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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 14 novembre 2006

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2007 - Audition de M. Pascal Clément, garde des Sceaux, ministre de la justice

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Pascal Clément, garde des Sceaux, ministre de la justice, sur le projet de loi de finances pour 2007.

A titre liminaire, M. Jean Arthuis, président, a relevé que les crédits de la mission « Justice » progressaient et que les vertus de la LOLF s'étaient fait sentir notamment en matière de frais de justice au cours du dernier exercice. Il a estimé qu'en dépit des doutes qui pouvaient exister lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, la maîtrise de ces frais était en cours. Il s'est interrogé, par ailleurs, sur la possibilité de créer deux programmes distincts, l'un pour le parquet et l'autre pour le siège, ainsi que cela avait déjà été évoqué à de nombreuses reprises.

M. Pascal Clément a rappelé que la justice était une des priorités budgétaires du gouvernement et qu'après avoir vu augmenter ses crédits de 4 % en 2005, de 4,6 % en 2006, elle enregistrait une hausse de ses moyens de 5 % en 2007.

Il a indiqué que le budget de la justice s'élevait, au total, à 6,271 milliards d'euros, soit 2,34 % du budget de l'Etat. Il a souligné que ce budget avait ainsi augmenté de 1,8 milliard d'euros depuis 2002, soit une progression de 38 % par rapport à la fin de la législature précédente, en s'appuyant, notamment, sur les objectifs fixés par la loi d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ). Il a insisté, par ailleurs, sur la triple nécessité de modernisation, d'accessibilité et d'efficacité qui s'imposait à la justice.

En matière de modernisation, il a remarqué que la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) avait créé de nouvelles marges de manoeuvre pour les gestionnaires, tant dans les services judiciaires qu'au sein de l'administration pénitentiaire ou de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). Il a relevé, en particulier, que les chefs de cour (premier président et procureurs généraux dans les cours d'appel) étaient désormais ordonnateurs conjoints des dépenses et responsables des marchés.

M. Pascal Clément a indiqué qu'il souhaitait encore approfondir, avec M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, la démarche de modernisation. Il a ajouté que, dans ce cadre, les audits de modernisation pouvaient jouer un rôle moteur, notamment à propos du recours à la visioconférence. Il a fait valoir, ainsi, que les principaux établissements pénitentiaires seraient équipés, d'ici à la fin de l'année, de cet outil permettant des économies significatives de temps et de crédits.

Par ailleurs, il a précisé avoir ouvert le chantier de la numérisation des procédures pénales afin de tirer le meilleur parti possible des nouvelles technologies. Il a indiqué qu'avant la fin de l'année, la moitié des tribunaux de grande instance (TGI) auraient mis en oeuvre cette numérisation.

Il a constaté que le ministère de la justice avait relevé le défi du passage de crédits évaluatifs à des crédits limitatifs dans le domaine des frais de justice, de l'aide juridictionnelle, du financement du secteur associatif de la PJJ et de la prise en charge de la santé des détenus. En particulier, il a souligné que le montant des frais de justice, qui avait connu une augmentation de 15 à 20 % par an au cours des dernières années, serait conforme aux prévisions en 2006, soit environ 400 millions d'euros. Il a rappelé que cet effort de maîtrise ne remettait pas en cause la liberté d'initiative des magistrats, mais reposait sur la négociation de tarifs avec des fournisseurs du ministère ainsi que sur une attention soutenue des prescripteurs, magistrats comme officiers de police judiciaire. Il a indiqué que l'enveloppe budgétaire demandée pour les frais de justice, en 2007, s'élevait à 423 millions d'euros d'autorisations d'engagement.

Evoquant l'accessibilité à la justice, M. Pascal Clément a déclaré que les délais moyens de traitement entre 2002 et 2005 avaient baissé pour tous les types d'affaires, même si des délais anormalement longs pouvaient encore être parfois constatés. En particulier, il a souligné qu'en matière de divorce, les délais étaient de 12 mois en 2004, mais de 10 mois en 2005, et, probablement, de 9 mois en 2006.

Il a ajouté que l'accès au droit devait être favorisé, et tout particulièrement le droit à disposer d'un avocat pour les plus démunis. Il a précisé qu'il était ainsi prévu une augmentation de 6,6 % des crédits consacrés à l'aide juridictionnelle. Il a observé qu'une telle mesure correspondait à un accroissement des crédits de 20 millions d'euros, dont plus de 16 millions d'euros étaient consacrés à la revalorisation de l'unité de valeur permettant de fixer la rétribution des avocats. Il a noté que le budget total de l'aide juridictionnelle serait ainsi de 323 millions d'euros en 2007 et qu'il s'agissait d'un effort financier conséquent, dans un contexte budgétaire contraint, témoignant de la volonté du gouvernement d'assurer une juste rétribution des avocats et de répondre à l'exigence d'une défense de qualité.

Il a souligné, en outre, la forte progression des crédits destinés aux associations d'aides aux victimes depuis 2002, plus de 100.000 victimes ayant pu ainsi être suivies en 2005.

Il s'est félicité, par ailleurs, de la présence, dans quasiment tous les départements, de maisons de la justice et du droit et de conseils départementaux de l'accès au droit.

Il a indiqué que le budget de la commission nationale d'informatique et des libertés (CNIL) était, en 2007, fortement renforcé avec une hausse des crédits de 13 %.

M. Pascal Clément a souligné que, dans le projet de loi de finances pour 2007, 1.548 emplois supplémentaires étaient inscrits et qu'au total 7.700 nouveaux emplois auraient été créés sous la législature. Il a précisé, notamment, que les effectifs de magistrats au sein des juridictions augmenteraient, en 2007, de 160 emplois, tandis que ceux des greffiers et des magistrats progresseraient, respectivement, de 160 et de 200 emplois. De même, il a déclaré que la PJJ serait renforcée par le recrutement de 290 agents supplémentaires spécialisés dans les métiers de l'éducation et de l'insertion, et que l'administration pénitentiaire verrait ses effectifs croître de 703 emplois, notamment en vue de l'ouverture de nouveaux établissements pénitentiaires.

Il a indiqué que l'investissement du ministère de la justice dans le programme immobilier représentait 1,1 milliard d'euros d'autorisations d'engagement, afin, notamment, de respecter l'objectif fixé par la LOPJ de création de 13.200 places dans les établissements pénitentiaires. Il a rappelé que l'orientation suivie devait conduire à mettre en conformité le niveau du nombre de places dans ces établissements avec le nombre de détenus et les nouvelles règles pénitentiaires européennes.

Il a annoncé qu'en 2007 six établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM) seraient livrés et qu'un septième serait ouvert début 2008. Par ailleurs, il a précisé que les programmes de dix établissements pour détenus majeurs étaient, d'ores et déjà, lancés, dans le cadre de contrats de partenariats public/privé (PPP), et que l'ensemble des établissements prévus par la LOPJ serait construit d'ici à 2010.

Il a ajouté que l'effort immobilier serait également poursuivi pour les juridictions grâce à un programme de construction-rénovation doté de 190 millions d'euros, dont bénéficieraient, notamment, les palais de justice de Thonon-les-Bains et de Toulouse ainsi que la cour d'appel de Bordeaux. Il a précisé que deux palais de justice seraient concernés par des PPP, à Bourgoin-Jallieu et à Toulon.

M. Pascal Clément a déclaré que 20 centres éducatifs fermés (CEF) supplémentaires étaient programmés et que le nombre de places disponibles dans ces établissements serait porté à 465 à la fin de l'année 2007.

Evoquant l'exécution des décisions de justice, il a remarqué que le taux de réponse pénal avait augmenté de plus de 10 % en 4 ans, et que la justice apportait, désormais, une réponse pénale dans 79 % des dossiers qui lui étaient transmis, ce taux atteignant même 87 % dans les dossiers concernant les mineurs. Il a expliqué que la politique de diversification de la réponse pénale avait permis d'accroître de 45 % le nombre de mesures alternatives aux poursuites et de rendre ainsi la justice plus effective.

Il s'est félicité de la création, depuis 2005, de 67 bureaux d'exécution des peines, et de leur généralisation d'ici à la fin de l'année dans tous les TGI. A cet égard, il a annoncé que l'implantation de ces bureaux serait étendue aux tribunaux pour enfants, afin d'assurer une réponse pénale plus efficace à l'égard des mineurs.

Il a rappelé que, grâce à la politique de sécurisation des établissements pénitentiaires engagée depuis 2002, la France disposait désormais d'un des taux d'évasion les plus faibles d'Europe avec, par exemple, l'installation d'équipements en moyens de protection contre les intrusions par voie aérienne et de brouilleurs de portables.

Il a estimé, en outre, que la sûreté des juridictions devait constituer une priorité, consacrée par une enveloppe de 17 millions d'euros dans le budget de la mission « Justice » pour 2007. A cet égard, il a considéré utile de faire appel, pour le gardiennage des juridictions, à d'anciens surveillants de l'administration pénitentiaire au côté de réservistes de la police nationale. Il a indiqué que les expériences menées à Rouen, à Aix et à Toulouse, avaient montré la capacité de tels personnels à pacifier les juridictions, et que 260 d'entre eux seraient opérationnels à partir du début de l'année 2007. Il a ajouté que les juridictions faisaient désormais toutes l'objet d'un programme d'équipement en portiques de détection, en vidéo surveillance et en alarmes, afin de réduire les risques d'agression dans ces lieux.

M. Pascal Clément a observé que les crédits de la PJJ augmentaient très fortement en 2007 avec une hausse de 8,6 %. Il a précisé que l'effort en faveur des CEF ne se ferait pas au détriment des autres prises en charge prévues pour les mineurs ou les majeurs en grande difficulté. En particulier, il a relevé que les crédits du secteur associatif progressaient de 43 millions d'euros.

Il a estimé, en outre, qu'il convenait de tout mettre en oeuvre pour éviter les « sorties sèches » de prison, c'est-à-dire sans suivi et sans soutien adapté. Dans cette perspective, il a indiqué que les efforts en faveur des mesures d'aménagement de peine étaient poursuivis, comme par exemple le « bracelet électronique » qui serait généralisé progressivement à partir de janvier 2007.

M. Pascal Clément a souligné que la justice était désormais confrontée au triple enjeu de la lutte contre les détentions provisoires injustifiées, du renforcement des droits de la défense et de la modernisation du régime de la responsabilité des magistrats. A cet égard, il a rappelé que ses propositions de réforme avaient été adoptées par le Conseil des ministres et que ces dispositions nécessiteraient, en particulier, la création de 70 emplois nouveaux de magistrats et de 102 emplois de fonctionnaires de greffes. Il a précisé que les emplois de magistrats seraient pourvus par redéploiement et qu'un recrutement de fonctionnaires serait organisé. Il a souligné, par ailleurs, que ce projet de loi comportait une étude d'impact financier, estimé pour le ministère de la justice à 30 millions d'euros.

Il a observé que cette enveloppe budgétaire supplémentaire ne figurait pas dans le projet de loi de finances pour 2007, dans la mesure où le chiffrage précis de cette réforme dépendrait du périmètre définitif de la loi et de son calendrier de mise en oeuvre. Il a indiqué, toutefois, que le gouvernement abonderait, en tant que de besoin, les crédits du ministère de la justice, dès que le texte portant réforme de la justice serait promulgué.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial des crédits de la mission « Justice », s'est félicité de l'évolution du budget de la justice et, en particulier, de la maîtrise en cours des frais de justice résultant, d'une part, du plan d'économie mené par la chancellerie, et, d'autre part, des efforts et de la prise de conscience des magistrats.

Rappelant les conclusions de son récent rapport d'information sur la formation des magistrats et des greffiers en chef à la gestion (n° 4, 2006-2007), il a salué la diffusion de plus en plus large au sein de l'institution judiciaire d'une véritable culture de gestion, et s'est interrogé sur la formation au management dispensée aux chefs de cour et de juridictions.

Il a évoqué, par ailleurs, le coût élevé des CEF ainsi que leur taux d'occupation relativement faible, le rapprochement de ces deux critères de performance suscitant quelques inquiétudes sur l'efficience de ces structures.

Après s'être félicité de l'augmentation du nombre de magistrats en poste dans les juridictions, il s'est inquiété, toutefois, de l'évolution du ratio du nombre de magistrats rapporté au nombre de greffiers, qui s'élevait à 2,69 et était donc très défavorable aux fonctionnaires des greffes. Il a déploré que cette insuffisance de greffiers fasse peser une menace sur le bon fonctionnement de la justice. Il a estimé que la pyramide des âges au sein de l'institution judiciaire, les départs prévisibles en retraite au cours des prochaines années, l'allongement de la scolarité à l'Ecole nationale des greffes (ENG) et le délai nécessaire entre l'ouverture d'un concours et la sortie de la promotion concernée, rendaient cette situation d'autant plus préoccupante.

M. Pascal Clément a salué l'intérêt ainsi porté à la justice. Il a indiqué qu'en matière de formation au management, l'Ecole nationale de la magistrature (ENM) et l'ENG avaient mis en place un plan de formation des cadres visant à développer une culture commune de gestion chez les magistrats et les greffiers en chef, ainsi qu'à leur permettre une meilleure appréhension des grands enjeux auxquels est confrontée la justice. Il a précisé que chaque chef de juridiction est, désormais, formé au management et à la gestion des ressources humaines lors de sa nomination. Il a déclaré, en outre, avoir confié une mission de réflexion sur ce thème au premier président de la Cour de cassation. Il a ajouté que l'ENM était attentive à diversifier plus largement les cultures et les expériences, en accueillant notamment des avocats dans le cadre de ses cursus.

Il a considéré que le coût actuel des CEF à la journée ne correspondait pas à celui qui serait bientôt constaté en régime de croisière, c'est-à-dire lorsque les charges de fonctionnement pourront être plus largement étalées dans la durée. Il a ajouté que certains CEF avaient connu des problèmes de discipline ayant nécessité un abaissement du nombre de mineurs qu'ils hébergeaient. Il a estimé, toutefois, que le coût de ces structures avoisinerait rapidement moins de 600 euros par jour. Il a souligné, en outre, que plus d'un mineur sur deux passé par un CEF ne récidivait pas.

Il a reconnu que les départs prévisibles à la retraite, entre 2007 et 2011, faisaient peser un vrai risque démographique sur l'institution judiciaire et qu'il convenait d'anticiper cette tendance démographique défavorable. Il a insisté sur l'état d'avancement de la LOPJ, en matière de création d'emplois, en précisant que le nombre de greffiers serait suffisant à la fin de l'année 2008. A cet égard, il a rappelé que le projet de loi de finances pour 2007 prévoyait la création nette de 160 emplois de greffiers et que le ratio du nombre de magistrats rapporté au nombre de greffiers était de 2,8 en 1990.

M. François Trucy s'est félicité de son contact avec l'institution judiciaire au travers d'un stage réalisé à l'initiative du Sénat au sein du TGI de Pontoise. Il s'est inquiété des crédits dédiés au financement de l'aide juridictionnelle pour 2007 et des critiques adressées à l'encontre du ministère de la justice par les barreaux, depuis quelques semaines, sur ce point. Il a remarqué, en outre, que le principe de l'annualité budgétaire pouvait représenter un frein au déploiement d'un plan pluriannuel de gestion prévisionnelle des emplois au sein des juridictions.

M. Yann Gaillard a déploré ne pas avoir reçu de réponse à deux questions écrites adressées au ministère de la justice il y a plusieurs mois, suite à la visite qu'il avait effectuée au TGI de Troyes.

M. Paul Girod s'est interrogé sur la pertinence de certaines procédures au sein de l'institution judiciaire et sur la possibilité de conduire un audit afin de mieux évaluer les pertes de temps qu'elles induisent.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que la LOLF avait pour conséquence, en matière de fonctionnement des caisses de règlements pécuniaires des avocats (CARPA), une délégation des crédits d'aide juridictionnelle dès les premiers jours de janvier. Dans ce contexte, il s'est interrogé sur le devenir du fonds de roulement de ces caisses, constitué pour faire face à une délégation de ces crédits qui n'intervenait jamais avant le mois de mars de l'exercice considéré sous l'empire de l'ordonnance organique de 1959.

Il a rappelé que les magistrats de l'ordre judiciaire avaient assez mal vécu la création d'une mission « Conseil et contrôle de l'Etat » réunissant, notamment, la Cour des comptes et le Conseil d'Etat. A cet égard, il a souhaité savoir si les régimes indemnitaires des magistrats dépendant de la Cour des comptes, du Conseil d'Etat et de la Cour de cassation étaient harmonisés et, dans la négative, quels seraient les moyens d'y remédier.

Il a évoqué, enfin, la possibilité de scinder le programme « Justice judiciaire » en deux nouveaux programmes, l'un concernant le siège et l'autre le parquet.

M. Pascal Clément a indiqué que le projet de loi de finances pour 2007 comportait une revalorisation de + 6,6 % de l'enveloppe budgétaire consacrée à l'aide juridictionnelle. Il a rappelé que la promesse faite en 2000 par Mme Marylise Lebranchu, alors garde des Sceaux, sur une revalorisation de cette aide à hauteur de 15 % avait été, en partie, tenue. L'unité de valeur de référence pour le calcul du montant de la rétribution des avocats avait été majorée de 2 % en 2003. Il a souligné que le budget consacré à l'aide juridictionnelle classait la France au deuxième rang parmi les membres du Conseil de l'Europe au titre de l'importance des crédits consacrés à cette aide. Il a ajouté, toutefois, que le nombre croissant de bénéficiaires, qui s'élevait à plus de 800.000 désormais, avait pour conséquence une rémunération insuffisante des avocats. Il a rappelé qu'une commission associant les avocats avait été mise en place, il y a quelques mois, pour mener une réflexion approfondie sur la question de l'aide juridictionnelle.

En outre, il a déclaré souhaiter qu'un texte relatif à la protection juridique soit déposé très rapidement sur le bureau de l'une des deux assemblées. A cet égard, il a indiqué qu'un tel texte devrait assurer, non seulement la liberté d'honoraires de l'avocat, mais aussi le libre choix de l'avocat par le justiciable.

En réponse à M. François Trucy, il a considéré que le ministère de la justice anticipait déjà largement la gestion de ses effectifs.

En réponse à M. Yann Gaillard, il s'est engagé à apporter, dans les meilleurs délais, les réponses aux deux questions écrites évoquées.

En réponse à M. Paul Girod, il a souligné que la numérisation en cours des procédures contribuerait à la réalisation de gains de temps.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, il a indiqué que, dans la mesure où la LOLF permettait d'accélérer le versement de la dotation aux CARPA, il convenait effectivement de mener une étude sur le niveau nécessaire du fonds de roulement de ces dernières.

En matière de régime indemnitaire des magistrats de la Cour des comptes, du Conseil d'Etat et de la Cour de cassation, il a observé que les revalorisations de prime ayant récemment concerné les deux premières hautes juridictions n'avaient pas eu d'équivalent du côté de la Cour de cassation. Il a regretté ce décalage et a souhaité une plus grande convergence entre ces différents régimes indemnitaires.

Dans ce contexte, M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'il estimait nécessaire de demander, le moment venu, à la Cour des comptes une enquête sur le régime de rémunération de ces hauts magistrats, en application de l'article 58-2 de la LOLF.

M. Pascal Clément a jugé, enfin, que l'unicité du corps des magistrats impliquait qu'un seul programme regroupe les crédits du siège et du parquet. Il s'est prononcé contre toute dualité, tant en matière de corps des magistrats que de programme pour la justice judiciaire.

PJLF pour 2007 - Mission « Justice » et article 49 rattaché - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de M. Roland du Luart, rapporteur spécial, sur la mission « Justice » et l'article 49 rattaché.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a indiqué que la mission « Justice » était constituée de cinq programmes : « Justice judiciaire », « Administration pénitentiaire », « Protection judiciaire de la jeunesse », « Accès au droit et à la justice », et « Pilotage des politiques de la justice et organismes rattachés ».

Tout d'abord, il a tenu à rappeler que les juridictions administratives ne relevaient pas du périmètre de la mission « Justice », et que, si le bon fonctionnement de cette mission n'était pas entravé par la « sortie » des juridictions administratives, la question restait néanmoins posée de la cohérence d'ensemble du traitement budgétaire des juridictions.

Il a indiqué que la mission « Justice » ainsi définie était dotée, pour 2007, de 6.271,1 millions d'euros de crédits de paiement, en progression de 4,8 %, ce qui renforçait naturellement l'obligation de résultat incombant aux acteurs de la justice, même si les moyens budgétaires n'étaient pas, à eux seuls, la clef de tous les problèmes auxquels était aujourd'hui confrontée l'institution. Il a souligné deux points particulièrement positifs. D'une part, il s'est félicité d'une plus large diffusion de la culture de gestion parmi les acteurs de l'institution judiciaire, en conformité avec le texte et l'esprit de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et avec la responsabilisation des gestionnaires. D'autre part, il a affirmé que le pari de la maîtrise des frais de justice était en passe d'être remporté.

Abordant le programme « Justice judiciaire », il a constaté qu'il comptait, hors fonds de concours, 2.721,7 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 2.605,8 millions d'euros en crédits de paiement, en progression respectivement de 0,7 % et 4 % par rapport à 2006. Il a indiqué que l'année 2007 était une année riche d'enjeux pour les juridictions et qu'elle devait permettre de consolider les acquis de la LOLF, de poursuivre l'acclimatation à la culture de performance et de pérenniser les bonnes habitudes prises par les gestionnaires.

Dans ce contexte, il a regretté que les objectifs fixés par la loi d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ), en termes de création d'emploi, n'aient pas été remplis. Il a précisé que, si le taux d'exécution de la LOPJ pour les emplois de magistrats se révélait relativement satisfaisant avec un résultat final de 81,7 % en 2007, il s'avérait beaucoup plus décevant pour les emplois de greffiers, avec un niveau de seulement 57,9 %. Il s'est inquiété de ce que, calculés en emplois temps plein travaillé (ETPT), ces taux ne soient revus à la baisse, pour se situer à 66,2 % pour les magistrats et à 52,2 % pour les greffiers.

Enfin, il a déclaré que l'évolution du ratio entre le nombre de magistrats et celui de fonctionnaires était très « défavorable » aux greffiers. Il a souligné que cette situation, en impliquant un recul du soutien logistique susceptible d'être attendu par les magistrats, pour le rendu des décisions juridictionnelles comme pour la gestion des juridictions, n'était pas sans conséquence sur la bonne marche de la justice.

A cet égard, M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a souhaité insister sur le caractère hautement préjudiciable de cette insuffisance de greffiers et sur la nécessité de mieux anticiper dans le temps ce problème. Il a rappelé que la pyramide des âges des greffiers, le rythme des départs à la retraite, l'allongement de la scolarité de six mois à l'école nationale des greffes (ENG) et le délai entre l'autorisation d'un concours de recrutement de greffiers et ses premiers effets sur le terrain (au moins deux ans) constituaient autant de circonstances aggravantes au regard de cette dégradation du ratio magistrats/greffiers.

Il a déploré, en outre, l'alourdissement du travail, pour les juridictions, causé par le transfert des charges d'ordonnancement des préfectures vers les cours d'appel, qui ne s'était pas accompagné d'un mouvement de personnels équivalents, soit 200 équivalents temps plein travaillé (ETPT) non transférés, selon les estimations de la Chancellerie.

Il a rappelé que la commission avait estimé, sur la proposition de M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », dont relevaient les moyens des services préfectoraux, qu'il n'y avait pas lieu de réduire « à due concurrence » les crédits de personnel des préfectures. Il a encore précisé qu'il avait été tenu compte de la réaffectation de ces emplois libérés en préfecture sur de nouvelles tâches induites par la LOLF au sein des services préfectoraux : gestion de nouveaux crédits pour le compte de ministères, élaboration d'un avis sur les budgets de chaque service déconcentré, suivi de la mise en oeuvre des actions de ces services, de la réalisation de leurs objectifs et de l'exécution de leurs dépenses.

Il a jugé que la question de la surcharge de travail non compensée, pour les juridictions, restait posée, au moment précis où la LOLF supposait des efforts accrus de gestion.

Il a considéré qu'au-delà de ces réserves d'importance, de réels motifs de satisfaction devaient être soulignés, au premier rang desquels figurait la maîtrise des frais de justice. Ainsi, au regard des premiers éléments d'appréciation portant sur la gestion 2006, la chancellerie a estimé que la dotation prévue pour ces frais s'avérerait suffisante, moyennant toutefois l'abondement supplémentaire tiré de la réserve des 50 millions d'euros mise en place, à cette fin, en loi de finances initiale pour 2006.

Il a expliqué la maîtrise en cours des frais de justice, d'une part par une prise de conscience et de réels efforts des magistrats en tant que prescripteurs de la dépense, qu'il avait pu lui-même constater lors de son stage à la Cour d'appel de Paris et lors de sa récente mission de contrôle budgétaire, et d'autre part, par un plan d'économies efficace mené par la chancellerie. Il a cité un exemple qui lui semblait particulièrement révélateur : en matière d'analyses génétiques, la passation de marchés publics s'était, d'ores et déjà, traduite par une baisse considérable des tarifs unitaires proposés par les laboratoires. Il a précisé que la chancellerie était parvenue, en l'espace de quelques mois, à une réduction de plus de moitié de ces tarifs, résultat qu'il convenait de saluer à sa juste mesure. Enfin, il a tenu à signaler que cette politique de maîtrise des frais de justice n'entamait en rien la liberté de prescription des magistrats, principe essentiel au bon fonctionnement de la justice.

Il a indiqué que, dans ce contexte, l'enveloppe allouée pour l'année 2007 au titre des frais de justice était de 397,9 millions d'euros en crédits de paiement, en hausse de 7,5 % par rapport à la dotation prévue en loi de finances pour 2006, mais en baisse de 5,3 % par rapport au cumul de cette dotation et de la réserve évoquée précédemment de 50 millions d'euros.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a ensuite abordé le programme « Administration pénitentiaire ». Il a indiqué qu'il comportait 2.246 millions d'euros de crédits de paiement, en progression de 5,4 % par rapport à 2006, précisant que cette hausse répondait à un impératif. Il a jugé, en effet, que les conditions de détention étaient, en France, inacceptables, en raison de la vétusté de la plupart des prisons et d'un taux de surpopulation carcérale qui atteignait, au 1er octobre 2006, 111 %.

Il a précisé que, dans cette perspective, la LOPJ avait prévu un objectif de création de 13.200 places supplémentaires de détention. Il a considéré que les efforts consentis au titre de la LOPJ ne feraient sentir leurs premiers effets positifs qu'à partir de 2007, étant donné la spécificité des programmes immobiliers pénitentiaires et les délais incompressibles qu'ils imposaient (validation de projet, études, conception, réalisation, passation des marchés).

En ce qui concerne la performance du programme, M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a indiqué que la direction de l'administration pénitentiaire avait fait évoluer son projet annuel de performances (PAP) afin de préciser plus clairement ce qui relevait directement de ses missions. Il s'est félicité de cette initiative, qui répondait aux voeux de la commission. Il a souhaité, à cette occasion, s'attarder plus particulièrement sur les risques en matière d'évasion pour 2006 et 2007. Il a indiqué qu'une dégradation de la sécurité des établissements était anticipée, avec un taux de 3,6 évasions pour 10.000 détenus sous garde pénitentiaire directe, contre un taux de 3,1 en réalisation pour 2005. Il a expliqué cette contre-performance annoncée par l'ouverture de nouveaux établissements, souvent génératrice d'incidents collectifs et de réclamations diverses lors des premiers temps de mise en fonctionnement.

Pour conclure sur la présentation de ce programme, il a précisé le coût pour la collectivité d'une journée de détention pour peine en gestion publique : 15,25 euros en 2005, avec une prévision de 14,26 euros pour 2006.

Puis M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a abordé le programme « Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) », dont les faits divers et les violences urbaines récurrentes venaient rappeler l'importance cruciale. Il a indiqué que le programme comportait, hors fonds de concours, 821,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et 799,7 millions d'euros en crédits de paiement, en progression respectivement de 11 % et de 8 %. Il a précisé que les dépenses de fonctionnement augmentaient de 42,8 millions d'euros, soit une hausse de 12,7 % due, pour une part importante, à l'augmentation des crédits nécessaires au fonctionnement des centres éducatifs fermés (CEF), qui bénéficiaient d'une dotation de 55,9 millions d'euros en 2007.

Il a souligné que le présent projet de loi de finances prévoyait une augmentation de 43 millions d'euros de l'enveloppe budgétaire consacrée au secteur associatif habilité (SAH), de manière à faire face à son activité croissante, tout en engageant un indispensable travail de résorption des reports de charges des années précédentes.

Il a souligné que le travail en partenariat avec les départements et le secteur associatif constituait l'une des caractéristiques principales de la PPJ, et que, de ce fait, l'atteinte des objectifs ne dépendait pas exclusivement de son action. Il a ainsi indiqué que le taux de départements ayant mis en place un dispositif d'accueil d'urgence ne relevait pas seulement de la compétence de la PPJ, même si cette dernière pouvait jouer un rôle incitateur en la matière par le dialogue avec la collectivité territoriale.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a souhaité faire deux remarques relatives à l'analyse de la performance de la protection judiciaire de la jeunesse. D'une part, il a constaté que les taux d'occupation des établissements laissaient apparaître d'incontestables marges de manoeuvre, et qu'en 2005, ce taux était de seulement 67,8 % pour les centres éducatifs fermés gérés par le secteur public, avec une prévision de 70 % en 2006. Estimant qu'une meilleure optimisation des capacités d'accueil devait être recherchée, il a relevé que le garde des sceaux venait justement d'évoquer une montée en puissance de ces mesures. D'autre part, il a jugé relativement élevé le coût des mesures judiciaires, indiquant qu'une mesure d'enquête sociale, par exemple, coûtait 1.725 euros, et une journée en CEF dans le secteur public, 731 euros. A cet égard, il a espéré que la modification du mode de paiement des investigations et orientations éducatives, passé d'un paiement à la journée à un paiement à l'acte, permette de réaliser des économies substantielles à l'avenir.

Ensuite, M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a déclaré que le programme « Accès au droit et à la justice » revêtait une importance singulière, car il correspondait à l'aspiration croissante de la population à mieux connaître ses droits et à agir en justice. Il a souligné que ses moyens progressaient en autorisations d'engagement de 7,3 %, passant de 344,1 millions d'euros à 369,4 millions d'euros, mais reculaient en termes de crédits de paiement de 344,1 millions d'euros à 338,4 millions d'euros, soit une baisse de 1,8 %. Il a indiqué que la principale innovation budgétaire du programme résidait dans le transfert de ses dépenses de personnel vers le programme « Justice judiciaire ».

Il a constaté que l'article 49 du projet de loi de finances pour 2007, rattaché pour son examen à la mission « Justice », proposait une revalorisation de l'aide juridictionnelle de 6 % du montant de l'unité de valeur à partir de laquelle était fixé le montant de la contribution de l'Etat à la rétribution de l'avocat. Il a douté que cette revalorisation soit suffisante, compte tenu de la croissance du nombre de demandes d'admission à l'aide juridictionnelle et de la date de la dernière revalorisation de cette aide (2004). Il a donc annoncé son intention de proposer à la commission un amendement en ce domaine.

Par ailleurs, il a souligné que plusieurs lois avaient été à l'origine de l'augmentation du niveau de l'aide juridictionnelle au cours des dernières années. Il a souhaité rappeler que tout projet de loi devait être accompagné d'une étude d'impact financier solide et sérieuse, afin de mieux éclairer le Parlement sur son vote.

En termes de performance, il a relevé que le délai moyen national de traitement des demandes d'aide juridictionnelle était, pour 2005, de 60 jours, et que, par ailleurs, les enquêtes de satisfaction, réalisées auprès des usagers des maisons de la justice et du droit (MJD), révélaient des résultats très satisfaisants : 90 % de taux de satisfaction en 2005.

Enfin, M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a abordé le dernier programme de la mission « Justice » : le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés ». Il a précisé qu'il comprenait deux « volets » : la logistique de la mission « Justice » et les moyens nécessaires au fonctionnement d'organismes rattachés, et qu'il était doté de 281,8 millions d'euros de crédits de paiement, en progression de 6,8 %.

Il a indiqué que, parmi ces organismes rattachés, figurait la Commission nationale informatique et libertés (CNIL), et qu'il convenait de souligner qu'en droit, le principe de la fongibilité asymétrique de la LOLF permettait au directeur de l'administration générale et de l'équipement, responsable du programme, de « prélever » des crédits sur la CNIL au bénéfice des services de la Chancellerie. Il a précisé que la Chancellerie avait donné toutes assurances quant à la réalité et à l'effectivité de l'indépendance de cette autorité administrative. Toutefois, il a rappelé la volonté en 2004 de la commission de créer un programme regroupant l'ensemble des autorités administratives indépendantes au sein de la mission « Transparence et régulation de l'action publique ». Il a évoqué la discussion de la présente mission à l'Assemblée nationale, qui s'était traduite par une diminution des crédits de la CNIL.

Tout en estimant que les indicateurs de performance de ce programme mesuraient utilement la qualité du service ou son efficience, il a souhaité proposer, comme lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, un nouvel indicateur pour les transpositions de « Directives Chancellerie », à l'instar de l'indicateur sur le taux de publication des décrets d'application des « lois Chancellerie », dans des délais de 6 mois et d'un an.

Enfin, il a relevé la difficulté de porter un jugement sur la gestion des grands projets informatiques menés par le ministère de la justice, car aucun des deux indicateurs s'y rapportant ne présente de données significatives sur 2005, puisqu'un seul projet se trouve visé : le projet Cassiopée (Chaîne applicative supportant le système d'information orientée procédure pénale et enfants).

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Jean Arthuis, président, a félicité le rapporteur spécial pour son action de sensibilisation sur le problème des frais de justice au travers d'un rapport d'information et d'un débat, en séance publique, sur ce thème. Il a estimé que le garde des sceaux avait relevé le défi de la promesse faite l'an passé au Parlement à ce sujet.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a déclaré qu'en effet, l'action de contrôle qu'il avait menée sur les frais de justice avait été bénéfique. Il a annoncé qu'en 2007, son attention se porterait plus particulièrement sur l'aide juridictionnelle, dont le nombre de bénéficiaires était croissant et dont la dérive ainsi constatée était regrettable.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souhaité connaître les montants des crédits de la CNIL. Il s'est également interrogé sur les dépenses d'équipement du ministère de la justice, en particulier l'évolution des crédits d'investissement relatifs à l'installation des juridictions, et les dépenses d'équipement dans le domaine de l'administration pénitentiaire.

En réponse, M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a indiqué que le budget de la CNIL s'élevait à 9,8 millions d'euros en crédits de paiement, dont 3,7 millions d'euros de dépenses de fonctionnement, hors dépenses de personnel.

Il a précisé que le montant des équipements immobiliers s'élevait à 103,2 millions d'euros, et que le ministère de la justice faisait appel aux partenariats publics privés (PPP) pour les programmes immobiliers de l'administration pénitentiaire. A cet égard, il a cité l'exemple de la construction d'un établissement dans le département de l'Orne et a précisé que le ministère de la justice rembourserait sur 25 ans cette réalisation dont il deviendrait propriétaire au terme de ce délai.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur le mode de comptabilisation des autorisations d'engagement en matière de PPP. Sur les 729 millions d'euros ouverts en autorisations d'engagement pour ce type de partenariat, il a souhaité connaître la part qui était affectée aux investissements. Il a souligné que si les autorisations d'engagement en matière de PPP étaient ajoutées aux dépenses de la mission justice, leur augmentation serait alors supérieure à celle annoncée (4,8 %), et pourrait même atteindre près de 10 %.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a souligné le coût important de la construction annoncée du tribunal de grande instance de Paris.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a déploré que la nouvelle nomenclature budgétaire ne permette pas d'avoir une vision globale de l'effort d'investissement effectivement réalisé, soulignant que la mission « Justice » n'était pas la seule pour laquelle l'information donnée était lacunaire.

A cet égard, M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a regretté que l'administration pénitentiaire n'ait pas de véritables tableaux de bord permettant de suivre l'exécution de la LOPJ. Il s'est donc proposé d'interroger la Chancellerie sur ce sujet.

M. Yves Fréville a souligné, également, le manque de lisibilité qui entoure les contrats de PPP. Il a proposé que la commission recense toutes les missions où de tels contrats existent.

M. Eric Doligé a souhaité savoir si les crédits affectés aux opérations de PPP comprenaient, outre les dépenses de fonctionnement et d'investissement, les dépenses des personnels assurant la gestion.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, lui a indiqué qu'à sa connaissance, ces programmes ne concernaient que la construction.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que certains services étaient toutefois quelquefois incorporés dans ces PPP.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a observé qu'en ce qui concerne les maisons d'arrêt, l'hôtellerie pouvait être confiée au secteur privé, alors que l'administration pénitentiaire prenait en charge les salaires des gardiens.

En matière d'établissements pénitentiaires, il a déploré la surpopulation carcérale, qui atteignait un taux d'occupation de plus de 200 % dans certains cas.

Il a examiné, ensuite, l'article 49 du projet de loi de finances, rattaché pour son examen à la mission « Justice », et précisé qu'il correspondait à une revalorisation de 6 % de l'aide juridictionnelle, tout en limitant l'augmentation des plafonds d'admission à cette aide à 1,8 %. Il a émis des doutes sur le caractère de cette revalorisation.

Les crédits de paiement du programme « Accès au droit et à la justice » enregistrant un recul de 5,7 millions d'euros, il a proposé un amendement afin d'augmenter, du même montant, l'enveloppe destinée à l'aide juridictionnelle. Il a précisé que cet amendement visait à maintenir les crédits de paiement du programme « Accès au droit et à la justice » à leur niveau de l'exercice 2006, soit 344,1 millions d'euros. Il a indiqué que cette augmentation serait compensée à due concurrence par une réduction de 2 millions d'euros des autorisations d'engagement et des crédits de paiement consacrés, au sein du programme « Conduite et pilotage de la justice et organismes attachés » (action n° 4 « Gestion administrative commune »), aux dépenses informatiques hors grands projets (- 1 million d'euros pour le poste « Maintien de l'existant » et - 1 million d'euros sur le poste « Renouvellement des matériels ») et par une réduction de 3,7 millions d'euros des autorisations d'engagement et des crédits de paiement consacrés, au sein du programme « Justice judiciaire » (action n° 6 « Soutien »), aux dépenses immobilières.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que la question de la revalorisation de l'enveloppe budgétaire de l'aide juridictionnelle devait être traitée en lien avec la réflexion sur le niveau nécessaire du fonds de roulement des caisses de règlements pécuniaires des avocats (CARPA), évoquée par le Garde des sceaux lors de son audition par la commission. Il a donc jugé utile le dépôt, par la commission, de cet amendement.

Après avoir précisé que cet amendement « d'appel » visait à permettre de débattre de cette question lors de l'examen de la mission en séance publique, à l'initiative de son rapporteur spécial, la commission a alors adopté les crédits de la mission « Justice » ainsi modifiés. Elle a également adopté, par coordination, avec modification, l'article 49 rattaché, portant revalorisation de l'aide juridictionnelle.

PJLF pour 2007 - Mission « Travail et emploi » et articles 57 à 61 rattachés - Examen du rapport spécial

Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Serge Dassault, rapporteur spécial, sur la mission « Travail et emploi » et des articles 57 à 61 rattachés.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a rappelé et détaillé les principales données budgétaires concernant la mission « Travail et emploi », pour laquelle il est prévu 12,6 milliards d'euros de crédits de paiement pour 2007 : 1,25 milliard d'euros se trouve dévolu au programme 133 « Développement de l'emploi », 6,16 milliards d'euros sont destinés au programme 102 « Aides et retour à l'emploi », 4,4 milliards d'euros doivent permettre l'« Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques » (programme 103), 83 millions d'euros sont affectés au programme 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » et 742 millions d'euros au programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail ». Il a précisé que l'évolution des crédits se trouvait minorée de près d'un milliard d'euros par rapport à l'évolution réelle de la dépense en 2007, en raison de la débudgétisation de certaines dépenses au profit du Fonds de solidarité et de l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), ainsi que de la poursuite de la décentralisation de l'apprentissage. Au total, dans le périmètre 2006, la dépense de la mission progresse finalement de plus de 5 % en 2007.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a relevé que les moyens de l'emploi étaient aujourd'hui disséminés entre la mission « Travail et emploi », la sécurité sociale, avec la débudgétisation des exonérations de charges sur les bas salaires en 2006, en partie liée aux « 35 heures », et la dépense fiscale, qui comprenait deux dispositifs onéreux : la réduction d'impôt pour l'emploi d'une personne à domicile et la prime pour l'emploi. L'ensemble des moyens dévolus à l'emploi progressait de 6 %, pour s'établir à près de 42 milliards d'euros, montant incluant les « 35 heures » dont le coût était estimé à 11 milliards d'euros. Autant dire qu'en dépit de la présentation budgétaire, la dépense pour l'emploi augmente fortement pour 2007.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a rappelé qu'en 2006, les exonérations générales de charges sur les bas salaires avaient été transférées à la sécurité sociale et financées par l'Etat, sans véritable évaluation ni remise en cause d'une politique dont le coût, toujours croissant, avait désormais dépassé 20 milliards d'euros. D'après les premiers renseignements apportés par les indicateurs de la mission, le peu d'emplois créés par les récentes aides dans la restauration devait plutôt inciter, d'une façon générale, à amender une politique systématique de baisse du coût du travail pesant sur le budget de l'Etat. A titre personnel, il s'est déclaré en faveur d'une réduction progressive du niveau des exonérations générales de charges sociales.

Puis il a exprimé le souhait que s'acclimate en France la « flexsécurité », avec un assouplissement indispensable du droit du travail, mais aussi une protection accrue des chômeurs pendant les six premiers mois. Il a estimé que des règles de licenciement plus souples seraient finalement plus favorables pour les salariés, car elles faciliteraient l'embauche, comme le montrait le succès du « contrat nouvelle embauche ». Il a relevé, par ailleurs, que la dépense annuelle pour chacun des 16.600 emplois créés en 2006 dans le secteur de l'hôtellerie, des cafés et de la restauration dépassait 30.800 euros, soit 100 fois le coût unitaire des 60.000 emplois réellement créés grâce au contrat nouvelle embauche (CNE). Ainsi, il a présenté à la commission un amendement tendant à prélever 10 millions d'euros sur le programme 133 « Développement de l'emploi », supportant les quelque 550 millions d'aide à la restauration, afin de les attribuer à l'AFPA, dont les besoins budgétaires ne semblaient pas satisfaits, au moins à hauteur de 11 millions d'euros. Un tel amendement devait signifier, selon lui, la primauté accordée par le Sénat à une politique d'assouplissement maîtrisée du code du travail sur une politique de subventionnement.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a estimé que, pour soutenir l'emploi, outre une nécessaire remise en cause des « 35 heures », une évolution du financement de la sécurité sociale s'imposait afin de réduire le coût du travail et de favoriser la compétitivité. Des techniques adéquates avaient été proposées, qu'il s'agisse de la « TVA sociale », qui porterait sur la consommation, ou du « coefficient emploi-activité ». Il a expliqué que ce dernier mode de prélèvement aboutirait à privilégier les entreprises dont le mode de production était le plus dense en emplois, tout en évitant de faire supporter par l'Etat le poids de certaines charges sociales. Ainsi, il a proposé que les cotisations sociales assises sur les salaires soient uniquement destinées à financer les prestations liées à l'activité, c'est-à-dire le chômage, les retraites et les accidents du travail. En revanche, il a estimé que la sécurité sociale, les allocations familiales, la formation et le logement, qui intéressaient l'ensemble de la population, devaient donner lieu à une cotisation spécifique, dite « coefficient emploi-activité », portant sur une assiette sociale différente des salaires, égale au chiffre d'affaires diminué des salaires et des charges qui leur étaient associés, dans la définition qu'il venait d'exposer.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial, après avoir souligné, par ailleurs, la nécessité d'un système de formation en adéquation avec le marché de l'emploi, a abordé la situation de l'assurance chômage. Il a indiqué qu'en France, la durée d'indemnisation de la filière d'indemnisation principale était de 23 mois, durée supérieure à celle pratiquée dans la plupart des pays voisins, alors même que les sanctions financières en cas de refus successifs d'emplois étaient très rarement appliquées. Dès lors, certains observateurs relevaient que la durée et le niveau de l'indemnisation ne motivaient pas suffisamment certains chômeurs, qui entraient dans une logique de « droit à indemnisation ». Il a estimé que, seule, une fusion de l'ANPE et de l'UNEDIC était susceptible de mettre un terme à une partition des tâches certainement nuisible à l'efficacité globale du service public de l'emploi, et a annoncé qu'il proposerait à la commission un amendement tendant à demander au gouvernement la production d'un rapport en vue de rendre effective une telle fusion.

Puis M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a évoqué le coût, selon lui excessif, des emplois aidés dans le secteur non marchand et a rappelé que les contrats aidés (hors alternance), qui occupaient une position centrale dans la mission « Travail et emploi » avec près de 3 milliards d'euros de crédits, bénéficiaient à plus de 500.000 personnes.

Ces contrats comprennent notamment, pour le secteur marchand, des « contrats initiative emploi » et pour le secteur non marchand, des « contrats d'accompagnement dans l'emploi » et des « contrats d'avenir ». Pour justifier ces contrats, des indicateurs mesuraient le « taux d'insertion dans l'emploi durable » à la sortie de ces contrats. Comme le projet annuel de performances (PAP) 2007 a été simplifié, seuls deux indicateurs effectuent désormais cette mesure : le premier, 6 mois après la sortie des contrats aidés et le second, 18 mois après la sortie de ces mêmes contrats.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a annoncé qu'il suivrait avec la plus grande attention ces indicateurs, et a regretté que le second ne soit pas disponible avant début 2009. D'une façon générale, le nombre et le coût des dispositifs destinés à favoriser l'insertion dans le monde du travail ne lui semblaient pas proportionnés à leur efficacité, même présumée, tandis qu'ils participaient à l'approfondissement du déficit. Il a estimé que pour obtenir des effets durables sur l'insertion, une démarche qualitative s'imposait en amont, qui consistait, selon lui, à promouvoir l'apprentissage, la formation professionnelle dès 14 ans et à porter l'âge limite de la formation obligatoire de 16 ans à 18 ans.

Enfin, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a remarqué que les dépenses liées au travail s'élevaient en réalité à près de 70 milliards d'euros si l'on incluait les 30 milliards d'euros d'indemnisations versées par l'UNEDIC, ce qui correspondait à près de deux fois le déficit budgétaire de l'Etat qu'elles contribuaient, par ailleurs, à augmenter chaque année. Il a donc jugé opportun de réfléchir à une meilleure allocation de ces ressources.

Un large débat s'est alors instauré.

Après avoir remercié M. Serge Dassault, rapporteur spécial, pour son intervention, M. Jean Arthuis, président, a salué la présence de M. Louis Souvet, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Travail » au nom de la commission des affaires sociales, qui a identifié de nombreux sujets d'accord avec M. Serge Dassault, rapporteur spécial, sans, pour autant, que sa réflexion fût poussée aussi loin sur tous les points qui venaient d'être développés.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a alors présenté le contenu de l'amendement de redéploiement de crédits qu'il avait évoqué dans sa présentation générale. Il a précisé qu'il s'agissait de prélever 10 millions d'euros sur le programme 133 « Développement de l'emploi », où figuraient les quelque 550 millions d'aides à la restauration, lesquelles s'étaient avérées peu porteuses en matière de création d'emplois. Un tel amendement devait signifier la primauté qu'accordait le Sénat à un assouplissement maîtrisé du code du travail sur une politique de subventionnement lorsque son efficacité n'était pas étayée, ce qui, en l'espèce, était, selon lui, le cas.

Ces 10 millions d'euros devaient être affectés au programme 102 « Accès et retour à l'emploi » afin de remédier à l'insuffisance prévisionnelle des ressources de l'AFPA. En effet, pour un besoin de financement initialement évalué par le « bleu » « Travail et emploi » à 200 millions d'euros, besoin qui avait été finalement estimé à 186 millions d'euros par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, l'article 61 rattaché pour son examen à la mission « Travail et emploi » ne « fournissait » que 175 millions d'euros au moyen d'un prélèvement sur le Fonds unique de péréquation des fonds de la formation professionnelle. Cet amendement, qui voulait procéder à une allocation optimale des ressources au regard des performances réalisées, s'inscrivait dans une démarche totalement conforme avec l'esprit de la LOLF.

M. Henri de Raincourt s'est alors interrogé sur les maisons de l'emploi, qui lui paraissaient aujourd'hui susciter moins d'enthousiasme que lors de la mise en place du plan de cohésion sociale, et sur la diminution prévisionnelle du nombre des contrats aidés en 2007, ayant constaté que ce type d'inflexion était régulièrement contredit par l'exécution budgétaire.

En réponse, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a évoqué la mise en place d'une maison de l'emploi dans l'Essonne, qui présentait l'avantage d'appuyer les missions locales et de faire travailler ensemble les acteurs du service public de l'emploi, mais sans occulter les difficultés que suscitait la pluralité de ces acteurs. Il a indiqué, par ailleurs, que sur les 300 maisons de l'emploi programmées par le plan de cohésion sociale, seulement 58 fonctionnaient à ce jour.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a alors remarqué que si, en tant qu'élu local, il lui avait fallu beaucoup d'énergie, en effet, pour mettre en place de telles maisons, elles lui paraissaient utiles, dans la mesure où les élus locaux avaient enfin un droit de regard sur l'ANPE et les ASSEDIC. Il s'est déclaré, par ailleurs, très favorable au processus de fusion de l'ANPE et de l'UNEDIC qui résulterait d'un amendement que M. Serge Dassault devait proposer à la commission. Pour sa part, M. Jean Arthuis, président, a fait valoir que ces maisons de l'emploi avaient permis, entre certains acteurs du service public de l'emploi, de supprimer les distances apparemment « infranchissables » qui préexistaient à la mise en place de ces maisons, et il a donc suggéré d'attendre encore quelque peu avant de porter un jugement définitif à leur égard.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a ensuite précisé à M. Henri de Raincourt que le nombre des principaux contrats aidés, entre fin 2006 et fin 2007, devait être ramené de 570.000 à 420.000. Si cette évolution lui semblait encourageante, elle n'en était pas moins tributaire, en effet, de l'évolution du marché de l'emploi.

Sur la recommandation de son rapporteur spécial, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter l'amendement de transfert de crédits qui venait d'être présenté et d'adopter les crédits de la mission « Travail et emploi » ainsi modifiés.

La commission a alors abordé l'examen des dix articles rattachés, pour leur examen, à la présente mission.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a présenté les articles rattachés, en commençant par les cinq articles figurant dans le projet de loi de finances initiale pour 2007 tels que modifiés par l'Assemblée nationale en première délibération.

Il a proposé de donner un avis favorable à l'adoption sans modification de l'article 57 (prorogation et augmentation de l'aide à l'emploi dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants) et de l'article 58 (création d'une prime de cohésion sociale au titre de l'embauche en contrat d'avenir de demandeurs d'emploi de longue durée de plus de 50 ans). A l'article 59 (expérimentation d'une attribution, aux départements volontaires, de la responsabilité des politiques en faveur de l'insertion des allocataires du RMI), il a présenté un amendement rédactionnel et proposé de donner un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi modifié. Puis il a proposé de donner un avis favorable à l'article 60 (suppression de l'exonération de cotisations sociales patronales, accidents du travail et maladie professionnelle concernant les contrats en alternance) et de réserver la position de la commission sur l'article 61 (versement de 175 millions d'euros du Fonds unique de péréquation à l'AFPA), certaines incertitudes demeurant, encore à ce stade, quant au financement de l'Association pour la formation professionnelle des adultes.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a ensuite examiné les articles introduits en première délibération à l'Assemblée nationale. Il a proposé de donner un avis favorable à l'article 57 bis (mise en place d'une aide à l'embauche des « extras » dans le secteur de l'hôtellerie, des cafés et restaurants), à l'article 58 bis (allègement du montant restant à la charge des départements lors d'une activation du RMI dans le cadre du contrat d'avenir par la prise en charge d'un montant représentatif du « forfait logement ») et à l'article 60 bis (amélioration de l'assise juridique et financière du Comité central de coordination de l'apprentissage du bâtiment et des travaux publics - CCCA-BTP). A l'article 61 bis (extension de la liste des bénéficiaires du chèque emploi universel (CESU) « préfinancé » aux « assurés », aux « clients » ainsi qu'aux chefs d'entreprise), il a présenté un amendement tendant à ne pas faire figurer les « clients » dans la liste des bénéficiaires du CESU « préfinancé » et proposé de donner un avis favorable à cet article ainsi modifié. Enfin, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a proposé de donner un avis favorable à l'article 61 ter (alignement du régime fiscal et social des agents publics bénéficiant du CESU sur celui des agents privés).

Par ailleurs, il a présenté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 61 visant à demander au gouvernement la production d'un rapport sur les perspectives de réforme du service public de l'emploi, détaillant notamment les modalités d'une fusion de l'UNEDIC, de l'ANPE et du Fonds de solidarité.

Sur la recommandation de son rapporteur spécial, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter l'amendement portant article additionnel après l'article 61, les articles 59 et 61 bis ainsi modifiés ainsi que les articles 57, 57 bis, 58, 58 bis, 60, 60 bis et 61 ter sans modification. Puis, sur la recommandation de son rapporteur spécial, la commission a décidé de réserver sa position sur l'article 61 jusqu'à l'examen définitif du projet de loi de finances pour 2007, le jeudi 23 novembre 2006.

Mercredi 15 novembre 2006

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2007 - Examen des articles de la première partie

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2007, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

De façon liminaire, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que cette partie du projet de loi de finances pour 2007 ne comportait qu'un nombre relativement limité de dispositions. Il a précisé que lui-même ne présenterait à la commission qu'un nombre également restreint d'amendements, dans la mesure, notamment, où il avait estimé inopportun de revenir sur les principales réformes figurant dans la loi de finances initiale pour 2006, comme la réforme de la taxe professionnelle, celle de l'impôt sur le revenu ou le « bouclier fiscal ».

La commission a adopté sans modification l'article premier relatif à l'autorisation de percevoir les impôts, et l'article 2 concernant le barème de l'impôt sur le revenu de 2006. Elle a également adopté sans modification l'article 3 procédant à la revalorisation de la prime pour l'emploi (PPE). Toutefois, M. Philippe Marini, rapporteur général, a fait part du regard sévère qu'il portait sur le dispositif de la PPE, dont le coût avait doublé entre 2004 et 2007 pour s'établir à 4,2 milliards d'euros. Il a renvoyé, pour le détail de cette critique, à son rapport écrit. M. Jean Arthuis, président, a fait part de ses propres réserves sur les nouvelles dispositions introduites, pour 2007, en faveur de la PPE.

La commission a ensuite adopté sans modification l'article 4, aménageant le régime de l'hypothèque rechargeable. Puis elle a adopté trois séries d'amendements portant articles additionnels après cet article 4.

La première série de quatre amendements, portant articles additionnels après l'article 4, est relative à l'épargne retraite. Après les interventions de MM. Michel Charasse et Michel Moreigne, la commission a adopté un premier amendement, concernant la déductibilité des cotisations dépendance versées sur un contrat d'épargne retraite. Après les interventions de MM. Michel Mercier et Michel Charasse, elle a adopté un deuxième amendement, tendant à instaurer un plafond familial de déductibilité des cotisations d'épargne retraite. Puis elle a adopté deux amendements, précisant les modalités d'exonération d'impôt de solidarité sur la fortune de la valeur capitalisée des rentes viagères constituées dans le cadre de l'épargne retraite.

La deuxième série de trois amendements, portant articles additionnels après l'article 4, vise à tirer les conséquences, au plan fiscal, des nouveaux instruments juridiques introduits dans le code civil en matière de donation et de succession, par la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités. Après les interventions de MM. Alain Lambert, Yann Gaillard et Michel Charasse, la commission a adopté un premier amendement, concernant les donations-partages au sein des familles recomposées. Après les interventions de MM. Adrien Gouteyron, Alain Lambert, Michel Charasse et Aymeri de Montesquiou, elle a adopté un deuxième amendement tirant les conséquences fiscales de la donation-partage « transgénérationnelle » créée par la loi précitée du 23 juin 2006. Enfin, après les interventions de MM. Alain Lambert, Jean-Jacques Jégou, Michel Mercier et Michel Charasse, elle a adopté un troisième amendement, relatif au traitement fiscal de la renonciation anticipée à exercer l'action en réduction. A l'invitation de M. Philippe Marini, rapporteur général, la commission a décidé que ces trois amendements présentés au nom de la commission seraient cosignés par M. Alain Lambert.

La troisième série de deux amendements, portant articles additionnels après l'article 4, concerne le mécénat. Après les interventions de MM. Michel Charasse, Aymeri de Montesquiou, Michel Moreigne et Yann Gaillard, la commission a adopté un premier amendement relatif à la réduction d'impôt au titre du mécénat bénéficiant aux monuments privés. Puis, après les interventions de MM. Michel Charasse, Adrien Gouteyron, Yann Gaillard, Yves Fréville et Philippe Adnot, elle a adopté un second amendement, étendant la dation en paiement des droits de mutation à titre gratuit à la remise de titres destinés à constituer une dotation au profit des organismes de recherche et d'enseignement.

La commission a ensuite adopté sans modification l'article 5 concernant l'amélioration de la réduction d'impôt accordée au titre des dépenses afférentes à la dépendance et l'article 5 bis (nouveau), exonérant d'impôt sur le revenu les primes versées aux médaillés des Jeux olympiques et paralympiques d'hiver de Turin en 2006. A l'article 6 créant une réduction d'impôt en faveur des petites et moyennes entreprises de croissance, elle a adopté un amendement de précision rédactionnelle. A l'article 7 portant aménagements de la provision pour investissements (PPI) des entreprises de presse, elle a adopté deux amendements, tendant à ce qu'aucun des titres de presse bénéficiant de la PPI jusqu'en 2006 ne se trouve exclu du régime proposé par cet article pour les années 2007 à 2010.

La commission a ensuite adopté sans modification l'article 7 bis (nouveau), supprimant le plafond applicable aux frais de défense de brevets.

A l'article 8 relatif à l'aménagement du régime des acomptes d'impôt sur les sociétés, la commission a adopté, après des interventions de MM. Jean Arthuis, président, Roland du Luart, Alain Lambert et Yves Fréville, un amendement proposant de distinguer deux seuils pour l'application du mécanisme de pénalité en cas de fortes erreurs d'appréciation des sociétés sur leur résultat prévisionnel.

Elle a adopté sans modification l'article 8 bis (nouveau) relatif au relèvement du seuil d'exonération de l'imposition forfaitaire annuelle (IFA).

Elle a adopté quatre amendements portant articles additionnels après l'article 8 bis (nouveau), relatifs aux plus-values professionnelles, concernant respectivement les cessions de fonds de commerce mis en location-gérance, le dispositif d'exonération des plus-values sur les cessions de titres par des membres du groupe familial du dirigeant, l'assouplissement de la condition de départ à la retraite et de cessation d'activité, et l'assouplissement du régime applicable aux professions libérales.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'il envisageait de proposer à la commission, lors de sa prochaine réunion d'examen des amendements extérieurs, des amendements relatifs aux plus-values en report d'imposition.

La commission a alors adopté sans modification l'article 9 relatif à l'étalement de la déduction des frais d'acquisition des titres de participation.

A l'article 10 relatif à l'aménagement du régime des plus ou moins-values à long terme pour les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés, elle a adopté un amendement permettant d'assimiler à des titres de participation les titres dont la détention relève d'un pacte d'actionnaires, ou qui s'inscrivent dans une stratégie de contrôle ou d'influence notable sur l'émetteur.

Puis la commission a adopté sans modification l'article 10 bis (nouveau) relatif au statut fiscal du superéthanol E 85, l'article 10 ter (nouveau) relatif au régime TVA des opérations de réhabilitation de l'immobilier touristique, l'article 10 quater (nouveau) relatif à l'impôt sur les spectacles et à la taxe sur les appareils automatiques, et l'article 11 instaurant un prélèvement exceptionnel sur la Caisse des dépôts et consignations.

Elle a adopté sans modification l'article 12, reconduisant le contrat de croissance et de solidarité. A la suite d'une intervention de M. Yves Fréville, M. Philippe Marini, rapporteur général, a cependant indiqué qu'il allait examiner plus précisément les conséquences de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale, relatif au coefficient multiplicateur utilisé dans le nouveau mode de calcul de la quote-part de la dotation de péréquation au profit des régions d'outre-mer. La commission a adopté sans modification les articles 13 et 14 relatifs à la compensation des transferts de compétences respectivement aux régions et aux départements, l'article 14 bis (nouveau), prévoyant l'éligibilité au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) des dépenses relatives à la restauration des monuments historiques des collectivités territoriales, et l'article 15 évaluant les prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales. Elle a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 15 visant à clarifier l'articulation de dispositions relatives à l'optimisation des bases des impôts directs locaux.

Puis la commission a adopté sans modification l'article 16 concernant les dispositions relatives aux affectations, et l'article 17 relatif à la création du budget annexe dénommé « Publications officielles et information administrative ».

A l'article 18 relatif à la suppression du budget annexe des Monnaies et médailles suite à la création de l'établissement public dénommé « La Monnaie de Paris », la commission a adopté deux amendements, l'un de nature rédactionnelle, l'autre précisant l'affectation d'une parcelle, dite « parcelle de l'an IV », située Quai Conti, dévolue à l'Institut de France, actuellement utilisée par le futur établissement public « La Monnaie de Paris ».

La commission a alors adopté sans modification l'article 19 relatif à l'affectation de la taxe de l'aviation civile (TAC) et au tarif applicable aux passagers à destination de la Suisse, l'article 20 relatif au compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », l'article 21 créant un compte de commerce dénommé « Cantine des détenus et travail dans le cadre pénitentiaire », l'article 22 apportant des modifications à certains comptes spéciaux et l'article 23, modifiant la répartition de droits de consommation sur les tabacs.

A l'article 24 relatif à l'affectation de la taxe sur les installations nucléaires de base (INB) à l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), la commission a adopté un amendement précisant que le reliquat éventuel de la taxe sur les installations nucléaires de base est affecté au budget général de l'Etat.

Puis la commission a adopté sans modification l'article 25 relatif à l'affectation de l'intégralité du droit de francisation et de navigation des bateaux au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, l'article 26 portant sur le prélèvement de solidarité pour l'eau, l'article 27 concernant la contribution à l'effort national de recherche, l'article 28 relatif au financement de l'Agence nationale des titres sécurisés, et l'article 29 majorant les recettes du Centre national de développement du sport (CNDS).

Après des interventions de MM. Philippe Marini, rapporteur général, Yann Gaillard, Henri de Raincourt, Roland du Luart et Jean Arthuis, président, la commission a adopté un amendement de suppression de l'article 30, estimant que le dispositif proposé entraînait une grande complexité dans l'exercice de la maîtrise d'ouvrage des travaux d'entretien et de conservation du patrimoine monumental, et s'inquiétant très vivement de ce que seuls les grands monuments nationaux bénéficient de l'affectation d'une recette exceptionnelle, comme cela avait déjà été le cas au titre des produits de privatisation des autoroutes l'année dernière : mieux aurait valu, selon la commission, attribuer des crédits supplémentaires au Patrimoine monumental dans un cadre budgétaire classique.

La commission a enfin adopté sans modification l'article 30 bis (nouveau), supprimant les droits versés au budget général au titre du contrôle de la mise sur le marché des produits antiparasitaires à usage agricole et des matières fertilisantes et supports de culture, l'article 31 transférant la créance détenue par l'Etat sur l'Unédic au Fonds de solidarité, l'article 32 évaluant le prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des communautés européennes. Elle a enfin adopté, sous réserve des modifications résultant de votes émis par le Sénat en premier partie, l'article 33 relatif à l'équilibre général du budget, à la trésorerie et au plafond d'autorisation d'emplois.

A l'issue de cet examen, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter l'ensemble de la première partie du projet de loi de finances pour 2007 ainsi modifié en première lecture.

PJLF pour 2007 - Mission « Transports » - Budget annexe « Contrôle et exploitations aériens » - Compte spécial « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » - Examen du rapport spécial

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord examiné le rapport de MM. Alain Lambert, Jean-Pierre Masseret, Gérard Miquel et Yvon Collin, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Transports », le budget annexe « Contrôle et exploitations aériens » et le compte spécial « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ».

M. Jean Arthuis, président, après avoir salué la présence de MM. Charles Revet et Georges Gruillot, rapporteurs pour avis au nom de la commission des affaires économiques, a invité les rapporteurs spéciaux à présenter leurs observations.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a abordé, tout d'abord, le programme 203 « Réseau routier national », qui finance le développement et l'entretien du réseau routier national.

Il a indiqué que le programme représentait 545 millions d'euros en autorisations d'engagement et 499 millions d'euros en crédits de paiement. Il a ajouté que ces crédits étaient respectivement en diminution de 38,7 % et 45,1 % par rapport à la loi de finances pour 2006.

Il a noté que ces évolutions étaient la conséquence du changement de périmètre du réseau routier dans le courant de l'année 2006, lié au transfert de 16.820 kilomètres de routes nationales d'intérêt local aux départements.

Il a relevé, en outre, que les crédits consacrés au développement des infrastructures étaient essentiellement constitués par le rattachement de fonds de concours correspondant pour une part aux participations des collectivités territoriales dans les contrats Etat-région (CPER) à hauteur de 1,2 milliard d'euros et à un abondement en provenance de l'AFITF (Agence de financement des infrastructures de transports de France) pour 970 millions d'euros. Les fonds de concours atteignent ainsi 2,2 milliards d'euros, en progression de 14 % par rapport à 2006. Ils sont donc quatre fois et demie plus élevés que les seuls crédits budgétaires.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a noté un paradoxe, puisque la première action du programme, qui s'intitule « Développement des infrastructures routières », ne comporte aucun crédit.

Il a constaté, à cet égard, que le phénomène d'« agencisation de l'Etat », dont le rapporteur général relevait récemment la généralisation, aboutissait à priver les parlementaires de toute possibilité de porter une appréciation sur une politique importante de l'Etat.

Il a indiqué qu'il souhaitait que les pouvoirs de contrôle du Parlement, et particulièrement ceux des rapporteurs spéciaux en application de l'article 57 de la LOLF, puissent s'exercer pleinement par la transmission systématique de toutes informations sur l'exécution des actions des opérateurs.

Il a précisé qu'il était contraint de renouveler son observation formulée l'année dernière sur la non-transmission au Parlement du rapport prévu par la loi de finances pour 2005 sur le financement et le fonctionnement de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, s'agissant des objectifs et des indicateurs du programme, a noté avec satisfaction que les remarques émises par la commission à l'occasion de l'examen du budget 2006 avaient été largement prises en compte. Il a précisé que les objectifs avaient été redéfinis et la quasi-totalité des indicateurs était renseignée et ciblée.

Il s'est félicité aussi de l'annonce de la prochaine introduction d'un nouvel indicateur de performance portant sur le coût de l'entretien et de l'exploitation du réseau routier national, faisant suite au lancement, en juin 2006, d'un audit de modernisation sur la « comparaison au niveau européen des coûts de construction et d'entretien des routes », qui doit servir de référence pour la fixation des objectifs assignés aux nouveaux services routiers français.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a ensuite précisé que le programme 207 « Sécurité routière » représentait 106 millions d'euros en autorisations d'engagement et 111,8 millions d'euros en crédits de paiement, ces crédits étant respectivement en diminution de 15 % et 7,9 % par rapport à la loi de finances pour 2006.

Il a relevé, toutefois, que la politique de sécurité routière, compte tenu de son caractère interministériel, faisait l'objet d'un « document de politique transversale » (DPT) et que c'était à ce niveau qu'elle devait être effectivement appréciée, dans les moyens mis en oeuvre comme dans les résultats obtenus.

Il a souligné que l'effort financier global pour la sécurité routière était ainsi évalué à 2,295 milliards d'euros en crédits de paiement et 2,307 milliards d'euros en autorisations d'engagement.

Il a toutefois observé que cet effort ne prenait pas en compte les interventions des collectivités territoriales, notamment les départements, en ce domaine.

Parmi les actions du programme, il a relevé plus particulièrement l'action « Education routière » qui fait l'objet d'une forte priorité. Il a noté, toutefois, que pour une large part, l'augmentation des crédits (de plus de 60 %) était liée à la prise en charge du coût du dispositif du permis à 1 euro par jour, qui devait initialement être financé par le produit des radars automatiques, dans le cadre du compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ». Il a indiqué que le coût total de la mesure au titre de 2007 s'élevait à 12 millions d'euros pour la délivrance de 150.000 prêts.

Puis il a abordé la mission constituée par le compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », compte créé par l'article 49 de la loi de finances pour 2006.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a précisé qu'il retraçait principalement :

- en recettes : une fraction, égale à 60 %, du produit des amendes infligées en raison d'infractions au code de la route et perçues par la voie de systèmes automatisés, dans la limite de 140 millions d'euros ;

- en dépenses : les coûts relatifs à l'entretien, la maintenance, et au développement des radars, ainsi que les dépenses de modernisation du fichier national du permis de conduire.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a indiqué que cette mission, après avoir comporté un seul programme, en comportait désormais deux, pour tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel déclarant non conformes à la LOLF les missions « mono-programme ».

Il a précisé que les crédits du premier programme « Radars », s'élevaient à 116 millions d'euros, rappelant qu'après le déploiement de 1.000 radars automatiques entre 2002 et 2005, 500 nouveaux radars seraient installés en 2006 et que le conseil interministériel de sécurité routière du 6 juillet 2006 avait décidé de poursuivre ce rythme d'installation en implantant 500 nouveaux dispositifs de contrôle sanction automatisés en 2007.

Il s'est interrogé sur la pertinence du montant des crédits inscrits à ce programme pour la maintenance du dispositif des radars, les crédits inscrits pour 2007 lui semblant sous-estimés. Il a relevé, en effet, qu'ils étaient en diminution de 15 %, alors que le programme d'installation de radars pour 2007 aboutissait à une augmentation de leur nombre de 25 % par rapport à 2006.

Il a souhaité, en ce qui concernait la performance du programme, attirer l'attention sur les mauvais résultats de l'indicateur mesurant le pourcentage d'avis de contravention envoyés par rapport au nombre d'infractions relevées par les radars.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a indiqué que les explications fournies par le responsable de programme faisaient état des « difficultés d'identification du titulaire du certificat d'immatriculation » et que les véhicules immatriculés à l'étranger représentaient plus de la moitié de l'écart constaté.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a rappelé que le second programme « Fichier national du permis de conduire » ne comprenait qu'une seule action finançant notamment le développement d'un nouveau système national des permis de conduire (projet FAETON).

Il a précisé que 24 millions d'euros y étaient consacrés, soit une augmentation considérable de 167 %, ce programme ayant en quelque sorte « récupéré » les crédits du compte d'affectation spéciale qui étaient destinés au permis à un euro.

Il a souhaité que la réalisation du nouveau système de permis de conduire soit d'autant accélérée et appelé de ses voeux une révision des règles de répartition des recettes des radars afin de tenir compte de la décentralisation d'une large partie du réseau routier. Il a fait part de sa volonté d'effectuer en 2007 un contrôle en ce domaine.

M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a ensuite indiqué qu'il lui revenait de présenter deux des programmes de la mission « Transports » à savoir le programme « Météorologie » et le programme « Conduite et pilotage des politiques d'équipement ».

Il a précisé que le programme 170 « Météorologie » retraçait la subvention versée par le ministère des transports à l'opérateur Météo France, dont les priorités d'actions sont fixées pour 2005-2008 par le contrat d'objectifs conclu avec l'Etat.

Il a ajouté que le responsable du programme, l'établissement public Météo France, en était aussi l'opérateur unique.

M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a souligné que le programme représentait 166 millions d'euros et que ces crédits étaient en augmentation de 7 % par rapport au budget de 2006.

Il a noté que cette augmentation résultait d'un double mouvement :

- une hausse d'1,5 % de la subvention en 2007, prévue par le contrat d'objectifs, représentant 2,3 millions d'euros ;

- et, surtout, une augmentation de 8,5 millions d'euros de la subvention pour charges de service public résultant de mesures non prévues par le contrat, à savoir la compensation de l'augmentation du versement de Météo-France au compte d'affectation spéciale pensions pour 8,4 millions d'euros et, au fonds national d'aide au logement (FNAL) pour 0,1 million d'euros.

S'agissant de la performance du programme, il a indiqué que les objectifs et les indicateurs lui paraissaient à la fois trop nombreux et trop complexes. Il a noté cependant, avec satisfaction, que les résultats, pour 2005, de l'indicateur relatif à l'évolution des recettes propres de l'établissement étaient supérieurs aux prévisions, ce qui illustre les efforts réalisés par Météo-France.

M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a indiqué qu'il avait également apprécié la collaboration de Météo-France lors du suivi qu'il avait effectué sur l'enquête réalisée par la Cour des comptes, ainsi que la volonté exprimée par son président directeur général, lors de l'audition du 28 juin 2006, de poursuivre la mise en oeuvre des engagements de réforme qui avaient été pris.

Il a précisé que le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques d'équipement » regroupait les fonctions dites de « soutien » des différents programmes de la mission « Transports ».

M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a noté qu'il représentait près de 4 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement et que l'augmentation sensible de ces crédits était liée à la fusion, cette année, de ce programme avec le programme « Stratégie en matière d'équipement » de la mission « Politique des territoires ».

Il a relevé qu'il comprenait au total 22 actions, dont une grande partie étaient des actions « miroir » reflétant les contributions apportées par ce programme à l'exécution d'autres programmes, de la mission « Transports » ou d'autres missions, notamment par la prise en charge de la gestion des crédits des personnels déconcentrés.

Il a constaté que, par rapport à 2006, une nouvelle action, représentant plus d'un milliard d'euros, avait été insérée concernant les personnels transférés aux collectivités territoriales qui restent mis à disposition par l'Etat et qui sont donc rémunérés par l'Etat avant l'exercice de leur droit d'option.

M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a observé que, compte tenu d'une présentation très complexe et de la situation particulière d'un ministère qui restait dans une situation transitoire avant la réalisation effective de la décentralisation des services, la lecture du programme était, cette année encore, assez difficile.

Il a ensuite abordé certains sujets qui avaient été évoqués lors de l'examen du budget 2006.

S'agissant de l'expérience de fusion des directions départementales de l'équipement (DDE) avec les directions départementales de l'agriculture (DDA), il a rappelé que cette démarche, engagée par une circulaire du Premier ministre le 2 janvier 2006, concernait huit départements où la fusion doit être effective au 1er janvier 2007.

Il a indiqué qu'il interrogerait le ministre en séance publique sur l'avancement de ce dossier par rapport à cette échéance et invité ses collègues des départements concernés à faire part de leurs constatations.

Il a ensuite exposé les principales caractéristiques de la mise en place des onze directions interdépartementales des routes (DIR) qui seront créées en 2007 et seront chargées de définir et d'appliquer une politique d'exploitation et d'entretien des routes nationales structurantes, par itinéraires et à l'échelle interdépartementale. Il a précisé que ce dispositif serait complété par la création des services de maîtrise d'ouvrage (SMO) dans les directions régionales de l'équipement (DRE) et que le réseau des implantations territoriales serait réduit, revenant ainsi d'une moyenne de 12 par département à 5 en 2007.

Sur le sujet de l'avenir des parcs de l'équipement, toujours placés dans les DDE, il a souhaité que le ministre précise les orientations du rapport qui lui a été remis au début de l'année 2006, notamment sur la question du statut des ouvriers des parcs et ateliers (OPA) qu'il comptait retenir.

Sur la question du transfert de 30.000 agents de l'équipement aux collectivités territoriales, il a renvoyé au rapport établi par son collègue Eric Doligé au nom de l'observatoire de la décentralisation.

S'agissant enfin de la gestion immobilière du ministère de l'équipement, qui a donné lieu à une audition le 17 mai 2006 suite à l'enquête de la Cour des comptes au titre de l'article 58-2° de la LOLF, il a noté que le ministre avait officiellement annoncé le regroupement des services dans un immeuble unique sur le site de la Défense après la réunion du conseil d'administration de l'EPAD du 25 juillet 2006 et que la décision avait été prise de réaliser une tour, après un concours international d'architecture.

M. Jean Arthuis, président, s'est étonné à l'issue de cette présentation, que Météo France continue à exploiter une imprimerie à Trappes.

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a présenté ensuite des observations générales sur l'ensemble des trois missions examinées.

Relevant que le périmètre de gestion du ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer était plus large et incluait également la responsabilité de plusieurs programmes dans d'autres missions interministérielles, à savoir la mission « Politique des territoires », la mission « Recherche et enseignement supérieur », et la mission « Régimes sociaux et de retraite », il a indiqué qu'au total, ces programmes complémentaires de l'action du ministère représentaient près de 4 milliards d'euros.

Il a remarqué que, dans la présentation des ses moyens pour l'exercice 2007, le ministère de l'équipement continuait à raisonner selon une logique de département ministériel et non par mission et programme, ce qui n'était conforme ni à la lettre, ni à l'esprit de la LOLF. Ce ministère procédait également à une globalisation des crédits de nature budgétaire et des ressources propres des opérateurs, en particulier de l'Agence de financement des infrastructures de transports de France.

Revenant sur la présentation de la mission « Transports », il a précisé qu'elle représentait :

- en termes de crédits budgétaires, 8,883 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 8,809 milliards d'euros de crédits de paiement (CP), ces crédits étant complétés à hauteur de 2,883 milliards d'euros en AE et 2,907 milliards d'euros en CP, par des fonds de concours ;

- en termes d'emploi, 90.717 emplois autorisés, cet effectif étant en diminution de 1.066 par rapport à 2006 ;

- en termes de dépenses fiscales rattachées à la mission : 1,8 milliard d'euros, concentrés essentiellement sur le programme 225 « Transports aériens ».

Il a relevé que, par rapport au budget 2006, les évolutions de crédits des différents programmes de la mission étaient très contrastées. Au total, elles affichent une diminution de 6 % en crédits de paiement, diminution qui atteint 45 % sur le programme réseau routier national. Il a précisé que ces évolutions étaient principalement liées à la place que tenait désormais l'AFITF dans les investissements routiers, fluviaux et ferroviaires, au transfert de la gestion des routes nationales aux départements et à la réintégration des crédits d'un programme de soutien inclus précédemment dans la mission « Politique des territoires ».

Puis il a fait quelques observations sur les programmes « Transports terrestres et maritimes », « Passifs financiers ferroviaires » et « Sécurité et affaires maritimes ».

S'agissant du programme 226 « Transports terrestres et maritimes », il a précisé qu'il regroupait les moyens mis en oeuvre pour le transport ferroviaire, fluvial et maritime, et l'intermodalité et qu'il représentait 2,39 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Il a observé que ces crédits étaient respectivement en diminution de 9,1 % et 11,3 % par rapport au budget de 2006, la majorité des crédits du programme étant constituée par les dotations à Réseau ferré de France (pour 2 milliards d'euros), à savoir la contribution aux charges d'infrastructure et la subvention de régénération, sur lesquelles la marge de manoeuvre était, par définition, réduite.

Il a indiqué que le programme bénéficiait de fonds de concours estimés à 506 millions d'euros en autorisations d'engagement et 518 millions d'euros en crédits de paiement, pour l'essentiel sur l'action « Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires », correspondant à la participation des collectivités aux contrats Etat-région.

Il a ajouté qu'à ce programme était rattachée une dépense fiscale évaluée à 610 millions d'euros. A cet égard, il a noté que les exonérations liées au chèque-transport, mises en place dans le cadre du projet de loi sur la participation en cours d'examen par le Parlement, devraient entraîner une dépense fiscale supplémentaire de 60 millions d'euros, qui n'avait pas été incluse dans l'estimation initiale.

Il a souligné que le programme, qui était pour une part importante mis en oeuvre par des opérateurs (AFITF, VNF, RFF), comprenait six actions : l'action « Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires » qui ne comporte plus, pour 2007, que des dépenses d'intervention au bénéfice quasi exclusif de RFF du fait de la suppression de la subvention pour charges de service public versée précédemment à l'Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF).

Il a relevé une diminution importante des crédits disponibles pour la modernisation des gares, soit 47 % en autorisations d'engagement et 48,4 % en crédits de paiement. L'année 2007 étant celle du dernier exercice correspondant à l'obligation, instituée par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 « Solidarité et renouvellement urbains », d'une contribution de l'Etat à l'effort de modernisation des gares à vocation régionale, il a indiqué qu'il interrogerait le gouvernement pour qu'il établisse le bilan des demandes en suspens des collectivités territoriales.

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, s'est interrogé aussi, toujours à propos de cette action « Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires », sur la baisse des crédits consacrés à la résorption de « points noirs bruit » à hauteur de 81,5 % en autorisations d'engagement et 76,7 % en crédits de paiement, qui ne pourrait se justifier que par une mauvaise consommation des crédits inscrits en 2006.

Par ailleurs, il s'est réjoui de ce que, conformément au souhait exprimé par la commission en 2006, les crédits de l'action « Inspection du travail dans les transports », qui ne s'élevaient qu'à 45.000 euros, aient été rattachés à l'action « Soutien au programme ».

S'agissant des outils de mesure de la performance, il a rappelé qu'il avait souhaité, en 2006, une amélioration des objectifs et indicateurs du programme, dont beaucoup n'étaient pas valorisés.

Il a estimé qu'un réel effort de clarification et d'explication des évaluations de performance avait été réalisé cette année par le responsable du programme, ce qui méritait d'être salué, mais que les indicateurs restaient encore trop nombreux.

En ce qui concerne le programme 173 « Passifs financiers ferroviaires », il a précisé qu'il avait, pour finalité, de contribuer au désendettement des deux établissements publics ferroviaires : Réseau ferré de France et la Société nationale des chemins de fer.

Il a indiqué que ce programme représentait 1.357 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, ces crédits étant stables par rapport à ceux ouverts par la loi de finances initiale pour 2006.

Toutefois, compte tenu des conditions actuelles de taux d'intérêt, il a relevé que le maintien de ces dotations aboutissait à reporter le délai prévisionnel d'amortissement des dettes respectivement, pour le SAAD à la fin 2027, et pour RFF, à 2046.

En ce qui concerne la mesure de la performance, il a indiqué que le projet annuel de performances pour 2007 faisait l'effort de définir un objectif et un indicateur, alors qu'il n'y en avait aucun en 2006, mais que ceux-ci restaient très largement perfectibles.

Il a précisé que l'indicateur qui avait été retenu mesurait le coût moyen du stock de dette, mais qu'il était défini différemment selon chaque opérateur ferroviaire. En outre, il ne comportait pas de cible, ce que le responsable de programme justifiait par « les difficultés à prendre des engagements qui dépendent de l'évolution des taux constatés sur les marchés financiers ».

Il a rappelé que la commission avait souhaité qu'un nouvel indicateur fût défini afin de prendre en compte l'écart de coût de financement (« spread ») de RFF et du SAAD par rapport à l'Etat.

Enfin, sur ce programme, il a observé qu'un amendement à la loi de finances pour 2006, adopté à l'initiative de l'Assemblée nationale avec l'accord du gouvernement, avait prévu la remise aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, avant le 30 juin 2006, d'un rapport sur les conditions de gestion du service annexe d'amortissement de la dette et que ce rapport était toujours en attente de transmission.

S'agissant du programme 205 « Sécurité et affaires maritimes », M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a indiqué qu'il avait fait l'objet d'une refonte importante, ce dont il se félicitait, car elle avait largement pris en compte les observations et les réserves formulées lors de l'examen de la loi de finances pour 2006.

Il a ajouté que cette refonte avait concerné les objectifs et indicateurs du programme, mais également la présentation stratégique du programme qui plaçait, de manière désormais beaucoup plus explicite la sécurité maritime, au « coeur de ses priorités » pour 2007.

Il a noté que le programme représentait 150,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et 147,7 millions d'euros en crédits de paiement, précisant que ces crédits étaient respectivement en augmentation de 6 % et 3 % par rapport à la loi pour finances de 2006.

Il a constaté que c'était effectivement sur la première action « Sécurité et sûreté maritime » que portait la progression des crédits liée principalement à l'installation de stations radio et radars à Guernesey dans le cadre du programme permettant le renforcement de la surveillance du trafic dans les dispositifs de séparation du trafic des Casquets, ainsi qu'à la création d'un CROSS de plein exercice en Polynésie.

Enfin, M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a présenté les crédits liés au transport aérien.

Tout d'abord, il a rappelé que les crédits du transport aérien étaient répartis entre deux « supports », d'une part, le programme « Transports aériens » de la mission « Transports » et, d'autre part, la mission « Contrôle et exploitation aériens », qui constituait un budget annexe. Il a précisé que si ces deux entités étaient séparées au niveau budgétaire, il était cependant essentiel de les étudier simultanément pour des raisons de lisibilité, une seule administration, la direction générale de l'aviation civile (DGAC) étant en charge de l'ensemble.

S'agissant des mouvements de crédits, M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a indiqué que le projet de budget était d'une grande stabilité. Au niveau des recettes, il a noté que les redevances instituées par l'article 120 de la loi de finances rectificative pour 2004, destinées à remplacer en partie la taxe d'aviation civile, et qui devaient rapporter 30 millions d'euros en 2006, peinaient à monter en puissance, ce qui expliquait que la fraction de la taxe d'aviation civile affectée au budget annexe passait de 145 millions d'euros en 2006 à 167 millions d'euros en 2007. Il a souligné que cette difficile montée en charge des nouvelles redevances n'était pas inquiétante, mais qu'elle traduisait la difficulté de faire payer à des usagers des services qui étaient jusqu'à présent gratuits.

S'agissant de l'endettement du budget annexe, il a précisé qu'il restait stable, après avoir fortement augmenté en 2006 suite au remboursement, en une fois, et pour 150 millions d'euros, des investissements consentis par Aéroports de Paris (ADP) dans le domaine de la navigation aérienne. Par ailleurs, il a signalé que cette dette était désormais gérée de manière centralisée par l'Agence France Trésor (AFT), et ce, conformément aux recommandations de M. Paul Girod dans son rapport d'information n° 476 (2004-2005) sur la gestion de la dette de l'Etat, cette amélioration des procédures permettant une économie de 80.000 euros par an.

Concernant les dépenses, il a indiqué qu'elles restaient globalement stables, tout en effectuant trois remarques :

- d'une part, il a constaté une baisse des crédits qui était, en fait, la conséquence de l'inscription exceptionnelle dans le budget 2006 de 150 millions d'euros au profit d'Aéroports de Paris, et donc, mécaniquement, d'une baisse apparente des crédits en 2007 ;

- d'autre part, une amélioration du « taux de couverture » du contrôle aérien en outre-mer, qui se situait aux environs de 27 %. Il a rappelé que facturer au « coût complet » les aéroports d'outre-mer ferait augmenter le prix des billets dans des proportions déraisonnables, et qu'en conséquence, une partie de la taxe d'aviation civile servait à couvrir ce coût. Il a fait état, depuis 3 ans, de la volonté affichée par le gouvernement d'augmenter les redevances versées par les passagers outre-mer, et donc d'améliorer le « taux de couverture » ;

- enfin, il a attiré l'attention de la commission sur le coût extrêmement élevé de la formation des pilotes de ligne, qui s'élevait à 120.000 euros par an et par élève, selon les informations figurant dans les documents budgétaires.

En ce qui concerne la structure de la mission, M. Yvon Collin, rapporteur spécial, s'est félicité de ce que les remarques formulées l'année précédente sur un indicateur totalement incompréhensible aient été prises en compte, et que cet indicateur, qui couvrait l'importante politique de subventions aux lignes régionales, ait été amélioré.

Il a cependant remarqué l'existence, sur la mission « Contrôle et exploitation aériens », d'un programme « Formation », pour un montant de 67 millions d'euros, ce qui était peu compréhensible, dans la mesure où l'on trouvait une action « Formation » dans le programme « Navigation aérienne », action dotée de 113 millions d'euros. Il a suggéré, en conséquence, de rassembler sur un même programme toutes les actions en faveur de la formation.

Sous réserve de ces observations et de celles présentées par ses collègues, M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a proposé l'adoption des crédits de la mission « Transports », du compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » et de la mission constitutive du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

Un débat s'est ensuite instauré.

M. Charles Revet, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, a souligné que la commission des affaires économiques attachait la plus grande importance à l'analyse des rapporteurs spéciaux.

Il a indiqué qu'il souhaitait attirer l'attention de la commission sur les conséquences de l'article 63 de la loi de finances pour 2006. Il a rappelé que l'année précédente, le gouvernement avait créé une société chargée de valoriser la vente du patrimoine de RFF au motif de vendre plus vite ce patrimoine. Il a observé que cet argument était pour le moins discutable car, jusqu'en 2005, les terrains en question n'avaient pour l'essentiel, pas été attribués à RFF, qui ne pouvait donc pas procéder à leur cession.

Il a souligné que la réalité constatée aujourd'hui était que ce dispositif privait RFF de l'essentiel de son patrimoine et que le produit des cessions disparaissait tout simplement dans le déficit du budget général de l'Etat.

Il a fait valoir, à l'opposé, qu'un important plan de remise à niveau du réseau avait été décidé et qu'il devait être financé, notamment, par le produit des cessions immobilières, à hauteur de 90 millions d'euros.

Il a estimé qu'il s'agissait d'une situation préoccupante, qui méritait l'attention de la commission. Il a indiqué qu'il envisageait de proposer à la commission des affaires économiques un amendement sur cette question, souhaitant par ailleurs que la commission se prononce elle-même sur ce problème par l'intermédiaire de ses rapporteurs spéciaux.

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, est intervenu pour souligner la responsabilité partagée de RFF dans la situation actuelle. Déplorant la lenteur avec laquelle était négociée la convention de partage des actifs entre RFF et la SNCF, il a jugé qu'il était temps de mettre un terme à ce différend. Il a estimé que des crédits supplémentaires pour la régénération ne pourraient être envisagés que si RFF manifestait sa volonté explicite d'aboutir à un accord avec la SNCF avant la fin de l'année.

M. Charles Revet, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, a illustré les difficultés de partage des patrimoines avec le cas du port du Havre, qui a nécessité un arbitrage du ministère pour départager la SNCF et le port du Havre. Il a toutefois souligné que les moyens financiers qui avaient été promis à RFF risquaient d'être détournés au profit du budget général.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que l'absence d'accord entre la SNCF et RFF avait mis ces deux opérateurs dans la situation d'être privés des ressources escomptées.

M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, a exprimé son inquiétude sur les sources de financements futurs de l'AFITF. Il a également regretté que le transport fluvial ne soit plus mentionné qu'à la marge dans le cadre des interventions en faveur du transport combiné.

En réponse à M. Auguste Cazalet, M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a suggéré que le ministre soit interrogé afin de préciser la nature des travaux envisagés sur l'aéroport de Pau.

M. Gérard Longuet est intervenu pour regretter les lacunes de la gestion immobilière de RFF et de la SNCF qui sont, pourtant, les deux plus importants propriétaires fonciers en milieu urbain, disposant de terrains en centre-ville autour des gares, du fait de l'éloignement des activités de fret.

Dans le prolongement des échanges qui venaient de se tenir, M. Jean Arthuis, président, a proposé alors que la commission présente, afin de susciter un débat en séance publique, un amendement de réduction de crédits sur le programme « Passifs financiers ferroviaires », pour un montant global de 100 millions d'euros, répartis à égalité sur les subventions destinées à RFF et à la SNCF. Il a considéré que cette mesure serait de nature à rappeler aux deux opérateurs leurs obligations de gestion de leur patrimoine immobilier.

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a déclaré partager totalement l'objet de cette proposition et estimé que l'amendement pourrait être modifié ou retiré si le ministère faisait état d'avancées significatives avant le 1er janvier 2007. M. Michel Moreigne a incité les rapporteurs spéciaux à procéder à un contrôle sur pièces et sur place de la ligne Montluçon-Ussel. La commission a alors adopté à l'unanimité cet amendement.

M. Jean Arthuis, président, est enfin intervenu pour indiquer que la question difficile des retranchements de voies ferrées serait bientôt résolue.

A l'invitation des rapporteurs spéciaux, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Transports » pour 2007 ainsi modifiés, et d'adopter sans modification les crédits du budget annexe « Contrôle et exploitations aériennes », ainsi que du compte spécial « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ».

PJLF pour 2007 - Mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » et article 43 rattaché - Examen du rapport spécial

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » ainsi que sur l'article 43 rattaché.

Après avoir rappelé qu'il rapportait ce budget depuis 13 ans, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a présenté les trois programmes de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ». Il a précisé que :

- le programme 167, « Liens entre la Nation et son armée » a pour principale fonction de maintenir et promouvoir l'esprit de défense et la relation entre la Nation et son armée ;

- le programme 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant », retrace l'ensemble des prestations bénéficiant aux anciens combattants et à leurs ayants cause ;

- et le programme 158, « Indemnisation des victimes de persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale », met en oeuvre la réparation prévue par les trois dispositifs mis en place depuis 1999.

Après avoir précisé que la mission disposerait, en 2007, de 3,75 milliards d'euros de crédits de paiement, soit une diminution de 3,36 %, il a abordé la présentation du contenu des programmes.

Il a rappelé les quatre actions du programme 167 : « Journée annuelle de préparation à la défense » (JAPD), « Politique de mémoire », « Promotion et valorisation du patrimoine culturel » et « Communication ».

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a souligné que l'approximation de certains indicateurs, de même que la suppression d'un indicateur portant sur les recensés, témoignaient de la difficulté de mesurer la performance de ce programme. Il a alors suggéré la création d'un indicateur portant sur les recensés par rapport aux recensables.

Il a regretté que la répartition des crédits ne soit toujours pas respectueuse des principes de la LOLF, en précisant que les crédits de mémoire étaient toujours éclatés dans deux programmes et que la part des crédits de communication intégrée dans le programme 167 continuait à ne représenter que la moitié des moyens consacrés à cette fonction par le ministère de la défense.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a précisé que le programme 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » bénéficiait de 88,7 % du total des crédits de la mission, et qu'il recouvrait l'ensemble des prestations bénéficiant :

- aux anciens combattants des guerres de 1914-1918, 1939-1945, Indochine, Algérie, des combats de Tunisie et du Maroc, et des opérations extérieures (OPEX) ;

- aux victimes civiles, militaires de carrière et appelés, victimes d'attentats terroristes ;

- et à leurs ayants cause (conjoints survivants, orphelins et ascendants).

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a rappelé que le responsable du programme était le secrétaire général pour l'administration de la défense et que sa mise en oeuvre incombait à la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) et aux services déconcentrés qui lui étaient rattachés, notamment les 18 directions interdépartementales des anciens combattants.

Après avoir insisté sur l'importance des deux opérateurs, l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC), chargé de l'action sociale et de la délivrance de la plupart des cartes et titres, et l'Institution nationale des invalides (INI), qui accueille et soigne les plus grands invalides, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a détaillé la structure du programme 169 en présentant ses 5 actions : « Administration de la dette viagère », « Gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité », « Solidarité », « Entretien des lieux de mémoire » et « Soutien ».

Il a ensuite relevé que les dépenses fiscales rattachées à la présente mission et accordées aux anciens combattants, pour celles qui étaient chiffrables, s'établissaient à 525 millions d'euros pour 2007, soit 15,8 % des crédits de la mission, et que les objectifs et indicateurs du programme portaient bien sur les domaines d'intervention les plus significatifs.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a fait observer que la baisse de 65 millions d'euros des crédits de paiement ne traduisait que partiellement la diminution des bénéficiaires de la dette viagère, dans la mesure où la moyenne d'attribution à chaque ressortissant progressait de 2,25 %. Il a indiqué que le projet de loi de finances pour 2007 permettrait de poursuivre l'augmentation des aides allouées par l'ONAC en matière de secours, avec 13,6 millions d'euros, soit un effort de 0,5 million d'euros supplémentaire et que les crédits d'appareillage pour les grands mutilés étaient majorés de 9,8 millions d'euros.

Le rapporteur spécial a ensuite regretté que le plafond de la rente mutualiste n'ait pas évolué, depuis le bond de 7,5 points en 2003, et que le rapport portant sur le traitement du dossier « Campagne double », transmis au Conseil d'Etat, n'ait toujours pas été communiqué. Il a également attiré l'attention sur le cas des militaires participant aux opérations extérieures (OPEX) qui souhaiteraient, par alignement sur ce qui a été accordé, il y a quelques années, aux anciens combattants d'AFN, se voir attribuer la carte du combattant, dès 4 mois d'intervention.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a surtout insisté sur l'aboutissement du processus de décristallisation des pensions des anciens soldats coloniaux, annoncé par le Président de la République. Il a précisé que cette mesure, qui interviendrait à la suite du dépôt d'un amendement gouvernemental à l'Assemblée nationale, prendrait effet au 1er janvier 2007, coûterait en année pleine 110 millions d'euros et devrait concerner près de 80.000 bénéficiaires.

Les commissions des finances et des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale ayant adopté trois amendements de modification de la répartition des crédits de la mission en faveur de ce programme 169, par prélèvement sur le programme 167, le rapporteur spécial a annoncé qu'il sera attentif aux décisions prises, lors de la discussion en séance publique à l'Assemblée nationale, et qu'il les présentera lors de la réunion d'examen définitif du budget du jeudi 23 novembre.

Sans anticiper sur les résultats définitifs du contrôle sur l'état des lieux de mémoire effectué en application de l'article 57 de la LOLF, qu'il présentera au premier trimestre 2007, le rapporteur spécial a souhaité sensibiliser les pouvoirs publics, sur ce problème, dès la discussion budgétaire pour 2007. Il s'est montré choqué, de ce qu'il a pu constater, essentiellement en Algérie, notamment dans le carré militaire de Mers el Kébir, lors des déplacements à l'étranger qu'il a effectués.

Puis M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a présenté les deux actions du programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale ».

Il s'est félicité de la bonne application des dispositifs prévus pour cette indemnisation. Cependant, étant régulièrement saisi de demandes, il a fait part à la commission de son intention d'interroger le ministre sur la possibilité d'accorder aux autres orphelins de guerre (orphelins des otages et des résistants, de prisonniers du Viet-minh) les mêmes droits à réparation. Dans le même esprit de justice, le rapporteur spécial s'est également montré favorable à l'extension de ces droits aux pupilles de la Nation. Il a précisé que, selon le chiffrage qui lui avait été communiqué, le nombre de bénéficiaires potentiels approcherait les 250.000.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a ensuite présenté l'article 43 rattaché pour son examen à la présente mission qui propose de poursuivre la revalorisation de la retraite du combattant entreprise en 2006 par une nouvelle augmentation de 2 points d'indice, applicable dès le 1er janvier 2007. Il a précisé que le coût de cette mesure, qui concernerait près de 1.500.000 bénéficiaires, était estimé à 40 millions d'euros. Le rapporteur spécial a approuvé cet effort en faveur des anciens combattants.

Un débat s'est alors instauré.

Mme Janine Rozier, rapporteure pour avis au nom de la commission des affaires sociales, s'est montrée préoccupée par la situation de certaines veuves d'anciens combattants qui disposaient de moins de 500 euros de ressources mensuelles. Plaidant pour un effort financier supplémentaire en leur faveur, elle a préconisé qu'il fasse l'objet d'une enveloppe globale confiée à l'ONAC, qui était le mieux à même d'en gérer l'attribution au cas par cas.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'il semblait préférable de déposer un amendement de réorientation budgétaire plutôt que de demander des crédits supplémentaires.

M. Yvon Collin a émis des réserves sur la procédure, peu respectueuse des prérogatives de la représentation nationale, qui avait prévalu s'agissant de la décision portant sur la « décristallisation » des pensions des anciens soldats coloniaux.

Mme Janine Rozier, rapporteure pour avis au nom de la commission des affaires sociales, rappelant le déroulement des événements qui avaient entraîné cette décision, a précisé qu'elle avait été prise par le Président de la République qui, après avoir reçu les associations d'anciens combattants concernés début juillet 2006, l'avait annoncée lors de son intervention du 14 juillet.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que ces précisions renforçaient l'idée qu'il aurait été préférable que ces crédits soient inscrits dans le projet de loi de finances initiale pour 2007.

M. Auguste Cazalet s'est montré défavorable à l'attribution de la « Campagne double » aux fonctionnaires en poste en Algérie pendant la guerre, considérant qu'elle devait être réservée aux combattants. Il s'est interrogé, par ailleurs, sur l'intérêt de l'amendement proposé à l'Assemblée nationale concernant l'apposition de la mention « Mort pour la France » sur l'état civil des militaires tués durant la guerre d'Algérie.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a précisé à M. Jean Arthuis, président, qu'il restait encore 4 millions de ressortissants de l'ONAC, à M. Auguste Cazalet, que l'inscription « Mort pour la France » n'était pas systématiquement effective et à M. François Trucy, que la réfection du carré militaire de Mers el Kébir, qui contenait 256 tombes, dont celle de l'amiral Darlan et un ossuaire de 900 corps, était en cours et que le cimetière serait désormais gardé.

Suivant la recommandation de son rapporteur spécial, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » ainsi que l'article 43 rattaché.

PJLF pour 2007 - Mission « Défense » - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite examiné le rapport spécial de MM. Yves Fréville et François Trucy, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Défense ».

A titre liminaire, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a tenu à déplorer l'absence de document de synthèse au sein de l'annexe au projet de loi de finances pour 2007, relative à la mission « Défense ». Il a souligné le manque de lisibilité du « bleu » qui en découlait.

Procédant à l'aide d'une vidéoprojection, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a présenté les principaux éléments de cadrage de la mission « Défense ». Il a indiqué que l'effort de défense réalisé par les Etats-Unis était une fois et demie supérieur à celui de l'Union européenne en valeur absolue. Il a précisé que le Royaume-Uni était le seul pays européen à consacrer aux dépenses militaires une part plus importante de son produit intérieur brut (PIB) que la France. Il a rappelé que les dépenses militaires françaises représentaient 1,7 % du PIB national, soit 60 à 70 % de plus que celles de ses principaux partenaires européens. Il a noté qu'un certain nombre de pays émergents allouaient une part importante de leur PIB à la défense, notamment l'Inde, Taiwan ou la Chine. Enfin, il a relevé que le Japon disposait désormais d'une flotte d'un tonnage équivalent à celui de la marine française.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a ensuite commenté l'évolution en millions d'euros constants depuis 1991 des crédits militaires. Il a rappelé que les dépenses militaires en capital avaient fortement diminué jusqu'en 2001, passant de 20 milliards d'euros en 1991 à environ 12 milliards d'euros en 2001. Il a observé une reprise légère des dépenses d'équipement depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2003-73 du 27 janvier 2003 relative à la programmation militaire pour les années 2003 à 2008 (LPM). Il a souligné que les dépenses de fonctionnement du budget de la défense avaient crû de manière constante sur la période 1991-2007, pour permettre, notamment, la professionnalisation des forces armées.

Il a ensuite présenté les crédits de paiement de la mission « Défense », en augmentation de 2,55 %, soit 36,285 milliards d'euros en 2007. Il a relevé l'importance au sein de la mission « Défense » du programme 178 « Préparation et emploi des forces », soit 21 milliards d'euros, et du programme 146 « Equipement des forces » représentant 10,4 milliards d'euros.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a observé que les progressions ou diminutions des crédits de l'un ou l'autre des programmes de la mission « Défense » devaient être interprétées avec la plus grande prudence en raison des évolutions de périmètre. Il a rappelé que les crédits du programme  212 « Soutien de la politique de la défense » avaient augmenté de 37,27 % en un an, en raison d'un transfert de 832 millions d'euros sur le titre 2 (dépenses de personnel) correspondant à la contribution du ministère de la défense au Fonds spécial de pension des ouvriers de l'Etat. Il a noté que cette dernière contribution était auparavant ventilée entre tous les programmes de la mission. Il a vivement regretté que le « bleu » ne contienne aucune information sur les transferts de crédits.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a constaté que le projet de loi de finances pour 2007 respectait les objectifs fixés par la LPM, s'inscrivant dans la tendance observée pour la cinquième année consécutive. Il a rappelé que la précédente loi de programmation pour les années 1997 à 2002 n'avait pas été respectée, un écart de 13 milliards d'euros étant constaté en fin de période de programmation. Il a expliqué qu'en 2005 les crédits consommés avaient été supérieurs aux crédits ouverts en loi de finances initiale car ils incluaient des reports de crédits des années précédentes.

Il a ensuite indiqué qu'il était difficile de suivre précisément l'exécution de la LPM, dans la mesure où la mise en oeuvre de la LOLF avait conduit à la ventilation des crédits composant « l'agrégat LPM d'investissement » entre les titres et programmes de la mission « Défense ». Il a précisé que les crédits d'investissement autrefois regroupés sur le titre V, au sens de l'ordonnance organique de 1959, étaient désormais répartis entre le titre 5 (dépenses d'investissement) et le titre 3 (dépenses de fonctionnement). Il a relevé que les études amont étaient désormais inscrites au titre 3 du programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense », et que les crédits consacrés au maintien en condition opérationnelle des équipements apparaissaient au sein du titre 3 du programme 178 précité.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a observé que les crédits d'équipement au sens de « l'agrégat LPM d'investissement » s'élevaient à environ 15 milliards d'euros, contre 10 milliards d'euros inscrits au sein du programme 146 précité. Il a rappelé que les dépenses de fabrication, destinées aux constructions d'équipements neufs, avaient fortement progressé, avec la réalisation de grands programmes d'équipement. Il a noté que les crédits consacrés aux études amont avaient bénéficié d'un effort soutenu. Enfin, il a constaté que les crédits alloués à l'entretien programmé du matériel avaient été sacrifiés jusqu'en 2002 au prix d'une indisponibilité préoccupante de nombreux matériels, mais bénéficiaient depuis l'entrée en vigueur de la loi de programmation militaire du 27 janvier 2003 d'une augmentation importante.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a indiqué que le plafond d'emplois de la mission « Défense » diminuait de 3.335 équivalents temps plein travaillé (ETPT) entre 2006 et 2007. Il a estimé que cette évolution résultait d'un important effort de rationalisation des dépenses de personnels, permise par la mutualisation de services, l'externalisation d'activités non militaires et la suppression des postes vacants ou non réalisés. Il a souligné que les forces armées restaient en mesure de remplir leurs contrats opérationnels.

Il a ensuite souhaité attirer l'attention sur la mission confiée au service de santé des armées (SSA), qui consacrait l'équivalent des effectifs d'un hôpital militaire complet aux opérations extérieures (OPEX). Il a considéré que son rôle était essentiel pour l'image de la France, dans les pays où une OPEX était en cours, tels que l'Afghanistan, le Liban, la Côte d'Ivoire ou le Kosovo.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a observé que le sous-effectif en médecins et personnels paramédicaux avait été réduit depuis quelques années, mais restait encore conséquent. Il a observé qu'il atteindrait 233 postes en 2007, malgré la création de 47 postes supplémentaires prévus par le présent projet de loi de finances.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir comment était prise en compte la participation du SSA au service public de santé.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a précisé qu'il avait examiné cette question lors des auditions qu'il avait conduites préalablement à l'examen du projet de loi de finances pour 2007, et que la dotation allouée, sous forme de fonds de concours, au SSA, par le service public de santé, correspondait bien aux prestations fournies.

Il a indiqué que le nombre de pensionnés, ouvriers de l'Etat, avait diminué de 5,7 % depuis 1998, alors que le montant des pensions qui leur étaient versées avait progressé de 22 % sur la même période. Il a rappelé que le nombre de pensionnés militaires s'élevait à 513.000 personnes, pour un montant de pensions versées de 8,4 milliards d'euros en 2007.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a précisé que l'addition des dépenses de pensions de la mission « Défense » ne figurait pas dans le « bleu », et que les réponses au questionnaire budgétaire transmises par le ministère de la défense sur ce point concernaient le périmètre d'action du ministère et incluait donc les dépenses de pensions des gendarmes, notamment.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la contribution du ministère de la défense au paiement des pensions de ses personnels figurait au sein du compte d'affectation spéciale « Pensions ». Il a souhaité savoir quel était le taux de la « contribution employeur » versée par le ministère de la défense au titre des personnels militaires.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a précisé que la « contribution employeur » était passée de 49,9 %, en 2006, à 50,74 %, en 2007, au titre des personnels civils et de 100 %, en 2006, à 101,05 %, en 2007, au titre des personnels militaires.

Il a ensuite rappelé que les dépenses d'investissement militaire représentaient 75 % des investissements réalisés par l'Etat. Il a indiqué que les engagements en termes de dépenses des programmes d'équipement en cours, de la mission « Défense », représentaient 156,8 milliards d'euros, dont 37,8 milliards d'euros d'engagements antérieurs à 2006. Il a observé que chaque année la somme des engagements augmentait d'une dizaine de milliards d'euros, soit 9,1 milliards d'euros en 2006 et 10 milliards d'euros en 2007. Il a ajouté que les tranches financées, avant 2006, des programmes d'armement en cours s'élevaient à 103,2 milliards d'euros auxquels s'ajoutaient 9,7 milliards d'euros de crédits de paiement en 2006 et 8,5 milliards d'euros en 2007.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a constaté que, pour financer les crédits engagés au titre des seules tranches autorisées des programmes d'armement en cours de réalisation, 35,4 milliards d'euros seraient nécessaires après 2007, soit l'équivalent de 3,5 années de crédits de paiement du programme « Equipement » de la mission « Défense ».

Il a ensuite détaillé le décalage entre le montant des tranches d'autorisations d'engagement ouvertes pour la réalisation de certains programmes d'armement et le niveau de paiement réalisé jusqu'en 2007. Il a montré qu'il restait 3 milliards d'euros à payer sur le programme d'armement « Rafale air », 5,5 milliards d'euros sur le programme « A400M » et 1,5 milliard d'euros sur le programme « Tigre ». Il a indiqué que le montant des autorisations d'engagement ouvertes à ce jour ne correspondait pas au coût global des programmes d'armement en cours de réalisation. Il a relevé que le projet de loi de finances pour 2007 prévoyait l'inscription de 1,75 milliard d'euros au titre du programme « Barracuda », alors que la réalisation des 6 nouveaux sous-marins nucléaires d'attaque devrait représenter un coût total compris entre 6 et 8 milliards d'euros. Il a observé que 770,9 millions d'euros étaient ouverts en 2007 pour financer le second porte-avions, dont le coût global devrait être compris entre 2 et 3 milliards d'euros.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a rappelé que la réalisation du second porte-avions était indispensable pour assurer le maintien de l'efficacité de la force aéronavale française. Il a précisé que les avions de l'aéronavale française ne pourraient atterrir sur des porte-avions européens, la France étant le seul pays, avec les Etats-Unis, à avoir choisi le système du décollage par catapultage. Il a souligné la spécificité des investissements militaires permettant de réaliser des équipements dont la construction s'étalait sur 10 ans et la durée de vie atteignait 30 à 40 ans.

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé si le second porte-avions serait réalisé à temps pour la deuxième indisponibilité périodique d'entretien (IPER) du Charles-de-Gaulle.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a précisé que la deuxième IPER du Charles-de-Gaulle aurait lieu en 2014. Il a souligné que si la France n'était pas dotée à cette échéance d'un second porte-avions, les forces aéronavales risquaient de perdre leur qualification, faute d'entraînement. Il a rappelé que la formation des pilotes était effectuée aux Etats-Unis et que son coût s'élevait à 600.000 euros par pilote. Il a indiqué que cette formation coûterait 5 à 6 fois plus cher si elle devait être réalisée en France.

Il a ensuite présenté les modalités de financement prévues pour les frégates multimissions (FREMM), dont le coût global est estimé à 4,58 milliards d'euros, dont 1,9 milliard d'euros au titre de la LPM en cours d'exécution. Il a relevé que ces équipements n'étaient pas prévus par la LPM du 27 janvier 2003 et que leur financement devait donc se faire « hors enveloppe LPM ». Il a observé que le ministère de la défense avait dû renoncer à un mode de financement dit innovant, au profit d'un financement budgétaire particulier. Il a noté que pour chaque tranche annuelle du programme FREMM, soit 450 millions d'euros, le ministère de la défense devrait financer 6/19e de l'annuité, par redéploiement au sein de l'enveloppe LPM, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ouvrant en loi de finances rectificative les crédits supplémentaires correspondant aux 13/19e manquants.

Il a détaillé la répartition des coûts de financement des FREMM pour les années 2005 et 2006 entre la loi de finances initiale et la loi de finances rectificative, relevant que l'ouverture de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative pour 2006 devrait atteindre 240 millions d'euros.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que les budgets opérationnels de programme (BOP) ne coïncidaient pas avec le découpage des crédits du programme 146, précité, en actions et sous-actions. Il a estimé que la répartition des crédits en 75 sous-actions correspondait aux anciens « gouvernorats de crédits » de chaque armée. Il a révélé que cette répartition pourrait évoluer, dès 2008, afin de correspondre aux grandes fonctions de l'armée telles que la dissuasion, la projection des forces, etc. Il a considéré qu'il était difficile de préfigurer cette nouvelle présentation qui entraînerait la fin de la distinction des crédits par armée.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a présenté ensuite les crédits de paiement du programme 178 « Préparation et emploi des forces » en augmentation de 1,03 % en 2007. Il a rappelé que les dépenses de personnel, soit 14,9 milliards d'euros, diminuaient de 2,31 % par rapport à 2006, sans que cela obère la capacité des forces militaires à remplir leur contrat opérationnel. Il a indiqué que les dépenses de fonctionnement atteignaient 5,5 milliards d'euros en 2007, soit une augmentation de 13 % environ. Il a précisé que les dépenses d'alimentation diminuaient de 1 % alors que les dépenses de carburant progressaient de 14,5 % entre 2006 et 2007, pour atteindre 364,77 millions d'euros. Il a estimé que le ministère de la défense aurait pourtant des difficultés à faire face à la hausse des prix du pétrole. Enfin, il a observé que les crédits destinés à l'entretien programmé du matériel progressaient de 15,2 %, atteignant ainsi 2,9 milliards d'euros en 2007.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a présenté la répartition des crédits du programme 178, précité, en BOP, précisant que la coïncidence entre actions et BOP facilitait la lecture du « bleu » et le suivi de l'exécution budgétaire.

Il a ensuite rappelé que le ministère de la défense avait engagé une politique d'externalisation dynamique visant à recentrer les effectifs militaires sur leur coeur de métier. Il a indiqué que l'externalisation des véhicules de la gamme commerciale du ministère de la défense permettrait de réaliser entre 19 et 24 millions d'euros d'économie par an, et de redéployer 911 ETPT. Il a noté que l'externalisation du parc d'hélicoptères nécessaires à la formation initiale des pilotes de l'école de Dax se traduirait par une économie substantielle. Il a regretté que le budget de l'école soit réduit de 0,8 million d'euros dès 2007, alors que la réduction attendue des coûts de formation n'était pas encore réalisée. Il a observé que la politique d'externalisation pouvait se heurter à l'assujettissement des dépenses de personnels externalisés à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). En conséquence, il a indiqué qu'un amendement serait proposé à la commission afin de remédier à cette situation.

M. François Trucy, rapporteur spécial, s'est félicité de l'amélioration de la budgétisation des surcoûts liés aux OPEX, rappelant que le financement de ces opérations par ouverture de crédits supplémentaires en loi de finances rectificative était à l'origine de la constitution de la bosse des reports de crédits d'investissement, soit 2,8 milliards d'euros en 2004. Il a remarqué, qu'en 2007, 360 millions d'euros étaient alloués au titre des OPEX, soit 62,5 % des surcoûts annuels globaux. Il a observé que le même effort de budgétisation initiale ne bénéficiait pas aux surcoûts liés aux opérations intérieures (OPINT). Il a rappelé que leur coût pouvait être évalué à 25 millions d'euros en 2007, alors qu'aucune dotation budgétaire ne figurait à l'action relative aux OPINT du programme 178, précité. Il a indiqué qu'il présenterait un amendement à la commission afin de remédier à cette sous-budgétisation de la mission « Défense ».

M. François Trucy, rapporteur spécial, a souligné la difficulté à évaluer les performances économiques et financières de la mission « Défense », rappelant la nature militaire des objectifs. Prenant l'exemple de l'indicateur d'activité de l'armée de terre, fixé à 96 jours par an, il a montré qu'une décision de gestion pouvait en fausser l'évolution. Il a relevé que le choix de faire porter, sur les seules dépenses de fonctionnement, les économies structurelles que devait supporter l'armée de terre en 2007, soit environ 7 millions d'euros, permettait d'afficher un taux d'activité inchangé. Il a constaté que le taux d'activité n'était donc pas un indicateur mais bien un objectif de performance.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a observé l'hétérogénéité du programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense », regroupant à la fois les activités de renseignement, les crédits de recherche destinés aux études amont, etc. Il a rappelé que les arbitrages sur ces sujets sensibles dépassaient le niveau d'autorité du responsable de ce programme, à savoir le délégué aux affaires stratégiques.

Il a noté que dépendaient de ce programme les relations entre le ministère et les industries de défense. Il a souligné que la situation des principaux groupes de défense mettait en évidence la faiblesse relative des industries françaises et européennes face aux industries américaines. Il a estimé que l'industrie européenne de défense devait se restructurer pour faire face à la concurrence internationale, afin de réaliser des économies d'échelle et de remporter ainsi de nouveaux marchés à l'exportation.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a constaté que certains indicateurs de performance du programme 144, précité, étaient pour le moins perfectibles. Il a pris l'exemple de l'indicateur relatif au taux de progression de capacité technologique, figé sur un horizon 2015, au lieu d'être constamment réévalué en fonction des progrès technologiques réalisés.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a présenté les efforts de rationalisation des systèmes d'information de la mission « Défense », grâce à la création de la direction générale des systèmes d'information et de communication, en mai 2006. Il a estimé que la politique du ministère devait être encouragée dans ce domaine essentiel pour les forces militaires.

Il a indiqué ensuite que les crédits de l'action « Politique immobilière » du programme 212, précité, avaient augmenté de 5,45 % entre 2006 et 2007, pour atteindre 1,33 milliard d'euros. Il a noté que la politique de cessions immobilières du ministère de la défense, menées par la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives, suivait son cours, enregistrant d'importantes fluctuations.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles les retours de produits de cessions immobilières s'étaient élevés à 118 millions d'euros en 2005, alors qu'ils étaient, en général, compris entre 20 et 30 millions d'euros chaque année. Il a souhaité savoir quel était le taux, pour le ministère de la défense, de retour des produits de cessions immobilières.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a précisé qu'en 2005 la vente de trois immeubles parisiens avait permis d'atteindre un niveau de produits de cessions supérieur aux estimations initiales. Il a rappelé que les produits de cessions immobilières, inscrits au compte d'affectation spéciale « Politique immobilière », étaient restitués à 100 % au ministère de la défense, ce qui constituait une dérogation, le taux de retour des produits de cessions des ministères civils étant fixé, lui, à 85 % du montant des cessions.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a indiqué que l'Assemblée nationale avait adopté, en première délibération, à l'initiative du gouvernement, un amendement minorant de 23,751 millions d'euros les crédits de la mission « Défense ». Il a précisé que cette somme correspondait à des cotisations versées au compte d'affectation spéciale « Pensions » au titre de la mission « Sécurité », inscrites à tort sur les crédits de la mission « Défense ».

Un débat s'est ensuite instauré.

M. Jean Arthuis, président, a félicité les rapporteurs spéciaux pour la grande qualité de leur présentation des crédits de la mission « Défense ».

M. Maurice Blin a souhaité savoir si la situation de GIAT-Industries s'était améliorée et quel avait été l'effort global, consenti par le ministre de la défense, pour recapitaliser et moderniser cette entreprise.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a indiqué que GIAT-Industries, devenue la société « NEXTER », semblait en mesure de dégager un bénéfice en 2006. Il a précisé qu'il interrogerait le ministère de la défense sur la santé financière de cette entreprise. Il a ajouté que le projet de loi de finances pour 2007 ne prévoyait pas de crédits destinés à soutenir « NEXTER ».

M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir si les rapporteurs spéciaux pouvaient estimer le montant total des engagements de la mission « Défense », au titre des programmes d'armement en cours ou dont la réalisation était prévue à brève échéance.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a indiqué qu'il ne disposait que d'une faible lisibilité sur l'évolution des engagements financiers relatifs aux dépenses d'investissement militaire, dans la mesure où la période de programmation arrivait à son terme. Il a estimé qu'une réflexion devait être mise en oeuvre sur les modalités d'application à la mission « Défense » du principe d'annualité budgétaire. Il a rappelé que la réforme budgétaire prévue par la LOLF avait conduit à supprimer au sein du « bleu » les échéanciers de paiement des grands programmes d'armement, privant le Parlement d'une source précieuse de renseignements. En conséquence, il a précisé qu'un amendement serait proposé à la commission visant à améliorer l'information du Parlement.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a présenté ensuite un amendement relatif à la budgétisation des surcoûts liés aux OPINT. Il a précisé, en réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, que son montant était relativement modeste, soit 90.000 euros, le solde de la somme nécessaire à une budgétisation satisfaisante devant être atteint par réallocation des crédits, au titre de la fongibilité asymétrique, entre les différentes actions du programme 178 « Préparation et emploi des forces ».

Conformément à ce qui avait été déjà exposé, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a proposé ensuite à la commission, l'adoption de deux amendements portant articles additionnels après l'article 43, l'un relatif à l'amélioration de l'information du Parlement sur le coût global des programmes d'armement et l'échéancier prévisionnel de leur réalisation, l'autre portant sur la neutralisation de la TVA pour les dépenses de personnels externalisées. Il a précisé que ce dernier amendement visait à permettre de débattre de cette question lors de l'examen des crédits de la mission en séance publique.

Sur la recommandation de ses rapporteurs spéciaux, la commission a adopté les crédits de la mission « Défense » ainsi modifiés, ainsi que les deux amendements portant articles additionnels après l'article 43.

PJLF pour 2007 - Mission « Direction de l'action du gouvernement » - Examen du rapport spécial

Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de MM. François Marc et Michel Moreigne, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Direction de l'action du gouvernement ».

Après que M. Jean Arthuis, président, eut salué la présence de Mme Jacqueline Gourault, rapporteure pour avis de la mission « Direction de l'action du gouvernement » au nom de la commission des lois, M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a indiqué que la mission « Direction de l'action du gouvernement » correspondait au regroupement de la plupart des crédits relevant des services du Premier ministre et concourant soit à des fonctions d'état-major de la politique gouvernementale, soit à des actions interministérielles à caractère transversal.

En ce sens, il a précisé que la mission présentait un caractère exceptionnel au regard des dispositions de l'article 7 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), selon lesquelles une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ». Il a ajouté que, si la direction de l'action du gouvernement ne saurait constituer une politique publique stricto sensu, il était néanmoins nécessaire que ces dépenses soient retracées dans le projet de loi de finances.

Telle pouvait être la justification de la constitution de la présente mission.

S'agissant des crédits de la mission « Direction de l'action du gouvernement » dans le projet de loi de finances pour 2007, il a noté que ceux-ci s'élevaient à 532 millions d'euros en crédits de paiement, et à 559 millions d'euros en autorisations d'engagement, répartis entre deux programmes.

Il a observé que les crédits du programme « Coordination du travail gouvernemental » atteignaient 358 millions d'euros en crédits de paiement et 384 millions d'euros en autorisations d'engagement. Il a précisé que ce programme comprenait, notamment, les crédits du Secrétariat général de la défense nationale (SGDN), pour 78 millions d'euros en crédits de paiement, des fonds spéciaux, pour 42 millions d'euros, du Centre d'analyse stratégique à hauteur de 21 millions d'euros, de plusieurs autorités administratives indépendantes - comme le Médiateur de la République, pour 11 millions d'euros et le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), pour 34 millions d'euros - ainsi que de directions d'administration centrale relevant des services du Premier ministre.

Concernant le programme « Fonction publique », doté de 174 millions d'euros en crédits de paiement et 175 millions d'euros en autorisations d'engagement, il a précisé que celui-ci comportait les dépenses de formation de l'Ecole nationale d'administration (ENA) et des cinq Instituts régionaux d'administration, ainsi que des crédits d'action sociale interministérielle.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a observé que la maquette budgétaire pouvait être améliorée. En particulier, il a souligné que le programme « Coordination du travail gouvernemental » regroupait les crédits d'autorités administratives indépendantes (AAI) qui ne relevaient pas véritablement de fonctions d'état-major de l'action gouvernementale : le CSA, le Médiateur de la République, la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN), la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) et le Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE).

Aussi a-t-il proposé à la commission d'adopter un amendement, dont il a souligné qu'il avait été élaboré en concertation avec Mme Jacqueline Gourault, rapporteure pour avis de la mission « Direction de l'action du gouvernement » au nom de la commission des lois, qui tendrait à créer, au sein de la mission « Direction de l'action du gouvernement », un nouveau programme « Défense et protection des droits et des libertés fondamentales », constitué des crédits de ces AAI.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteure pour avis de la mission « Direction de l'action du gouvernement » au nom de la commission des lois, a déclaré qu'elle approuvait pleinement cette initiative et annoncé qu'elle proposerait, à nouveau, à la commission des lois d'adopter un amendement tendant à créer un programme regroupant les crédits des AAI relevant des services du Premier ministre. Elle a ajouté qu'en 2005, lors de la discussion du projet de loi de finances initiale pour 2006, la commission des finances avait retiré, au profit de l'amendement de la commission des lois, un amendement qui visait déjà à inscrire les crédits du CSA dans un programme spécifique.

M. Jean Arthuis, président, a précisé que, lors de l'examen en 2005 des crédits de la mission « Direction de l'action du gouvernement », le Sénat avait adopté l'amendement de la commission des lois, mais que la commission mixte paritaire n'avait pas suivi la position du Sénat.

Puis M. François Marc, rapporteur spécial, poursuivant la présentation des crédits de la mission, a souligné qu'un véritable effort de transparence avait été accompli. Dans ce contexte, il n'était que d'autant plus regrettable que le bleu budgétaire ne comportât plus la répartition des crédits par sous-actions, alors que celle-ci correspondait au niveau pertinent d'analyse des évolutions budgétaires. Il a d'autant plus déploré cette situation que la présentation par sous-actions avait permis de relever, en 2005, un certain nombre d'imprécisions, voire d'erreurs.

Il a précisé que cette répartition, demandée expressément aux services du Premier ministre, figurait en pages 14 à 16 de la note de présentation. Il a souhaité qu'à l'avenir, les « bleus » budgétaires comportent cette information.

Il a cité la réponse du gouvernement pour justifier la « disparition » de ces données : « l'application Farandole, utilisée par les différents ministères pour la confection des projets annuels de performances ne prévoit, pour les services du Premier ministre comme pour les autres ministères, qu'une présentation par action et non par sous-action ». Il a souhaité que les services de Bercy adaptent leurs applications informatiques, la justification des crédits au premier euro rendant indispensable de disposer de telles données de base lors de la préparation, puis de l'examen du budget.

M. François Marc, rapporteur spécial, a ensuite détaillé l'évolution des dotations budgétaires, en indiquant que l'analyse d'ensemble était rendue difficile par les changements de périmètre, mais aussi par les réévaluations de certaines dépenses.

S'agissant des modifications dans la maquette budgétaire, il a relevé que les crédits de la Documentation française, ainsi que ceux des centres interministériels de renseignements administratifs, les CIRA, avaient été regroupés avec ceux des Journaux officiels, sous la forme d'un nouveau budget annexe constitutif de la mission « Publications officielles et information administrative ». Il a estimé que ce rapprochement institutionnel soulignait la complémentarité de leurs missions, dans la continuité des observations qu'il avait formulées dans son rapport de contrôle budgétaire de juin 2004 (n° 394 - 2003-2004) sur les crédits de la Documentation française.

Puis il a relevé que les effectifs des services du Médiateur de la République, ainsi que les dépenses immobilières et de location des services du Premier ministre, avaient été réévalués à la hausse. Il s'est félicité de ces « opérations de vérité budgétaire », tout en observant qu'elles brouillaient la lecture de l'évolution des crédits du programme « Coordination du travail gouvernemental », puisqu'à périmètre constant, les crédits de ce programme étaient stables. Il a ajouté que quelques économies étaient par ailleurs proposées : le solde net des créations et des suppressions d'emplois s'établissait à moins six emplois.

En revanche, il a souligné que l'augmentation des dépenses d'action sociale interministérielle du programme « Fonction publique » était réelle. Ces dépenses consistent, notamment, en des chèques vacances, des aides ménagères à domicile et des aides au logement, en partie gérés par la Mutualité Fonction Publique (MFP).

Il a rappelé que, jusqu'en 2006, ces dépenses étaient traditionnellement sous-dotées en loi de finances initiale et qu'un prélèvement sur le fonds de roulement de la MFP permettait de couvrir intégralement les besoins de financement. En 2005, il avait souligné, avec M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, que le niveau du fonds de roulement de la MFP ne permettrait plus de reconduire une telle opération en 2007. De fait, il a observé qu'un abondement du budget général de l'Etat, à hauteur de 14,5 millions d'euros, venait en compensation de l'absence de prélèvement sur le fonds de roulement de la MFP en 2007.

Il a montré que, si l'on faisait abstraction de cette opération de redéploiement budgétaire, les dépenses d'action sociale interministérielle progressaient de plus de 20 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2006, soit une hausse de 31 %. Il a précisé que les aides au logement et les aides aux retraités étaient les principaux postes en augmentation.

M. François Marc, rapporteur spécial, a expliqué que cette hausse s'inscrivait dans le cadre des accords conclus le 25 janvier 2006 entre le ministère de la fonction publique et les organisations syndicales. A titre personnel, il s'est demandé si la progression des crédits d'action sociale interministérielle n'était pas une alternative à une moindre revalorisation du point de la fonction publique.

Dans le cadre de la création du Centre d'analyse stratégique (CAS), « né des cendres de l'ancien Commissariat général du Plan », il s'est posé la question de savoir quelles seraient les économies d'échelle qui résulteraient effectivement du rapprochement avec les autres organismes prospectifs, notamment le Conseil d'analyse économique et le Conseil d'orientation des retraites. Il a rappelé qu'il avait déjà posé ces questions lors du contrôle budgétaire qu'il avait conduit au premier semestre de l'année 2006, avec M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, sur les crédits du Centre d'analyse stratégique, et qui avait donné lieu au rapport n° 387 (2005-2006).

Enfin, il a présenté l'amendement proposé à la commission, tendant à créer un programme « Défense et protection des droits et des libertés fondamentales » au sein de la mission « Direction de l'action du gouvernement ».

Sous réserve de ces observations, MM. François Marc et Michel Moreigne, rapporteurs spéciaux, ont proposé l'adoption des crédits de la mission « Direction de l'action du gouvernement » ainsi modifiés.

Après que M. Jean Arthuis, président, eut remercié MM. François Marc et Michel Moreigne, rapporteurs spéciaux, pour la clarté de leur présentation, un débat s'est instauré.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteure pour avis de la mission « Direction de l'action du gouvernement » au nom de la commission des lois, a rappelé que la présentation des crédits de la mission par sous-actions avait conduit, en effet, à relever des imprécisions ou des erreurs dans la programmation.

Elle a précisé que les accords salariaux conclus le 25 janvier 2006 dans la fonction publique avaient permis une revalorisation du point d'indice de 1 %.

M. Maurice Blin s'est interrogé sur les économies budgétaires qui pourraient résulter du regroupement de l'Ecole nationale d'administration (ENA) sur un seul site.

M. François Marc a répondu que, sur l'initiative du député Louis Giscard d'Estaing, les membres de la commission des finances de l'Assemblée nationale avaient adopté un amendement réduisant d'1 million d'euros la dotation budgétaire de l'ENA.

Il a précisé que cet amendement avait été motivé par l'installation de l'ensemble des services de l'ENA à Strasbourg, ainsi que par la diminution de la taille des promotions.

A la demande de M. Jean Arthuis, président, il a indiqué qu'il poserait la question du versement, ou non, d'indemnités de sujétions dont bénéficieraient certains personnels mis à disposition du Premier ministre, et qui figureraient dans les crédits de la mission « Direction de l'action du gouvernement ».

Après que la commission eut adopté, à l'unanimité, l'amendement présenté par les rapporteurs spéciaux, elle a décidé à l'unanimité de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Direction de l'action du gouvernement » ainsi modifiés.

Jeudi 16 novembre 2006

- Présidence de M. Adrien Gouteyron, puis de M. Denis Badré, vice-président.

PJLF pour 2007 - Mission « Recherche et enseignement supérieur » et article 51 rattaché - Examen du rapport spécial

La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport spécial de MM. Philippe Adnot et Maurice Blin, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) et l'article 51 rattaché.

M. Maurice Blin, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé que la loi n° 2006-450 du 18 avril 2006 de programme pour la recherche avait modifié de manière sensible l'organisation de la recherche en France. Il s'est félicité de ce que le montant des crédits figurant dans le projet de budget soit conforme à la programmation de ladite loi. Il a toutefois remarqué qu'il était difficile d'établir, d'ores et déjà, un bilan de cette réforme, dans la mesure où les derniers textes d'application venaient d'être publiés.

Il a souhaité souligner trois orientations majeures issues de la réforme. Un meilleur pilotage de la recherche, avec la mise en place d'un Haut comité de la science et de la technologie (HCST) auprès du Président de la République, le développement de la recherche par projet, qu'illustre la montée en puissance de l'Agence nationale de la recherche (ANR) et la réforme de l'évaluation, avec la création de l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES). Il a insisté sur l'importance de ce dernier point, une évaluation rigoureuse devant garantir la qualité de la recherche en permettant d'encourager financièrement les meilleures équipes et de sanctionner, à l'inverse, les projets ou les équipes les moins bien adaptées.

M. Maurice Blin, rapporteur spécial, a ensuite présenté ses principales observations. S'agissant du programme « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », il s'est félicité de l'augmentation des crédits des organismes publics de recherche en parallèle de la hausse des moyens de l'ANR, soulignant que cette hausse concomitante témoignait que le soutien à la recherche par projets ne signifiait en aucune façon une abandon de la recherche « traditionnelle ».

En ce qui concerne le programme « Orientation et pilotage de la recherche », il a proposé un amendement tendant à la suppression de ce programme et au déplacement de ses crédits vers le programme « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires ». Il a expliqué, en effet, que ni les crédits relatifs aux dépenses de personnel de la direction générale de la recherche et de l'innovation, ni surtout les crédits d'intervention de l'ANR, soit 825 millions d'euros, n'étaient comptabilisés au sein de ce programme. Il a ainsi relevé que les crédits de ce programme porteur des objectifs de la recherche française ne représentaient que 0,6 % des crédits de la mission, alors que la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) prévoit que les crédits doivent être en adéquation avec les objectifs.

M. Maurice Blin, rapporteur spécial, a abordé ensuite la question de la recherche dans le domaine de l'énergie, en précisant qu'il s'était rendu, dans le cadre d'une mission de contrôle, à l'Institut français du pétrole (IFP) au cours de l'année 2006. Il a souligné la performance de cet institut en remarquant que les responsabilités de ce dernier ne cessaient de s'étendre, compte tenu des problématiques liées à l'environnement et à la pollution. Il s'est étonné, toutefois, que la subvention demandée pour l'IFP au titre de l'année 2007 affiche une baisse de 5 millions, alors que le gouvernement s'était opposé, lors du débat sur le projet de loi de finances pour 2006, à un amendement de la commission proposant la même réduction, au motif que celle-ci n'aurait pu être réalisée.

S'agissant du programme « Recherche industrielle », M. Maurice Blin, rapporteur spécial, a regretté la complexité du financement d'OSEO-ANVAR et a précisé que la commission avait demandé une enquête à la Cour des comptes sur cette entreprise, filiale de l'établissement public OSEO, en application des dispositions de l'article 58-2° de la LOLF, ce qui devrait donner lieu à une audition « pour suite à donner » début 2007. Il s'est également interrogé sur la pérennité du financement de l'Agence d'innovation industrielle (AII), qui n'a reçu qu'un versement d'1,7 milliard d'euros, fin 2005, en provenance du compte d'affectation spéciale n° 902-24 « Participations financières de l'Etat ».

M. Maurice Blin, rapporteur spécial, a enfin commenté le programme « Recherche duale », en soulignant que sa structuration actuelle ne permettait pas de répondre aux enjeux de la recherche duale puisqu'il correspondait seulement aux budgets des deux opérateurs, soit le Centre nationale d'études spatiales (CNES) et le Commissariat à l'énergie atomique (CEA). Il a toutefois estimé que ces deux opérateurs menaient une action exemplaire.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a tout d'abord rejoint M. Maurice Blin pour se féliciter du respect par le présent projet de loi de finances des engagements financiers figurant dans la loi de programme pour la recherche précitée.

Puis passant à l'examen du programme « Formations supérieures et recherche universitaire », il a observé que ledit programme regroupait 10,6 milliards d'euros de crédits de paiement, soit la moitié de ceux de l'ensemble de la mission, ainsi que 98,6 % des emplois de la mission. Il a souligné la nécessité de répondre de manière efficace à la question de l'orientation en première année universitaire. S'il a salué, à cet égard, la mesure de pré-inscription décidée par M. François Goulard, ministre délégué à l'enseignement supérieur et à la recherche, il a estimé qu'il convenait d'aller plus loin. Ainsi, la mise en place d'un module d'enseignement original au cours du premier trimestre de terminale, pouvant combiner une sensibilisation aux enjeux économiques et des échanges avec des professionnels, serait une réponse à la hauteur de l'enjeu. De plus, il a plaidé pour une réforme de la gouvernance des universités, arguant que la France risquait, si rien ne bougeait en ce domaine, de voir ses meilleurs enseignants-chercheurs s'exiler. Il a toutefois remarqué qu'au vu de la grande sensibilité de ce dossier, il conviendrait, sans doute, d'adopter une démarche d'expérimentation afin de progresser sur cette voie.

A propos du programme « Vie étudiante », M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a indiqué qu'après une dégradation de l'indicateur relatif au taux de paiement des bourses entre 2003 et 2005, l'amélioration constatée au cours du dernier trimestre avait entraîné des difficultés de trésorerie pour les centres régionaux d'oeuvres universitaires et scolaires (CROUS), qu'un récent décret de virement était venu partiellement résoudre. Puis ayant évoqué la mise en place de l'allocation pour l'installation étudiante (ALINE), il a insisté sur l'importance pour ces aides de bien atteindre le but recherché, à savoir le soutien rapide des étudiants les plus défavorisés, rappelant que près de 500.000 étudiants étaient boursiers.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a ensuite relevé que le programme « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources » avait été sollicité pour financer, d'une part, la mise en place d'ALINE à la rentrée 2006, à hauteur de 18,7 millions d'euros, d'autre part, les insuffisances de trésorerie du programme « Vie étudiante » engendrées par le paiement plus rapide des bourses. Il a déclaré que la ressource correspondante provenait d'une économie de gestion réalisée sur l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) au titre de la régularisation de son régime de TVA.

Au sujet du programme « Recherche dans le domaine des risques et des pollutions », il a constaté que, comme en 2006, le financement de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) par ledit programme serait complété, à hauteur de 10 millions d'euros, par l'affectation d'une partie de la taxe sur les installations nucléaires de base, selon les dispositions de l'article 24 du projet de loi de finances pour 2007.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a ensuite évoqué le programme « Recherche culturelle et scientifique ». Il a déploré le fait que le Palais de la découverte, opérateur principal de ce programme avec la Cité des sciences, ne fasse pas l'objet d'une présentation dans les documents budgétaires, soulignant l'impossibilité pour le Parlement d'apprécier la subvention demandée, faute de justification au premier euro et de perspectives pour l'année à venir. Il a relevé, de surcroît, que le projet annuel de performances ne comportait plus aucun indicateur le concernant. Il a alors proposé à la commission un amendement visant à réduire de 500.000 euros la subvention du Palais de la découverte et à affecter cette somme au programme « Formations supérieures et recherche universitaire », action n° 12 « Recherche universitaire et interdisciplinaire », afin d'augmenter les crédits de soutien à la valorisation de la recherche. Il a rappelé, à cet égard, que son rapport d'information n° 341 (2005-2006) avait souligné la faiblesse des moyens correspondants.

Il a enfin abordé le programme « Enseignement supérieur et recherche agricole », se félicitant de la création de sept pôles de compétences dans ce domaine, sur le modèle des pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES), notant toutefois, que la question de l'articulation des pôles de compétences avec les PRES demeurait posée. Il s'est inquiété, par ailleurs, des difficultés que pouvaient engendrer les gels de crédits ayant affecté ce programme pour les établissements d'enseignement supérieur agricole. Puis il a évoqué une récente visite à l'Institut national de la recherche agronomique (INRA), saluant la mise en place par cet institut de 500.000 euros de crédits destinés à financer la « preuve du concept » de ses brevets, étape indispensable à leur valorisation. Il s'est également déclaré surpris que la direction de l'INRA ne dispose d'aucune information lui permettant de coordonner les appels à projets de l'ANR auxquels répondent ses équipes.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a conclu en déclarant que la mission « Recherche et enseignement supérieur » bénéficiait pour 2007 d'un excellent projet de budget, qu'il convenait donc d'adopter.

Un débat s'est ensuite instauré.

M. Pierre Laffitte, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires culturelles, s'est, en premier lieu, félicité des souplesses introduites par la loi de programme pour la recherche précitée. Puis il a rejoint M. Philippe Adnot pour plaider en faveur d'une réforme de la gouvernance des universités, regrettant que le gouvernement ne souhaite pas s'engager sur cette voie avant les élections nationales de 2007. Au sujet de la valorisation de la recherche publique, il a souligné que plusieurs organismes obtenaient de très bons résultats, citant en particulier l'INRA, l'Institut national de recherche en informatique et automatique (INRIA) et l'IFP.

M. Pierre Laffitte, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires culturelles, a ensuite salué la réussite des pôles de compétitivité, regrettant toutefois l'excessive sélectivité des pouvoirs publics ainsi que la trop grande longueur des délais d'agrément desdits pôles.

Il a enfin exprimé des réserves quant à l'amendement présenté par la commission visant à la suppression du programme « Orientation et pilotage de la recherche » et à la réaffectation des ses crédits au profit du programme « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », approuvant cependant la volonté de M. Maurice Blin que les crédits d'intervention de l'ANR soient budgétés.

M. Aymeri de Montesquiou a souhaité savoir si l'équivalent du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) existait dans d'autres pays. Il s'est également interrogé sur le bénéfice réel que retirerait la valorisation de la recherche de l'adoption de l'amendement proposé par M. Philippe Adnot, estimant que l'augmentation des crédits qui lui sont consacrés ne devait pas présenter un caractère ponctuel, mais pérenne.

M. Jacques Baudot, rappelant que 48.000 étudiants s'inscrivaient chaque année en première année de médecine, s'est inquiété du sort de ceux qui ne pouvaient poursuivre dans cette voie.

M. Denis Badré, président, s'est déclaré préoccupé par la relation entre la recherche française et la recherche européenne, ne distinguant pas de fortes interactions entre la MIRES et le programme-cadre de la Communauté européenne pour les actions de recherche, de développement technologique et de démonstration (PCRD). Il a également exprimé son souhait que les postes créés par le projet de budget soient susceptibles d'attirer les meilleurs chercheurs, notamment ceux qui se sont expatriés.

M. Maurice Blin, rapporteur spécial, répondant tout d'abord à la préoccupation de M. Pierre Laffitte, a souligné que son amendement de réorientation des crédits du programme « Orientation et pilotage de la recherche » au profit du programme « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » ne supprimait aucun crédit.

En réponse à M. Aymeri de Montesquiou, il a précisé que le CNRS constituait un modèle unique, né en 1939 de la carence de la recherche universitaire. Il a également souligné la singularité du statut des chercheurs français exerçant dans les établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST).

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a indiqué que l'amendement de réduction des crédits du Palais de la découverte, qu'il proposait à la commission, était un « amendement d'alerte » visant, d'une part, à rappeler la nécessité de respecter le Parlement, et d'autre part à souligner le besoin de renforcer les crédits en faveur de la valorisation de la recherche.

Puis il a rejoint M. Maurice Blin au sujet du statut des chercheurs français, relevant qu'au Japon, par exemple, la recherche s'effectuait, à présent, sur la base de projets.

En réponse à M. Jacques Baudot, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a estimé que la première année de médecine devait être suffisamment diversifiée pour que les candidats ayant échoué dans cette voie puissent « ne pas repartir de zéro » dans une autre filière. Il a également déclaré que la situation actuelle en médecine illustrait l'importance d'améliorer rapidement le processus d'orientation des lycéens.

Puis il a rejoint la préoccupation exprimée par M. Denis Badré, président, quant à la nécessité pour la France d'attirer et de conserver les meilleurs chercheurs, jugeant que les pays industrialisés se livraient une « bataille de la matière grise » qu'il convenait de remporter.

A l'issue de ce débat, la commission a adopté deux amendements :

- un premier amendement tendant à la suppression du programme « Orientation et pilotage de la recherche »et au déplacement de ses crédits vers le programme « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » ;

un second amendement visant à réduire de 500.000 euros la subvention du Palais de la découverte et à affecter cette somme au programme « Formations supérieures et recherche universitaire », action n° 12 « Recherche universitaire et interdisciplinaire », afin d'augmenter les crédits de soutien à la valorisation de la recherche.

La commission des finances a ensuite adopté les crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » ainsi modifiés.

Puis M. Maurice Blin, rapporteur spécial, s'est exprimé sur l'article 51 du projet de loi de finances, rattaché pour son examen à la présente mission. Il s'est félicité de la volonté de simplification des aides accordées aux entreprises de recherche et développement participant aux pôles de compétitivité, jugeant toutefois nécessaire que le gouvernement précise bien que la réforme ne fera, parmi lesdites entreprises, ni « gagnants », ni « perdants ». Au bénéfice de cette remarque, il a recommandé à la commission d'adopter sans modification l'article 51.

La commission des finances a adopté l'article 51 du projet de loi de finances sans modification.

PJLF pour 2007 - Mission « Action extérieure de l'Etat » - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite examiné le rapport spécial de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial sur la mission « Action extérieure de l'Etat ».

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a rappelé que la mission « Action extérieure de l'Etat » constituait une mission ministérielle relevant du ministère des affaires étrangères. Il a précisé qu'elle ne retraçait pas toute l'action de l'Etat à l'étranger, puisqu'elle ne regroupait pas les crédits des services des autres ministères présents dans les ambassades. Il a constaté que le Quai d'Orsay ne représentait plus que 50 % des crédits à l'étranger, soit, en 2007, 4,5 milliards d'euros, et 1,7 % des crédits du budget général.

Il a indiqué que la mission constituait une des trois missions auxquelles le ministère des affaires étrangères contribuait, avec la mission interministérielle « Aide publique au développement », dont le programme « Solidarité à l'égard des pays en développement » était piloté par le ministère, et la mission interministérielle « Médias », dont le programme « Audiovisuel extérieur » était placé sous la responsabilité du Quai d'Orsay.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a souligné qu'un an après la mise en oeuvre de la LOLF, le projet annuel de performances présenté au Parlement était de qualité, le Quai d'Orsay, et en particulier sa direction des affaires financières, n'ayant pas, bien au contraire, « abandonné la LOLF sur le chemin ». Il a montré qu'il restait à en tirer les dividendes en termes de modernisation de l'administration, mais que, de ce point de vue, le Quai d'Orsay s'était doté d'outils de modernisation efficaces : contrat de modernisation, comité interministériel pour les moyens de l'Etat à l'étranger, directive nationale des ambassades. Il a jugé que ces outils devaient désormais permettre au ministère de ne plus subir la rigueur budgétaire, mais d'améliorer sa performance à moyens maîtrisés.

Il a ensuite présenté la mission « Action extérieure de l'Etat » en quelques chiffres, notant qu'en termes d'emplois, elle représentait 13.480 emplois autorisés en équivalent temps plein travaillé, soit 0,6 % du plafond global des autorisations d'emplois et 81,9 % du plafond d'emploi du ministère des affaires étrangères. En termes de crédits budgétaires, elle était dotée de 2,26 milliards d'euros de crédits de paiement, soit 0,84 % du total des crédits des missions, correspondant, à hauteur de 34,7 %, à des dépenses de personnel du titre 2.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a précisé que la mission « Action extérieure de l'Etat » regroupait trois programmes :

- le programme « Action de la France en Europe et dans le monde », doté de 1,45 milliard d'euros, représentant 64 % des crédits de paiement de la mission et 64,4 % des dépenses de personnel du titre 2 ;

- le programme « Rayonnement culturel et scientifique », doté de 526,3 millions d'euros, regroupant 23,2 % des crédits de paiement de la mission et 11,4 % des dépenses de personnel du titre 2 ;

- le programme « Français à l'étranger et étrangers en France », doté de 287,1 millions d'euros, regroupant 12,7 % des crédits de paiement de la mission et 24,1 % des dépenses de personnel du titre 2.

Pour la réalisation des deux derniers programmes, il a indiqué que le ministère des affaires étrangères s'appuyait sur des opérateurs nombreux et importants, dont CulturesFrance dont la commission avait récemment auditionné les responsables, suite à une enquête dont elle avait demandé la réalisation à la Cour des comptes en application des dispositions de l'article 58-2 de la LOLF.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a souligné que la répartition analytique de la mission en actions faisait apparaître le coût des contributions internationales : avec 546,3 millions d'euros, ces contributions représentaient plus que le réseau diplomatique à l'étranger (500,6 millions d'euros).

Il a observé que la justification en 2007 des crédits au premier euro 2007, au titre des contributions internationales, n'était pas moins insincère que ne l'était celle de 2006. Il a précisé que, dans la dotation inscrite au projet de loi de finances, les crédits étaient évalués à 544,96 millions d'euros. Selon la « vraie » justification au premier euro, qu'il avait obtenue en sa qualité de rapporteur spécial par application de l'article 57 de la LOLF, la dotation réelle s'établirait à 725 millions d'euros. S'agissant en outre des contributions aux institutions européennes, il a remarqué que les « impasses » étaient tout aussi élevées : 48,4 millions d'euros dans la « vraie » justification au premier euro contre 41,7 millions d'euros dans la « fausse » justification au premier euro présentée dans le projet annuel de performances : la dotation au Conseil de l'Europe s'élèverait ainsi à 38 millions d'euros, contre 34 millions d'euros affichés.

Au total, il a indiqué que l'écart global entre « vraie » et « fausse » justification au premier euro s'établissait à 187 millions d'euros, soit près de 13 % des montants du programme « Action de la France en Europe et dans le monde ».

Il a précisé que ces « impasses » ne prenaient pas en compte les opérations de maintien de la paix non encore budgétées par l'ONU, qui pouvaient être estimées de manière très prudente aux montants suivants :

-  FINUL « renforcée » : 50 millions d'euros ;

- extension de la MINUS au Darfour : 83 millions d'euros ;

- création de la MINUT (Timor) : 14 millions d'euros.

Il a souhaité que soit fait un « tri » dans « l'inventaire à la Prévert » des contributions aux 150 organisations internationales financées par la mission « Action extérieure de l'Etat ». Parmi quelques exemples, il a cité :

- l'association pour la conservation des albatros et des pétrels (ACAP) : 60.200 euros ;

- la commission internationale pour la conservation des thonidés de l'atlantique (CICTA) : 260.000 euros ;

- la commission internationale permanente pour l'épreuve des armes à feu portatives : 2.300 euros ;

- l'organisation internationale de police criminelle (OIPC, Interpol) : 2.300.000 euros ;

- l'office international des épizooties : 343.000 euros ;

- l'office international de la vigne et du vin : 593.000 euros ;

- l'accord relatif à la protection des chauves-souris en Europe : 52.000 euros.

Considérant que les contributions « obligatoires » versées à ces organisations internationales ne pouvaient faire l'objet d'un suivi attentif de la part des gestionnaires du Quai d'Orsay, il a estimé qu'un tri s'imposait pour réaffecter aux ministères techniques compétents les contributions de la France aux organismes internationaux les concernant. Il a précisé que le ministère des affaires étrangères avait, en effet, la charge de dotations parfois lourdes, comme celle allouée à l'institut du monde arabe (9,46 millions d'euros) dont chacun connaissait la situation financière délicate. Il a ainsi préconisé un transfert des crédits dédiés au financement de certaines contributions internationales aux ministères de l'agriculture, de la culture, de l'écologie et de la santé.

Il a regretté que les diplomates français ne parviennent pas à inciter les organisations internationales à maîtriser leur budget, comme la France s'efforçait d'y parvenir avec le budget de l'Etat en général, et avec celui du Quai d'Orsay en particulier. Il a pourtant jugé que le multilatéralisme était inséparable de la bonne gestion des crédits qui lui étaient alloués, et regretté la dérive préoccupante des dotations aux organisations internationales sur la période récente, et ce, même sans intégrer les opérations de maintien de la paix. Il a souligné qu'il existait un besoin de sensibilisation plus marquée de l'ensemble des négociateurs, au sein de l'administration centrale et dans les postes, aux aspects budgétaires des programmes d'action de chaque organisation. Il a déclaré qu'il était du rôle du Parlement de donner un signal pour une meilleure maîtrise de ces contributions, qui avaient un impact en raison des règles de fongibilité asymétrique, sur les crédits dévolus à l'action bilatérale et au réseau diplomatique.

S'agissant de la performance, il a d'abord salué l'effort réalisé par le ministère des affaires étrangères afin d'avancer dans l'évaluation de son action, alors que celle-ci n'était pas facilement susceptible d'être réduite à quelques indicateurs.

Il a ainsi observé que la volonté du Quai d'Orsay d'évaluer le coeur de son action, à savoir le traitement des principales crises en fonction des intérêts poursuivis par la France, les progrès des intérêts français concernant les principaux dossiers européens ou encore les principales négociations dans les enceintes multilatérales en fonction des objectifs poursuivis par la France, méritait d'être encouragée. Cette évaluation était réalisée sous la forme d'une « auto notation », sur une échelle d'1 à 5, ce qui paraissait pertinent. Il a déclaré partager toutefois la proposition de son collègue député Jérôme Chartier, rapporteur spécial des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat » pour la commission des finances de l'Assemblée nationale, de confier cette notation au conseil des Affaires étrangères nouvellement créé. En effet, si la démarche proposée lui paraissait bonne, il s'est demandé si les notes que s'était décerné le Quai d'Orsay n'étaient pas « un peu indulgentes ».

Il a observé que, selon les indicateurs proposés dans le projet annuel de performances, le ministère affichait, sans surprise, des résultats moyens dans le traitement des crises en Afghanistan, en Iran et s'agissant du processus de paix au Proche-Orient. De manière peut-être plus étonnante, il a fait valoir que le Quai d'Orsay s'octroyait une « bonne note » s'agissant de la gestion de la crise en Côte d'Ivoire. Au-delà des objectifs que se fixait la France pour chaque crise, il a noté qu'une explicitation de la notation serait susceptible de la rendre plus crédible.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a indiqué qu'il importait évidemment d'en tirer les conséquences lorsque les objectifs fixés n'étaient pas au rendez-vous, rappelant qu'au titre de l'indicateur « Présence des Français et usage du français dans les organisations internationales et l'Union européenne » figurait, dans le projet annuel de performances pour 2007, le sous-indicateur « Taux d'élections remportées par la France ou des Français », dont l'objectif était de 100 % en 2006. Il a souligné que l'échec de la candidature de M. Bernard Kouchner à la direction générale de l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS) ne permettrait pas d'atteindre l'objectif et qu'il importait de tirer les conséquences de l'échec précité pour aborder de meilleure manière l'année 2007. A défaut, il convenait de fixer un objectif plus réaliste.

Il a jugé, compte tenu de l'expérience désormais acquise en matière d'évaluation par le ministère, qu'il devait désormais également être possible, en retenant un échantillon représentatif des dix postes les plus importants pour notre diplomatie (Allemagne, Etats-Unis, pays émergents, Afrique du Sud...) de pratiquer pour ces chancelleries une auto notation, à partir d'objectifs politiques prédéfinis, et mis en oeuvre sous l'autorité de l'ambassadeur.

Enfin, sans revenir longuement sur le travail déjà accompli dans le cadre de son contrôle budgétaire, relatif à l'OFPRA (Office français de protection des réfugiés et apatrides), il a précisé que les objectifs de délai de traitement des demandes d'asile en 60 jours pour l'OFPRA et de 90 jours pour les recours devant la commission de recours des réfugiés ne seraient pas tenus, ni en 2006, ni en 2007, ni même probablement en 2008. S'agissant d'un objectif rappelé le 14 juillet 2006 par le Président de la République, il a relevé qu'il y avait là un vrai motif d'inquiétude, se demandant s'il fallait changer les objectifs, modifier les indicateurs ou revoir profondément le travail des deux organismes concernés.

En tout état de cause, comme il l'avait fait valoir dans son rapport d'information, il a estimé que les indicateurs décrits plus haut étaient insuffisants pour rendre compte de la performance des établissements et de la qualité de leur décision.

Un large débat s'est ensuite engagé.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires étrangères, en rappelant les efforts énormes accomplis par le Quai d'Orsay pour mieux travailler, a souligné les difficultés à évaluer les interventions du ministère des affaires étrangères, montrant que l'échec d'une politique ne représentait pas toujours l'échec de l'action des agents, et exprimant ses doutes quant à la pertinence de certains indicateurs. Elle a indiqué que la commission des affaires étrangères n'avait pas encore donné son avis sur les crédits dont elle était le rapporteur.

M. David Assouline, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires culturelles, a rappelé la position unanime de sa commission, regrettant l'éclatement des crédits d'action culturelle entre différentes missions. Il a indiqué que la commission des affaires culturelles avait adopté un amendement d'ajustement par rapport à l'amendement adopté à l'Assemblée nationale, visant à transférer la gestion des bourses sur le programme « Français à l'étranger et étrangers en France », considérant que les crédits dédiés aux bourses des enfants étrangers devaient rester au sein du programme « Rayonnement culturel et scientifique à l'étranger ». Il a regretté les difficultés budgétaires auxquelles était confrontée l'agence de l'enseignement français à l'étranger (AEFE), notant le défaut d'entretien de certains bâtiments. Il a souligné l'absence de politique d'accueil des étudiants étrangers en France. Il a enfin jugé l'enquête de la Cour des comptes sur l'association française d'action artistique (AFAA), devenue CulturesFrance, très sévère.

En réponse, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a fait valoir que l'exigence d'évaluation, même si les modalités de celle-ci étaient parfois imparfaites, était un progrès, et que de nombreux pays européens où il s'était rendu, au cours de missions de contrôle, pratiquaient un tel travail, appliqué à leur diplomatie. S'agissant de l'agence d'enseignement français à l'étranger (AEFE), il a souligné qu'elle recevrait une dotation complémentaire de 8 millions d'euros et qu'elle ne ferait l'objet d'une régulation budgétaire sur ses crédits de personnel qu'au taux de 0,15 % en 2007, contre 5 % en 2006. En ce qui concernait l'attractivité de la France pour les étudiants, il a indiqué qu'il préconisait la création d'un indicateur permettant de suivre le pourcentage d'enfants étrangers ayant effectué leur scolarité dans un établissement français et poursuivant leurs études en France. Il a précisé, s'agissant de CulturesFrance, qu'il avait rencontré la veille son directeur, celui-ci ayant fait valoir les gains de productivité déjà réalisés à la suite de la fusion entre l'association française d'action artistique (AFAA) et l'association pour la défense de la pensée française, que le projet annuel de performances estimait à 15 emplois.

Enfin, il a suggéré un transfert des crédits d'action culturelle du programme « Solidarité avec les pays en développement » de la mission interministérielle « Aide publique au développement » vers la mission « Action extérieure de l'Etat ».

M. Michel Charasse s'est déclaré en accord avec l'idée d'un reclassement des crédits d'action culturelle, dans le cadre d'un travail plus large, prenant en compte l'absence des crédits de recherche concourant à l'aide publique au développement dans la mission dont il avait la responsabilité. Il a préconisé un travail commun sur les ajustements de nomenclature qui pourraient s'avérer nécessaires, ce que M. Adrien Gouteyron a approuvé.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a ensuite présenté six amendements, visant pour l'essentiel à tirer les conséquences des travaux de contrôle qu'il avait menés pendant l'année, jugeant qu'il en allait de la crédibilité du Sénat, et de sa commission des finances en particulier, de faire en sorte que ses remarques et préconisations soient respectées. Il a ainsi proposé :

- un amendement visant à réduire d'1 million d'euros les crédits au titre des contributions internationales libellées en devises, afin d'inciter le Quai d'Orsay à une meilleure maîtrise de celles-ci, et à redéployer à due concurrence ces montants au profit d'une dotation au capital de la fondation reconnue d'utilité publique de l'Alliance française ;

- un amendement de suppression des crédits affectés à certaines organisations internationales, afin d'inciter le gouvernement à les réaffecter aux ministères techniques compétents ;

- un amendement d'ajustement par rapport à l'amendement adopté à l'Assemblée nationale, visant à transférer la gestion des bourses sur le programme « Français à l'étranger et étrangers en France », considérant que les crédits dédiés aux bourses des enfants étrangers devaient rester au sein du programme « Rayonnement culturel et scientifique à l'étranger » ;

- un amendement visant à augmenter de 500.000 euros les crédits au profit de l'aide sociale aux Français de l'étranger dans les pays touchés par les crises, à commencer par le Liban, en limitant la dotation versée à CulturesFrance, dont le fonds de roulement serait ainsi ramené de 47 à 40 jours ;

- un amendement visant à transférer à hauteur de 3 milliards d'euros la gestion de certains emplois de soutien des consulats aux services administratifs et financiers uniques abrités par les chancelleries ;

- un amendement visant à affecter cinq agents de l'OFPRA dans les cinq ambassades les plus confrontées aux questions de droit d'asile, afin de réaliser une meilleure coordination entre les postes à l'étranger et l'examen de la demande d'asile.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires étrangères, a regretté la sévérité avec laquelle était jugée la toute nouvelle agence CulturesFrance depuis l'enquête réalisée par la Cour des comptes.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a rappelé tout l'intérêt qu'il portait à la nouvelle agence, dont l'action était estimée de tous, indiquant que son amendement, qui visait à renforcer les crédits d'aide sociale du ministère des affaires étrangères, n'opérait qu'un prélèvement limité sur la trésorerie « dormante » de CulturesFrance, qui serait ramenée de 47 à 40 jours, afin d'inciter la tutelle à mieux suivre désormais ses questions et à ajuster sa subvention en conséquence.

M. Michel Charasse a proposé de modifier la rédaction de l'amendement de suppression des crédits affectés à certaines organisations internationales, proposition qui a été adoptée.

Après que la commission eut adopté, à l'unanimité, les six amendements présentés par le rapporteur spécial, elle a décidé à l'unanimité de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat » ainsi modifiés.

PJLF pour 2007 - Mission « Culture » et compte spécial « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale » - Examen du rapport spécial

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, sur la mission « Culture » et le compte spécial « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale ».

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a présenté les moyens de la mission « Culture ». Il a indiqué que celle-ci disposait de 11.542 équivalents temps plein travaillés (ETPT), soit une diminution de 1.808 ETPT par rapport à 2006, due notamment au transfert de 1.659 ETPT du ministère de la culture vers la bibliothèque nationale de France (BnF).

Il a précisé que la mission « Culture » représentait 1,2 % des autorisations d'engagement du projet de loi de finances pour 2007, soit 2,766 milliards d'euros, et 1 % des crédits de paiement du budget de l'Etat, soit 2,694 milliards d'euros.

Puis il a relevé que ces crédits étaient complétés par des fonds de concours à hauteur de 23,165 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 158,665 millions d'euros en crédits de paiement, soit 5,8 % du total des crédits de paiement de la mission « Culture ».

Il a signalé que le total des produits des 25 dépenses fiscales rattachées à la mission « Culture » s'élevait à 282 millions d'euros, soit 10,64 % des crédits de paiement, contre 5,9 % en 2006.

Il a précisé que l'évolution du périmètre de la mission « Culture », entre 2006 et 2007, concernait essentiellement des crédits destinés aux collectivités territoriales. Il a indiqué que 169,233 millions d'euros de dotation générale de décentralisation (DGD), qui figuraient jusque là au programme « Création »  et 9,771 millions d'euros de DGD alloués à la Corse, auparavant inscrits au programme 224 « Transmissions des savoirs et démocratisation de la culture », étaient transférés au sein de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a rappelé que la mission « Culture » était composée de trois programmes, le programme 175 « Patrimoines », qui représentait un montant de 1.407,1 millions d'euros, le programme 131 « Création », dont les crédits s'élevaient à 800,58 millions d'euros et le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », qui atteignait 853,09 millions d'euros. Il a relevé que cette structuration ne correspondait pas à l'organisation interne du ministère de la culture, qui n'avait pas, à ce jour, réformé son organisation interne pour la calquer sur le découpage des crédits de la mission en trois programmes.

Il a ainsi souligné que le directeur de l'architecture et du patrimoine, responsable du programme 175, devait arbitrer la répartition des crédits entre sa propre direction et la direction des musées de France, la direction des archives de France, la direction du livre et de la lecture et la délégation générale à la langue française et aux langues de France. De même, le directeur de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles, responsable du programme 131 devait gérer les crédits destinés à sa direction, à la délégation aux arts plastiques et à la direction du livre et de la lecture, en étant assisté d'un collège de directeurs.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a observé que, pour le programme 224, le délégué au développement et aux affaires internationales, responsable de programme, devait, en tant que tel, décider des arbitrages de crédits relatifs à la direction de l'administration générale, alors que cette dernière regroupait le « service du personnel et des affaires sociales » et la « sous-direction des affaires financières et générales » du ministère.

Il a dénoncé le risque de dilution de la responsabilité des gestionnaires de programme, notant que le ministère de la culture, conscient de la difficulté, avait nommé auprès d'eux, des « secrétaires généraux de programme », chargés de les aider à « assurer le pilotage et la coordination du programme ». Il a constaté, dans le cadre d'un contrôle sur pièces et sur place effectué à la direction régionale des affaires culturelles (DRAC) de Picardie, le 13 novembre 2006, que les services déconcentrés du ministère de la culture se félicitaient de cette réforme, les secrétaires généraux constituant une « interface » utile et efficace entre eux et les directions centrales du ministère de la culture.

Il a estimé que le secrétaire général du ministère, qui n'était pas encore nommé, pourrait certes arbitrer entre les différents programmes, mais ne devrait pas parvenir à résoudre les problèmes de gestion au sein de chaque programme, mission dévolue au responsable de programme. Il s'est déclaré réservé sur l'utilité et la place, dans l'architecture du ministère, du futur secrétaire général du ministère.

S'agissant de la mesure de la performance, il s'est interrogé sur les modalités de l'intervention du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie dans ce domaine. Il a considéré qu'il convenait, désormais, de laisser le ministère de la culture choisir les indicateurs qu'il présenterait au Parlement. Il a estimé que ce principe était indissociable de celui de responsabilisation des gestionnaires de crédits prévu par la LOLF. Il a rappelé que les indicateurs de performances n'étaient pas une fin en soi, mais un instrument permettant d'évaluer une politique, définie par le ministère concerné. Il a vivement regretté la suppression de l'objectif « Protéger et restaurer prioritairement les patrimoines les plus menacés ».

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a présenté ensuite de façon plus détaillée chacun des trois programmes de la mission. Il a observé qu'après application du schéma de déversement analytique, le programme 175 « Patrimoines » constituait, pour l'année 2007, la priorité de la mission « Culture » avec 46,56 % des crédits de paiement, contre 44,9 % en 2006. Il a précisé qu'il était doté de 1.131,15 millions d'euros en autorisations d'engagement, et 1.040,71 millions d'euros en crédits de paiement. Il a indiqué que les effectifs inscrits au programme avaient diminué de 743 unités, pour s'établir à 3.225 ETPT.

Evoquant les crédits destinés aux monuments nationaux, il a signalé que les fonds de concours, venant compléter les crédits de paiement du présent programme, avaient été multipliés par 5,5 entre 2006 et 2007, pour atteindre 151,85 millions d'euros, dont 150,7 millions d'euros bénéficiant à l'action 1 « Patrimoine monumental et archéologique ». Il a souhaité obtenir des précisions sur l'affectation au centre des monuments nationaux (CMN) de 25 % des droits de mutation à titre onéreux sur les immeubles et titres immobiliers, prévue par l'article 30 du projet de loi de finances pour 2007. Il a constaté que le CMN devrait ainsi bénéficier de 140 millions d'euros en 2007, soit 70 millions d'euros au titre de l'année 2006 et 70 millions d'euros au titre de l'année 2007. Il a constaté que le CMN n'était pas encore capable d'assumer sa nouvelle mission de maître d'ouvrage des monuments nationaux dont il a la charge. Il a précisé que la recette fiscale serait reversée, par fonds de concours, au budget opérationnel de la direction de l'architecture et du patrimoine (DAPA).

Il a rappelé qu'en 2006 les monuments nationaux avaient déjà bénéficié d'une ressource exceptionnelle, soit 100 millions d'euros, des recettes de privatisation des autoroutes. Il a précisé que les opérations concernées s'étaient concentrées uniquement dans la région parisienne, ce qui avait été dénoncé en son temps.

Il a observé que la commission avait adopté un amendement de suppression de cet article lors de l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2007, le mercredi 15 novembre 2006. Il s'est déclaré favorable à l'augmentation des crédits budgétaires alloués au patrimoine monumental, qu'il estimait préférable à l'affectation d'une recette fiscale au seul bénéfice des monuments nationaux.

Il a indiqué que, lors de son déplacement à Amiens, en DRAC, il avait remarqué que les crédits de paiement alloués aux monuments nationaux seraient « fléchés » en 2007. Relevant que l'augmentation des crédits alloués aux monuments nationaux était à enveloppe constante de budget opérationnel de programme (BOP), il a souligné que les crédits destinés à la conservation et à la restauration des monuments appartenant aux collectivités territoriales risquaient de diminuer.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a observé que l'institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) bénéficierait, en 2007, d'une subvention pour charge de service public de 9 millions d'euros en crédits de paiement et en autorisations d'engagement. Il a rappelé qu'il avait soumis au Sénat, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, un amendement visant à doter l'INRAP d'une telle subvention, à hauteur de 10,58 millions d'euros ; le ministère de la culture estimait alors que l'amélioration de la situation financière de l'INRAP serait rapide et que la mesure proposée n'était pas utile.

Par ailleurs, il a remarqué que la société d'économie mixte « Bibracte » recevrait, en 2007, une subvention de 2 millions d'euros au titre des crédits de l'archéologie, ce qui lui semblait très important au regard de la subvention dont bénéficierait l'INRAP et au montant total des crédits alloués à l'archéologie, soit 25,86 millions d'euros, dont 1,7 million d'euros au profit des collectivités territoriales. Il a indiqué avoir demandé des précisions sur ce point au ministère de la culture.

Enfin, il a regretté que la liste des opérateurs présentés dans le « bleu budgétaire » n'ait pas été complétée, notamment avec l'INRAP qui bénéficiait d'une subvention nouvelle au titre de 2007.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits du programme 131 « Création », s'élevaient à 793,69 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 800,57 millions d'euros en crédits de paiement. Il a observé que ces crédits diminuaient par rapport à 2006 de 19,4 % en crédits de paiement et de 15,2 % en autorisations d'engagement, en raison du transfert de la DGD précité. Il a ajouté que les fonds de concours alloués à ce programme atteignaient 1,79 million d'euros en autorisations de programme et en crédits de paiement.

Il a souligné qu'au sein du programme 131 figuraient les dépenses fiscales les plus importantes de la mission « Culture », notamment les crédits d'impôt cinéma et audiovisuel et les mesures de soutien aux sociétés anonymes ayant pour seule activité le financement d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles (SOFICA). Il a indiqué que ces dépenses atteignaient un montant total de 202 millions d'euros en 2007, soit 25,17 % des dépenses totales du présent programme.

Il a précisé que les effectifs inscrits au programme 131 avaient augmenté de 10,5 % en 2007, pour s'établir à 1.084 ETPT. Il a rappelé que les grands établissements publics culturels, acteurs essentiels de la politique de création et du spectacle vivant, employaient 3.612 ETPT. Il a observé que les effectifs du ministère ne représentaient donc que 23 % des ETPT du programme. Il a estimé que le ministère de la culture devait, plus que jamais, renforcer ses capacités d'impulsion et de conception, au vu de la part relativement réduite de ses effectifs propres au sein du programme 131. Il a indiqué que l'objet de son prochain rapport d'information concernait les modalités d'exercice de la tutelle du ministère de la culture sur les quatre grands établissements publics suivants : le musée du Louvre, la bibliothèque nationale de France, la cité des sciences et de l'industrie et l'Opéra de Paris.

Il a constaté que les crédits d'intervention du programme 131 en faveur du spectacle vivant s'élevaient à 344,37 millions d'euros en crédits de paiement. Il a relevé qu'il serait particulièrement attentif aux conclusions de l'audit de modernisation et de performance sur « les modalités d'attribution et de suivi des crédits d'intervention en faveur du spectacle vivant », qui devraient être rendues avant la fin de l'année 2006.

Enfin, il a évoqué la création d'un fonds de professionnalisation et de solidarité en faveur des intermittents du spectacle, financé sur les crédits du programme 131. Il a rappelé qu'un fonds spécifique provisoire avait été mis en place en 2004 pour prendre en charge l'indemnisation des intermittents qui effectuaient leurs 507 heures sur 12 mois, au lieu des 11 mois prévus par le nouveau protocole. Il a remarqué que ce fonds avait été rendu pérenne en 2005. Il a précisé que la gestion du dispositif était assurée par l'UNEDIC, mais financée sur des crédits du ministère du travail et de l'emploi.

Il a noté que le ministère de la culture avait annoncé, le 12 mai 2006, la création d'un fonds permanent de solidarité et de professionnalisation, doté de 5,11 millions d'euros en 2007. Il a regretté de ne pas avoir obtenu d'informations plus précises sur le fonctionnement de ce fonds, et sur sa budgétisation à hauteur de plus de 5 millions d'euros.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a observé que les crédits du programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » représentaient 853,09 millions d'euros en crédits de paiement. Il a constaté qu'après application du schéma de déversement analytique, les crédits de paiement alloués au programme 224 atteignaient 569,7 millions d'euros, soit une progression de 7 % par rapport à 2006. Il a imputé cette évolution à des modifications de périmètre par rapport à 2006, notamment au regroupement de la majeure partie des crédits du centre national de la cinématographie (CNC) au sein du programme 224, soit 10,319 millions d'euros en crédits de paiement et en autorisations d'engagement.

Il a annoncé que le ministère de la culture allait réformer ses services déconcentrés et regrouper leurs échelons régionaux et départementaux en rattachant les services départementaux d'architecture et du patrimoine (SDAP) aux DRAC. Il a regretté que les économies de gestion et de personnel qui devraient accompagner cette réforme ne soient pas identifiées dans l'annexe au projet de loi de finances pour 2007 relative à la mission « Culture ». Il a toutefois noté que cette réforme ne semblait pas aussi urgente qu'il l'avait cru. Il a indiqué que sa note de présentation détaillait le problème lié au financement des écoles d'architecture en 2007.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a jugé nécessaire de rappeler quelques « règles d'or » dont l'application pleine et entière garantirait le succès de la LOLF.

Lors de son déplacement à Amiens, il a constaté qu'entre l'année d'expérimentation de la LOLF, en 2005, et son entrée en vigueur, en 2006, le ministère de la culture semblait avoir rigidifié le cadre d'action de ses services déconcentrés. Il a recommandé de laisser aux DRAC la pleine maîtrise de gestion des crédits de tous les titres, dont le titre 2, relatif aux dépenses de personnel. Il a plaidé pour que le plein exercice de la fongibilité asymétrique soit rétabli en 2007.

Il a présenté ensuite les modifications adoptées par l'Assemblée nationale, en première délibération. Il a indiqué qu'elle avait adopté, à l'initiative du gouvernement, un amendement minorant les crédits de paiement et les autorisations d'engagement du programme 224, précité, de la mission « Culture », de 2,27 millions d'euros, dont 0,357 million d'euros sur le titre 2. Il a observé qu'il s'agissait de tirer les conséquences de l'ajustement du droit à compensation du transfert aux régions de la décentralisation de l'inventaire.

A l'issue de cette présentation, un débat s'est instauré.

M. Denis Badré, président, a félicité le rapporteur spécial de la qualité de son intervention.

M. Michel Charasse a précisé que l'ajustement du droit à compensation du transfert aux régions de la décentralisation de l'inventaire résultait d'une réunion récente de la commission d'évaluation des charges constituée au sein du comité des finances locales.

Il s'est interrogé sur la dispersion, entre plusieurs missions, de crédits qui lui semblaient relever de la mission « Culture », tels que les crédits de fonctionnement de l'école française du Moyen-Orient, l'Institut de France, l'école Vélasquez, ou encore l'église de la Trinité des Monts à Rome. Enfin, il a souhaité savoir si le transfert des locaux mis à la disposition du Parlement à Versailles s'était opéré, comme le prévoyait la loi n° 2005-244 du 26 juillet 2005, tendant à mettre à disposition du public les locaux dits du Congrès, au château de Versailles.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a indiqué qu'il interrogerait les services du ministère de la culture sur ce point. Il a précisé que l'église de la Trinité des Monts faisait partie des « pieux établissements » gérés par une fondation créée à cet effet. Il a rappelé que certaines écoles ou instituts, concourant à l'expression culturelle de la France, relevaient des missions « Enseignement scolaire » et « Recherche et enseignement supérieur ».

Sur la recommandation de son rapporteur spécial, la commission a alors adopté sans modification les crédits de la mission « Culture ».

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a ensuite présenté l'évolution du compte d'affectation spéciale (CAS) « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale », bénéficiant, en 2007, de 529,669 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, soit une progression de 2 % par rapport à 2006.

Il a constaté, en outre, que les dépenses fiscales associées à ce CAS s'élevaient à 150 millions d'euros, soit 28,3 % des crédits de paiement, leur répartition détaillée figurant dans la note de présentation.

Il a remarqué que les dépenses fiscales au bénéfice des SOFICA semblaient efficaces, dans la mesure où  elles favorisaient le financement du cinéma indépendant, oeuvraient en faveur de la promotion de la langue française et contribuaient au maintien d'un haut niveau de production nationale. Il a souligné que les crédits d'impôt cinéma et audiovisuel étaient un instrument efficient de localisation de la production des tournages en France.

Il a regretté que le dispositif qu'il avait proposé l'an passé afin de permettre aux collectivités territoriales d'exonérer de taxe professionnelle les industries de cinéma et d'audiovisuel n'ait pas pu venir compléter les dispositions fiscales précitées.

Sur la recommandation de son rapporteur spécial, la commission a adopté sans modification les crédits du compte spécial « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale ».

PJLF pour 2007 - Mission « Aide publique au développement » et article 42 - Comptes spéciaux « Prêts à des Etats étrangers » et « Accords monétaires internationaux » - Examen du rapport spécial

Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Michel Charasse, rapporteur spécial, sur la mission « Aide publique au développement », et l'article 42 rattaché, ainsi que sur les comptes spéciaux « Prêts à des Etats étrangers » et « Accords monétaires internationaux ».

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a rappelé que les trois missions dont il était rapporteur spécial consistaient, d'une part, en une mission interministérielle inscrite au budget général, composée de deux programmes et dédiée à l'aide publique au développement (APD), et d'autre part, en deux missions relevant des comptes spéciaux, constituées chacune de trois programmes et remplaçant deux anciens « comptes spéciaux du Trésor ».

Il a indiqué que l'APD française globale, comptabilisée selon les normes du Comité d'aide au développement (CAD) de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), serait en augmentation de 2,1 % en 2006 et de 10,3 % en 2007, pour s'établir à 0,50 % du revenu national brut (RNB), conformément aux engagements pris en 2002 par le Président de la République. Il a précisé que la hausse tendancielle de l'aide depuis quatre ans avait succédé à une diminution prononcée à la fin des années 90 et au début de la décennie, et que le ratio d'APD était d'environ 0,62 % du RNB en 1992.

Il a ajouté que les annulations de dette représenteraient, selon les prévisions, environ le tiers de l'APD française en 2006 et le quart en 2007. Il a également relevé une forte hausse de l'aide multilatérale, en particulier du fait des contributions au Fonds européen de développement (FED), pour 692 millions d'euros, aux banques et fonds de développement, et au fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, la dotation de la France en 2007 étant, à cet égard, accrue de 75 millions d'euros, pour atteindre 300 millions d'euros. Il a indiqué que l'aide bilatérale serait quasiment stable en 2007, et a déploré la tendance générale à la hausse de l'aide multilatérale depuis 6 ans, compte tenu du manque de visibilité qu'elle induisait pour les actions françaises de coopération.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a salué les réformes qui étaient mises en oeuvre chez un grand nombre d'opérateurs impliqués dans l'aide au développement. Outre la fusion, déjà réalisée, de l'Association française d'action artistique (AFAA) et de l'Association de diffusion de la pensée française (ADPF), qui avait donné naissance à CulturesFrance, et celle, prévue, d'Egide et d'Edufrance, des conventions d'objectifs et de moyens étaient en cours de négociation avec l'Agence française de développement (AFD), le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD), l'Institut de recherche pour le développement (IRD) ou l'Association française des volontaires du progrès (AFVP). Cette dernière se voyait, en particulier, assigner des objectifs précis et ambitieux afin de réduire, notamment, le montant des concours financiers du ministère des affaires étrangères.

Il a ajouté que la réforme de l'assistance technique n'était pas achevée et que le transfert de projets et d'assistants techniques du Fonds de solidarité prioritaire (FSP) à l'AFD se poursuivait, selon un rythme plus lent qu'escompté. Ces nouvelles modalités de gestion de l'expertise technique internationale constituaient un véritable défi pour le groupement d'intérêt public France Coopération Internationale, dont il avait pu constater l'insuffisance des moyens et le positionnement ambigu à l'occasion du contrôle budgétaire qu'il avait conduit en mars 2006, et qui avait donné lieu à la publication d'un rapport d'information n° 346 (2005-2006). Il a indiqué, en outre, que de nombreux outils de coordination et de planification stratégique avaient été mis en place, compte tenu de la multiplicité des acteurs concernés par l'APD.

La direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) s'était également réorganisée. A ce titre, il a approuvé les nouvelles orientations de la DGCID en matière de suivi des organisations non gouvernementales (ONG), qui tenaient compte des observations formulées par la commission et la Cour des comptes, et l'insertion, dans le projet annuel de performances, d'un nouvel indicateur mesurant l'efficience de la procédure de financement des projets des ONG soutenues par le ministère des affaires étrangères.

Présentant la mission « Aide publique au développement », M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a considéré que la création de cette mission constituait un progrès en termes de lisibilité et d'intégration de la logique de performance, mais limité par la discordance entre la comptabilisation budgétaire et la notification au titre de l'APD. Il a ainsi précisé que l'estimation de l'impact de cette mission sur l'APD représenterait en 2007 environ 64 % des crédits d'APD du budget général, 56 % de l'ensemble des crédits budgétaires (c'est-à-dire en incluant la quote-part du prélèvement sur recettes au profit du budget européen), et 43 % de l'APD globale notifiée au CAD. Il a considéré que les explications du document de politique transversale (DPT) quant à l'incidence des crédits budgétaires et extra-budgétaires sur l'ADP pouvaient encore progresser.

Relevant qu'au moins 14 programmes budgétaires étaient comptabilisés par le DPT au titre de l'APD, il a indiqué que les principales actions, hors de la mission dédiée, qui contribuaient à l'APD, étaient les subventions octroyées aux instituts de recherche et l'écolage, imputés sur la mission « Recherche et enseignement supérieur », diverses actions de la mission « Action extérieure de l'Etat » au titre de l'Agence pour l'enseignement du français à l'étranger (AEFE) et des contributions volontaires aux organismes internationaux, ainsi que les crédits d'accueil des étrangers inscrits sur la mission « Solidarité et intégration ». Il a également relevé que certaines dépenses de la mission dédiée à l'APD, tels que les crédits de soutien à la francophonie ou de promotion de la culture française, ne constituaient pas réellement de l'aide au développement, ce qui pouvait justifier des reclassements et une future révision de l'architecture des missions.

Puis il a indiqué que la mission « Aide publique au développement », constituée de deux programmes respectivement gérés par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministère des affaires étrangères, était dotée en 2007 de 3,12 milliards d'euros de crédits de paiement, qu'il a comparés à une estimation globale d'APD de 9,18 milliards d'euros. Le plafond de 2.983 équivalents temps plein travaillé (ETPT) était inscrit sur le seul programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » et représentait une diminution de 148 emplois, soit une baisse réelle de 19 ETPT si l'on tenait compte du transfert de 129 assistants techniques à l'AFD.

Il a jugé que les objectifs étaient globalement satisfaisants, et a relevé que le nombre d'indicateurs avait été opportunément réduit par rapport au projet de loi de finances pour 2006. Des progrès pouvaient néanmoins, selon lui, être réalisés sur le programme 209. Il ainsi estimé que l'action n° 4 « Aide en faveur du développement durable et lutte contre la pauvreté et les inégalités » constituait un « fourre-tout », et que certaines cibles n'étaient pas assez ambitieuses. En revanche, les justifications au premier euro étaient plus précises, en particulier sur le programme 209.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a ensuite formulé ses principales observations sur le programme 110 « Aide économique et financière au développement » :

- environ 60 % des crédits de ce programme étaient affectés aux contributions à de multiples institutions et fonds multilatéraux ;

- les conditions de financement de la facilité financière pour la vaccination, qui mobilisait 920 millions d'euros d'autorisations d'engagement, n'étaient pas suffisamment explicites dans le projet annuel de performances, mais précisées dans l'article 42 du projet de loi de finances pour 2007. A cet égard, il a indiqué que ce nouvel instrument de financement, dont la France serait le deuxième contributeur avec un engagement d'1,3 milliard d'euros sur vingt ans, se traduirait par neuf émissions obligataires. La France participerait à la première émission à hauteur de 373 millions d'euros sur quinze ans, les remboursements d'annuités d'emprunt étant réalisés par l'AFD. L'article 42 rattaché pour son examen à la présente mission prévoyait, dès lors, l'octroi, pour 372,8 millions d'euros courants, d'une garantie de l'Etat au profit de l'AFD, sur laquelle M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a formulé un avis favorable ;

- il a considéré que l'abondement, par le programme 110, de trois fonds consacrés à la dépollution et à la sécurité nucléaire, n'avait pas lieu de figurer dans une mission budgétaire dédiée à l'APD ;

- il a enfin relevé que l'accroissement du volume d'activité de l'AFD reposait en grande partie sur des prêts octroyés hors de la Zone de solidarité prioritaire, et se traduisait par une diminution de la part de son activité en Afrique subsaharienne. En application des décisions prises en 2005 et 2006 par le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement, l'AFD diversifiait son activité dans les pays émergents, ce qui lui permettait également d'améliorer sa rentabilité. Il a cependant estimé que ce positionnement stratégique posait problème, et que la diversification ne devait pas se traduire par une dispersion des actions, et in fine par une diminution des engagements dans les pays les plus pauvres, qui constituerait un signal contradictoire avec les objectifs affirmés par la France.

Puis M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a fait part de ses principales observations sur le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » :

- l'aide multilatérale était prépondérante dans le programme, avec 55 % des crédits de paiement, et la diminution du montant des autorisations d'engagement ouvertes pour l'aide-projet était susceptible de compromettre, à moyen terme, la capacité à prendre le relais des annulations de dette, dont la baisse était escomptée à partir de 2008 ;

- la clef de contribution de la France au Xe FED devait revenir de 24,3 % à 19,55 %, ce qui serait facteur d'économies, mais la perspective d'une budgétisation du FED était abandonnée. Il a relevé que les décaissements continuaient de progresser, mais que cette amélioration était en bonne partie imputable aux versements à des fonds multilatéraux, certes rapides mais peu conformes à la vocation réelle du FED. En outre, la prévisibilité des appels de fonds aux Etats membres était encore aléatoire, ce qui avait conduit la France à acquitter des intérêts de retard en 2005. Il a également estimé que la lourdeur des procédures d'instruction et de suivi des projets tendait à être déconcentrée dans les délégations ;

- les prévisions de décaissement en 2007 au titre des contrats de désendettement-développement (C2D), avec 179,4 millions d'euros, se révélaient plus sincères que dans la loi de finances initiale pour 2006, mais étaient très majoritairement financées par des prélèvements sur les ressources propres et les provisions de l'AFD. Compte tenu du prélèvement opéré au titre du programme 110 « Aide économique et financière au développement », il a indiqué que l'AFD serait ainsi sollicitée à hauteur de 200 millions d'euros en 2007 sur ses ressources propres. Après avoir rappelé le principe du C2D, il a exposé les difficultés auxquelles avait donné lieu le financement de la première tranche du C2D conclu en juin 2006 avec le Cameroun. Il a ajouté que la première évaluation externe du mécanisme du C2D, portant sur le contrat mis en oeuvre au Mozambique, illustrait que cet instrument demeurait complexe et perfectible. Son impact sur le développement local était inégal, et les décaissements annuels au titre de ce mécanisme se révélaient inférieurs aux prévisions ;

- l'impact concret de la LOLF dans les services de coopération progressait lentement, mais était encore insuffisant, notamment si l'on examinait le recours à la fongibilité asymétrique en cours d'exercice.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a ensuite exposé les orientations de la mission constituée par le compte spécial « Prêts à des Etats étrangers ». Il a indiqué que cette mission incluait trois types d'opérations financières : les prêts de la Réserve pays émergents ; les prêts à des Etats étrangers pour consolidation de dettes envers la France, consistant en des remboursements d'anciens prêts et des versements de nouveaux prêts à des conditions révisées ; et les prêts à l'AFD en vue de favoriser le développement économique et social dans des Etats étrangers, qui étaient complémentaires des bonifications d'intérêts imputées sur l'action 2 « Aide économique et financière bilatérale » du programme 110 « Aide économique et financière au développement » de la mission « Aide publique au développement ». Au total, plus de 996,5 millions d'euros de crédits de paiement étaient ainsi inscrits sur cette mission.

Il a rappelé que les annulations de dette représentaient une large part de l'APD, mais exerçaient une incidence minime sur le budget général, à hauteur de moins de 10 % en 2006. Il a indiqué que les estimations des montants des annulations et refinancements de dettes demeuraient aléatoires. Ils revenaient à 2,14 milliards d'euros pour 2007, après 2,8 milliards d'euros en 2006, compte tenu, en particulier, des annulations consenties en 2006 au profit de l'Irak et du Nigeria. Il a précisé que plus de la moitié des allègements de dettes en 2007 serait liée aux créances commerciales de la Coface, et que les principaux pays bénéficiaires en seraient le Cameroun, l'Egypte, l'Irak et la République démocratique du Congo.

A ce titre, il a relevé que l'Assemblée nationale avait adopté en première délibération, à l'initiative de leur collègue M. Henri Emmanuelli, rapporteur spécial de la mission « Aide publique au développement », un amendement portant article additionnel après l'article 42 du projet de loi de finances pour 2007, tendant à relever de 3,5 milliards d'euros le plafond de remises de dettes, pour le porter à 14,6 milliards d'euros. Il a émis un avis favorable sur cet article additionnel rattaché.

Il a rappelé que la mission constituée par le compte spécial « Accords monétaires internationaux » retraçait les opérations d'octroi et de remboursement des appels en garantie de convertibilité effectuées par le Trésor au profit des banques centrales de la Zone franc. Cette mission n'était cependant pas dotée de crédits en 2007, comme en 2006, dans la mesure où la garantie n'était appelée à jouer qu'en cas de dégradation de la situation économique et financière des pays concernés. Il a indiqué que son rapport budgétaire exposait les modalités de la coopération monétaire de la France avec les quinze pays concernés, répartis en trois unions monétaires.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a enfin présenté deux amendements aux crédits de la mission « Aide publique au développement » :

- le premier, tendant à diminuer de 200.000 euros la subvention octroyée par le ministère des affaires étrangères, sur le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », à l'association CulturesFrance, dans la continuité d'un amendement qui avait été adopté par la commission sur la mission « Action extérieure de l'Etat ». Ce montant correspondait aux économies de gestion escomptées du fait de la fusion entre l'AFAA et l'ADPF, ainsi que l'enquête de la Cour des comptes que la commission avait demandée en application de l'article 58-2° de la LOLF l'avait relevé ;

- le second, portant sur le transfert vers le programme 209, précité, de 20 millions d'euros d'autorisations d'engagement inscrites sur le programme 110 « Aide économique et financière au développement » au profit de la facilité internationale de financement pour la vaccination, afin d'assurer une meilleure pérennité de l'aide-projet sur le moyen terme.

A l'initiative de M. Michel Charasse, rapporteur spécial, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Aide publique au développement », ainsi modifiés. Elle a également proposé d'adopter sans modification les comptes spéciaux « Accords monétaires internationaux » et « Prêts à des Etats étrangers » ainsi que l'article 42 du projet de loi de finances pour 2007.