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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 21 novembre 2006

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2007 - Mission « Ville et logement » et articles 62 et 62 bis rattachés - Examen du rapport spécial

La commission a tout d'abord examiné le rapport de MM. Philippe Dallier et Roger Karoutchi, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Ville et logement » et les articles 62 et 62 bis rattachés.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a rappelé que la mission ministérielle « Ville et logement » était l'une des trois missions dépendant du ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, avec la mission « Travail et emploi » et la mission « Solidarité et intégration ».

Il a indiqué qu'elle représentait :

- 3.088 emplois répartis entre le ministère de l'équipement, les directions régionales et départementales de l'équipement, et la délégation interministérielle à la ville (DIV) auxquels il fallait ajouter les 528 emplois des quatre principaux opérateurs agissant dans le cadre de la mission : l'agence nationale de l'habitat (ANAH), l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) et l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ANCSEC) ;

- plus de 11 milliards d'euros de dépenses fiscales, montant stable par rapport à 2006, représentant 156 % des crédits budgétaires de la mission, qui s'élèvent pour leur part à 7,30 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et 7,19 milliards d'euros de crédits de paiement.

Il a indiqué que les orientations de la mission s'appuyaient sur les deux lois de programmation de rénovation urbaine du 1er août 2003 et de cohésion sociale du 18 janvier 2005 ainsi que sur les nouveaux dispositifs mis en place par les lois récentes sur l'égalité des chances du 31 mars 2006 et portant engagement national pour le logement du 13 juillet 2006.

Il a relevé que les crédits de la mission « Ville et logement » étaient respectivement en diminution de 1,03 % en autorisations d'engagement et stables en crédits de paiement par rapport à la loi de finances pour 2006. Il a précisé que, pour plus de la moitié, cette diminution résultait de la poursuite des effets de la fiscalisation du financement du prêt à taux zéro, intervenue en 2005.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a ensuite abordé l'examen des deux programmes de la mission concernant plus spécialement la ville : le programme 202 « Rénovation urbaine » et le programme 147 « Equité sociale et territoriale et soutien ».

Il a souligné que le programme « Rénovation urbaine », dont le délégué interministériel à la ville et au développement social urbain était le responsable, mettait en oeuvre le programme de rénovation urbaine (PNRU).

Il a ajouté qu'il représentait 400 millions d'euros en autorisations d'engagement et 386 millions d'euros en crédits de paiement, ces crédits étant en augmentation respectivement de 31 % et de 66 %.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a indiqué que figurait au titre des dépenses fiscales rattachées au programme, l'application du taux de TVA de 5,5 % aux logements en accession sociale à la propriété dans les quartiers en rénovation urbaine, prévue par la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.

Il a déclaré que cette dépense fiscale était évaluée à 100 millions d'euros pour 2006 et 300 millions d'euros pour 2007.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a rappelé qu'il avait émis des réserves lors de l'élargissement au Sénat de ce dispositif fiscal aux zones « situées dans les îlots, au sens du recensement, entièrement compris à une distance de moins de 500 mètres de la limite des quartiers » faisant l'objet d'une convention ANRU. Il a souhaité que la commission dispose d'un bilan d'application de cette mesure fiscale distinguant la part de dépenses liée spécifiquement à cette extension et celle résultant des opérations d'accession incluses directement dans des périmètres de convention ANRU.

Après avoir noté la diminution logique des crédits de l'action consacrée aux anciennes opérations grands projets de ville (GPV) et opérations de rénovation urbaine (ORU), M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a présenté le bilan du décalage entre les crédits budgétaires inscrits en autorisations d'engagement et en crédits de paiement et les engagements du plan de rénovation urbaine, figurant à l'article 7 de la loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

Précisant que la loi de programmation précitée prévoyait un minimum de 465 millions d'euros annuels, il a souligné qu'au bout de quatre années d'exécution on constatait que le total des autorisations d'engagement, tous crédits confondus, était supérieur aux objectifs de la loi de programmation, soit 1,94 milliard en autorisations d'engagement, contre un minimum de 1,86 milliard prévu par la loi de programmation, mais que la part des crédits non budgétaires dans le total du financement de l'ANRU restait à un niveau élevé, proche de 50 %. Il a indiqué qu'en 2006, pour 305 millions d'euros d'autorisations d'engagement ouvertes en loi de finances, le financement de l'ANRU avait été complété par 100 millions d'euros en provenance du FRU et 60 millions d'euros de recettes diverses. A cet égard, il a déclaré avoir reçu des assurances sur le versement à l'ANRU d'au moins 45 millions d'euros sur les 60 millions d'euros qui pourraient, en définitive, être prélevés sur des crédits non consommés de compensation d'exonération de charges sociales dans les zones franches urbaines (ZFU). Pour 2007, le projet de loi de finances prévoit 400 millions d'euros, auxquels s'ajoutent 100 millions d'euros en provenance des sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI) et 100 millions d'euros de recettes diverses.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a estimé que ce mode de financement atteignait aujourd'hui ses limites dans la mesure où l'ANRU allait devoir faire face, à compter de la fin du 1er semestre 2007, à une forte augmentation de ses besoins financiers, qui passeraient d'un rythme de 350 à 500 millions d'euros de dépenses, à un milliard d'euros dans les trois prochaines années, cette progression résultant de la montée en charge du dispositif ainsi que de la décision d'attribuer des avances aux maîtres d'ouvrage afin d'accélérer la réalisation des projets. Rappelant les conclusions du rapport d'information n° 456 (2005-2006) sur l'ANRU qu'il avait présentées avec M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, ainsi que celles de la mission commune d'information « banlieues », il a souhaité la sanctuarisation des ressources de l'ANRU.

Il a déclaré qu'il prendrait également une initiative avec M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, lors de l'examen de la première partie de la loi de finances, pour reconstituer un fonds de rénovation urbaine au sein de la Caisse des dépôts et consignations en utilisant une partie de la plus-value exceptionnelle réalisée sur la vente de sa participation à la CNCE, ainsi que des crédits affectés à ses missions d'intérêt général.

Enfin, il a brièvement retracé le bilan de l'ANRU qui aura validé au 1er novembre 2006 plus de 25 milliards d'euros de travaux dans 383 quartiers, dont 146 quartiers prioritaires.

Il a évoqué ensuite le programme « Equité sociale et territoriale et soutien », qui regroupe les crédits destinés aux volets économique et social de la politique de la ville.

Il a rappelé que ces crédits étaient désormais principalement mis en oeuvre dans le cadre de contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) conclus entre l'Etat et les communes ou les établissements de coopération intercommunale (EPCI) et qu'au total environ 400 millions d'euros seraient ainsi contractualisés sur 2007.

Il s'est félicité, à cet égard, de l'importance des moyens mobilisés sur les CUCS et de la plus grande visibilité qu'offriraient ces contrats, qui seront conclus pour trois ans.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits du programme représentaient 755,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et 794,9 millions d'euros en crédits de paiement, ces montants étant quasiment stables par rapport au budget voté de 2006.

Il a rappelé que, compte tenu des augmentations de crédits qui avaient été votées lors de l'examen de la loi de finances pour 2006, grâce au plan d'urgence Banlieues (181 millions d'euros supplémentaires), la consolidation de ce montant de dépenses marquait clairement la priorité donnée par le gouvernement à la politique de la ville.

Il a observé que le tableau des dépenses fiscales rattachées au programme, pour 247 millions d'euros au total, faisait apparaître que les évaluations des dépenses fiscales liées aux zones franches urbaines (ZFU) avaient été révisées à la baisse, malgré les dispositions nouvelles de la loi pour l'égalité des chances, qui avait prorogé et étendu le dispositif avec la création de 15 nouvelles ZFU. Il a précisé que ce paradoxe apparent était lié à une surestimation des dépenses par la loi de finances pour 2006, que l'on retrouvait également au niveau des crédits de compensation des exonérations sociales dans les ZFU.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a rappelé que le programme « Equité sociale et territoriale et soutien » comprenait trois actions qui distinguaient le volet social et de prévention, le volet économique et, enfin, l'animation de la politique de la ville.

S'agissant de l'action n° 1 « Prévention et développement social » qui regroupe à la fois les moyens de prévention de la délinquance (34 % du total des crédits de l'action) et ceux des programmes de développement social (66 % du total des crédits de l'action), il a observé que les crédits comprenaient les crédits d'intervention déconcentrés et le financement d'actions spécifiquement identifiées : Ville vie vacances, adultes-relais et réussite éducative. Il s'est félicité de l'augmentation de 13,3 % des crédits du programme « Réussite éducative », considérant la place essentielle de l'éducation dans l'amélioration de la situation des quartiers. Il a précisé que pour cette action, 60 % de l'objectif fixé pour 2009 était d'ores et déjà atteint grâce à la mise en place de 370 projets.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a souligné que les crédits de l'action n° 2 « Revitalisation économique et emploi » comprenaient, pour l'essentiel, la compensation des exonérations de charges sociales en ZFU, estimée à 333 millions d'euros, mais aussi les dépenses liées aux plans de lutte contre les discriminations et aux dispositifs d'insertion professionnelle, équipes emploi-insertion et écoles de la deuxième chance.

S'agissant des crédits déconcentrés, il a souligné avoir constaté un certain flou dans la coordination et le suivi, notamment de la part de la DIV. Il a indiqué qu'il avait demandé, en conséquence, avec M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, que la Cour des comptes réalise une enquête en application de l'article 58-2° de la LOLF sur la gestion des crédits déconcentrés de la politique de la ville, qui ferait l'objet d'une audition publique « pour suite à donner » en 2007. Il a ainsi émis le souhait de faire établir un état des lieux des pratiques locales et de l'action de la DIV en ce domaine afin de pouvoir proposer des améliorations.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a présenté l'action n° 3 « Stratégie, ressources et évaluation » comprenant les crédits liés à l'animation de la politique de la ville et à son évaluation, soit, principalement, les crédits de fonctionnement de la délégation interministérielle à la ville, auxquels s'ajoutent désormais le coût de la nouvelle ANCSEC et les crédits de financement du volet « Stratégie, ressources, évaluation » des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS). Il a souhaité que la ministre déléguée chargée de la cohésion sociale et de la parité apporte des explications sur la forte progression des dépenses (+ 36 %) liées à la mise en place des contrats urbains de cohésion sociale.

Il a relevé que, d'une manière générale, la création des agences (ANRU, puis ANCSEC) avait soulevé certaines questions sur la coordination des différentes structures, ainsi que sur le rôle réservé à la délégation interministérielle à la ville, en particulier sur sa capacité à exercer une tutelle efficace, certains allant jusqu'à demander sa suppression.

Il a précisé que le délégué interministériel à la ville avait expliqué, lors de son audition par les rapporteurs spéciaux dans le cadre de l'examen des crédits pour 2007 de la mission « Ville et logement », sa conception du partage de responsabilités envisagé entre la DIV et l'ANCSEC, la première continuant à contrôler les procédures expérimentales, la seconde étant chargée de la mise en oeuvre des dispositifs standardisés.

Il a constaté que cette répartition était complexe quand il s'agissait notamment de la traduire en termes de gestion budgétaire, mais qu'il serait possible de juger de son efficacité avec la loi de règlement pour 2007.

Pour terminer sur la mesure de la performance, il a regretté qu'aucun indicateur relatif à l'action de l'ANCSEC n'ait été encore élaboré, alors que cette agence tenait une place majeure dans la mise en oeuvre du programme « Equité sociale et territoriale et soutien ».

En conclusion, il a mis en évidence le succès incontestable de la politique de rénovation urbaine. Le programme national, lancé en 2003, rencontre une très forte adhésion, malgré les critiques dont il a été l'objet à ses débuts, sans que le volet humain de la politique de la ville ne soit, pour autant, négligé. Il a souligné, notamment, la consolidation en 2007 des crédits réservés à l'action sociale et économique dans les quartiers, la création de nouvelles zones franches urbaines (ZFU), la mise en place de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ANCSEC) et l'augmentation de la dotation de solidarité urbaine (DSU), qui atteint 48 % entre 2002 et 2006.

Considérant cependant que l'effort de l'Etat devait s'inscrire dans la durée et privilégier l'efficacité, il a rappelé l'importance de la sanctuarisation des ressources de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, qui lui permettrait de faire face à ses engagements.

Jugeant nécessaire que l'action de l'Etat, en faveur des quartiers, soit exemplaire en termes de transparence et de performance, il a souhaité, enfin, plus de rigueur dans la gestion et le suivi des différents dispositifs qui sont mis en oeuvre par les Agences et la DIV, autorité de tutelle.

M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, a ensuite évoqué les deux autres programmes relevant plus strictement de la politique du logement : le programme 109 « Aide à l'accès au logement » doté de 4,918 milliards d'euros, et le programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement », doté de 1,23 milliard d'euros en autorisations d'engagement et de 1,05 milliard d'euros en crédits de paiement.

Il a précisé que ce dernier programme regroupait également toutes les actions de soutien de l'ensemble de la mission « Ville et logement » et centralisait donc les crédits de personnel.

M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, a rappelé que le programme 109 « Aide à l'accès au logement » était le programme regroupant les aides personnelles au logement et que ses crédits étaient en diminution de 3,8 % par rapport à la loi de finances pour 2006. Ils sont constitués exclusivement de dépenses d'intervention.

Il a observé que pour le budget 2006, 18 dépenses fiscales avaient été rattachées au programme, pour un montant évalué à 1,5 milliard d'euros, mais que, seules, 4 mesures fiscales subsistaient dans le projet annuel de performances pour 2007, pour un total estimé de 35 millions d'euros. Cette remise en ordre, qui pour l'essentiel rattache le coût fiscal du prêt à taux zéro au programme des aides à la pierre, avait été demandée par la commission l'année dernière.

M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, a indiqué que le programme « Aide à l'accès au logement » comprenait deux actions, finançant, pour l'une, les aides personnelles et pour l'autre, les subventions aux associations spécialisées dans le domaine du logement (ANIL et ADIL, notamment).

Il a précisé que les crédits de l'action « Aides personnelles » correspondaient, pour leur totalité, soit 4,9 milliards d'euros, à la contribution de l'Etat au fonds national d'aide au logement (FNAL) et que cette dotation était en diminution de 3,8 % ce qui s'expliquait par plusieurs raisons :

- d'abord, ce que soulignait le projet annuel de performances, du fait de l'évolution tendancielle des prestations, marquée par une évolution plus modérée des loyers et une poursuite de la diminution du chômage ;

- mais aussi en raison de l'augmentation des cotisations employeurs prévue par l'article 62 rattaché, qui permettait à l'Etat de réaliser des économies ;

- et enfin, à cause d'une recette exceptionnelle sur 2007 de 150 millions d'euros provenant du versement d'une contribution de la Chambre syndicale des sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI). Sur ce dernier point, il a noté qu'il s'agissait clairement d'une débudgétisation.

M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, a signalé, qu'en avril 2006, sur ce programme, avait été lancé, par le ministère du budget, un audit de modernisation sur la « rationalisation de la gestion des aides personnelles au logement ». Selon les informations qui lui avaient été transmises, la principale piste de rationalisation de la gestion des aides, qui pouvait conduire notamment à un meilleur contrôle et à une réduction sensible des fraudes et des erreurs, consistait à permettre la mise en commun des données fiscales et des données dont disposaient les caisses d'allocations familiales.

Il a déclaré que, compte tenu des sommes en jeu, à savoir 13,8 milliards d'euros de prestations d'aides personnelles au logement (ALS, AL et APL) pour plus de 6 millions de ménages, l'amélioration de la gestion ne pouvait que permettre des économies substantielles.

Il a également signalé qu'au cours du débat à l'Assemblée nationale, Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité, s'était engagée à proposer au Sénat de revenir à la situation antérieure concernant le versement minimum de l'APL, c'est-à-dire à un montant de 15 euros au lieu de 24 euros, mais qu'il ne disposait pas d'informations quant au mode de financement de la dépense supplémentaire, estimée à 22 millions d'euros.

En ce qui concerne la mesure de la performance du programme, il a regretté que l'absence d'indicateur sur le taux d'effort en accession à la propriété et, de manière générale, la qualité des indicateurs, particulièrement pour l'appréciation de l'efficacité des aides personnelles en direction des accédants à la propriété, ne soit pas satisfaisante.

M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, a ensuite présenté le programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement », qui regroupe les interventions de l'Etat pour la construction de nouveaux logements et l'amélioration du parc existant.

Il a relevé que ces crédits d'aide à la pierre étaient respectivement en augmentation de 1,2 % pour les autorisations d'engagement et en diminution de 14 % pour les crédits de paiement.

Il a observé l'importance des 40 dépenses fiscales rattachées à titre principal au programme, dont 2 dépenses au titre des impôts locaux et prises en charge par l'Etat, pour un montant évalué à 10,59 milliards d'euros en 2007 soit dix fois le montant des crédits budgétaires du programme.

Précisant que le programme comprenait cinq actions : « Construction locative et amélioration du parc », « Soutien à l'accession à la propriété », « Lutte contre l'habitat indigne », « Réglementation de l'habitat, politique technique et qualité de la construction » et une action de « Soutien », il a rappelé que la première action était de loin la plus importante. Elle regroupait les moyens mis en oeuvre pour l'application de la loi de programmation pour la cohésion sociale, mais aussi les subventions destinées à l'agence nationale de l'habitat (ANAH), ainsi que les aides dédiées à la réalisation d'aires d'accueil des gens du voyage.

Il a constaté une forte progression des autorisations d'engagement, qui excédait 3 % et a rappelé que le plan de cohésion sociale devait faire progressivement passer la production effective de logements sociaux de 80.000 en 2004 à 120.000 en 2009. Il a souligné que, d'ores et déjà, plus de 81.000 logements locatifs sociaux avaient été financés en 2005, incluant 53.282 prêts locatifs à usage social (PLUS), PLUS-CD et PLAI, 23.708 plans locaux de sécurité (PLS) et 4.177 logements PLS réalisés par l'Association foncière Logement.

Il a cependant tenu à souligner qu'il existait toujours un fort décalage avec les crédits de paiement, ce qui ne manquait pas d'inquiéter les organismes HLM quant aux délais de résorption de la dette de l'Etat, estimée à 440 millions d'euros à la fin de 2005. Il a constaté que la mesure qui avait consisté à faire verser par la Caisse des dépôts et consignations une avance de 220 millions d'euros aux organismes HLM, avance remboursée par une partie de la contribution prélevée sur les SACI, avait permis de donner un « bol d'air » aux organismes HLM, mais qu'elle ne pourrait pas être renouvelée.

M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, a noté que les crédits de l'action 2 « Soutien à l'accession à la propriété » étaient en très forte diminution, du fait de deux modifications importantes. D'une part, la suppression, en 2006, de l'ancien système de garantie de l'accession sociale à la propriété, qui était financé par une cotisation de l'Etat de 25 millions d'euros, le nouveau système mis en place en 2006 ayant désormais un coût de gestion de 4,7 millions d'euros. D'autre part, la poursuite de la réduction du financement des prêts à taux zéro (PTZ) attribués en vertu du dispositif antérieur au 1er février 2005.

Il a tenu à signaler, sur ce point, que l'impact fiscal du crédit d'impôt au titre du PTZ, qui est devenu une dépense fiscale, était estimé à 770 millions d'euros en 2007, et qu'il devait atteindre un « régime de croisière » de l'ordre de 1,4 milliard d'euros en 2009.

En ce qui concerne l'action 3 « Lutte contre l'habitat indigne », il a noté la forte augmentation des crédits de résorption de l'habitat insalubre (RHI) pour 2007 et a souligné que cette évolution traduisait la montée en puissance du plan national de lutte contre l'habitat indigne et s'appuyait sur les récentes modifications de la législation, qui permettaient une amplification desdites actions.

M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits de l'action 4 « Réglementation de l'habitat, politique technique et qualité de la construction » étaient en nette progression, de 12 %. Il a déclaré que cette évolution était imputable exclusivement à la contribution, estimée à 1 million d'euros, du ministère chargé du logement à la mise en oeuvre des actions prévues dans le cadre du programme de recherche sur l'énergie des bâtiments (PREBAT), qui doit coûter, au total, 20,5 millions d'euros en 2007.

S'agissant enfin de l'action 5 « Soutien », constituée à 95 % par des crédits de personnel, il a indiqué qu'avec M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, il s'était interrogé sur une dépense d'1 million d'euros, finançant l'indemnisation des « délégués de l'Etat pour la politique de la ville ».

M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, a déclaré que le responsable de programme qu'il avait auditionné n'avait pas été en mesure de préciser l'objectif et les bénéficiaires de cette indemnisation et que les informations qu'ils avaient pu obtenir ultérieurement le conduisaient à proposer à la commission un amendement de suppression des crédits liés à cette indemnisation.

En conclusion, il a présenté quatre observations :

- premièrement, si le montant des dépenses fiscales s'élève à plus de 10 milliards d'euros s'agissant du programme « Développement et amélioration de l'offre de logement », près de la moitié de la dépense fiscale est constituée par l'application du taux de TVA à 5,5 % pour les travaux de rénovation, qui représente autant une mesure de soutien de l'activité économique et de lutte contre le travail au noir qu'une mesure en faveur de l'offre de logement ;

- deuxièmement, la mesure de la performance du programme fait apparaître la difficulté d'améliorer sensiblement la situation dans les zones « tendues », où la pression foncière est la plus forte. Mais cette considération ne doit pas décourager le ministère dans son effort de recentrage de l'appréciation de la performance sur le critère d'une répartition de l'effort en faveur du logement locatif dans les zones les plus tendues. Il a notamment souhaité, à cet égard, que les indicateurs relatifs à la part des ménages primo-accédants et à la proportion des ménages à bas revenus parmi les bénéficiaires du prêt à taux zéro, soient déclinés par catégories de zones afin d'affiner l'appréciation de la performance de cette action ;

- troisièmement, le bilan de la politique du logement, lancée en 2002, est incontestablement positif, malgré une conjoncture très difficile. Les résultats des douze derniers mois sont, à cet égard, significatifs : 432.000 mises en chantier, 80.000 logements sociaux financés, 28.000 logements conventionnés par l'ANAH, 200.000 prêts à taux zéro. La sortie de la crise du logement, ou son atténuation, peut être envisagée, dans ces conditions, à moyen terme, si la tendance à la décélération des prix, et donc des loyers, se confirme en 2007 ;

- quatrièmement, dans le cadre de cette évolution favorable, il a souhaité que trois actions fassent l'objet d'une attention particulière, à savoir le soutien des « parcours résidentiels », ce qui nécessitait d'écarter toute segmentation artificielle du marché du logement entre secteur public et secteur privé, l'institution d'un droit à l'hébergement, opposable aux pouvoirs publics, et le développement indispensable de l'offre foncière, par l'institution d'un prêt à taux zéro foncier, mais également par le renforcement de l'action des agences foncières, notamment en Ile-de-France, et par l'incitation ferme adressée aux grands détenteurs de réserves foncières (RFF, SNCF) à céder leurs terrains inutilisés à l'Etat et aux collectivités territoriales.

M. Jean Arthuis, président, a remercié les rapporteurs spéciaux pour la clarté de leur analyse. Il a relevé que la politique de la ville et celle du logement présentaient un bilan positif, malgré quelques tensions s'agissant des dépenses fiscales et du recours aux ressources extra-budgétaires.

Il a signalé qu'il interrogerait le gouvernement sur les modalités d'application de la nouvelle réglementation relative au taux réduit de TVA sur les travaux de rénovation, qui a donné lieu à l'utilisation de formulaires très complexes.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est inquiété des nouvelles règles de répartition des rôles entre la DIV, l'ANCSEC et l'ANRU. Il a émis des doutes sur le bien-fondé de l'accumulation de structures diverses chargées de la politique de la ville et a interrogé les rapporteurs spéciaux sur les avantages attendus des nouveaux contrats urbains de cohésion sociale.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a indiqué que les CUCS, conclus pour 3 ans, apporteraient une sécurisation des financements pour les associations qui agissent dans les quartiers. Il a souligné, toutefois, que cet avantage devait être associé à un meilleur contrôle de la performance. S'agissant des structures administratives chargées de la politique de la ville et de la combinaison des actions des deux agences et de la DIV, il a observé qu'il avait lui-même exprimé une certaine inquiétude, mais qu'il serait injuste de conclure, a priori, à un échec et que l'action des trois institutions pourrait mieux être appréciée lors de l'examen du projet de loi de règlement.

M. Jean Arthuis, président, a insisté sur la nécessité de disposer de justifications quant à l'utilisation des crédits destinés aux associations. Il a demandé des précisions aux rapporteurs spéciaux sur le tableau présentant l'état d'avancement des projets présentés à l'ANRU.

M. François Trucy a remercié les rapporteurs spéciaux pour la qualité de leur présentation. Il a souhaité disposer d'éléments d'appréciation sur la répartition dans le temps des constructions et rénovations de logements prévues par les projets ANRU.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a précisé que les projets déposés à l'ANRU étaient successivement étudiés en réunions de travail partenariales, puis examinés en comité d'engagement, avant de faire l'objet de conventions signées entre l'ANRU et les maîtres d'ouvrage. Il a précisé que le montant de 31 milliards d'euros de travaux au 1er novembre 2006 concernait les projets au stade des réunions partenariales.

Il a indiqué que l'échéancier des productions de logements sociaux et des réhabilitations pouvait être fourni par l'ANRU.

M. Roger Besse, constatant que, dans son département, RFF procédait sans difficulté à la vente de ses emprises et des gares, a demandé si la situation était très différente dans d'autres secteurs.

M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, a indiqué que les problèmes provenaient de l'attentisme de RFF et de la SNCF dans les régions où le marché foncier est tendu, ces deux établissements espérant bénéficier de ventes au meilleur prix. Il a souligné que cette situation était particulièrement sensible en Ile-de-France et dans l'agglomération marseillaise.

M. Jean-Jacques Jégou a observé que ce comportement, en créant une surcharge foncière, rendait souvent impossible la construction de logements sociaux.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné qu'il était normal que ni RFF, ni la SNCF ne se sentent investis de la mission de favoriser le logement social et qu'ils effectuaient des choix logiques, compte tenu de leur objectif de réduction de leur dette.

M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, a constaté que ces arbitrages avaient pour conséquence de placer parfois les collectivités territoriales dans des situations très difficiles, et, lorsque les emprises foncières ne sont pas utilisées, de créer de vastes terrains vagues en centre-ville.

M. Jean Arthuis, président, a reconnu qu'une partie des difficultés tenait également à la lenteur des procédures, en particulier dans le cas de retranchements de voies.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a ensuite présenté deux amendements de modification de crédits :

- le premier amendement augmente de 65 millions d'euros le programme « Rénovation urbaine », pour porter la dotation budgétaire de l'ANRU au niveau du minimum fixé par la loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine (PNRU). Ce transfert de crédits est compensé par une réduction à due concurrence des crédits du programme « Aide à l'accès au logement » ;

- le second amendement réduit d'1 million d'euros les crédits de l'action n° 5 « Soutien » du programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » pour supprimer les crédits liés à l'indemnisation des délégués de l'Etat pour la politique de la ville, en l'absence de justifications apportées par les responsables de programme sur le rôle joué par les 270 bénéficiaires de cette indemnisation ou leur répartition dans les départements et les quartiers de la politique de la ville.

Après qu'il eut été précisé à M. Jean-Jacques Jégou que le programme « Aide à l'accès au logement » représentait 4,9 milliards d'euros, la commission a adopté les deux amendements.

Ensuite, la commission a procédé à l'examen des deux articles rattachés.

A l'article 62 rattaché, relatif à l'harmonisation des taux de cotisations employeurs au fonds national d'aide au logement (FNAL), elle a adopté, à l'initiative de M. Jean Arthuis, président, un amendement excluant les collectivités territoriales et leurs établissements publics de l'application de la hausse de cotisation, M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, ayant précisé que la charge nette supplémentaire était estimée à 65 millions d'euros pour les collectivités territoriales.

Elle a ensuite adopté, sans modification, l'article 62 bis rattaché, relatif à la contribution de la Caisse de garantie du logement locatif social au programme national de rénovation urbaine.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Ville et logement », ainsi modifiés, ainsi que l'article 62 rattaché modifié et l'article 62 bis rattaché.

PJLF pour 2007 - Mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » - Compte spécial « Développement agricole et rural » et articles 41 et 41 bis rattachés - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, sur la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », le compte spécial « Développement agricole et rural » et les articles 41 et 41 bis rattachés.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a rappelé que la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » regroupait pour 2007, 2,98 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2,95 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), répartis en quatre programmes d'inégale importance :

- le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural », représentant 1,5 milliard d'euros en AE et en CP, soit plus de 50 % des crédits de la mission ;

- le programme « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés », qui représente 694 millions d'euros en AE et 711 millions d'euros en CP pour 2007, soit 24 % des crédits de la mission ;

- le programme « Forêt » qui représente 303,2 millions d'euros en AE et 312 millions d'euros en CP pour 2007, soit 10 % des crédits de la mission ;

- enfin, le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », qui constitue le programme « support » de la mission, piloté par le secrétaire général du ministère de l'agriculture et de la pêche, responsable de l'allocation de l'ensemble des moyens des services. Il représente 473 millions d'euros en AE et 441 millions d'euros en CP pour 2007, soit 15 % des crédits de la mission.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a toutefois estimé que cette présentation des crédits devait être relativisée pour trois raisons.

Tout d'abord, il a observé que cette mission ne regroupait pas l'ensemble des concours publics en faveur de l'agriculture, puisque les crédits communautaires étaient très largement contributifs. En effet, les dépenses agricoles de l'Union européenne devraient s'établir à 10,5 milliards d'euros en 2007, soit plus de trois fois le montant de la présente mission. A cet égard, il a tenu à souligner qu'une amélioration devrait être recherchée dans la présentation des crédits concourant à la mise en oeuvre de la politique agricole afin de mieux cerner les enjeux liés au cofinancement communautaire.

Ensuite, il a précisé que les dépenses fiscales rattachées à la présente mission s'élevaient à près de 3,4 milliards d'euros en 2007 et représentaient donc un montant supérieur aux crédits budgétaires de la mission. Il a donc souhaité que la présentation des mesures fiscales concourant à la mise en oeuvre de chaque programme soit améliorée afin de permettre une évaluation chiffrée de chaque mesure et de sa réelle efficacité économique.

Enfin, il a précisé que cette mission devrait bénéficier de crédits de fonds de concours pour un total de 8,2 millions d'euros en 2007.

Par ailleurs, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a tenu à souligner que cette mission était essentiellement centrée sur les dépenses d'intervention. Il a constaté que celles-ci représentaient 53,5 % des dépenses totales de la mission, témoignant ainsi du poids des dispositifs d'aides en faveur des agriculteurs ou des marchés.

En outre, il a souhaité s'attarder sur la présentation des dépenses de personnel de la mission.

Il a rappelé que ces dépenses étaient concentrées sur deux programmes, les programmes « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » et « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », ce dernier étant le programme support de la mission. Elles recouvraient 24,2 % des crédits de la mission, se partageant équitablement entre les deux programmes précités.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a regretté que ce découpage des dépenses de personnel ne soit pas conforme à l'esprit de la LOLF, pas plus que l'existence d'un programme support au sein de la mission.

Il a également jugé difficile la lecture des « schémas de déversement analytique » des différents programmes en raison de leur complexité. Il a estimé très difficile, en effet, d'identifier les moyens de personnel attribués in fine à chaque programme, sans parler des « déversements » de moyens vers d'autres missions. Il a rappelé qu'il avait déjà formulé cette remarque l'an passé, mais qu'il n'avait noté aucune amélioration cette année.

Evoquant, ensuite, le plafond d'autorisation d'emplois de la mission pour 2007, fixé à 12.400 ETPT (équivalent temps plein travaillé), il a noté, une réduction des effectifs de la mission de 645 ETPT. Il a encouragé le ministère de l'agriculture et de la pêche à poursuivre dans la voie de la rationalisation de ses effectifs.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a alors présenté les principales observations sur les quatre programmes de la mission.

Au préalable, il a souhaité faire trois remarques valant pour l'ensemble des programmes.

S'agissant de la définition des objectifs et indicateurs, il a indiqué que le ministère de l'agriculture et de la pêche s'était engagé avec sincérité dans une démarche de performance et que de nombreuses remarques formulées par la commission sur la définition des critères de performance de la mission avaient été suivies d'effet. Il a toutefois souligné que, pour de nombreux indicateurs, des problèmes d'interprétation persistaient en raison de la difficulté à renseigner statistiquement ces indicateurs et à disposer de séries pluriannuelles fiables.

S'agissant des différents opérateurs de programme, il a noté qu'ils avaient accompli de réels efforts dans l'application de la LOLF et que la plupart d'entre eux étaient désormais en mesure de présenter une consolidation de leurs emplois exprimés en ETPT. Toutefois, comme l'année dernière, le rapporteur spécial a tenu à souligner que la signature d'un contrat d'objectifs et de moyens entre l'Etat et l'ensemble des opérateurs dans les plus brefs délais était indispensable dans une perspective d'évaluation de la performance de ces opérateurs et de leurs actions menées pour le compte de l'Etat.

Enfin, il a déploré que l'architecture des budgets opérationnels de programme (BOP) de la mission soit trop complexe. Il a estimé qu'elle devrait être simplifiée à l'avenir. A cet égard, le ministère de l'agriculture et de la pêche lui est apparu comme l'un des « plus mauvais élèves ».

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a ensuite détaillé ses observations pour chaque programme.

Concernant le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural », il a précisé qu'il bénéficiait, pour la mise en oeuvre de ses actions, de cofinancements communautaires à hauteur de 41 % des crédits engagés au titre de ses actions. Il a regretté que le projet annuel de performances (PAP) ne mentionne, à ce titre, que les dépenses de l'Union européenne exécutées pour 2005. Il a souhaité que le PAP puisse intégrer des informations actualisées relatives aux prévisions des dépenses communautaires pour l'année à venir. Il a également relevé que ce programme avait fait l'objet d'importantes modifications de périmètre en 2007, notamment l'intégration des compensations d'exonérations de charges sociales (40 millions d'euros) ainsi que le transfert des crédits de rémunération des agents mis à la disposition des Haras nationaux par le ministère de l'agriculture et de la pêche (12,7 millions d'euros).

Par ailleurs, il a estimé que la justification au premier euro des crédits de ce programme était satisfaisante et permettait d'identifier les dispositifs prioritaires du programme pour 2007, notamment le soutien aux territoires ruraux, l'appui au renouvellement des exploitations agricoles avec la poursuite des actions en faveur des agriculteurs en difficulté et de l'installation des jeunes agriculteurs, les mesures agro-environnementales et la politique de la pêche.

Enfin, il a annoncé qu'il proposerait d'adopter deux amendements modifiant les crédits de ce programme pour 2007.

S'agissant du programme « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés », il a regretté, comme pour le programme précédent, l'absence de données actualisées sur le montant des cofinancements communautaires.

Il a indiqué que ce programme était marqué par le poids des subventions pour charges de service public versées aux principaux opérateurs que sont les offices d'intervention agricole, ces derniers ayant fait l'objet d'une réforme d'envergure en 2006 avec le recentrage de leurs missions, la création d'une agence unique de paiement des aides et la réduction de leurs coûts de fonctionnement.

Enfin, il a jugé satisfaisante la justification au premier euro des crédits demandés pour ce programme et remarqué que les dispositifs de gestion des aléas de production financés par ce programme étaient prioritaires, notamment l'encouragement à l'assurance récolte, qui bénéficiera de crédits à hauteur de 30 millions d'euros en 2007, en augmentation de 20 % par rapport à 2006, marquant ainsi un engagement fort du ministre de l'agriculture.

S'agissant du programme « Forêt », il a constaté qu'il ne disposait d'aucun crédit de personnel propre et se voyait transférer des crédits en provenance d'autres programmes de la mission. Il a estimé que cette incapacité à identifier ces crédits de personnel, contribuant à la mise en oeuvre de la politique forestière dans ce programme, entravait les marges de manoeuvre du responsable de programme et constituait une entorse aux principes inscrits dans la LOLF.

Enfin, il a regretté que la justification au premier euro témoignant du poids des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs, que sont l'Office national des forêts (ONF) et les centres de propriété forestière ne soit pas assez explicite. A cet égard, il s'est félicité de ce qu'un contrat d'objectifs et de moyens ait été signé cette année entre l'Etat et l'ONF.

Puis évoquant le programme support de la mission : « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », il a considéré que celui-ci avait vocation à disparaître et qu'il était nécessaire de tendre, à l'avenir, vers l'intégration au sein de chaque programme des crédits de soutien, faute de quoi la lisibilité du budget de la mission dans son ensemble serait remise en cause.

Par ailleurs, il s'est interrogé sur l'exactitude de l'évaluation des crédits de personnel de ce programme pour 2007. Il a indiqué que la justification au premier euro faisait état de 4.821 ETPT pour une masse salariale globale de 330,7 millions d'euros (contre 5.103 ETPT pour 336,2 millions d'euros en 2006). Il a rappelé qu'un projet de décret d'avance en novembre 2006 avait prévu l'ouverture de 10 millions d'euros sur le titre 2 de ce programme en raison d'une difficulté d'évaluation initiale de la masse salariale lors de la construction du projet de loi de finances pour 2006. Il a craint qu'une sous-évaluation similaire ne se reproduise en 2007.

Puis M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a présenté les articles 41 et 41 bis rattachés à cette mission, ainsi que le compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural »

Il a rappelé que l'article 41 fixait, comme tous les ans, le plafond de l'augmentation du produit de la taxe pour frais de chambre d'agriculture et précisé que pour 2007, l'augmentation maximale du produit de la taxe que chaque chambre départementale d'agriculture pourrait inscrire à son budget était fixée à 1,8 %, contre 2 % en 2006.

Il a indiqué que l'article 41 bis visait à modifier le tarif de la taxe instituée par la loi de finances rectificative pour 2005 au profit de l'office national d'intervention chargé du lait et des produits laitiers afin d'aligner les dispositions de cette loi sur le règlement européen fixant le tarif du prélèvement prévu en cas de dépassement des quotas laitiers de manière dégressive.

Ensuite, s'agissant du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », créé par la loi de finances initiale pour 2006, et qui a pris le relais des actions de l'ancienne Agence de développement agricole et rural (ADAR), dissoute au 1er janvier 2006, il a précisé qu'il retraçait :

- en recettes : une fraction égale à 85 % du produit de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles ;

- en dépenses : celles relatives au développement agricole et rural, à savoir les dépenses d'intervention antérieurement assumées par l'ADAR par le biais du financement des programmes de développement agricole.

Enfin, il a ajouté que l'objectif et les indicateurs associés à ce compte d'affectation spéciale apparaissaient complexes et méritaient d'être clarifiés. En outre, la justification au premier euro ne permettait pas de porter un jugement sur le contenu et la pertinence des programmes financés, ni sur leur efficacité.

M. Jean Arthuis, président, a félicité le rapporteur spécial pour son rapport très documenté, qui s'appuyait notamment sur les différents contrôles qu'il avait effectués cette année, notamment celui portant sur l'établissement public des « Haras nationaux ».

M. Yann Gaillard a souhaité intervenir sur le programme « Forêt ». Il s'est félicité de l'engagement du ministre de l'agriculture, M. Dominique Bussereau, dans ce secteur ainsi que de la signature, avec six mois d'avance, du contrat d'objectifs entre l'Etat et l'ONF. Il a ajouté qu'il déposerait deux amendements visant à faire figurer les syndicats forestiers dans le fonds d'épargne forestière et qu'il demanderait sur ce point le soutien du rapporteur spécial.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, l'a assuré de son soutien et a précisé que ces amendements devraient être déposés dans le cadre de la présente mission.

A l'issue de ce débat, la commission a adopté deux amendements.

Un premier amendement tendant à réduire de 3 millions d'euros la subvention pour charges de service public destinée à l'établissement public « les Haras nationaux » afin de tenir compte des principales observations du rapport d'information n° 64 (2006-2007) qu'il avait consacré à cet établissement. En contrepartie de cette réduction de crédits, le rapporteur spécial a proposé d'augmenter les crédits de soutien aux filières par les offices agricoles ;

- un second amendement visant à réduire de 5 millions d'euros l'enveloppe des autorisations d'engagement destinée au financement des charges de bonification des prêts visant à l'installation des jeunes agriculteurs, afin de tenir compte des observations très critiques de la Cour des comptes sur ce dispositif. Le rapporteur spécial a cependant précisé que cette réduction des autorisations d'engagement ne pénalisait pas les agriculteurs qui bénéficiaient déjà de ce type de prêts bonifiés, mais qu'il réduisait l'enveloppe de bonifications consacrées à de futurs prêts. Il a ajouté qu'il était nécessaire de trouver une voie d'aide à l'installation plus directe entre l'Etat et l'exploitant agricole et que le système actuel des prêts bonifiés ne permettait pas ce genre d'aide directe.

Sur les recommandations de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », ainsi modifiés. Elle a également proposé d'adopter sans modification le compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », ainsi que les articles 41 et 41 bis rattachés du projet de loi de finances pour 2007.

PJLF pour 2007 - Mission « Santé » - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, sur la mission « Santé ».

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a indiqué qu'avant l'examen, par l'Assemblée nationale, la mission ministérielle « Santé » rassemblait près de 427 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 430,6 millions d'euros en crédits de paiement (CP), répartis en trois programmes d'importance inégale, le programme « Santé publique et prévention » représentant 67,3 % des crédits de la mission, le programme « Offre de soins et qualité du système de soins », 24,2 % et le programme « Drogue et toxicomanie », 8,5 %.

Il a précisé que l'Assemblée nationale avait toutefois réduit les crédits de cette mission d'un montant global de 2,1 millions d'euros, afin de gager les ouvertures prévues dans le cadre de la seconde délibération demandée par le gouvernement, visant notamment à majorer de 110 millions d'euros les crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ».

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a toutefois relativisé cette présentation des crédits de la mission, en relevant, tout d'abord, qu'elle ne comprenait pas les crédits de personnel.

Il a constaté, en effet, que ceux-ci figuraient dans le programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » de la mission « Solidarité et intégration », qui contribuait pour plus de 286,6 millions d'euros aux actions menées dans le cadre de la mission « Santé ». Il a regretté le choix du ministère de placer l'intégralité des personnels au sein du programme support de la mission « Solidarité et intégration », des marges de manoeuvre semblant pouvoir être dégagées si les personnels d'administration centrale étaient inclus dans ce programme.

En outre, il a signalé que les dépenses fiscales rattachées à la mission « Santé » s'élevaient à un montant d'1,89 milliard d'euros et représentaient donc près de cinq fois les crédits budgétaires. Il s'est interrogé sur la pertinence de certaines d'entre elles, particulièrement de celles applicables aux indemnités journalières des victimes d'accident du travail.

Enfin, il a noté que cette mission apparaissait à certains égards comme une mission « annexe » du budget de la sécurité sociale, l'Etat n'intervenant que pour moins d'1 % du total des dépenses effectuées au titre de l'offre de soins. Il a jugé que cette situation conduisait à s'interroger sur le rapport entre la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale.

Il a également relevé que les fonds de concours abondant la mission « Santé » étaient modiques, puisque, seul, 1,5 million d'euros serait versé au profit du programme « Drogue et toxicomanie ».

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a ensuite mis en évidence trois données générales.

Il s'est déclaré satisfait que le ministère ait suivi les recommandations formulées l'an dernier, s'agissant des crédits inscrits au titre des frais de justice, puisque ceux-ci avaient été réévalués pour mieux correspondre aux besoins. Il a précisé qu'ils passeraient d'1,4 à 5,9 millions d'euros sur le programme « Santé publique et prévention » et de 875.000 euros à 4 millions d'euros sur le programme « Offre de soins et qualité du système de soins ».

Il s'est étonné, en revanche, du transfert de crédits opéré entre les programmes « Drogue et toxicomanie » et « Santé publique et prévention ». Il a rappelé, en effet, que le Parlement avait décidé l'an dernier, à l'initiative conjointe de la commission des finances et de la commission des affaires sociales du Sénat, de transférer 18 millions d'euros du programme « Santé publique et prévention » vers le programme « Drogue et toxicomanie ». Il a précisé que ces crédits correspondaient à la mise en oeuvre de la partie sanitaire du plan gouvernemental de lutte contre les drogues illicites, le tabac et l'alcool pour les années 2004-2008 et à d'autres actions visant, notamment, à subventionner des réseaux de soutien ou des structures d'accueil pour toxicomanes. Estimant que cette organisation, guidée par une logique de frontières administratives, n'était pas cohérente avec l'existence, au sein de la mission « Santé », d'un programme spécifiquement dédié à la lutte contre les drogues et les toxicomanies, le Parlement avait décidé de transférer ces crédits vers le programme « Drogue et toxicomanie ».

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a observé que cette décision avait été « mal vécue » par la direction générale de la santé, qui avait retardé, voire bloqué, sa mise en oeuvre. Il a donc déploré que le présent projet de loi de finances réintègre ces crédits au sein du programme « Santé publique et prévention ». Il a mis en évidence, en outre, les conflits d'autorité existant entre la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), dépendant des services du Premier ministre, et la direction générale de la santé. Il a jugé que cette situation n'était pas acceptable.

Aussi, afin d'avoir un débat de fond avec le ministère sur ce point et sur le positionnement de la MILDT, il a proposé, en conséquence, un nouvel amendement de transfert de crédits. En outre, il a ajouté qu'il comptait faire usage des prérogatives qui lui étaient confiées par l'article 57 de la LOLF afin de mener un contrôle sur pièces et sur place, et a proposé que M. Alain Milon, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales, se joigne à lui.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'il conviendrait que le ministre de la santé et des solidarités soit entendu par la commission au début de l'année 2007.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a ensuite noté que le ministère de la santé et des solidarités avait mis à contribution les fonds de roulement de certains établissements publics, comme celui de l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES), à hauteur de 20 millions d'euros, et celui de la Haute autorité de santé (HAS), à hauteur de 31 millions d'euros. Il a estimé que ces prélèvements sur fonds de roulement, qui permettaient de réduire les dotations versées par l'Etat, constituaient des mesures de saine gestion.

Puis il a fait le point sur les principales actions menées dans le cadre des différents programmes.

Concernant le programme « Santé publique et prévention », M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a constaté que les subventions accordées aux opérateurs - l'Institut national du cancer (INCA) et l'INPES - représentaient près d'un quart des crédits du programme.

Il a précisé que la lutte contre le cancer constituait la principale dépense du programme, puisqu'elle devrait disposer de près de 63 millions d'euros en 2007, hors subventions accordées à l'INCA.

Il a relevé que la lutte contre le SIDA mobiliserait 36,4 millions d'euros, que la lutte contre la tuberculose ferait appel à 28,5 millions d'euros, tandis que 17,7 millions d'euros seraient consacrés à divers dispositifs de vaccination. Il s'est inquiété, en particulier, de la recrudescence de la tuberculose, notant que le virus résistait désormais aux antibiotiques.

Enfin, il a observé que les objectifs et indicateurs de performance associés au programme devaient encore faire l'objet d'améliorations pour permettre d'apprécier réellement l'efficacité des dépenses.

S'agissant du programme « Offre de soins et qualité du système de soins », M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a mis en évidence, d'une part, que les crédits inscrits sur ce programme étaient minimes par rapport aux dépenses incombant à l'assurance maladie et, d'autre part, que les marges de manoeuvre du ministère apparaissaient réduites sur près de la moitié des crédits du programme, correspondant à la formation des médecins ou à l'organisation de concours.

Il a ajouté que près de 27 millions d'euros correspondaient à des subventions pour charges de service public versées aux agences régionales de l'hospitalisation (ARH), à l'agence technique de l'information sur l'hospitalisation (ATIH) et au groupement d'intérêt public « Carte professionnel de santé ».

En outre, il a observé qu'un nouvel établissement public ferait son apparition : le centre national de gestion. Il a précisé qu'il avait pour objet de libérer la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins de la gestion de la carrière d'environ 35.000 médecins hospitaliers et 5.000 directeurs d'hôpitaux, ainsi que des autres personnels de catégorie A de la fonction publique hospitalière. Il a relevé qu'une subvention de 2,29 millions d'euros était prévue pour financer ce centre en 2007.

Il a souligné que les objectifs et indicateurs de performance étaient en phase avec les leviers d'action du ministère, ce qui était satisfaisant. Il a toutefois souhaité que le ministère précise, à l'occasion de l'examen de ces crédits en séance publique, les leviers d'action permettant d'améliorer l'indicateur « Taux d'atteinte des objectifs nationaux quantifiés figurant dans les contrats passés entre l'Etat et les Agences régionales de l'hospitalisation », dans la mesure où la cible fixée pour 2010 semblait très ambitieuse, au regard de la situation actuelle.

S'agissant du programme « Drogue et toxicomanie », M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a relevé, à nouveau, le « positionnement délicat » de ce programme au sein de la mission « Santé ».

Il a constaté, par ailleurs, que les recommandations formulées l'an dernier avaient été suivies. Ainsi, les activités de l'association Toxibase, financée à 100 % par la MILDT, seraient intégrées au sein d'un des groupements d'intérêt public lui servant d'opérateur, ce qui permettrait une économie de 150.000 euros et une diminution du nombre des emplois.

Il a enfin préconisé que certains indicateurs soient complétés pour permettre de mieux apprécier l'efficacité des actions menées sous l'impulsion de la MILDT.

Sous réserve de ces remarques et de l'amendement présenté, il a proposé d'adopter les crédits de la mission « Santé » ainsi modifiés.

Après que M. Jean Arthuis, président, eut remercié le rapporteur spécial pour la qualité de son intervention, un débat s'est instauré.

M. Alain Milon, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales, s'est déclaré en accord avec les propos de M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial. Il a également estimé que la mission « Santé » s'apparentait à un « Budget annexe du budget de la sécurité sociale ». Par ailleurs, il a souligné l'importance des moyens consacrés à la mise en oeuvre du plan Cancer, mais a redouté que les autres plans de prévention ne connaissent pas le même aboutissement. S'agissant de la tuberculose, il a relevé que la recrudescence du virus touchait surtout les populations immigrées venant d'Europe de l'Est et d'Afrique du Nord et qu'elle était également observée en Espagne. Enfin, il a estimé que l'amendement de transfert de crédits proposé par le rapporteur spécial avait le mérite de mettre en exergue le problème du positionnement de la MILDT, sur lequel le Parlement aurait à se prononcer.

Puis il a attiré l'attention de la commission sur les difficultés actuelles de la spécialité psychiatrique, soulignant en particulier les longs délais d'attente nécessaires pour obtenir une consultation en région parisienne.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, s'est félicité de la convergence des analyses menées par les commissions des finances et des affaires sociales. Il a observé que la santé mentale était une problématique importante et a estimé que la forte augmentation des consultations de spécialistes témoignait d'un mal-être social.

M. François Trucy a évoqué la tenue d'une conférence de presse relative à l'addictologie organisée par le ministre de la santé et des solidarités, cette dernière faisant désormais l'objet d'une conception étendue à l'addiction aux jeux, ce dont il s'est félicité. Il a souhaité que le rapporteur spécial lui précise si des crédits consacrés à la prévention de l'addiction aux jeux figuraient au sein de cette mission.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a indiqué que la justification au premier euro ne faisait pas apparaître de crédits spécifiquement dédiés à cette action.

La commission a alors adopté l'amendement présenté par M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, tendant à transférer 14.406.199 euros du programme « Santé publique et prévention » vers le programme « Drogue et toxicomanie ».

Elle a ensuite décidé, à l'unanimité, de proposer au Sénat d'adopter les crédits ainsi modifiés de la mission « Santé ».

PJLF 2007 - Mission « Politique des territoires » - Examen du rapport spécial

Enfin, la commission a examiné le rapport spécial de M. Roger Besse, rapporteur spécial, sur la mission « Politique des territoires  ».

M. Roger Besse, rapporteur spécial, a tout d'abord présenté la mission « Politique des territoires » dans son ensemble.

Du point de vue de l'organisation de la mission, il a rappelé que cette mission était de nature interministérielle, et qu'elle associait le ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, en charge de 3 programmes, et le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, pilotant 2 programmes. Il a précisé que la mission retraçait notamment trois grandes politiques de l'Etat : la politique de l'urbanisme, celle de l'aménagement du territoire, et celle du tourisme. Il a fait observer que des liens soudaient naturellement ces politiques entre elles, mais il a indiqué que la mission, pourtant, apparaissait comme la simple juxtaposition des programmes qui la composaient. Selon son analyse, cette situation résultait notamment de la dimension interministérielle de la mission, ainsi que des caractéristiques du programme « Interventions territoriales de l'Etat ». En vue de faire apparaître plus nettement l'articulation des programmes entre eux, il a préconisé un aménagement en ce sens du projet annuel de performances.

S'agissant des crédits demandés pour 2007, il a indiqué que cette mission représentait, au total, 643 millions d'euros en autorisations d'engagement et 612,5 millions d'euros en crédits de paiement. Par ailleurs, elle regroupait 728 emplois en équivalents temps plein, correspondant à des dépenses de personnel à hauteur de 49 millions d'euros. Il a relevé que ces chiffres faisaient de la mission « Politique des territoires » une « petite » mission du budget général de l'Etat. En effet, elle représentait ainsi 0,18 % du total des autorisations d'engagement et 0,17 % du total des crédits de paiement de l'ensemble des missions, et 0,03 % de l'ensemble des plafonds d'emplois inscrits dans le projet de loi de finances pour 2007. En outre, il a indiqué que plus de 2,67 milliards d'euros de dépenses fiscales étaient réputés contribuer aux finalités poursuivies par les programmes de cette mission, soit l'équivalent de plus de quatre fois ses crédits. A ce titre, ces dépenses fiscales avaient été rattachées à la présente mission.

Il a ensuite analysé les crédits demandés pour chacun des cinq programmes de la mission.

En ce qui concernait le programme « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » (AUIP), il a relevé que, pour 2007, ce programme correspondait à des dépenses de personnel à hauteur de 17 millions d'euros, et à 250 emplois en équivalents temps plein, constituant les effectifs de la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction. Les crédits du programme s'élevaient à 85 millions d'euros, ce qui représentait une diminution globale de 6,5 % en autorisations d'engagement et de 5,4 % en crédits de paiement, par rapport à la loi de finances initiale pour 2006.

M. Roger Besse, rapporteur spécial, a indiqué que cette diminution de crédits concernait le financement des agences d'urbanisme, ainsi que le soutien apporté par l'Etat aux politiques locales d'urbanisme. Toutefois, il a précisé que cette baisse ne devrait pas affecter excessivement les collectivités territoriales, dans la mesure où des fonds spécifiques seraient affectés aux interventions en cause, notamment les recettes, estimées à 11 millions d'euros, issues de la liquidation des établissements publics d'aménagement de Cergy-Pontoise et de Saint-Quentin-en-Yvelines, villes nouvelles rentrant désormais dans le droit commun des ensembles urbains. Il a ajouté que la diminution globale des crédits du programme AUIP s'expliquait, également, par le transfert, au compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », dont le rapporteur spécial est M. Paul Girod, des crédits permettant à l'Etat de développer et d'entretenir son patrimoine foncier. Il a rappelé que ce patrimoine, destiné à faire face aux besoins d'urbanisation, représentait 5.750 hectares en Ile-de-France et 6.000 hectares sur le reste du territoire. A ce titre, sur le compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », avaient été inscrits, pour l'exercice 2007, 5 millions d'euros en vue d'acquisitions nouvelles et 4 millions d'euros pour l'entretien.

Il a indiqué, encore, que l'Etat devrait accroître son soutien aux villes nouvelles et aux établissements publics d'aménagement chargés de la réalisation de grandes opérations d'urbanisme. En ce domaine, en effet, toutes opérations confondues, il a relevé une évolution, par rapport aux crédits prévus pour 2006, de + 19,7 % en autorisations d'engagement et de + 4 % en crédits de paiement. Ces crédits s'élevaient au total à 25,4 millions d'euros. Il a indiqué qu'ils couvriraient :

- d'une part, l'aménagement des voiries primaires de Marne-la-Vallée et de Sénart, et la finalisation d'opérations similaires pour la ville d'Evry, qui devrait ensuite quitter le dispositif « Villes nouvelles » ;

- d'autre part, la poursuite des actions menées dans le cadre des projets « Euroméditerranée », « Plaine de France », et « Saint-Etienne », ainsi que le lancement de trois nouvelles opérations d'intérêt national en Ile-de-France (les projets « Seine-amont », « Seine-aval » et « Massy-Palaiseau, Saclay, Versailles, Saint-Quentin-en-Yvelines »).

S'agissant du programme « Information géographique et cartographique », il a d'emblée indiqué que, pour l'essentiel, ce programme se résumait à la subvention pour charge de service public versée à l'Institut géographique national (IGN). Il a exposé que cette subvention, à hauteur de 75,5 millions d'euros, s'avérait stable en valeur, mais qu'en 2007, pour la première fois, les ressources propres de l'IGN devraient excéder la moitié de son budget. Cette situation résultait du développement du chiffre d'affaires de l'établissement, de l'ordre de + 25 % entre 2003 et 2006, qui est liée à la hausse des ventes de licences d'accès aux bases de données géographiques, tandis que la vente de cartes s'est maintenue à un niveau élevé.

Il a indiqué qu'il s'était rendu, le 14 novembre 2006, dans les locaux de l'IGN, à Saint-Mandé, et qu'ainsi il avait pu apprécier la qualité des réalisations de cet opérateur. En particulier, il a mentionné le « référentiel à grande échelle », et le site « Géoportail », dont il a souligné le remarquable succès public.

Passant ensuite à l'analyse du programme « Tourisme », il a indiqué que celui-ci, pour 2007, se signalait par la hausse globale de ses crédits, par rapport à la loi de finances initiale pour 2006 : les 86,2 millions d'euros demandés en autorisations d'engagement représentaient une augmentation de près de 8 %, et les 83,6 millions d'euros demandés en crédits de paiement, une augmentation de plus de 6 %. De même, les dépenses de personnel du programme (22,7 millions d'euros) enregistraient une augmentation de 6 %, et correspondaient à 330 emplois en équivalents temps plein, soit, pour le ministère délégué au tourisme, un supplément de 4 équivalents temps plein par rapport à 2006.

M. Roger Besse, rapporteur spécial, a salué le caractère prioritaire ainsi reconnu, par le projet de loi de finances pour 2007, au tourisme. Il a souligné que ce secteur devait affronter une forte concurrence internationale. A cet égard, il a rappelé que la fréquentation étrangère de notre pays restait faiblement dynamique, sous l'effet d'un recul du nombre des touristes européens ( 1,5 % en 2004,  0,4 % encore en 2005). De la sorte, en 2005, alors que la croissance des arrivées de touristes atteignait 5,5 % dans le monde et 4,3 % en Europe, la France, pourtant le premier pays touristique par le nombre d'entrées annuelles (76 millions), n'avait connu qu'1,2 % de progression.

Il a signalé l'apport au programme, en 2007, du « contrat de croissance » signé, au printemps 2006, entre l'Etat et les organisations professionnelles, en faveur du secteur des hôtels, cafés et restaurants. Il a indiqué que le volet touristique de ce document prévoyait un renforcement de la promotion à l'étranger de la destination « France », assurée par le groupement d'intérêt économique Maison de la France, et l'accélération du plan « Qualité Tourisme », visant à soutenir l'amélioration de l'offre et des métiers en la matière. Il a précisé que les crédits mobilisés pour ces actions devaient s'élever à 20 millions d'euros, étalés sur trois ans : 10 millions d'euros au titre de l'année 2006, puis 5 millions d'euros en 2007 et à nouveau 5 millions d'euros en 2008.

Cependant, il a attiré l'attention quant au niveau des dettes, aujourd'hui exigibles, qui résultaient, pour ce programme, de l'exécution des exercices antérieurs. D'une part, la mise en oeuvre, dans le domaine touristique, des contrats de plan Etat-région de la période 2000-2006, laissait 21,9 millions d'euros de dettes. Or, pour l'apurement de ces dettes, seuls, 8 millions d'euros étaient inscrits dans le projet de loi de finances pour 2007. D'autre part, le programme de consolidation des équipements de tourisme social, également mis en place pour la période 2000-2006, enregistrait 4,9 millions d'euros d'impayés. Or, pour le règlement de ces derniers, un fonds de concours avait été instauré, pour 2007, consistant en une participation de l'Agence nationale des chèques-vacances, à hauteur de seulement 2 millions d'euros, et aucun crédit budgétaire n'était prévu à ce titre.

L'Assemblée nationale, sur la proposition du gouvernement, eu égard à la nécessité de solder ces dettes importantes, avait adopté un amendement abondant de 2,8 millions d'euros les crédits de paiement du programme et réduisant à due concurrence ceux demandés au titre du programme « Interventions territoriales de l'Etat ». Il a approuvé cette décision, mais a constaté qu'elle ne suffirait pas pour le règlement des dettes constatées. Aussi, a-t-il fait part de son intention d'interroger le gouvernement, lors de la discussion des crédits de la mission « Politiques des territoires » en séance publique, afin que celui-ci fasse « toute la lumière » sur les moyens qui seraient dégagés pour remédier à cette situation.

M. Jean Arthuis, président, a marqué son approbation à cette initiative.

M. Roger Besse, rapporteur spécial, a ensuite présenté le programme « Aménagement du territoire », dont il a précisé qu'il concentrait environ la moitié des crédits de la mission « Politique des territoires ». Toutefois, il a indiqué que ce programme ne correspondait qu'à un dixième de l'effort budgétaire total qui devait être consacré, en 2007, à l'aménagement du territoire, cet effort global s'élevant à 2,76 milliards d'euros en crédits de paiement.

Il a relevé que les crédits de ce programme, avant les modifications apportées par l'Assemblée nationale, s'élevaient à 317 millions d'euros en autorisations d'engagement et 300 millions d'euros en crédits de paiement. Il a signalé que cette presque équivalence, entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement, constituait la principale caractéristique du programme pour 2007, et résultait d'une diminution importante des autorisations d'engagement, de plus de 20 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2006. Il a expliqué que ce changement témoignait d'une volonté d'assainissement, de la part du gouvernement, compte tenu de l'évolution des dépenses constatée sur les exercices précédents. En effet, le décalage important entre le niveau des autorisations d'engagement et celui, plus faible, des crédits de paiement ouverts chaque année, avait conduit, dans le cadre du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) finançant 85 % des dépenses retracées par le programme « Aménagement du territoire », à une accumulation des engagements « gagés » sur les crédits d'exercices futurs.

M. Roger Besse, rapporteur spécial, a noté que la nécessité du rattrapage, en la matière, était devenue manifeste en 2006. Afin d'éviter toute rupture de trésorerie, d'une part, la réserve de précaution constituée sur les crédits du programme avait du être dégelée, libérant presque 14 millions d'euros ; d'autre part, le décret d'avance du 1er août 2006 avait dû abonder, à hauteur de 24 millions d'euros, les crédits de paiement inscrits en loi de finances initiale. Dans ce contexte, à l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale, en seconde délibération, avait adopté un amendement majorant de 100 millions d'euros les crédits de paiement du programme, afin d'honorer les engagements pris au titre du FNADT.

Il a estimé qu'il fallait approuver la nouvelle orientation introduite pour 2007, qui tendait à mettre fin au décalage, précédemment constaté, entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement. Ce « nouveau départ », selon lui, était de nature à rompre opportunément avec les tensions de financement et retards de paiements induits par la pratique antérieure. Néanmoins, il a exprimé son intention de rester « attentif » à ce que la mesure n'entrave pas le dynamisme de la politique d'aménagement du territoire, notamment en ce qui concerne la solidarité envers les espaces les moins favorisés sur le plan économique.

Puis il a marqué sa satisfaction à l'égard de la double impulsion donnée, en 2006, à la politique d'aménagement du territoire, par le développement des 66 pôles de compétitivité et la mise en place des pôles d'excellence rurale.

S'agissant des pôles de compétitivité, il a précisé que ce dispositif bénéficierait, en 2007, au titre du programme « Aménagement du territoire », de crédits à hauteur de 11,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 7 millions d'euros en crédits de paiement, le programme « Recherche industrielle » de la mission « Recherche » prévoyant 5 millions d'euros supplémentaires pour ces pôles. Il a rappelé qu'1,5 milliard d'euros de crédits devait leur être versé, au total, sur trois ans, et que 188,5 millions d'euros leur avaient déjà été attribués, par l'Etat, à l'issue du premier semestre 2006.

Quant aux pôles d'excellence rurale, il a indiqué qu'on en dénombrait actuellement 176, mais que ce nombre devait être porté à 200 avant la fin de l'année 2006, puis à 400. Ces pôles devaient recevoir, en 2007, 41,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et 13 millions d'euros en crédits de paiement. Il a rappelé que leur financement total avait été prévu à hauteur de 180 millions d'euros, répartis sur trois années.

Cependant, il a signalé qu'il exprimerait son inquiétude, en séance publique, quant à l'effet de décalage aggravé qui, selon lui, pourrait résulter de ces politiques, entre les territoires faisant l'objet d'un label et les autres, qui ne pourraient y avoir accès. Il a insisté sur la nécessité de veiller à ce que les pôles de compétitivité, comme les pôles d'excellence rurale, ne conduisent pas à une marginalisation des territoires les plus démunis.

Par ailleurs, il a attiré l'attention sur deux changements importants affectant, en 2007, la politique de l'aménagement du territoire.

En premier lieu, il a évoqué la mise en oeuvre d'une nouvelle génération de contrats Etat-régions, dits « contrats de projet », destinée à prendre la suite, pour la période 2007-2013, des contrats de plan conclus pour la période 2000-2006. Il a exposé que le nouveau dispositif suivrait des objectifs conformes aux orientations stratégiques de l'Union européenne, traitant des thématiques suivantes : compétitivité des territoires, développement durable et préservation de l'environnement, cohésion sociale et territoriale, enfin développement du tourisme. Il a expliqué que le tourisme s'était trouvé ajouté in extremis, par le gouvernement, parmi ces thèmes de contractualisation possibles. Il a précisé que l'exécution des anciens contrats de plan, cependant, pourrait se poursuivre en 2007.

En second lieu, il a présenté la réforme dont ferait l'objet le zonage de la prime d'aménagement du territoire (PAT). Ayant rappelé que la Commission européenne, après avoir envisagé, dans un premier temps, une suppression pure et simple des aides à finalité régionale, avait défini, en la matière, de nouvelles règles, il a indiqué que ces dernières devaient se traduire, en France, par une baisse très sensible de la population éligible à la PAT, par rapport au zonage de la période 2000-2006, de l'ordre de  55 %. Cependant, il a précisé qu'un mécanisme de péréquation devrait permettre d'éviter, dans l'immédiat, de trop grands bouleversements. Une réserve nationale de population éligible autoriserait, au besoin, le classement comme éligibles de territoires qui subiraient un sinistre économique. En outre, il a indiqué qu'à titre transitoire, jusqu'au 31 décembre 2008, les zones devenues non éligibles du fait de la réforme pourraient continuer à bénéficier de leurs aides. Il s'est estimé satisfait que ces mesures aient pu être mises en place.

Pour conclure son analyse relative aux crédits du programme « Aménagement du territoire », il a fait observer que la hausse apparente du plafond d'emploi constatée pour 2007 (148 emplois en équivalents temps plein, au lieu de 118 emplois en 2006, représentant des crédits de 9,3 millions d'euros, et correspondant aux effectifs de la Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires DIACT, ex-DATAR), tenait en réalité à la prise en charge directe, par la DIACT, d'une trentaine d'agents qui, jusqu'à présent, se trouvaient mis à sa disposition. Il a jugé que cette clarification constituait un progrès. Toutefois, ayant relevé que la DIACT continuerait de bénéficier, en 2007, de 44 agents mis à sa disposition, il a appelé, en vue d'une meilleure transparence budgétaire, à la prise en charge, par le programme « Aménagement du territoire », de la totalité des ressources humaines dont la Délégation pourrait bénéficier de manière effective.

Enfin, il a présenté le programme « Interventions territoriales de l'Etat » (PITE). Tout d'abord, il a rappelé l'originalité de ce programme, constitué par l'addition d'actions régionales ou interrégionales, de nature interministérielle, à enjeu réputé de portée nationale, qu'il revenait aux préfets de région de proposer. Il a précisé que les ressources budgétaires inscrites dans le PITE se trouvaient retranchées des autres programmes, où elles auraient eu vocation à apparaître, à l'exception des dépenses de personnel, et que ces ressources étaient exclusivement fongibles dans le périmètre de chaque action.

Il a indiqué que les huit actions retenues, dans ce cadre, par la loi de finances initiale pour 2006, se trouvaient reconduites par le projet de loi de finances pour 2007. Il en a souligné la grande diversité d'objet. Il a noté que les crédits demandés à ces différents titres (au total, 79 millions d'euros en autorisations d'engagement) marquaient, par rapport à 2006, une baisse de plus de 40  % pour les autorisations d'engagement. Il a remarqué que cette évolution pourrait se trouver en partie compensée, pour certaines actions, par la montée en puissance des fonds de concours attendus. Ces fonds, globalement, devaient s'élever à 82 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit le double du montant prévu pour 2006.

M. Roger Besse, rapporteur spécial, a alors proposé un amendement, visant à inviter le gouvernement à opérer une « relocalisation » budgétaire des crédits relatifs à l'action « Accueil des demandeurs d'asile en Rhône-Alpes » inscrite dans le PITE. En effet, il a fait valoir qu'au regard de la LOLF, ce programme faisait largement figure d'anomalie et que, la mesure de sa performance, selon lui, restant assez médiocre, il importait de limiter au strict nécessaire les dérogations aux principes généraux de l'organisation budgétaire qu'il autorisait.

Il a souligné que le rattachement de l'action relative à l'accueil des demandeurs d'asile en Rhône-Alpes lui avait déjà paru discutable, pour 2006, dans la mesure où il existait un programme « Accueil des étrangers et intégration », figurant au sein de la mission « Solidarité et intégration », dont le rapporteur spécial est M. Auguste Cazalet. Il a précisé que ce programme « Accueil des étrangers et intégration » poursuivait des objectifs, au plan national, qui recoupaient largement ceux de l'action « Accueil des demandeurs d'asile en Rhône-Alpes » conduite au plan local, en particulier pour l'amélioration des conditions d'hébergement des demandeurs et la qualité de leur accompagnement social. Toutefois, il a expliqué que la présence de cette action dans le PITE avait été justifiée, en 2006, par l'importance des demandes d'asile constatée dans la région Rhône-Alpes. Il a précisé qu'en effet, à la fin du mois de septembre 2005, 11 % du total national des demandeurs d'asile résidaient dans les huit départements de cette région.

Or, il a exposé que le nombre de demandes d'asile dans la région Rhône-Alpes, à la fin de l'année 2005 et au premier semestre 2006, avait suffisamment baissé pour entraîner, dans le projet de loi de finances pour 2007, une demande de crédits en diminution de 10 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2006. Il a précisé que les décomptes de l'OFPRA faisaient apparaître, en effet, que cette région, à la fin du mois de septembre 2006, ne comptait plus que 5,4 % du total national des demandeurs d'asile. Il a estimé que, dans ces conditions, le maintien de l'action, pour 2007, au sein du PITE, paraissait encore moins justifié que ne l'avait été son inscription initiale. Il a fait valoir que, de son point de vue, rien ne légitimait, en termes de nomenclature budgétaire, un traitement, pour l'accueil des demandeurs d'asile en Rhône-Alpes, distinct de celui du reste des demandeurs d'asile présents sur le territoire. Au surplus, il a ajouté qu'il ne voyait pas pourquoi, si le gouvernement faisait du nombre de ces demandeurs, dans une circonscription territoriale donnée, un critère d'organisation du budget, une action spécifique n'avait pas été créée pour la région Ile-de-France, qui correspondait à 24 % du total national des demandeurs d'asile, voire pour la ville de Paris, qui en hébergeait 14 %.

Compte tenu des règles applicables au Parlement en matière de recevabilité financière, il a donc proposé un amendement de suppression de crédits du PITE, à hauteur du montant demandé pour son action « Accueil des demandeurs d'asile en Rhône-Alpes », soit 30,5 millions d'euros, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement. Il a précisé que, sans remettre en cause leur utilité, il s'agissait d'inviter le gouvernement à inscrire ces crédits dans leurs programmes de rattachement « naturels », principalement dans le programme « Accueil des étrangers et intégration » de la mission « Solidarité et intégration ».

M. Jean Arthuis, président, a approuvé cette initiative, en estimant « incongrue » la présence d'une action « Accueil des demandeurs d'asile en Rhône-Alpes » dans le programme « Interventions territoriales de l'Etat ». Au demeurant, il a relevé que le rapporteur spécial avait su faire ressortir la diversité de cette mission.

Un débat s'est alors instauré.

M. Maurice Blin s'est interrogé sur les causes du faible dynamisme des recettes du tourisme français. Il a émis l'hypothèse que cette situation résultait de la forte concurrence subie, par l'offre de tourisme traditionnelle, onéreuse, de la part d'offres proposant un tourisme « démocratisé », meilleur marché.

M. Jean Arthuis, président, a souscrit à cette interprétation, évoquant le développement des compagnies « low cost », c'est-à-dire offrant des prestations aux prix « sacrifiés ».

M. Roger Besse, rapporteur spécial, a estimé que le niveau des prix français, en effet, constituait un handicap important pour la poursuite du développement de notre tourisme.

M. François Trucy a fait valoir que le niveau de qualité des prestations devait être pris en compte pour apprécier la qualité globale de l'offre touristique d'un pays. A cet égard, réagissant à une intervention de M. Jean Arthuis, président, M. Roger Besse, rapporteur spécial, a signalé qu'il avait pu constater, lors d'un récent déplacement de contrôle budgétaire, que la qualité de l'accueil reçu par les touristes se rendant aux Antilles françaises s'avérait, parfois, défaillante.

Par ailleurs, M. Yann Gaillard a souligné l'insuffisante cohérence que présentait, à l'instar des autres missions interministérielles, la mission « Politique des territoires » dans son ensemble.

M. Jean Arthuis, président, a abondé en ce sens. Pour l'avenir, il a souhaité que l'organisation du gouvernement puisse correspondre à celle des missions existantes au sein du budget de l'Etat, et non l'inverse, ce qui entraînerait, par voie de conséquence, la disparition des missions interministérielles.

Après avoir adopté l'amendement présenté par M. Roger Besse, rapporteur spécial, la commission a ensuite décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits ainsi modifiés de la mission « Politique des territoires ».

Mercredi 22 novembre 2006

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2007 - Mission « Solidarité et intégration » et articles 53 à 56 rattachés - Examen du rapport spécial

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport spécial de M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, sur la mission « Solidarité et intégration » et les articles 53 à 56 rattachés.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé que la mission interministérielle « Solidarité et intégration » rassemblait des crédits gérés par le ministère de la santé et des solidarités et par le ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement. Il a noté que cette mission n'avait pas connu de bouleversement de structure par rapport à l'année 2006.

Il a indiqué que les crédits inscrits sur cette mission s'élevaient, au total, à 12,2 milliards d'euros, répartis en sept programmes d'importance inégale, mais qu'ils ne donnaient pas une vision exhaustive de cette mission. En effet, il a souligné l'importance des dépenses fiscales rattachées à cette mission, qui contribuent à titre principal aux actions menées dans le cadre de celle-ci : d'un montant de 12,9 milliards d'euros en 2007, elles seraient légèrement supérieures aux crédits budgétaires.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a ensuite formulé deux remarques transversales.

D'une part, il a indiqué que cette mission comprenait un programme support qui rassemblait des crédits de personnel de programmes relevant de trois missions différentes. Il a rappelé que la commission s'était, dès le départ, prononcée contre cette solution et a souhaité que le ministère de la santé et des solidarités reconsidère ce choix.

D'autre part, il a souligné l'étroitesse des marges de manoeuvre dont disposent les gestionnaires. En effet, il a indiqué que les dépenses les plus importantes, comme l'allocation adulte handicapé (AAH) ou l'allocation de parent isolé (API), étaient difficilement maîtrisables, dans la mesure où elles répondaient à une logique de guichet au profit des personnes concernées. En outre, il a noté que plusieurs dépenses faisaient l'objet de sous-évaluations récurrentes qui préemptaient les marges de manoeuvre des gestionnaires et se traduisaient par la formation de dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale. Il a précisé que, pour cette seule mission, le montant de ces dettes était évalué à près d'1,2 milliard d'euros au 30 juin 2006.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a ensuite présenté ses principales remarques sur les différents programmes de la mission.

S'agissant du programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », il a indiqué que 490,5 millions d'euros étaient inscrits pour financer les centres d'hébergement et de réinsertion sociale. Il a observé que 136,5 millions d'euros étaient, par ailleurs, prévus pour le dispositif d'hébergement d'urgence. Il a souligné que ce dispositif était traditionnellement sous-doté en loi de finances, même si l'on observait une amélioration de l'évaluation initiale des besoins en 2006. Il a estimé, toutefois, que les crédits prévus au titre de l'hébergement d'urgence ne seraient probablement pas suffisants pour faire face aux besoins en 2007.

Il a ensuite mis en évidence l'effort budgétaire mené en faveur des Français rapatriés, puisque 168 millions d'euros seraient mobilisés en 2007. Il a fait part, cependant, de son intention d'interroger le gouvernement sur certaines données apparaissant au sein de la justification au premier euro.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que le programme « Accueil des étrangers et intégration » s'inscrivait dans un contexte de diminution du nombre des demandes d'asile. Il a noté que le ministère mettait également en avant la réduction du délai de traitement des demandes d'asile par l'OFPRA et la commission de recours des réfugiés afin de justifier la maîtrise des dépenses. Il a cependant précisé que M. Adrien Gouteyron, en sa qualité de rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat », avait montré que les objectifs ne seraient pas atteints dans ce domaine.

Il a ajouté que ce programme comprenait, notamment, les crédits relatifs aux centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA), soit 163 millions d'euros en 2007. Il a relevé qu'un nouvel effort était réalisé pour ajuster le nombre de places de CADA aux besoins : la création de 1.000 nouvelles places porterait ainsi à environ 20.700 le nombre total de places de CADA disponibles fin 2007.

Il a constaté, en parallèle, que la dotation prévue au titre de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile était très nettement revue à la baisse, ce qui paraissait optimiste compte tenu des redéploiements de crédits qui avaient dû être opérés cette année.

Il s'est également étonné du montant prévu pour le financement de l'allocation temporaire d'attente, qui a succédé à l'allocation d'insertion, puisque les crédits prévus diminueraient fortement, revenant de 126 millions d'euros en 2006 à 38 millions d'euros en 2007. Il a souhaité que le gouvernement précise les raisons d'une évolution aussi brutale à la baisse.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a indiqué que le programme « Actions en faveur des familles vulnérables » supportait essentiellement le financement de l'allocation de parent isolé (API). Il a noté que le nombre de bénéficiaires de cette allocation devait augmenter, mais que son montant moyen diminuerait fortement, en raison des dispositions de l'article 56 du projet de loi de finances. Il a précisé que l'Etat réaliserait une économie de plus de 130 millions d'euros, mais qu'il s'agissait, pour une large part, d'un transfert de charges opéré vers la Caisse nationale d'allocations familiales. Il a également observé que le montant des dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale au titre de l'API était supérieur à 230 millions d'euros.

Il a ensuite mis en évidence l'importance du programme « Handicap et dépendance », puisque l'AAH représentait, à elle seule, 46 % des crédits de la mission. Il a toutefois observé que ce programme ne représentait que 17 % de la dépense publique totale menée en 2006 en faveur des personnes âgées dépendantes et des personnes handicapées.

Il a souhaité que le gouvernement précise les hypothèses d'évolution des sommes inscrites au titre de l'AAH, dans la mesure où les données figurant dans le projet annuel de performances ne concordaient pas avec celles de la commission des comptes de la sécurité sociale.

S'agissant du programme « Protection maladie », M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a relevé que la subvention versée par l'Etat au fonds de financement de la CMU complémentaire diminuait fortement, ce qui s'expliquait par l'affectation à ce fonds d'une fraction supplémentaire de droit de consommation sur les tabacs.

Il a noté que la dotation prévue pour financer le dispositif de l'aide médicale de l'Etat (AME) était stable, ce qui constituait une sous-évaluation regrettable et récurrente des besoins. Il a précisé que les dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale au titre de l'AME s'élevaient, au 30 juin 2006, à presque trois fois les crédits prévus pour 2007. En outre, il a constaté que les dépenses liées à l'AME progressaient à nouveau et a donc regretté que la dotation inscrite en projet de loi de finances soit manifestement sous-évaluée.

Il a ensuite indiqué que l'inscription d'une subvention de 50 millions d'euros au profit du Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) traduisait la reconnaissance de la responsabilité de l'Etat dans la tragédie de l'amiante, ce qui répondait, notamment, aux remarques formulées par la mission commune d'information du Sénat sur le drame de l'amiante.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a enfin noté que le programme « Egalité entre les hommes et les femmes » était de loin le plus faible de la mission, avec seulement 28,3 millions d'euros de crédits de paiement. Il s'est interrogé sur l'efficacité et la valeur ajoutée de certaines dépenses, compte tenu de la faiblesse des sommes prévues par rapport aux enjeux, mais également par rapport aux moyens engagés par d'autres acteurs, comme la caisse nationale d'allocations familiales.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur spécial pour la qualité de son intervention qui avait permis de souligner l'ampleur des sous-budgétisations. Il a souhaité que l'examen des crédits de cette mission permette de se former une idée plus précise des besoins non couverts par les crédits inscrits en projet de loi de finances pour 2007.

M. François Trucy a mis en évidence l'importance de l'effort budgétaire réalisé en faveur des harkis depuis 2002.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a approuvé les propos de M. François Trucy, mais a souligné que ces crédits ne répareraient jamais le caractère tardif de la reconnaissance qui leur est accordée.

La commission a alors procédé à l'examen des amendements proposés par le rapporteur spécial.

Elle a adopté un premier amendement tendant à réaffecter les crédits inscrits au profit de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (114,8 millions d'euros), dont elle souhaitait que le gouvernement les inscrive sur la mission « Ville et logement ». Les crédits initialement prévus pour cette agence seraient alors réaffectés au financement de l'aide médicale de l'Etat (à hauteur de 100 millions d'euros) et de l'allocation aux adultes handicapés (à hauteur de 14,8 millions d'euros).

Elle a adopté un deuxième amendement tendant à transférer 1,22 million d'euros du programme « Handicap et dépendance » vers le programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », afin de réaffecter au financement de l'aide alimentaire les crédits prévus au profit du fonds interministériel pour l'accessibilité des personnes handicapées aux bâtiments anciens ouverts au public appartenant à l'Etat. En effet, M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a rappelé que, dans un rapport d'information de 2002 intitulé « Compensation du handicap : le temps de la solidarité », M. Paul Blanc relevait que « le Fonds interministériel pour l'accessibilité aux personnes handicapées des bâtiments anciens ouverts au public qui appartiennent à l'Etat (FIAH) » ne peut apparaître comme une solution crédible. Il a vocation à compléter les efforts consentis par les différents ministères en cofinançant les travaux de mise en accessibilité. Mais, en 2001, seules, 30 opérations devaient faire l'objet d'un tel cofinancement, pour un montant total dérisoire au regard des enjeux : 1,3 million d'euros... ».

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial, a ensuite présenté les articles 53 à 56 rattachés pour leur examen à cette mission. La commission a adopté un amendement rédactionnel à l'article 56, qui vise à conférer à l'allocation de parent isolé un caractère subsidiaire par rapport aux autres minima sociaux et adopté sans modification les articles 53, 54 et 55.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Solidarité et intégration » ainsi modifiés, d'adopter les articles 53, 54 et 55 rattachés sans modification et d'adopter l'article 56 rattaché ainsi modifié.

PJLF 2007 - Mission « Enseignement scolaire » - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite examiné le rapport de M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, sur la mission « Enseignement scolaire ».

Après avoir rappelé que la mission « Enseignement scolaire » associait le ministère de l'éducation nationale et le ministère de l'agriculture, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a souligné l'importance de ce budget, tant en termes d'emplois qu'en termes financiers ou politiques.

S'agissant des effectifs, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a observé que l'apparente stabilité nationale masquait des mouvements démographiques régionaux qui nécessitaient un ajustement des emplois d'enseignants et de personnels éducatifs. Il a noté que cette gestion pouvait être compliquée par l'offre proposée par l'enseignement privé ou l'enseignement agricole.

Il a relevé également d'importants mouvements d'effectifs qui relativisaient la diminution du plafond d'emplois présentée dans le projet de budget pour 2007. Ainsi, il a expliqué que plus de la moitié des agents techniques, ouvriers et de services avaient choisi d'intégrer la fonction publique territoriale dans le cadre du transfert de ces personnels aux collectivités territoriales, conformément à la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. En outre, il a fait remarquer que la suppression des maîtres d'internat et des surveillants d'externat du plafond d'emplois correspondait à la transformation de ces emplois en assistants d'éducation rémunérés sur des crédits de fonctionnement.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a ensuite fait état de la sensibilité politique de ce budget et s'est félicité de l'inscription de certains sujets à l'ordre du jour du calendrier de la campagne présidentielle.

Il a souhaité mettre l'accent sur deux points. D'une part, il a observé que le système scolaire français faisait preuve d'une productivité insuffisante, compte tenu de son coût. Il a précisé que le coût d'un lycéen était de 30 % plus élevé que la moyenne des pays de l'OCDE, ce coût ne garantissant pas pour autant des résultats satisfaisants, puisque, depuis 10 ans, l'accès au baccalauréat d'une classe d'âge ne progressait pas, et que 10 % des jeunes de 15 à 19 ans sortaient sans qualification du système scolaire.

D'autre part, il a estimé que la carte scolaire représentait un sujet majeur compte tenu de la volonté des parents de pouvoir bénéficier d'une liberté plus importante vis-à-vis du choix du système éducatif. Il a toutefois souligné que ce débat soulevait de nombreuses questions.

S'agissant de l'aspect financier, il a mis en avant les efforts de gestion du ministère, qui attestaient de la diffusion progressive de la culture de la LOLF. De même, il a noté une prise de conscience de la nécessité d'améliorer, non pas forcément le volume des moyens de l'éducation nationale, mais leur gestion.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a noté que la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programme du 23 avril 2005 pour l'avenir de l'école permettait de fixer une orientation claire à la politique du ministère et traduisait une évolution sensible sur certains points tels que la bivalence des enseignants, désormais évaluée par le projet annuel de performances.

Il a également expliqué que la rénovation de l'éducation prioritaire effectuée par M. Gilles de Robien, ministre de l'éducation nationale, avait le mérite de procéder à une hiérarchisation des différents établissements, à un moment où la carte de l'éducation prioritaire perdait quelque peu son sens, puisque son périmètre n'avait cessé de s'élargir depuis sa création.

Il a ensuite approuvé la conduite des audits de modernisation, qu'il a considérés comme des « alliés objectifs » de la réforme. Il s'est félicité de ce que le ministère prenne en compte dès le présent budget les recommandations des audits que ce soit pour l'organisation des examens ou le régime des décharges statutaires.

Il a précisé également que le ministère avait fait l'objet d'une réorganisation interne majeure, avec la mise en place d'un secrétariat général chargé de la diffusion de la politique de performance.

En conclusion, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a noté que le débat sur la carte scolaire pouvait être une occasion de replacer les établissements scolaires au coeur du système scolaire. Il a remarqué que les écoles n'étaient pas des établissements publics et regretté à ce titre que le décret d'application de l'article 86 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, permettant à titre expérimental la création d'un établissement public d'enseignement primaire, ne soit pas encore publié. Plus largement, s'agissant des établissements scolaires, il a souligné la nécessité de réaffirmer l'autorité des directeurs d'école, des principaux de collège ainsi que des proviseurs de lycée, qui ne devaient pas être de simples interfaces administratives.

Un débat s'est ensuite instauré.

Au vu des observations présentées par M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, M. Jean Arthuis, président, s'est félicité des efforts de gestion engagés par le ministère de l'éducation nationale.

M. Philippe Adnot s'est interrogé sur les conséquences d'une éventuelle suppression de la carte scolaire, notamment en termes de logistique pour les départements chargés du transport scolaire.

M. Jean Arthuis, président, a précisé qu'il était favorable à ce que les parents aient davantage de choix dans la décision de scolariser leurs enfants dans tel ou tel établissement. Il a toutefois souligné que cette liberté supplémentaire ne devait pas être une source de perturbation pour les ramassages scolaires organisés par les collectivités territoriales.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a estimé, s'agissant de la carte scolaire et plus largement de l'implantation géographique des établissements, que les collectivités territoriales avaient un rôle majeur à jouer. Il a observé que le débat concernant l'assouplissement ou la suppression de la carte scolaire posait des questions fondamentales s'agissant de l'organisation du système scolaire. A ce titre, ce débat pouvait être fondateur d'une rénovation de ce système.

M. Eric Doligé s'est félicité de ce que le transfert des agents TOS soit l'occasion d'un « plébiscite » en faveur de la fonction publique territoriale. Il s'est toutefois interrogé sur les chiffres présentés par le gouvernement, qui correspondaient à un relevé des agents ayant opté pour la fonction publique territoriale au mois de juin de cette année.

En réponse, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a précisé qu'un amendement du gouvernement devrait rectifier les évaluations proposées dans le projet de budget, car plus de la moitié des agents aurait opté pour la fonction publique territoriale.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, qui s'interrogeait sur la politique du ministère vis-à-vis des professeurs en surnombre dans certaines disciplines, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a expliqué que le projet de budget pour 2007 prévoyait, par non-remplacement de départs à la retraite, une diminution de 500 emplois liée à des « surnombres ». En outre, il a souligné que le ministère conduisait une politique active de mobilisation de ces personnels afin qu'ils appuient certaines actions, comme le soutien aux élèves en difficulté.

S'agissant de l'enseignement technique agricole sur lequel M. Jean Arthuis, président, avait souhaité connaître l'impact résultant des amendements votés par le Parlement lors de la dernière loi de finances, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a expliqué que la régulation budgétaire effectuée au cours de cette année avait réduit d'environ un tiers l'abondement supplémentaire en faveur du programme « Enseignement technique agricole » voté par le Sénat et l'Assemblée nationale.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a enfin présenté un amendement tendant à diminuer d'un million d'euros les crédits du programme « Soutien de la politique de l'éducation nationale », support de la subvention pour charges de service public du Centre national d'étude à distance (CNED). Il a précisé que la Cour des comptes, lors d'un contrôle effectué en 2005, avait souligné l'insuffisante précision des missions de service public du centre, portant ainsi atteinte à la capacité d'évaluer correctement la subvention pour charge de services publics dont bénéficie le CNED, soit 29,1 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2007. Il a ajouté que cette somme d'un million d'euros serait transférée sur le programme « Enseignement scolaire public du second degré » afin d'améliorer les crédits pédagogiques des zones d'éducation prioritaire.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a également précisé qu'il souhaitait qu'un effort supplémentaire soit réalisé en matière de décharges afin que des moyens supplémentaires puissent être redéployés au sein du programme « Enseignement scolaire public du second degré » en faveur du soutien aux élèves en difficulté.

La commission a alors adopté l'amendement présenté par M. Gérard Longuet, rapporteur spécial.

Elle a ensuite décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits ainsi modifiés de la mission « Enseignement scolaire ».

PJLF pour 2007 - Mission « Outre-mer » et articles 50 et 50 bis rattachés - Examen du rapport spécial

Puis la commission a examiné le rapport spécial de M. Henri Torre, rapporteur spécial, sur la mission « Outre-mer » et les articles 50 et 50 bis rattachés.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a souhaité articuler son intervention autour de trois idées : la première, le manque de lisibilité de ce budget, la deuxième, une présentation des grandes tendances budgétaires de la mission et la troisième, l'adoption de trois amendements sur cette mission.

Il a évoqué en premier lieu le manque de clarté du budget, qui résulte de la conjonction de deux facteurs : l'insuffisante information du Parlement, d'une part, des « annonces » en cours de discussion budgétaire qui faussaient l'examen des crédits, d'autre part.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a précisé que, sur l'information du Parlement, à la date limite du 10 octobre fixée par la LOLF, et alors même que la nouvelle constitution budgétaire avait été l'occasion, pour les parlementaires, de « rationaliser » l'exercice du questionnaire budgétaire, en réduisant, sur cette mission, le nombre de questions, qui était revenu de 121 pour le projet de loi de finances pour 2005 à 49 dans le cadre du projet de loi de finances pour 2007. Il a noté que, malgré cet effort, le taux de réponse à la date limite était stable, voire se dégradait, aux alentours de 30 %, ce qui était très insuffisant. De plus, il a noté que les réponses étaient de qualité inégale. Par ailleurs, s'agissant du contenu informatif des annexes, il a indiqué qu'il allait présenter un amendement, également adopté par la commission des affaires sociales afin de rétablir les « jaunes », qui avaient été malencontreusement supprimés par un article de la loi de finances rectificative pour 2005.

En ce qui concernait les « annonces en cours de route », il a relevé que le Premier ministre, lors de son déplacement aux Antilles, avait proclamé un effort important en faveur du logement, de l'ordre de 120 millions d'euros sur 3 ans. Il a indiqué que cet engagement aurait pu se traduire par des amendements adoptés à l'Assemblée nationale, ce qui aurait permis au Sénat de se prononcer sur les crédits qui seraient réellement mis à disposition du ministère. Il a déclaré que tel n'avait pas été le cas et que le ministre de l'outre-mer avait prévu un montage assez complexe, consistant à abonder les crédits pour 2006 en loi de finances rectificative, puis à reporter ces crédits, en utilisant les possibilités de dérogation offertes par la LOLF. Sur le plan des principes, il a estimé qu'on ne pouvait que se réjouir de la détermination du Premier ministre à traiter avec efficacité une situation de crise. Sur le plan de la méthode, en revanche, la procédure lui semblait discutable, et les propos du ministre de l'outre-mer ne lui permettaient pas de savoir exactement d'où provenaient ces sommes.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a enfin évoqué un amendement du gouvernement présenté en seconde délibération à l'Assemblée nationale, qui avait amputé les crédits de la mission de 10 millions d'euros, dont 7 millions d'euros pris sur le programme « Emploi outre-mer », afin de financer des ouvertures de crédits. Il a indiqué que cette somme était importante, rapportée à un budget de 2 milliards d'euros environ.

En deuxième lieu, il a évoqué les principales modifications apportées par le présent projet de loi de finances.

Il a relevé, dans un contexte où les crédits réellement disponibles n'étaient pas ceux que la commission examinait, qu'il ne pouvait donner que des « tendances ». Il a donc noté que la totalité des crédits consacrés à l'outre-mer s'élevait à 12,5 milliards d'euros. Il a précisé que, si l'on y ajoutait 2,5 milliards d'euros de dépenses fiscales, l'effort budgétaire en faveur de l'outre-mer s'élèverait à 15 milliards d'euros, alors que la mission ne représentait qu'un peu moins de 2 milliards d'euros.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a souligné que les plus grosses « masses » de la mission étaient les crédits en faveur de l'emploi, avec, notamment, plus de 800 millions d'euros d'exonérations de charges, les dotations aux collectivités, sur lesquelles le ministère, comme le Parlement, avaient peu de prises, puisqu'il s'agissait d'appliquer des lois, notamment organique, et enfin, une partie plus « active », avec le logement et différentes actions culturelles et sociales.

Dans tous ces domaines, il a noté une certaine stabilité des crédits, la légère baisse étant plus que compensée par la hausse de la dépense fiscale qui était rattachée à la mission.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a déclaré que sur tous les sujets relevant de la compétence de la commission, la défiscalisation et les exonérations de charges, le ministre de l'outre-mer avait réuni une commission nationale chargée d'évaluer les effets de la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003, dont plusieurs membres de la commission des finances faisaient partie. Il a juste déploré qu'elle ait été constituée très tardivement dans l'année, au mois de juin 2006, et n'ait donc pas pu rendre ses conclusions pour le présent projet de loi de finances, comme cela était initialement prévu. Il a cependant estimé qu'il était nécessaire d'attendre les conclusions de cette commission avant de réformer éventuellement le système.

Puis il a présenté les amendements qu'il souhaitait soumettre à la commission.

Le premier visait au redéploiement de 3 millions d'euros de crédits de paiement. Il a indiqué que, dans le rapport d'information consacré au logement en outre-mer qu'il venait de présenter et de faire adopter par la commission, il avait qualifié de « hasardeuse » la gestion de la ligne budgétaire unique (LBU). Ainsi, depuis 2002, il avait constaté que des autorisations de programme très importantes avaient été engagées, sans que des crédits de paiement en quantité suffisante aient été adoptés. Il a ajouté que cet « effet de ciseau » avait conduit à une dette estimée entre 450 et 800 millions d'euros, qui correspondait aux engagements pris par le ministère et qu'il n'était pas en mesure d'honorer. Il a précisé que ce montant extrêmement important avait été dénoncé par tous ses collègues élus d'outre-mer.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a estimé qu'il fallait faire du logement une vraie priorité, ce qui devait se traduire par des choix budgétaires. Il a indiqué qu'il ne saurait être question de continuer à prendre des engagements dont on savait qu'ils ne pourraient pas être tenus, et de laisser le secteur du logement s'enfoncer dans la crise parce que l'Etat n'était pas en mesure d'honorer ses factures.

Il a précisé que cet amendement proposait donc de supprimer les 3 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement affectés à l'action n° 2 « Coopération régionale » du programme 160 « Intégration et valorisation » et d'affecter ces 3 millions d'euros de crédits de paiement au programme 123 « Conditions de vie outre-mer », sur l'action n° 01 « Logement ».

Il a donc proposé de supprimer les crédits de l'action n° 2 du programme 160 destinés à abonder les quatre fonds de coopération régionaux. Il a souligné qu'ils intervenaient en cofinancement avec les contrats de plan Etat-Régions, pour financer des projets dans divers domaines, culturel et social, éducatif, sportif. Il a relevé que, si l'objet de ces crédits était de développer des actions pour 4 régions d'outre-mer et Mayotte, dans des domaines aussi divers que le culturel, le social et le sportif, leur montant, soit 3 millions d'euros, paraissait presque insignifiant. Cela conduisait à une dilution préjudiciable à l'efficacité de l'action publique et ce, d'autant plus que le ministère de l'outre-mer disposait déjà sur ses crédits de dotations importantes versées aux départements d'outre mer.

De plus, il a noté que la faculté offerte par la LOLF de redéployer des crédits entre les programmes permettait d'afficher les vraies priorités du gouvernement et, au Parlement, d'opérer de véritables arbitrages budgétaires.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a présenté un deuxième amendement de diminution des autorisations d'engagement à hauteur de 10 millions d'euros.

Comme le précédent, il a précisé que cet amendement s'inscrivait dans la lignée du rapport d'information consacré au logement en outre-mer, qu'il venait de présenter. Il n'a donc pas souhaité revenir sur la dette de la LBU, ni sur les conditions dans lesquelles elle s'est creusée. Etant allé sur place, il a souhaité se faire l'écho, avec ses collègues d'outre-mer, des difficultés concrètes sur le terrain.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a précisé que cet amendement tirait les conséquences des erreurs du passé, en réduisant l'écart entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement. Il a souligné qu'il était moins « radical » que le rapport d'une mission d'audit de modernisation, qui proposait un montant d'autorisations d'engagement inférieur aux crédits de paiement. Il a indiqué que dans le projet de loi de finances pour 2007, l'écart entre autorisations d'engagement et crédits de paiement s'établissait à 45 millions d'euros, ce qui traduisait une vraie prise de conscience, puisque ce même écart était de 97 millions d'euros en loi de finances pour 2006. Il a estimé qu'avec l'adoption de ces deux amendements, l'écart serait ainsi réduit à 32 millions d'euros.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a tenu à formuler deux remarques sur cet amendement :

- d'une part, il a estimé qu'il constituait une proposition responsable et réaliste, qui permettrait d'éviter dans quelques années une crise semblable à celle actuellement traversée. Il a jugé qu'il n'était pas certain que le secteur du bâtiment et des travaux publics en outre-mer puisse supporter à intervalles réguliers des crises de trésorerie. Il a déclaré que, d'une manière plus large, une vraie programmation pluriannuelle des crédits était une nécessité ;

- d'autre part, il a évoqué les engagements du Premier ministre, développés par le ministre de l'outre-mer lors des débats à l'Assemblée nationale. Il s'est félicité de cette prise de conscience, au plus haut niveau, de la gravité de la situation, et de l'attention accordée par le Premier ministre à cette question, sous le bénéfice des observations quant à la méthode employée, à savoir l'utilisation de reports de crédits. S'agissant des principes et dans l'attente de précisions qui figureraient dans le collectif de fin d'année, il a estimé que l'on semblait s'orienter vers un nouveau creusement de l'écart entre autorisations d'engagement et crédits de paiement, un phénomène contre lequel il souhaitait mettre en garde le gouvernement et les élus d'outre-mer.

Il a déclaré que l'adoption de cet amendement serait un signal fort, à la fois de sincérité et de responsabilité.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a présenté un dernier amendement proposant, sous forme d'articles additionnels après l'article 50, de compléter l'information du Parlement en réintroduisant dans le document de politique transversale des informations autrefois contenues dans les « jaunes » et qui avaient été supprimées. Il a présenté l'article 50, qui prolongeait la perception, par le fonds intercommunal de péréquation des communes de Mayotte, de la dotation de rattrapage et de premier équipement ; ainsi que l'article 50 bis, qui prorogeait pour un an, en outre-mer, le dispositif du « congé solidarité ».

Sous le bénéfice de ces observations, M. Henri Torre, rapporteur spécial, a proposé à la commission d'adopter les crédits de la mission « Outre-mer » pour 2007 ainsi modifiés.

Sur la recommandation de son rapporteur spécial, la commission a adopté les crédits de la mission « Outre-mer » ainsi modifiés, les articles 50 et 50 bis rattachés sans modification, et un amendement portant article additionnel après l'article 50.

Contrôle budgétaire - Outre-mer - Logement - Communication

La commission a ensuite entendu une communication de M. Henri Torre, rapporteur spécial, sur le logement en outre-mer.

Procédant à l'aide d'une vidéoprojection, M. Henri Torre, rapporteur spécial, a rendu compte du contrôle budgétaire qu'il avait effectué sur le logement en outre-mer et a tenu à présenter différents clichés pris en Guyane et en Guadeloupe montrant des zones insalubres et des habitats extrêmement dégradés.

Il a souligné que le logement outre-mer était un sujet d'une importance considérable. Il a indiqué que le logement représentait à la fois une condition d'intégration, et devait être considéré, à ce titre, comme une priorité nationale, mais était également, en outre-mer, un élément fondamental des économies locales.

Il a rappelé que des élus d'outre-mer, de toutes tendances, avaient signalé une crise sans précédent dans ce secteur et avaient essayé de trouver des solutions pour « parer au plus pressé ». Il a indiqué que ce problème avait une double origine :

- d'une part, une gestion « hasardeuse » des crédits consacrés au logement en outre-mer, et ce d'autant plus que les départements d'outre-mer avaient été tenus à l'écart des grandes initiatives prises en métropole, notamment du plan de cohésion sociale, ce qui avait conduit à une dette que l'on avait laissé se creuser, d'un montant compris entre 450 et 800 millions d'euros ;

- d'autre part, des outils mal adaptés, au mieux mal évalués, comme la défiscalisation, dont les effets pervers étaient aujourd'hui presque certains.

Puis M. Henri Torre, rapporteur spécial, a indiqué que des autorisations de programme avaient été votées en très grand nombre depuis 1997, pour des raisons qui semblaient plus tenir de l'effet d'affichage que de la réalité. A l'opposé, il a noté que les crédits de paiement n'avaient pas été adoptés en nombre suffisant, le résultat étant une dette estimée entre 450 et 800 millions d'euros. Il a indiqué que les crédits de paiement disponibles avaient été très abondants jusqu'en 2002, mais n'avaient alors pas été utilisés, et donc, indéfiniment reportés, et cela pour deux raisons principales :

- d'une part, l'existence d'un reversement au profit du ministère de l'outre-mer, intitulé « créance de proratisation », et qui compensait au profit de l'outre-mer la différence existant alors entre le revenu minimum d'insertion (RMI) métropolitain et ultramarin, cette différence, et donc la créance, ayant été supprimée en 2002 ;

- d'autre part, une consommation des crédits qui n'était pas suffisante, en raison de politiques mal ciblées, ce qui renforçait l'importance des reports d'une année sur l'autre.

Il a souligné qu'à partir de 2002, les crédits disponibles pour le logement avaient connu une très forte baisse suite à la fin de la créance de proratisation.

Il a indiqué que les autorisations d'engagement votées en loi de finances initiale, malgré cette baisse des crédits de paiement, restaient stables et à un niveau élevé de 280 millions d'euros. Il a donc constaté que l'écart entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement avait été en s'accroissant sur la période.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a estimé que la dette, que les services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie avaient du mal à chiffrer, était comprise entre 450 et 800 millions d'euros, étalée sur plusieurs années, et correspondait à toutes les autorisations de programme qui avaient été engagées par le ministère et qu'il faudrait honorer dans le futur. Il a indiqué qu'à la fin de l'année 2005, le montant des factures impayées au titre des engagements pris dans le secteur du logement s'élevait à 60 millions d'euros et, à la fin de l'année 2006, à plus de 100 millions d'euros.

En conclusion, il a identifié trois responsables de cette situation :

- le ministère de l'outre-mer, d'un côté, qui avait voulu, pour des raisons d'opportunité, afficher des autorisations de programme, puis d'engagement, en hausse, alors que les crédits de paiement ne « suivaient pas » ;

- le ministère en charge du budget, qui avait laissé les autorisations de programme être engagées sans les traduire en crédits de paiement, préparant la crise traversée aujourd'hui ;

- enfin, le ministère du logement, puisque la loi de cohésion sociale ne s'appliquait pas en outre-mer. Il a précisé qu'il était regrettable que les départements qui en avaient le plus besoin se voient ainsi privés de cette programmation pluriannuelle des crédits, et que cette situation, à laquelle il faudrait mettre un terme, serait due au fait que les crédits du logement en outre-mer étaient gérés par le ministère éponyme, le ministère du logement considérant, par voie de conséquence, que cela ne relevait pas de sa responsabilité.

Concernant la seconde cause de la crise du logement, M. Henri Torre, rapporteur spécial, a évoqué les effets pervers dus à la défiscalisation.

Il a observé que les dépenses fiscales en faveur du logement étaient en forte progression depuis l'adoption de la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003. Elles représentaient dorénavant un montant égal, voire supérieur aux crédits de paiement gérés par le ministère, soit 180 millions d'euros en 2007. Il a indiqué que, sur la période, l'Etat avait renforcé son soutien au logement en outre-mer, mais en utilisant des canaux différents, c'est-à-dire en étant moins « maître-d'oeuvre » et plus « incitateur ».

Par ailleurs, il a précisé que la défiscalisation avait un double objet dans le secteur du logement :

- d'une part, elle permettait d'améliorer et de construire des logements, ce qui était nécessaire vu l'état du parc immobilier existant ;

- d'autre part, elle soutenait le secteur du bâtiment et des travaux publics (BTP), qui était extrêmement dynamique en outre-mer, et présentait l'avantage de ne pas être délocalisable. Il s'agissait donc, également, d'une aide à l'emploi et à l'investissement, qui reposait, en grande partie, sur la commande publique et sur la défiscalisation.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, s'est interrogé sur les problèmes posés par l'impact de la défiscalisation qui était mal mesuré, mais qui était régulièrement accusé d'engendrer des effets pervers.

Concernant l'appréciation de l'impact du dispositif, il a indiqué que la défiscalisation constituait une moindre recette, et dégradait donc le solde. Il était donc important d'en mesurer l'efficacité. Or, il a constaté que cela était actuellement impossible, par manque de données chiffrées.

Il a précisé que les effets pervers étaient, selon lui, de deux types :

- la défiscalisation contribuerait à augmenter les prix et raréfierait l'offre de foncier. Elle agirait donc au détriment des logements sociaux ;

- les logements produits en défiscalisation ne seraient pas adaptés à la demande. Ainsi, 80 % des ménages outre-mer seraient éligibles au logement social et les loyers de sortie des programmes défiscalisés, qui concernaient d'autres types de logement, ne leur seraient donc pas accessibles. De plus, il a constaté que la typologie des logements produits en défiscalisation n'était pas adaptée à la structure familiale des ménages, car plus de 75 % des logements construits dans le cadre de la défiscalisation étaient des T1 ou des T2. De même, leur localisation géographique n'était pas toujours pertinente au regard des besoins réels en logement.

En conséquence, il lui a semblé que l'outil de la défiscalisation « visait trop large », et ce, presque sans contrôle.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a enfin formulé quelques propositions.

Il lui a semblé, d'une part, urgent de résorber la dette du ministère, en accroissant le montant des crédits de paiement consacrés au logement et en baissant immédiatement les autorisations d'engagement. En effet, il a jugé impératif que l'Etat honore sa parole en temps et en heure, afin de ne pas déstabiliser davantage la filière du BTP en outre-mer. D'autre part, s'agissant des autorisations d'engagement, il lui a paru nécessaire de mettre fin à une politique de facilité qui consistait à multiplier les promesses. Il a jugé qu'il était temps de mener une politique responsable et crédible pour l'outre-mer.

Il a indiqué qu'il présenterait deux amendements dans le cadre de l'examen des crédits de la mission « Outre-mer » pour 2007 afin de tirer les conclusions de cette analyse.

Il a, par ailleurs, invité à mesurer avec précision l'impact de la défiscalisation, ce qui passe probablement par une étude sur la formation des prix en outre-mer, étude d'ailleurs demandée par les élus des départements ultramarins.

A plus long terme, il lui a paru nécessaire de mieux « cibler » la défiscalisation, en la réservant au logement social, ou, au minimum, en « pyramidant » mieux les taux afin de les rendre plus favorables dans ce secteur.

Il a d'abord insisté sur la nécessité de ne pas « casser » la défiscalisation car, si elle avait des effets pervers, elle n'en restait pas moins un outil utile et elle soutenait le secteur du BTP en outre-mer. Puis il a estimé que l'adaptation de la défiscalisation aux impératifs du logement devrait permettre d'ériger réellement cette politique en priorité nationale, ce qui n'était pas encore le cas. Il a ainsi noté que le taux de défiscalisation le plus favorable pour le logement était de 50 %, sous conditions de ressources des locataires, mais qu'il s'élevait à 70 % dans le secteur de la navigation de plaisance.

Concernant l'intervention de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) en outre-mer, il a indiqué que sa proposition consistait à moins aider les propriétaires occupants, qui bénéficiaient de la part du ministère de l'outre-mer d'une aide pouvant aller jusqu'à 20.000 euros, contre 2.500 euros en métropole. Il a considéré que cet abaissement du niveau de l'aide devrait permettre de dégager environ 15 millions d'euros par an, au profit des autres politiques en faveur du logement.

Enfin, il a proposé de dégager des ressources pérennes pour le logement en outre-mer. En effet, le logement devrait être impérativement considéré comme une priorité, puisqu'il était un secteur solide pour les économies ultramarines, et parce que les situations qu'il avait pu découvrir sur place, lors de son contrôle, étaient « indignes ».

Afin de traduire cette priorité, il a estimé qu'il convenait d'appliquer, en outre-mer, la loi de cohésion sociale. Mais M. Henri Torre, rapporteur spécial, a indiqué que deux conditions étaient nécessaires afin que les erreurs du passé ne se reproduisent pas.

La première condition était de mener une politique responsable, et résolument pluriannuelle, où les opérateurs, les collectivités territoriales et les entrepreneurs du BTP disposeraient d'une vision de long terme sur les crédits qui leur seraient accordés, et ne seraient pas plongés dans l'incertitude. Ainsi, il a jugé qu'il ne fallait plus multiplier les promesses sous forme d'autorisations de programme, puis d'engagement, à un niveau irréaliste, comme ces dernières années, cette politique ayant fini par entamer sérieusement la confiance en la parole de l'Etat et à mettre en danger un secteur économique primordial pour les départements d'outre-mer. Il a souligné qu'il serait donc nécessaire de fixer un niveau pour les autorisations d'engagement compatible, d'une part, avec les possibilités locales de construction, d'autre part, avec les crédits de paiement qui pourraient être votés les années suivantes.

La seconde condition serait précisément d'assurer un niveau de crédits de paiement suffisant pour assurer la politique ambitieuse en faveur du logement que l'outre-mer méritait.

Concernant les crédits à dégager en faveur du logement, il a rappelé qu'un récent rapport d'une mission conjointe d'audit menée par l'Inspection générale des finances, l'Inspection générale de l'administration et le Contrôle général des armées avait chiffré le coût de l'indemnité temporaire à 300 millions d'euros en 2007, ce qu'il convenait de comparer aux 175 millions d'euros prévus en faveur du logement.

En conclusion, il a constaté que les moyens nécessaires, afin d'ériger le logement en outre-mer en véritable priorité, devaient être gagés par des économies structurelles réalisées sur des mesures dont l'efficacité était douteuse et dont l'existence nuisait donc à l'image de l'outre-mer. Il a tenu à rappeler que cela avait toujours été la position de la commission, qui avait déjà eu l'occasion de faire valoir ses arguments en séance publique.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que cette communication montrait l'intérêt que la commission portait à l'outre-mer et a souhaité que les débats futurs en séance publique tiennent compte de cette position favorable à une amélioration de la gestion des politiques publiques.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a souligné le problème particulier que posait le foncier en Guyane, où la terre était la propriété de l'Etat, problème auquel l'avait sensibilisé le directeur des services fiscaux de ce département. Il a fait état, par ailleurs, des difficultés liées à l'immigration, notamment en Guyane et à Mayotte.

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois, a indiqué partager les remarques sur le logement que venait de présenter le rapporteur spécial.

M. Claude Lise, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, a également fait état de son accord avec les remarques du rapporteur spécial. Il a suggéré d'examiner comme piste d'économie une simplification des structures administratives dans les départements d'outre-mer, qui, dans le cas de la Martinique, se traduisait par l'existence d'un conseil régional, d'un conseil général, de 34 communes et de trois communautés de communes. En ce qui concerne plus spécifiquement le logement, il a indiqué qu'en Martinique, 400 entreprises du secteur des bâtiments et travaux publics étaient au bord du dépôt de bilan, estimant que la politique menée actuellement n'était pas performante. Il a précisé qu'entre 2002 et 2005, le nombre de travaux de réhabilitation de logements avait baissé de 1.323 à 991 et que, dans le même temps, le nombre de logements locatifs sociaux construits, avait chu de 687 à 389 unités.

Enfin, il a chiffré à 13 millions d'euros la dette de l'Etat à l'égard de la Martinique.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que, lors de l'examen, par la commission, de la mission « Politique des territoires », le 21 novembre 2006, de vives préoccupations avaient été émises quant à l'attractivité touristique des Antilles, qui devrait faire l'objet d'un véritable investissement de la part de l'Etat.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a souhaité qu'un vrai plan de développement pluriannuel pour l'outre-mer soit examiné afin de donner des perspectives de développement durable aux départements ultramarins.

La commission a alors, à l'unanimité, donné acte à M. Henri Torre, rapporteur spécial, de sa communication et décidé que les conclusions de sa mission feraient l'objet d'une publication sous la forme d'un rapport d'information.

PJLF pour 2007 - Mission « Développement et régulation économiques » et les articles 44 à 47 rattachés  - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de M. Eric Doligé, rapporteur spécial, sur la mission « Développement et régulation économiques » et les articles 44 à 47 rattachés.

M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a tout d'abord fait part de ses principales remarques sur l'ensemble des programmes de la mission.

Examinant en premier lieu le programme « Développement des entreprises », il a indiqué qu'en termes d'architecture, ledit programme conservait un caractère « fourre-tout », ne rendant pas très aisée sa lecture globale. D'autre part, il a précisé que le montant des dépenses fiscales rattachées à ce programme s'élevait à plus de 10 milliards d'euros, soit 9 fois le montant de ses crédits. Il a estimé que cette proportion rendait nécessaire une évaluation de l'efficacité de ces dépenses fiscales au regard des objectifs de ce programme.

Puis, évoquant les crédits demandés au titre du programme « Développement des entreprises », M. Eric Doligé, rapporteur spécial, s'est déclaré satisfait tant des justifications figurant dans les documents budgétaires que de plusieurs évolutions constatées, dont il a souligné qu'elles allaient dans le sens souhaité par la commission. A cet égard, il a cité :

- l'effort de rationalisation du réseau des missions économiques à l'étranger de la direction générale du trésor et de la politique économique (DGTPE), qui permet une baisse de ses crédits de 2 % en 2007, après une baisse de 2,6 % en 2006 ;

- la baisse importante des crédits consacrés par l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII) à la campagne de communication « Image de la France », de 13,5 millions d'euros à 7 millions d'euros, conformément aux recommandations exprimées par M. Philippe Marini, rapporteur général, dans le rapport d'information n° 453 (2005-2006), qu'il a consacré à l'AFII.

En revanche, M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a estimé nécessaire d'obtenir, en séance publique, des éclaircissements sur plusieurs points concernant le Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC). Ces précisions concerneraient, d'une part, l'état d'avancement des réformes préconisées dans son rapport d'information n° 257 (2005-2006), qui faisait suite à une enquête que la commission avait demandée à la Cour des comptes, en application des dispositions de l'article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Elles concerneraient, d'autre part, l'utilisation des 29,6 millions d'euros débloqués en faveur du FISAC par un décret d'avance en date du 27 mars 2006, afin d'aider les commerces réunionnais affectés par la crise du chikungunya. M. Eric Doligé, rapporteur spécial, s'est, par ailleurs, déclaré surpris de constater qu'aucune somme ne figurait, à cet effet, dans les crédits de la mission pour 2007.

Il est ensuite passé à l'examen du programme « Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel » dont il a critiqué la conception, le jugeant « marqué au sceau d'une logique administrative » et non d'une logique d'action. Il a, ainsi, considéré que l'action « Développement industriel » gagnerait à figurer au sein du programme « Développement des entreprises ». De plus il a estimé que l'action « Prévention des nuisances et des risques industriels », ne comportant aucun crédit, devrait donc figurer dans une autre mission. A cet égard, il a critiqué la démarche consistant à transférer des emplois du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (MINEFI) vers le ministère de l'écologie et du développement durable au titre du contrôle des installations nucléaires pour, ensuite, affecter ces mêmes emplois en gestion au MINEFI à travers ce programme. Il s'est également interrogé à propos des relations entre les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) et les directions départementales de l'équipement (DDE).

A propos du programme « Régulation et sécurisation des échanges de biens et services », M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a salué la signature de contrats pluriannuels de performance au sein de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) et de la direction générale de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) pour la période 2006-2008, jugeant que lesdits contrats amélioreraient la « culture de la performance » au sein de ces deux directions générales. D'autre part, il a déclaré qu'il s'assurerait, en séance publique, que l'augmentation du budget de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) lui permettrait de remplir efficacement ses missions, dans le contexte de l'ouverture totale des marchés de l'électricité et du gaz, le 1er juillet 2007.

Enfin, il s'est interrogé quant à la pertinence de la présence du programme « Passifs financiers miniers » au sein de la mission.

M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a ensuite présenté les sept articles rattachés à la mission, puisqu'aux quatre articles initiaux s'étaient ajoutés, à l'issue de l'examen par l'Assemblée nationale, trois nouveaux articles.

Il a indiqué, tout d'abord, que l'article 44 proposait une nouvelle hausse des plafonds de taxe additionnelle des chambres des métiers. Il s'est étonné que ces hausses successives et souvent importantes, soient demandées sans que le Parlement dispose de justifications au premier euro ou de projet de performances concernant les chambres des métiers. Il a souligné qu'il attirerait l'attention du ministre, en séance publique, quant à la nécessité de réformer le mode de fixation de la taxe perçue par ces organismes, question déjà évoquée l'an dernier. Il a proposé, de plus, que dans l'attente d'une telle réforme, la commission adopte un amendement portant article additionnel après l'article 44, visant à inclure une présentation détaillée des chambres de métiers, ainsi que des chambres de commerce et d'industrie (CCI) et des centres techniques industriels (CTI) dans le « jaune budgétaire » retraçant l'effort financier de l'Etat en faveur des petites et moyennes entreprises (PME). Il a alors proposé l'adoption sans modification de l'article 44.

Puis M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a déclaré que l'article 45 visait à reconduire le taux maximal d'augmentation de taxe additionnelle à la taxe professionnelle que pouvaient pratiquer les CCI ayant délibéré favorablement sur la mise en place d'un schéma directeur régional. Il a précisé que ce taux s'élevait à 1 %, ce qui lui semblait raisonnable. Il a donc proposé d'adopter cet article sans modification, de même que l'article 46 visant à augmenter les taxes affectées à certains CTI, parallèlement à la baisse de leur dotation budgétaire.

Il a ensuite exprimé ses réserves à l'égard des articles 46 bis, 46 ter et 46 quater, introduits par l'Assemblée nationale, constatant qu'il s'agissait d'augmenter l'assiette de certaines taxes affectées. Il a toutefois préconisé leur adoption, mais sous la réserve expresse que le gouvernement donne, en séance publique, des garanties claires quant au caractère consensuel de ces dispositions au sein des professions concernées.

Enfin, il a proposé l'adoption conforme de l'article 47 visant à dissoudre l'une des multiples structures chargée de la gestion de l'après-mines : l'Agence de prévention et de surveillance des risques miniers (APSRM).

Un débat s'est ensuite instauré.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est interrogé à propos de la pertinence des articles 46 bis, 46 ter et 46 quater, introduits par l'Assemblée nationale et sur l'existence d'un véritable consensus au sein des professions concernées.

M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a rappelé que ces articles étaient issus d'amendements déposés par plusieurs députés, qui avaient recueilli l'avis défavorable de la commission des finances de l'Assemblée nationale et l'avis favorable du gouvernement. Il a souligné que leur caractère consensuel et « abouti » restait donc à prouver.

M. Jean Arthuis, président, rejoint en cela par M. Jacques Baudot, s'est inquiété quant au risque de double paiement que pourraient revêtir ces taxes pour certaines catégories de professionnels.

MM. Jean Arthuis, président, et Philippe Marini, rapporteur général, ont alors suggéré de réserver la position de la commission sur ces articles.

La commission a ensuite adopté sans modification les crédits de la mission « Développement et régulation économiques ».

Puis elle a adopté sans modification les articles 44,  45, 46 et 47 du projet de loi de finances, rattachés à la mission ainsi qu'un amendement portant article additionnel après l'article 44.

Elle a enfin décidé de réserver sa position sur les articles 46 bis, 46 ter et 46 quater, rattachés à la mission.

Nomination d'un rapporteur

Enfin, la commission a nommé M. Philippe Marini, rapporteur sur la proposition de résolution n° 26 (2006-2007), présentée au nom de la délégation pour l'Union européenne, en application de l'article 73 bis du règlement, par M. Yann Gaillard, sur la proposition de directive concernant les services de paiement dans le marché intérieur (E3028).

Application de la LOLF en matière comptable - Audition de M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat

Au cours d'une deuxième séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, sur l'application de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) en matière comptable.

Relevant que cette audition intervenait à la veille du début de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'elle permettrait de présenter la situation patrimoniale de l'Etat. Rappelant qu'en application de l'article 58-5° de la LOLF, la Cour des comptes devrait certifier les comptes de l'Etat en prenant appui sur le bilan d'ouverture, en cours d'élaboration, il a souligné l'intérêt que la commission portait à cette démarche. A titre plus personnel, il s'est réjoui que la situation financière de l'Etat fût éclairée par cet instrument pédagogique.

M. Jean-François Copé a estimé que la réforme comptable représentait un « rendez-vous historique » dans la gestion des finances publiques, et constituait un des quatre volets de la mise en oeuvre de la LOLF, avec la réforme budgétaire, la réforme du fonctionnement des administrations - qui se traduisait par l'introduction de la performance et davantage de liberté comme de responsabilité pour les gestionnaires -, et la réforme des systèmes d'information, avec les chantiers « Palier 2006 » et de l'application Chorus.

La réforme comptable était, selon lui, indissociable de la LOLF, dans la mesure où, d'une part, les exemples étrangers montraient qu'il s'agissait d'un puissant levier de modernisation, et où, d'autre part, c'était la volonté explicite du législateur organique que de donner à la LOLF une double dimension budgétaire et comptable. Il a ajouté que cette double réforme constituerait une opportunité historique pour assurer la cohérence des coûts, dans leurs acceptions budgétaire et comptable.

Il a indiqué qu'il présenterait successivement le contenu et les enjeux de la réforme comptable, les apports du bilan d'ouverture, dont une version provisoire avait été récemment transmise à la Cour des comptes, et les travaux engagés en vue de la certification des comptes de l'Etat.

M. Jean-François Copé a considéré que la réforme comptable était au coeur de la modernisation de l'Etat et témoignait de la capacité de l'administration à évoluer. Deux nouveaux outils avaient ainsi été introduits :

- la comptabilité générale, qui différait de la comptabilité budgétaire et se rapprochait de la comptabilité d'entreprise en ce qu'elle rattachait les dépenses et les recettes à l'exercice qui les avait fait naître, indépendamment de la date de paiement ou d'encaissement, et décrivait la situation patrimoniale de l'Etat ;

- et la comptabilité analytique du coût des actions, qui complétait l'information du Parlement sur les moyens budgétaires affectés à la réalisation des actions prévues au sein des programmes.

Il a précisé que ce cadre avait nécessité l'élaboration de 13 nouvelles normes comptables, rédigées en 2004 par le comité des normes de comptabilité publique présidé par M. Michel Prada. Sur ce fondement, le gouvernement avait présenté de nouveaux états financiers regroupés dans le compte général de l'Etat, et comprenant un bilan, un compte de résultat, un tableau des flux de trésorerie et une annexe. Il a estimé que l'Etat s'était réformé pour réaliser ce travail, avec le concours du service de la fonction comptable de l'Etat, des gestionnaires de tous les ministères, dont il a salué le dévouement, et des trésoriers-payeurs généraux, qui assuraient le pilotage de la réforme au niveau local.

Il a jugé que la réforme comptable était également au service de la transparence et de l'efficacité de l'action publique, en permettant de publier la valorisation des immobilisations, des principaux stocks ou des passifs, et de mieux apprécier la soutenabilité des finances publiques. La nouvelle comptabilité constituait aussi, selon lui, un outil d'aide à la décision, en apportant des informations nouvelles aux gestionnaires et en leur permettant de mieux apprécier leurs marges de manoeuvre réelles, ainsi que l'illustrait l'exemple de la modernisation de la politique immobilière.

M. Jean-François Copé a ajouté que la réforme comptable était emblématique de la volonté du gouvernement de prendre appui sur les meilleures pratiques en vigueur dans les entreprises et les autres pays. Les normes de comptabilité publique s'inspiraient, ainsi, de ce qui se faisait dans le secteur privé, à quelques exceptions près telles que les impôts, de sorte que les principes comptables classiques s'appliquaient également à l'Etat. La LOLF précisait ainsi que ses comptes devaient être « réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine ». Il a relevé que cette convergence des comptabilités publiques vers la comptabilité des entreprises, avec la perspective de certification des comptes, était un mouvement général au sein de l'OCDE. La France devait, dès lors, s'inspirer des démarches mises en oeuvre en Australie, au Canada, aux Etats-Unis, en Nouvelle-Zélande, au Royaume-Uni ou en Suède.

Abordant la question du bilan d'ouverture, il a estimé que sa publication constituerait le premier résultat de la modernisation des comptes de l'Etat. Le bilan d'ouverture donnait la vision du patrimoine de l'Etat au 1er janvier 2006 et constituait, en quelque sorte, la « photographie de départ », déterminant les évolutions futures des différents postes de l'actif et du passif. L'établissement de ce bilan d'ouverture nécessitait donc des règles du jeu claires et acceptées par les gestionnaires.

Rendant hommage à M. Jean Arthuis, président, qui avait initié une mission sur la comptabilité patrimoniale de l'Etat lorsqu'il était ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Jean-François Copé a indiqué que le Trésor public avait cherché, depuis dix ans, à enrichir l'information comptable figurant dans le compte général de l'administration des finances, puisque la mise en place de la LOLF avait été l' « accélérateur » de la réforme comptable. La publication en 2004 des 13 nouvelles normes avait, également, permis d'avancer dans l'évaluation des différents postes du bilan.

Il a précisé qu'une première version du projet de bilan d'ouverture avait été transmise à la Cour des comptes en juin 2006, et que la version qu'il présentait aujourd'hui constituait le deuxième projet. La version définitive du bilan d'ouverture serait arrêtée au début du premier trimestre de 2007, après l'achèvement des derniers travaux techniques et que la Cour des comptes eût transmis ses ultimes propositions.

Il a considéré que le bilan d'ouverture était un chantier de très grande ampleur, d'une part parce que l'Etat n'était pas seulement confronté à un changement de référentiel comptable, comme les entreprises cotées qui étaient désormais tenues d'appliquer les nouvelles normes IFRS, mais devait changer de système comptable, en passant d'un système de caisse à un système de comptabilité d'exercice, et d'autre part, parce que ce chantier ne reposait pas sur le seul réseau du Trésor public mais associait des milliers de gestionnaires dans l'ensemble des ministères, ce qui supposait une sensibilisation et une organisation qu'il jugeait remarquables.

Rappelant que les résultats étaient encore provisoires et donc susceptibles d'évoluer, M. Jean-François Copé a indiqué que la deuxième version du bilan d'ouverture évaluait les actifs de l'Etat à environ 550 milliards d'euros, soit une hausse potentielle d'environ 200 milliards d'euros par rapport aux comptes 2005. Parmi les postes d'actif, il a relevé les immobilisations corporelles, pour un montant d'environ 270 milliards d'euros contre 109 milliards d'euros identifiés en 2005, la différence venant notamment de la valeur des infrastructures : les stocks, évalués pour la première fois à 27 milliards d'euros, et le parc immobilier, valorisé pour 38 milliards d'euros. Citant l'exemple de l'inventaire physique des stocks de vaccins, il a souligné que cette démarche permettait désormais de disposer opportunément d'une idée précise du niveau de ces stocks et de leur lieu de détention.

Il a ensuite indiqué que les passifs atteignaient à peu près 1.100 milliards d'euros. Faisant référence aux travaux de M. Paul Girod, en sa qualité de rapporteur spécial, il a précisé que ce montant incluait non seulement la dette, pour un montant de 900 milliards d'euros, mais également les charges à payer, soit 18 milliards d'euros, et les provisions pour litiges, pour un montant de 2,3 milliards d'euros.

Il a souligné que deux postes principaux du bilan posaient encore des problèmes particuliers :

- les actifs corporels militaires, qui représentaient globalement environ un cinquième de l'actif de l'Etat ; leur valorisation précise nécessitait de reconstituer les coûts depuis le lancement des programmes d'armement, dont la mise en oeuvre s'étalait sur des durées très longues, de l'ordre de dix à quinze ans. Les données étaient toutefois connues pour le parc militaire, qui constituait plus de 40 % du parc total de l'Etat, et pour les stocks, qui comptaient pour 98 % de la valeur des stocks de l'Etat ;

- l'évaluation des provisions était également une véritable nouveauté pour l'Etat mais avait donné lieu à un travail approfondi. Il a considéré qu'un provisionnement maximal et global ne constituait pas une option responsable au regard des intérêts financiers de l'Etat, puisque cela laissait entendre que l'Etat pourrait payer sur tous les postes provisionnés, comme de la poursuite des réformes, dont il serait alors difficile d'expliquer la nécessité.

S'agissant des provisions, M. Jean-François Copé a reconnu que l'approche gouvernementale différait de celle de M. Jean Arthuis, président, qui privilégiait un provisionnement intégral. Il a également fait part de son désaccord avec la Cour des comptes, qui avait formulé au printemps dernier des exigences portant sur le provisionnement des risques naturels, dont le niveau de probabilité et la trop grande diversité étaient problématiques. La Cour des comptes avait également requis le provisionnement du solde négatif de chacun des établissements déficitaires contrôlés par l'Etat, alors que la norme comptable prévoyait de ne provisionner que l'éventuel solde net négatif global et que la question de l'aléa moral pouvait se poser, ainsi que des engagements de retraite des régimes spéciaux. Il s'est montré réservé sur le provisionnement de ces engagements, susceptibles de donner lieu à des ambiguïtés, et a estimé qu'il était également possible de recourir au hors-bilan.

Il a toutefois considéré que ces questions devaient alimenter les débats avec la Cour des comptes ainsi qu'entre le Parlement et le gouvernement, notamment lorsque des enjeux politiques apparaissaient derrière les questions techniques.

Abordant la troisième et dernière partie de son exposé, M. Jean-François Copé a présenté la certification des comptes de l'Etat, qui devrait intervenir, pour la première fois, au printemps 2007, soit en période électorale. A cet égard, il a estimé que ce thème devait s'extraire de toute perspective politicienne et dépasser les clivages politiques, à l'instar de la LOLF, qui avait été adoptée grâce à un réel consensus.

Il a rappelé que la certification constituait un sujet très difficile et un « saut dans l'inconnu », dans la mesure où elle était représentative d'une culture dont les administrations n'étaient pas familières. Il a ajouté que la certification obligeait à une grande prudence dans le maniement des chiffres et impliquait un processus d'amélioration continue s'inscrivant nécessairement dans le temps. Ce processus avait, par exemple, pris dix ans au Royaume-Uni. Il a également rappelé que les comptes du ministère américain de la Défense n'étaient toujours pas certifiés.

Il a jugé que la certification était un processus partenarial et qu'il importait de bien distinguer la fonction nouvelle de certificateur, par laquelle un organisme extérieur assistait une organisation pour améliorer la qualité de ses procédures et de ses informations comptables, de la fonction juridictionnelle exercée par la Cour des comptes. Il a, à cet égard, cité le récent rapport que MM. Alain Lambert et Didier Migaud avaient remis en leur qualité de parlementaires en mission et qui considérait que « le fait que la certification ne soit pas un exercice en noir et blanc mais en nuances de gris reflète l'existence d'une relation spéciale entre le teneur de comptes et le certificateur : une démarche de certification bien conduite est un processus partagé, fondé sur une collaboration confiante et régulière tout au long de l'année ».

Il s'est également référé aux expériences étrangères pour souligner que l'existence d'un dialogue constructif avec le certificateur avait été un facteur de réussite de la certification et des réformes comptables. Il importait donc, selon lui, que la Cour des comptes ait une perception claire de la dissociation des deux métiers de juge et de certificateur, à l'image des commissaires aux comptes.

Il a ensuite indiqué que l'administration avait enclenché une dynamique pour produire dans les temps voulus une information fiabilisée, et procédé en trois étapes : l'identification des processus comptables, la mise en place d'un contrôle interne associant la direction générale de la comptabilité publique ainsi que les services des ministères, et l'élaboration de plans d'action adossés à une cartographie des risques comptables. Il a également considéré que cette démarche supposait, avant tout, qu'un nouveau type de relation se noue entre le certifié et le certificateur et, dès lors, que le Parlement fasse connaître ses attentes et ses besoins à la Cour des comptes. Ainsi, le gouvernement et le certificateur se devaient de nouer des relations étroites de partenariat, dans le respect de leur indépendance mutuelle.

En conclusion de son intervention, M. Jean-François Copé a souhaité faire partager quatre convictions : la réforme comptable était un vrai enjeu de modernisation de l'Etat, et non pas un simple objet technique ; il importait d'avoir « les yeux rivés » sur les bonnes pratiques étrangères et celles des entreprises ; la réforme requerrait du temps, un soutien politique fort et un vrai esprit partenarial ; et enfin la réforme comptable devait être un succès, indépendamment des échéances électorales.

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le ministre pour la clarté de son exposé. Il a souhaité qu'il soit possible d'aboutir à des conclusions consensuelles sur la réforme de la comptabilité de l'Etat afin que les débats politiques à venir se basent sur des données comptables non contestables. Il a précisé que la commission entendrait ce même jour M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, sur l'application de la LOLF en matière comptable.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est réjoui de l'avancement de la réforme comptable estimant qu'il s'agissait d'un « rendez-vous historique ». Il a souligné que les enjeux étaient considérables et que les effets de la réforme en cours ne pourraient être que progressifs.

Il a souhaité qu'un débat s'instaure avec le gouvernement afin que le Parlement soit associé aux arbitrages sur les points cruciaux de la réforme comptable. Il a rappelé que la dette financière de l'Etat n'était pas le seul élément constitutif du passif public. Il a estimé que la situation économique de la France ne pouvait être correctement appréhendée qu'en agrégeant les comptes de l'Etat, au sens strict, avec ceux des entités qui lui sont irrémédiablement associées, telles que la sécurité sociale, les opérateurs et les agences de l'Etat mais aussi les établissements publics adossés à l'Etat.

Il a considéré que ce travail d'agrégation devait être réalisé par étapes, sans attitudes doctrinaires trop abstraites, qui pourraient avoir des conséquences regrettables pour l'avenir. Il s'est déclaré favorable à une démarche pragmatique et progressive de la mise en oeuvre de la réforme comptable. Il a estimé que la certification des comptes de l'Etat ne prendrait tout son sens que lorsque les différentes étapes de cette réforme seraient franchies.

Se basant sur sa propre expérience, M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé qu'il était souvent nécessaire d'avoir recours à des conventions comptables, utiles pour décrire un phénomène mais dont la valeur ne devait pas être surestimée en raison d'une certaine déconnection avec le monde économique réel.

M. Yves Fréville a admis avoir éprouvé un certain scepticisme envers la réforme comptable, dû à son intérêt originel pour la comptabilité nationale. Il a fait part de son inquiétude, basée sur son expérience de la gestion des collectivités territoriales, après avoir remarqué que des droits constatés, en l'occurrence la redevance sur les ordures ménagères, pouvaient ne jamais être payés, et étaient alors indûment inscrits à l'actif des collectivités territoriales.

Il a observé que la nécessité de réformer la comptabilité de l'Etat lui apparaissait désormais. Il s'est toutefois demandé quelle utilisation serait faite des résultats comptables obtenus, estimant que la soutenabilité de la dette ne dépendait pas du niveau des actifs inscrits au bilan de l'Etat, mais bien du contexte économique, et plus particulièrement du niveau de la croissance.

M. Yves Fréville a indiqué que la constitution de provisions pour risques était possible dans certains cas concrets, tel le démantèlement du coeur nucléaire des sous-marins d'attaque, mais qu'elle ne pouvait pallier les risques systémiques, par nature imprévisibles. Il a cité, en ce sens, l'exemple de la gestion de la banque du Crédit Lyonnais. Il a estimé que la comptabilité n'était qu'un instrument et non une garantie de bonne gestion.

M. Paul Girod a rappelé que la notion de certification devait être employée avec prudence. Il a noté qu'en droit privé, la délivrance d'une certification engageait pénalement la responsabilité de l'organisme certificateur, ce qui ne serait pas le cas pour la Cour des comptes.

Il a souhaité obtenir des précisions quant à la prise en compte dans l'actif du bilan de l'Etat des créances dites certaines, se demandant si elles comprendraient les impôts reposant sur le revenu des particuliers. Il a également remarqué que les dettes réelles de l'Etat devraient inclure les engagements pris par l'Etat, de sa propre initiative, à l'égard des régimes spéciaux de retraite. Enfin, il a observé que les stocks valorisés dans l'actif de l'Etat pouvaient subir une obsolescence courante importante, notamment dans le cas des stocks de médicaments.

M. Yann Gaillard a félicité le ministre pour la clarté et la précision de son exposé. Il a considéré que la réforme comptable de l'Etat était indispensable dans un contexte de mondialisation de l'économie, alors que les principaux partenaires de la France avaient déjà mis en oeuvre ce type de réforme. Il a notamment estimé que la gestion de la dette rendait nécessaire cette modernisation de l'Etat. Toutefois, il a souligné que les définitions des éléments de l'actif et du passif de l'Etat posaient encore de nombreuses questions. Il a rappelé que la valorisation des actifs artistiques avait été effectuée par convention comptable, dont on pouvait se demander si elle était optimale. Il a souligné que ces actifs n'étaient pas « réalisables » et qu'il ne pouvait donc être envisagé de gager le passif de l'Etat sur leur valeur.

Il a estimé qu'il serait nécessaire que la Cour des comptes distingue clairement son activité de certification de son activité juridictionnelle.

M. Eric Doligé a indiqué que les actifs devaient être valorisés dans le bilan de l'Etat en fonction de leur degré de cessibilité. Il a souhaité savoir si des catégories différentes d'actifs avaient été définies pour prendre en compte le caractère plus ou moins « réalisable » desdits actifs.

M. Claude Belot a manifesté son intérêt pour la réforme comptable engagée. Il a rappelé que les lois relatives à la décentralisation avaient prévu le transfert d'actifs de l'Etat au profit des départements, sans valorisation à due concurrence du patrimoine des collectivités territoriales concernées. Il a remarqué que cette procédure lui semblait pertinente dans la mesure où les aéroports, les ports ou les routes transférées avaient une valeur vénale nulle et représentaient, au contraire, de lourdes charges d'entretien.

Il s'est demandé quelle utilisation pourrait être faite des résultats du bilan de l'Etat. Il a souhaité que les comptes de l'Etat soient agrégés avec ceux des collectivités territoriales et des entreprises publiques.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la réforme comptable de l'Etat était absolument indispensable. Il a noté qu'elle permettrait d'avoir une vision complète de la situation financière de l'Etat, ce qui réduirait peut-être à l'avenir les arbitrages économiques déficients consistant, pour diminuer la dette financière de l'Etat, à céder des actifs producteurs de ressources.

Il a vivement souhaité que le Parlement soit associé aux décisions qui doivent être prises avant la réalisation définitive du bilan de l'Etat, afin que le consensus politique qui a permis l'adoption de la LOLF soit poursuivi. Il a estimé que les collectivités territoriales seraient concernées, à court terme, par l'application complète des réformes prévues par la LOLF, et par la réforme comptable.

Il a considéré que la prise en compte des déficits des régimes spéciaux de retraite dans le bilan de l'Etat aurait une vertu pédagogique certaine et permettrait de mesurer l'impact financier d'une réforme de ces régimes sur la situation nette de l'Etat.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité que soient précisées les modalités d'inscription de la dette de la SNCF, tant au bilan de l'Etat, qu'au bilan de cette société. Il a également voulu savoir comment seraient certifiés les comptes consolidés présentés par l'Agence des participations de l'Etat et comment ceux-ci seraient repris au sein du bilan de l'Etat. Il a considéré que la Cour des comptes ne pouvait être à la fois une juridiction et un organisme de certification.

Enfin, il a jugé utile que soient tenues des réunions régulières entre la commission et le gouvernement, au début de l'année 2007, afin de parvenir à une position commune sur les questions comptables restant à arbitrer.

M. Jean-François Copé s'est félicité de l'intérêt suscité par sa présentation qui contribuait à faire avancer la réflexion sur un sujet complexe et essentiel. Il s'est déclaré favorable à la vision pragmatique du rapporteur général visant à définir des étapes de mise en oeuvre de la réforme comptable de l'Etat. Il a estimé que les éventuelles réserves sur la certification des comptes de l'Etat prendraient, dans ce contexte, une signification différente.

S'agissant de la constitution de provisions pour risques, il a exprimé des réserves quant à une définition plus large de son contenu. Il a craint que cela ne déresponsabilise les acteurs économiques concernés. Il a ajouté que les retraites des fonctionnaires étaient inscrites hors bilan, conformément aux normes internationales de comptabilité, et que, par voie de conséquence, il ne lui apparaissait pas cohérent de traiter différemment les retraites des agents bénéficiant de régimes spéciaux.

Il a soutenu la proposition du rapporteur général d'agréger progressivement aux comptes de l'Etat les comptes de la sécurité sociale et des collectivités territoriales, soulignant qu'il ne serait sans doute pas simple de convaincre les partenaires sociaux gérant la sécurité sociale de l'intérêt d'une telle réforme. Il a estimé qu'à cette occasion se poserait la question des rapports entre le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

M. Jean-François Copé a rappelé que la comptabilité n'était pas une fin en soi, mais un instrument de connaissance des données financières de l'Etat, permettant de mieux expliquer la nécessité des réformes de structure d'une part, et favorisant l'évaluation de l'action de l'Etat, d'autre part.

Il a précisé que tout bien culturel acquis avant le 1er janvier 2006 serait inscrit à l'euro symbolique à l'actif de l'Etat, les oeuvres acquises après cette date étant, elles, valorisées au prix d'achat.

Il a noté que des efforts seraient faits pour mieux prendre en compte le degré de cessibilité des actifs inscrits au bilan de l'Etat. Il a rappelé que la vente de ces derniers n'était toutefois pas le but de la réforme comptable.

Après avoir rendu hommage aux personnels de la direction générale de la comptabilité publique, il a considéré que le gouvernement avait besoin du soutien du Parlement pour mener à bien la réforme comptable de l'Etat.

M. Jean Arthuis, président, s'est associé aux félicitations adressées à l'administration du ministère. Il a souhaité qu'au cours du premier trimestre 2007, des réunions de travail communes entre la commission et le gouvernement puissent permettre de définir des positions consensuelles sur les problématiques de la réforme comptable.

PJLF pour 2007 - Mission « Sécurité sanitaire » et article 52 rattaché - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, sur la mission « Sécurité sanitaire » et l'article 52 rattaché.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a d'abord rappelé que la mission « Sécurité sanitaire » constituait une des huit missions interministérielles de l'Etat et qu'elle était composée de deux programmes d'inégale importance :

- le programme « Veille et sécurité sanitaire », placé sous la responsabilité du ministre chargé de la santé et des solidarités, qui représente, pour l'année 2007, 105,25 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiements (CP), soit, respectivement, 17,3 % des crédits de la mission en AE et 16 % des crédits de la mission en CP ;

- le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », placé sous la responsabilité du ministre chargé de l'agriculture et de la pêche, qui représente, pour l'année 2007, 502,56 millions d'euros en AE et 555,49 millions d'euros en CP, soit, respectivement, 82,7 % des crédits de la mission en AE et 84 % des crédits de la mission en CP.

Elle a ensuite précisé que l'essentiel des dépenses associées à cette mission étaient des dépenses de fonctionnement recouvrant les subventions de fonctionnement versées aux divers opérateurs de la mission que sont les agences sanitaires. S'agissant des sept opérateurs principaux de la mission, elle a noté une amélioration dans l'application de la LOLF, du point de vue notamment de la comptabilisation des emplois rémunérés par les opérateurs en équivalents temps plein travaillés (ETPT) ou de l'application de la règle de fongibilité asymétrique au sein des budgets des opérateurs. A contrario, elle a réitéré certaines des critiques qu'elle avait formulées l'an passé, relatives notamment à la difficile lisibilité de l'ensemble des crédits affectés à certains opérateurs en raison de leur éclatement entre plusieurs programmes de plusieurs missions ou encore à la lente application de la logique de performance au sein de ces opérateurs.

Puis Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a indiqué qu'elle avait souhaité juger de la compatibilité de la mission interministérielle « Sécurité sanitaire » à l'esprit et à la lettre de la LOLF à la lumière des principales recommandations formulées par le rapport du mois d'octobre 2006 de MM. Alain Lambert et Didier Migaud, rédigé en leur qualité de parlementaires en mission.

Elle a pointé les principales conclusions pouvant être tirées de cette étude.

Tout d'abord, elle a souligné le caractère encore factice de l'interministérialité budgétaire de la mission « Sécurité sanitaire ». Elle a ainsi précisé que si la dimension opérationnelle de l'interministérialité de la politique de sécurité sanitaire était avérée, sa dimension budgétaire restait à démontrer. Elle a indiqué que l'analyse qu'elle avait déjà développée au moment de l'examen du projet de loi de finances pour 2006 avait été, en partie, confirmée par le comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) dans son avis sur le programme n° 228 « Veille et sécurité sanitaires » de la mission « Sécurité sanitaire », daté du 5 mai 2006. En effet, elle a souligné que cet avis portait sur un seul des deux programmes de la mission, celui placé sous la responsabilité du ministre de la santé et des solidarités, mais qu'il était révélateur des faiblesses de la structuration de la mission interministérielle dans son ensemble. Puis elle a rappelé que les lacunes de l'interministérialité budgétaire de la mission « Sécurité sanitaire » avaient deux sources principales. D'une part, celle-ci ne comportait pas l'ensemble des crédits dédiés à la politique publique de sécurité sanitaire, d'autre part, la définition de cette mission interministérielle ne s'était pas accompagnée d'une réforme en profondeur de l'organisation administrative de l'Etat, qui, seule, permettrait un rapprochement entre les structures administratives et la nouvelle nomenclature budgétaire. Dès lors, elle s'est interrogée sur l'opportunité de conserver, en l'état, une mission interministérielle relative à la politique publique de sécurité sanitaire, si elle ne répondait pas pleinement aux objectifs de la LOLF.

Puis Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a indiqué que la simplification de la cartographie des budgets opérationnels de programme (BOP) constituait un des objectifs visés par le rapport précité de MM. Alain Lambert et Didier Migaud. S'agissant de la mission « Sécurité sanitaire », elle a estimé que des progrès significatifs pourraient être effectués du point de vue de l'architecture et de la cartographie des BOP, ainsi que de la souplesse du dialogue de gestion territorial.

Ainsi, pour le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », elle a précisé qu'il existait deux BOP au niveau local :

- le premier, qui contient l'ensemble des moyens d'intervention des services vétérinaires, et relève d'un responsable de BOP au niveau régional, et d'unités opérationnelles départementales ;

- le second, qui contient l'ensemble des moyens de fonctionnement des services vétérinaires, et relève d'un responsable départemental, le directeur départemental des services vétérinaires (DDSV).

Elle a précisé que, s'agissant de la cartographie des BOP, le ministère de l'agriculture et de la pêche, qui possède un nombre important de budgets opérationnels de programme, réfléchissait à une évolution vers une restructuration de cette cartographie qui pourrait aboutir à une réduction du nombre de BOP. En outre, elle a indiqué que, lorsqu'elle l'avait auditionné, le directeur général de l'alimentation avait précisé que les BOP départementaux ne concernaient que les moyens de fonctionnement des DDSV, pour lesquels le dialogue de gestion était assez réduit. Elle a ainsi estimé qu'en raison de la faiblesse des plafonds d'emplois et de masse salariale actuellement fixés, un dialogue de gestion avec de réelles marges de manoeuvre était souvent impossible.

S'agissant du programme « Veille et qualité sanitaires », elle a précisé que la déclinaison opérationnelle du programme reposait sur un budget opérationnel de programme (BOP) central et 26 BOP régionaux gérés en DRASS. En outre, elle a souligné l'existence de 12 unités opérationnelles (UO) en administration centrale et 112 en DRASS et DDASS. Elle a précisé que les services du ministère de la santé et des solidarités avaient souligné la mise en place d'un dialogue de gestion entre l'administration centrale et les services déconcentrés, mais également la difficulté d'organiser un dialogue de gestion approfondi avec l'ensemble des responsables des BOP. Elle a fait part de réflexions menées par le ministère sur la constitution de BOP interrégionaux.

Puis Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a rappelé que la simplification de l'exécution de la dépense constituait un autre des objectifs visés par le rapport précité de MM. Alain Lambert et Didier Migaud sur la mise en oeuvre de la LOLF, qui recommandait notamment de créer une action support dans chaque programme pour y imputer les dépenses indivises. Elle a d'abord noté que le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » répondait à cette recommandation, puisqu'il comprenait une action « support », regroupant certains moyens financiers et de fonctionnement intéressant les services déconcentrés, notamment l'ensemble des dépenses de personnel affectées au programme. A contrario, elle a noté que le programme « Veille et sécurité sanitaires » ne répondait pas à cette recommandation, puisque les moyens de personnel associés à ses actions étaient inscrits en dehors de la mission, sur le programme support de la mission « Solidarité et intégration ».

Enfin, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a fait valoir que la nécessité de faire du responsable de programme le véritable pilote des crédits et des emplois du programme était également un des objectifs visés par le rapport de MM. Alain Lambert et Didier Migaud. A cet égard, elle a précisé que si le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » permettait au responsable de programme d'exercer sa responsabilité en matière de pilotage des crédits et des emplois du programme, force était de constater que le programme « Veille et sécurité sanitaires » de la mission contrevenait à cette recommandation, puisqu'il ne comprenait aucun crédit de personnel et bénéficiait de la ventilation des dépenses du programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » de la mission « Solidarité et intégration ». Elle a alors estimé que l'absence de maîtrise réelle par les responsables de programme de l'ensemble des dépenses de personnel imputées sur leurs programmes était de nature à entraver l'efficacité de la mise en oeuvre de la politique de sécurité sanitaire et était contraire à l'esprit de la LOLF, qui impliquait de rattacher l'ensemble des fonctions supports aux programmes correspondants.

Après cette analyse des spécificités de la mission « Sécurité sanitaire » au regard de l'application des dispositions de la LOLF, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a indiqué vouloir poursuivre la réflexion qu'elle avait lancée l'an passé sur l'organisation et la structuration de la veille sanitaire en France. Elle a de nouveau insisté sur la complexité du système. Elle a estimé nécessaire de marquer une pause dans la création de nouvelles agences afin d'évaluer la pertinence globale du dispositif actuel.

Elle a précisé que le rapport de la mission d'évaluation et d'expertise de la veille sanitaire en France, remis par le professeur Jean-François Girard au ministre de la santé et des solidarités au mois d'août 2006 et paru au mois d'octobre 2006, préconisait notamment de renforcer l'analyse stratégique et la réactivité en vue de la décision, d'améliorer la surveillance et la veille, de mobiliser le dispositif de recherche et de mieux répondre aux besoins territoriaux. Elle a également relevé que ce rapport proposait à moyen terme, une refonte des sept agences sanitaires existantes en trois pôles distincts : un institut de surveillance et de veille du vivant, une agence de sécurité sanitaire des produits consommés par les êtres vivants et une agence des milieux. A court terme, dans le schéma organisationnel existant, elle a précisé que ce rapport proposait de fortifier les moyens des cellules interrégionales d'épidémiologie (CIRE), de renforcer les moyens de l'AFSSET, d'élargir les dimensions de l'InVS en lui adjoignant les départements de vigilance de l'actuelle AFSSAPS ou encore de mobiliser les professionnels de santé en créant un dispositif de « mandat sanitaire ». A cet égard, elle s'est montrée particulièrement sensible à la proposition consistant à renforcer les moyens de l'AFSSET, car cette agence n'avait pas obtenu, depuis sa création, les moyens correspondant aux missions qui lui étaient assignées.

Enfin, elle a estimé qu'un des enjeux majeurs de l'organisation de la veille sanitaire en France relevait de la meilleure articulation entre le système français de sécurité sanitaire et le système européen. En effet, à ce stade, il lui est apparu que l'autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) ne s'appuyait pas suffisamment sur le réseau des agences nationales de sécurité sanitaire et que l'absence de lien structurel et organisationnel entre cette autorité européenne et les agences nationales était préjudiciable au renforcement de la coordination européenne dans le domaine de la sécurité sanitaire.

Puis Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, s'est attardée sur les enjeux financiers des deux programmes de la mission. Elle a d'abord souligné que les priorités associées à ces deux programmes étaient plus clairement définies que l'année dernière.

S'agissant du programme « Veille et sécurité sanitaires », elle a précisé que l'actualisation du plan gouvernemental de préparation à une pandémie grippale en constituait une des priorités. Toutefois, elle a constaté que les crédits budgétaires inscrits au programme « Veille et sécurité sanitaires » dédiés au financement de ce plan étaient restreints. Elle a rappelé que, jusqu'en 2006, le financement de ce plan reposait sur deux vecteurs distincts :

- le fonds de concours mentionné à l'article 51 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004, abondé par une contribution de l'assurance maladie fixée à 176 millions d'euros pour 2005 et 175 millions d'euros pour 2006 ;

- une participation de l'Etat sur le programme « Veille et sécurité sanitaires » de la mission « Sécurité sanitaire », annoncée par le ministre de la santé et des solidarités au moment de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, à hauteur de 177 millions d'euros en 2006, qui, in fine, s'était élevée à seulement 150 millions d'euros, ouverts par décret d'avance, contrairement aux annonces gouvernementales.

En outre, elle a précisé que, pour l'année 2006, un solde négatif de plus de 26 millions d'euros entre les dépenses engagées dans le cadre de ce plan depuis 2004 et les versements effectués pouvait être constaté. Elle a toutefois indiqué que le ministère de la santé et des solidarités lui avait précisé qu'une évaluation très sensiblement supérieure des besoins complémentaires en matière de préparation à une pandémie grippale était en cours. Dès lors, aucun crédit supplémentaire ne serait dégagé avant d'avoir une idée plus précise de l'évaluation confiée par le ministre de la santé et des solidarités à l'Inspection générale des affaires sociales. Elle a souligné n'avoir pas été destinataire de ce rapport d'inspection malgré sa demande, mais a fait état des évaluations qui lui avaient d'ores et déjà été fournies par les services du ministère de la santé et des solidarités, tablant sur des besoins supplémentaires de l'ordre de 400 à 600 millions d'euros.

Sur un plan juridique, elle a rappelé l'obligation constitutionnelle qui avait été faite au gouvernement de trouver une solution alternative au fonds de concours et a présenté le nouvel établissement public administratif, dénommé fonds de prévention des risques sanitaires, créé par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. A cet égard, elle a indiqué que le Sénat avait adopté un amendement, confirmé par la commission mixte paritaire, précisant que le montant de la contribution des régimes obligatoires d'assurance maladie au nouveau fonds de prévention des risques sanitaires ne pouvait excéder 50 % des dépenses effectivement constatées du fonds. Dans le même temps, elle a précisé que le gouvernement avait fait adopter un amendement fixant le montant de la contribution des régimes d'assurance maladie à ce fonds, pour l'année 2007, à 175 millions d'euros. Elle a indiqué que, d'après les informations qu'elle avait recueillies auprès du ministère de la santé et des solidarités, les recettes du nouveau fonds de prévention des risques sanitaires pour 2007 seraient constituées uniquement d'une contribution des régimes obligatoires d'assurance maladie (175 millions d'euros) tandis que l'Etat ne verserait aucune subvention à ce fonds. Dès lors, elle a estimé nécessaire pour l'Etat de sortir de cette ambiguïté, voire de cette hypocrisie, s'agissant du financement des dépenses liées aux menaces sanitaires graves, au premier rang desquelles la pandémie grippale, et de dire clairement que l'assurance maladie serait désormais le contributeur unique à ce financement.

S'agissant de la justification au premier euro des dépenses inscrites sur le programme « Veille et sécurité sanitaires » pour 2007, elle a souligné les efforts réels accomplis par le ministère de la santé et des solidarités depuis l'an passé. Elle a insisté sur deux risques de sous-évaluation de crédits à ses yeux. D'abord, s'agissant de l'organisation d'exercices de simulation visant à améliorer l'opérationnalité des plans de réponse aux menaces sanitaires graves, elle a douté que les crédits prévus à cet effet permettent d'organiser des exercices de long terme, pourtant nécessaires. Puis elle a relevé que la constitution d'une réserve de précaution de 500.000 euros destinée à faire face à des situations d'urgence non prévues, telles la crise du chikungunya à la Réunion et à Mayotte en 2006 ou des épidémies de méningite sur le territoire national, ne serait sans doute pas suffisante pour faire face à la survenance d'une crise sanitaire de grande ampleur pour laquelle une réserve de l'ordre de 20 millions d'euros serait plutôt nécessaire.

Evoquant les enjeux financiers liés aux opérateurs du programme « Veille et sécurité sanitaires », elle a souhaité insisté sur les éléments relatifs à la consolidation des emplois des opérateurs et notamment sur celle de l'Institut de veille sanitaire, qui bénéficie de 9 ETPT supplémentaires au titre de la mise en oeuvre du contrat d'objectifs et de moyens 2006-2009. Elle a indiqué que ces neuf postes supplémentaires seraient consacrés au renforcement des systèmes de surveillance dans les départements d'outre-mer, suite notamment à l'épidémie de chikungunya à la Réunion et à Mayotte en 2006. A cet égard, elle a estimé que, pour légitime qu'il soit, ce renforcement ne devait pas occulter celui des cellules interrégionales d'épidémiologie (CIRE), tout aussi nécessaire. Elle a rappelé que le contrat d'objectifs et de moyens (2006-2009) de l'InVS prévoyait la création de 152 postes supplémentaires sur quatre ans. Dès lors, en 2007, une première tranche de 38 postes nouveaux créés aurait été légitime. Aussi bien Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a-t-elle annoncé qu'elle proposerait un amendement à la commission visant à donner les moyens à l'InVS de pourvoir les postes dont il aurait besoin en 2007, en augmentant pour cela sa subvention à hauteur de 2 millions d'euros.

Enfin, s'agissant de l'appréciation de la performance du programme, elle s'est félicitée des efforts de rationalisation dans la définition des objectifs et indicateurs. Ainsi, elle a indiqué que le nombre d'objectifs avait été réduit de huit à six, de même que le nombre d'indicateurs, qui était revenu de douze à neuf. Toutefois, elle a précisé que des progrès devaient encore être réalisés, notamment du point de vue de la méthodologie associée à la construction des indicateurs.

S'agissant du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », elle a rappelé que ses priorités principales consistaient dans la lutte contre les maladies animales, la prévention et la gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires. Elle a indiqué que ces priorités avaient été définies en tenant compte de besoins nouveaux apparus au cours de l'année 2006, ou anticipés sur 2007, en matière de santé animale, mais également de nouvelles réglementations à mettre en place.

Puis elle a fait état du caractère complexe et lacunaire du schéma de déversement analytique associé à ce programme, en précisant notamment que le programme « Régulation et sécurisation des échanges de biens et services » de la mission « Développement et régulation économiques », ainsi que le programme « Veille et sécurité sanitaires » de la mission « Sécurité sanitaire », participaient à la politique du programme 206, sans que cela donne lieu, à ce stade, à déversement en analyse de coût.

S'agissant de la justification au premier euro, elle a souligné qu'un chiffrage précis du financement des dispositifs présentés pour chaque action avait été effectué. A cet égard, elle s'est félicitée de l'évaluation plus réaliste des crédits dédiés à la lutte contre l'influenza aviaire et a indiqué qu'une sous-action relative aux « Plans d'urgence contre les épizooties » regroupait, pour 2007, les crédits dédiés à la gestion de la crise de l'influenza aviaire, qui s'élevaient à 10,8 millions d'euros en crédits de paiement et 12,8 millions d'euros en autorisations d'engagement. Toutefois, elle a soulevé deux possibles risques de sous-budgétisation, le premier, relatif au financement des tests à l'abattoir et à l'équarrissage, des ovins de plus de 18 mois, décidé suite à la découverte, dans la semaine du 20 février 2006, de deux ovins présentant une forme d'encéphalopathie spongiforme subaigüe transmissible (ESST), difficile à différencier de l'agent de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) ; le second, relatif aux crédits dédiés à la lutte contre la fièvre catarrhale ovine (FCO), dite maladie de la langue bleue. Enfin, s'agissant du financement du service public de l'équarrissage, elle a fait état des aléas financiers que la gestion du SPE avait connus ces dernières années, dénoncés notamment par la Cour des comptes dans une enquête remise à la commission au mois de janvier 2006, et s'est interrogée sur le caractère réaliste de la prévision contenue dans le projet de loi de finances pour 2007.

Puis, concernant l'opérateur unique du programme, l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a précisé que, pour 2007, le montant total des financements de l'Etat versé à l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) s'élevait à 55,754 millions d'euros, dont 49,096 millions d'euros inscrits, sous forme de subvention pour charges de service public, sur le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », et 6,658 millions d'euros inscrits, sur le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation ». Ainsi, elle a souligné qu'entre 2006 et 2007, la subvention de l'Etat à l'AFSSA avait augmenté de 7,167 millions d'euros (+ 15 %) mais que cette augmentation résultait, avant tout, d'une modification du périmètre de cette dotation.

Puis elle a noté que les ressources de l'opérateur étaient également composées de recettes autres que la subvention budgétaire de l'Etat, notamment de recettes de taxes fiscales affectées, dont :

- 3,475 millions d'euros, prévus en 2006, au titre de la taxe fiscale affectée dans le secteur du médicament vétérinaire, destinée au fonctionnement de l'agence nationale du médicament vétérinaire (ANMV) ;

- une recette attendue de 7,4 millions d'euros en 2007, au titre de la nouvelle taxe fiscale affectée relevant du secteur des produits phytopharmaceutiques et des matières fertilisantes, créée par l'article 52 du projet de loi de finances pour 2007, rattaché à la mission « Sécurité sanitaire ». A cet égard, elle a estimé que l'affectation de taxe à des opérateurs de l'Etat constituait une entorse à l'esprit de la LOLF et que la nouvelle taxe affectée à l'AFSSA, à compter de 2007, devait plutôt être assimilée à une redevance.

Puis un large débat s'est instauré.

M. Jean Arthuis, président, a d'abord tenu à remercier Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, pour la grande clarté de sa présentation.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a également souhaité féliciter Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, pour la qualité des analyses qu'elle avait présentées. Il a également souhaité l'interroger sur ses préconisations relatives aux aspects organisationnels de la veille sanitaire, s'agissant notamment du renforcement du dialogue de gestion territorial ou de l'organisation plus cohérente du dispositif des agences sanitaires qui se situe au coeur de la réforme de l'Etat. S'agissant de l'article 52 rattaché à la mission « Sécurité sanitaire », il a estimé que le dispositif retenu semblait particulièrement inflationniste et aboutissait à relever le plafond d'autorisation d'emplois de l'opérateur, mais pas de l'Etat.

En réponse, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a précisé que l'amélioration du dialogue de gestion territorial était liée à la simplification de l'architecture et de la cartographie des budgets opérationnels de programme (BOP) et que certains BOP départementaux étaient aujourd'hui tellement étroits qu'ils ne permettaient pas un réel dialogue de gestion. Elle a précisé, à cet égard, que le ministère de l'agriculture avait pensé, dans un premier temps, privilégier les BOP régionaux ou créer des BOP interdépartementaux, mais que les habitudes départementales étaient trop fortes. S'agissant du ministère de la santé et des solidarités, elle a rappelé qu'une réflexion était en cours sur la possibilité de créer des BOP interrégionaux. Elle a conclu que les réformes nécessaires étaient de nature à bousculer l'architecture traditionnelle de l'administration et a notamment insisté sur le rôle pivot du préfet.

S'agissant du système de veille sanitaire, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a rappelé que les agences sanitaires avaient été créées successivement, au moment des différentes crises sanitaires en France. Elle a souligné que ces agences avaient, pour la plupart, rempli leur rôle, mais qu'une pause était nécessaire compte tenu de la complexité du dispositif actuel. Elle a noté des améliorations par rapport à l'an passé avec la négociation de contrats d'objectifs et de moyens entre l'Etat et les différentes agences ou encore la meilleure application de la LOLF à ces opérateurs.

M. Michel Moreigne a également souhaité féliciter Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, et s'est interrogé sur un point précis, celui du coût de la transformation des médicaments antiviraux achetés bruts par le gouvernement pour constituer des stocks en vue d'une pandémie grippale.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a précisé qu'elle n'avait pas les compétences médicales nécessaires pour juger de l'opportunité de transformer ou non ces médicaments.

M. Yves Fréville s'est étonné du nombre très élevé de BOP associés au programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation ». Il s'est posé la question de savoir si ce nombre important de BOP permettait réellement de gérer le personnel.

A l'issue de ce débat, la commission a adopté un amendement ayant pour objet de prélever 2 millions d'euros sur le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », action n° 1 « Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale» (Titre 3 - dépenses de fonctionnement) afin d'abonder de la même somme le programme « Veille et sécurité sanitaires », action n° 1 « Veille, surveillance, expertise et alerte » (Titre 3 - dépenses de fonctionnement) dans le but d'augmenter la subvention pour charges de service public de l'Institut national de veille sanitaire (InVS) et de lui permettre ainsi de pourvoir, en 2007, 39 postes supplémentaires d'épidémiologistes et de renforcer les moyens des cellules interrégionales d'épidémiologie (CIRE).

En contrepartie, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a indiqué qu'il conviendrait que le gouvernement accepte de relever le plafond d'emplois rémunérés par l'opérateur (ETPT) autorisé en 2007.

A cet égard, M. Yves Fréville s'est interrogé sur la possibilité pour le Parlement de modifier les plafonds d'emplois autorisés.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que les 39 postes d'épidémiologistes pourvus par l'Institut national de veille sanitaire devraient avoir pour contrepartie la suppression d'autres postes ailleurs par le gouvernement afin de ne pas relever le plafond global d'ETPT.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a précisé qu'il s'agissait d'anticiper les créations de postes prévues par le contrat d'objectifs et de moyens (2006-2009) signé entre l'Etat et l'InVS.

M. Eric Doligé a précisé que la même problématique était applicable aux emplois de vie scolaire non intégrés dans le plafond d'emplois global de l'Etat.

Puis la commission a examiné l'article 52 rattaché relatif à la création d'une taxe affectée à l'AFSSA au titre de ses activités d'évaluation et de contrôle de la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques. Elle a donné mandat à Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, afin de réfléchir à une rédaction qui permettrait de qualifier la taxe ainsi créée de « redevance ».

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Sécurité sanitaire » ainsi modifiés et a décidé de réserver sa position sur l'article 52 rattaché.

PJLF pour 2007 - Mission « Médias » - Compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » et article 63 rattaché - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de M. Claude Belot, rapporteur spécial, sur la mission « Médias », sur le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » et l'article 63 rattaché.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé que les crédits de la politique publique de communication de l'Etat figuraient dans deux missions : la mission « Médias », constituée des crédits inscrits au budget général de l'Etat, et la mission « Avances à l'audiovisuel public », correspondant aux ressources issues de la redevance audiovisuelle et qui figurent au sein d'un compte de concours financiers. A cet égard, il s'est félicité de ce que cette mission soit constituée de trois programmes, puisque le Conseil constitutionnel avait estimé, dans sa décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 sur la loi de finances initiale pour 2006, que la constitution d'une mission « mono-programme » n'était pas conforme aux dispositions de l'article 7 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Concernant la maquette budgétaire, il a appelé toutefois à de nouvelles améliorations, afin que la mission « Médias » regroupe l'ensemble des crédits concourant à la politique publique de communication.

S'agissant des aides au transport postal des titres de presse, il a relevé que le montant total des dépenses inscrites au programme 180 « Presse » de la mission « Médias » et au programme 134 « Développement des entreprises » de la mission « Développement et régulation économiques » n'atteignait que 237,7 millions d'euros. Il a déploré que ce montant ne fût pas exactement conforme à l'accord du 22 juillet 2004 entre l'Etat, les entreprises de presse et la Poste, lequel prévoyait une aide annuelle de 242 millions d'euros entre 2005 et 2008.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a estimé ensuite qu'une réflexion devait s'engager sur la mutualisation et la rationalisation des moyens de l'audiovisuel extérieur, afin de coordonner l'action des différents intervenants, parmi lesquels Radio France Internationale (RFI), TV5 et France 24. A cet égard, il a rappelé qu'il avait toujours défendu la création de la chaîne française d'information internationale, laquelle serait, en France, accessible sur le câble et le satellite. Il a déploré, toutefois, qu'elle ne dispose que d'un budget dix fois inférieur à celui de BBC World. En outre, il a souhaité que soient levés les obstacles juridiques à la possibilité pour France 24 de bénéficier de ressources publicitaires propres. Il a précisé que, selon les réponses apportées à ses questionnaires budgétaires, il lui avait été indiqué que « France 24 est encore dans l'attente de l'autorisation de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) qui permettra de diffuser les services de télévision en France en fixant notamment les conditions de recours à la publicité et au parrainage ».

Il a ensuite présenté les ressources des organismes audiovisuels publics. A titre liminaire, il a relevé que la réévaluation du remboursement par l'Etat des exonérations de redevances audiovisuelles permettait que les ressources publiques provenant de la redevance atteignent 2,73 milliards d'euros, en progression de 2,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2006.

Il a estimé que la réévaluation du montant des exonérations de redevance répondait à ses observations constantes sur la sous-évaluation de ces dépenses en loi de finances, au regard du nombre de foyers exonérés pour des motifs sociaux. Il a précisé que cette revalorisation intervenait dans un contexte où les encaissements de redevance audiovisuelle étaient inférieurs aux prévisions des lois de finances pour 2005 et 2006, suite à l'adossement du recouvrement de la redevance audiovisuelle à la taxe d'habitation.

En réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, il a précisé que le débat sur l'assujettissement à la redevance audiovisuelle des gens du voyage restait ouvert.

Concernant la répartition des ressources entre les organismes de l'audiovisuel public, il a déploré que les dotations allouées à RFI, au titre de la redevance audiovisuelle et de la subvention du ministère des affaires étrangères (MAE), baissent au total d'1,2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2006, compte tenu de la diminution de 3,2 % des dotations du MAE. En effet, il a estimé que ces moyens n'étaient pas à la hauteur de la politique audiovisuelle conduite par RFI en tant qu'acteur essentiel du rayonnement extérieur de la France. En particulier, il a salué l'action courageuse des équipes de RFI dans des régions du monde en conflit, telles que l'Iraq.

Concernant enfin la fraude à la redevance audiovisuelle, M. Claude Belot, rapporteur spécial, a jugé nécessaire de maintenir les contrôles basés sur l'utilisation des fichiers des abonnés aux services payants de télévision, afin de garantir le dynamisme de la ressource des organismes de l'audiovisuel public.

En conclusion, il a souligné que la discussion des crédits de la politique de communication audiovisuelle intervenait dans un contexte « plus apaisé », au regard des débats des années antérieures, qui avaient porté sur le montant et la répartition du produit de la redevance audiovisuelle.

Sous réserve de ces observations, il a proposé à la commission d'adopter sans modification les crédits des missions « Médias » et « Avances à l'audiovisuel public », ainsi que l'article 63 rattaché précisant la répartition du produit de la redevance.

Après que M. Jean Arthuis, président, eut remercié M. Claude Belot, rapporteur spécial, pour son exposé et « ses propos très apaisants », un débat s'est instauré.

A la question de M. Jean Arthuis, président, sur les organismes de l'audiovisuel extérieur bénéficiant de subventions du MAE, M. Claude Belot, rapporteur spécial, a précisé que 160,24 millions d'euros étaient ainsi alloués à TV5, Canal France International (CFI), RFI, RMC Moyen-Orient, et à la radio Médi 1.

M. François Trucy a souhaité connaître, d'une part, l'impact de la mise en place de la télévision numérique terrestre (TNT) pour l'audiovisuel public, et s'est interrogé, d'autre part, sur les conséquences du projet de fusion entre CanalSat et TPS pour les droits de retransmission des événements sportifs.

M. Claude Belot, rapporteur spécial, a souligné que l'essor de la TNT se traduisait par un émiettement du paysage audiovisuel. Il a ajouté que cette situation avait pour conséquence une diminution des ressources propres de France Télévisions issues de la publicité, ce qui avait un impact direct sur le budget total du groupe.

S'agissant du projet de fusion entre CanalSat et TPS, il a observé que ce rapprochement aurait pour conséquence de mettre fin à la concurrence entre les chaînes satellitaires pour la diffusion de certains programmes sportifs. Par ailleurs, il a précisé que les résultats de la Coupe du monde de football avaient permis à CanalSat de réaliser « une bonne opération commerciale ».

Sur la recommandation de son rapporteur spécial, la commission a alors adopté sans modification les crédits de la mission « Médias », du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » ainsi que l'article 63 rattaché.

PJLF pour 2007 - Mission « Sécurité » - Examen du rapport spécial

Puis la commission a examiné le rapport spécial de M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, sur la mission « Sécurité ».

Présentant les principales caractéristiques de la mission, M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a indiqué qu'après quelques « tâtonnements » lors de la conception initiale de la maquette budgétaire, le caractère interministériel de la mission « Sécurité », rassemblant police et gendarmerie nationales, était désormais une réalité tangible. Il a estimé qu'une véritable politique de mutualisation des forces de sécurité était désormais en oeuvre, et que les réflexes de travail en commun étaient acquis.

Il a considéré que le meilleur exemple en était probablement les groupements d'intervention régionaux (GIR), constitués à parité de policiers et de gendarmes. Toutefois, il a souligné que la reventilation de 53 % des crédits du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », soit 244,8 millions d'euros, vers le programme « Police nationale » de la présente mission témoignait, encore, de la survivance d'une certaine logique ministérielle, en contradiction avec l'esprit de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Il a indiqué que la mission « Sécurité » était dotée de 16,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement, en hausse de 1,5 % par rapport à 2006, et de 15,6 milliards d'euros de crédits de paiement, en augmentation de 2,6 % par rapport à l'exercice précédent.

Il a souligné que les dépenses en personnel constituaient 83,4 % des moyens de la mission, soit 13 milliards d'euros. A cet égard, il a rappelé que les moyens supplémentaires et la réorganisation des forces sur le terrain ne constituaient pas une « fin en soi ». Il a jugé qu'ils ne pouvaient se concevoir que dans un souci de meilleur emploi des effectifs, des crédits et des locaux disponibles. Dans cette perspective, il a indiqué que M. Michel Gaudin, directeur général de la police nationale, avait esquissé, lors de son audition par le rapporteur spécial, tout l'intérêt pour la police nationale d'avoir pu s'appuyer sur le rapport d'information n° 25 (2003-2004) du rapporteur spécial sur l'organisation et les systèmes d'information de la police et de la gendarmerie nationales.

M. Aymeri de Monstesquiou, rapporteur spécial, a estimé que l'harmonisation du projet annuel de performances (PAP) entre les deux programmes était très satisfaisante, mais s'est en revanche interrogé sur le nombre d'indicateurs, qui s'élevait à 23 pour chacun des deux programmes et qui lui paraissait trop important.

Il a constaté qu'en 2005, la délinquance avait baissé de 0,77 % en zone police et de 2,67 % en zone gendarmerie. Il a observé qu'au total, le nombre de crimes et délits constatés était revenu de 3.825.442 en 2004 à 3.775.838, soit une baisse de 49.604 faits constatés. Il a précisé que ces chiffres provenaient de l'état 4001 qui existe depuis 1972. Il a ajouté que, parallèlement, le taux d'élucidation global avait enregistré une légère progression et était désormais de 30,39 % en zone police et de 40,62 % en zone gendarmerie. Il a souligné que ce taux global recouvrait, toutefois, de grandes différences de performance selon la nature des catégories d'infraction. Il a précisé que, pour le programme « Police nationale », le taux d'élucidation variait de 12,37 % pour les vols, y compris le recel, à 51,37 % pour les escroqueries et les infractions économiques et financières, et à 51,96 % pour les violences contre les personnes.

Par ailleurs, il a jugé essentiel que les réseaux de communication des forces de sécurité intègrent, à terme, la conception d'un réseau unique et commun à la police, à la gendarmerie et aux personnels de sécurité civile.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a ensuite souligné que le programme « Police nationale » comportait, hors fonds de concours, 8,2 milliards d'euros en crédits de paiement, en hausse de 2,3 %. Il a précisé qu'au sein de ce programme, la lutte contre l'immigration clandestine mobilisait 91,2 millions d'euros, cette dotation incluant les coûts de fonctionnement des centres de rétention administrative (CRA) et des zones d'attente (40,8 millions d'euros), ainsi que les frais d'éloignement des étrangers en situation irrégulière (50,4 millions d'euros). Il a indiqué que, hors frais de voyage, le coût de l'expulsion d'un clandestin s'élevait à 1.800 euros.

Il a ajouté qu'une dotation exceptionnelle de 4 millions d'euros devait permettre de prendre en compte l'impact financier du déménagement des services centraux de la direction de la surveillance du territoire (DST) et de la direction centrale des renseignements généraux (DCRG) sur un site unique, à Levallois-Perret, pour y constituer un « pôle renseignement ».

Abordant ensuite les effectifs, M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a indiqué que le taux de réalisation de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) du 29 août 2002 était satisfaisant et atteignait, pour 2007, 95,4 % pour la police nationale avec 6.200 emplois créés, dont 4.200 emplois de fonctionnaires actifs. Toutefois, il a souligné que ce taux, en matière de dépenses d'investissement, ne méritait pas le même satisfecit, puisqu'il n'était que de 66 %. A ce propos, il a souligné que la fongibilité des crédits s'était exercée en 2006, au sein de ce programme, des crédits d'investissement vers les crédits de fonctionnement, notamment en faveur de l'interopérabilité des forces de sécurité.

Il a estimé que, d'une manière générale, les efforts consentis par les contribuables pour ce renforcement des forces de sécurité devaient déboucher sur des progrès tangibles en termes d'efficacité. Dans cette perspective, il a considéré que le développement des violences urbaines, notamment, devait inciter à une réflexion approfondie et à une large concertation, menée sans idéologie. Il a rappelé que de nombreux commissariats de police de proximité avaient été fermés, et que la police nationale ne pouvait être réduite à un outil de représentation, mais devait également contribuer au travail de prévention.

En matière de performance du programme « Police nationale », il a relevé que le coût moyen d'une rétention administrative, qui s'élevait, en 2005, à 802 euros, s'inscrivait dans une tendance à la hausse. Il a précisé que cette évolution tenait, en particulier, à l'amélioration des prestations hôtelières (en application de nouvelles normes) et à l'augmentation de la durée moyenne de rétention liée à la multiplication des recours.

Comme en 2006, il a réitéré sa proposition de création d'un indicateur portant sur l'évaluation du taux d'exécution des mesures administratives et des décisions judiciaires d'éloignement du territoire. Il a considéré qu'un tel indicateur permettrait de mesurer le « taux de réponse » donné par la police à la question de l'éloignement de personnes identifiées.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a indiqué que le programme « Gendarmerie nationale » comportait, hors fonds de concours, 7,4 milliards d'euros de crédits de paiement, soit une progression de 2,9 %. Il a souligné que la particularité de ce programme résidait dans le fait que l'ensemble de ses dépenses de fonctionnement, d'investissement et d'intervention relevaient d'une unique action : l'action « Commandement, ressources humaines et logistiques ».

Il a précisé que, parmi les innovations touchant le programme « Gendarmerie nationale » en 2007, il convenait de relever qu'à partir de l'année prochaine, la gendarmerie prendrait en charge les dépenses de fonctionnement des trois CRA placés sous sa responsabilité. Il a ajouté que leurs crédits de fonctionnement, d'un montant d'1,3 million d'euros, dépendaient auparavant du programme « Administration pénitentiaire » de la mission « Justice ». En outre, il a déploré que les transferts des étrangers retenus dans les CRA ne soient pas encore assurés par des personnels pénitentiaires ou des personnels spécialisés.

Il a considéré que le niveau de création d'emplois pour ce programme en 2007, soit 950 emplois, ne répondait pas à l'espoir de voir les engagements de la LOPSI parfaitement tenus. Il a ajouté qu'au total, le déficit final en création d'emplois s'élèverait à 950 emplois, soit un taux de réalisation de 86,4 %.

Il a tenu à souligner que le financement du développement et de la modernisation du parc immobilier de la gendarmerie nationale figurait parmi les points qui, cette année, avaient tout particulièrement retenu son attention. Il a précisé que ce financement s'appuyait de manière croissante sur les partenariats publics-privés (PPP), via le recours, notamment, à des opérations sur bail emphytéotique administratif (BEA).

Concernant la mise en oeuvre des chantiers en lien avec ces PPP, il a signalé que des retards étaient à déplorer. Il a rappelé que, lors de son audition par la commission le jeudi 26 octobre 2006, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense, était d'ailleurs longuement revenue sur cette question. Il a ajouté que, par ailleurs, ce mode de financement avait pour conséquence un renchérissement du coût de ces opérations pour la gendarmerie, du fait d'un coût du capital plus élevé lié à la prime de risque de l'opérateur privé. Il a précisé que le général Guy Parayre, directeur général de la gendarmerie nationale, avait estimé ce surcoût à environ 30 %.

Il a déclaré que la gendarmerie nationale avait déployé, en 2006, 522 militaires en moyenne dans le cadre des opérations extérieures (OPEX). A cet égard, il a souligné que les missions hors du territoire de la métropole pesaient significativement sur la disponibilité de la gendarmerie mobile. En outre, il a rappelé que les remboursements internationaux ne couvraient qu'un tiers du coût de ces opérations.

Enfin, il a regretté que les deux indicateurs relatifs à la performance des OPEX mesurent plus une activité qu'une performance.

Après que M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, eut proposé à la commission d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Sécurité », un large débat s'est instauré.

M. François Trucy a rappelé que la gendarmerie relevait auparavant du budget de la défense. Il a salué son rattachement, désormais, à la mission « Sécurité » et a considéré qu'il en résultait une meilleure lisibilité des crédits consacrés à la sécurité de la France, ce qui faciliterait la comparaison avec les autres pays.

M. Paul Girod a regretté que la mission « Sécurité » se cantonne à la police et à la gendarmerie, et n'intègre pas la sécurité civile. Il a ensuite souhaité avoir des précisions sur la notion de « police de proximité ». Enfin, il a considéré que le surcoût entraîné par les PPP, à hauteur de 30 %, lui semblait excessif et s'est interrogé sur l'efficience de tels partenariats.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a estimé que la police de proximité apportait une plus grande efficacité en matière de sûreté publique. Il a constaté, toutefois, que les commissariats de proximité créés pouvaient être mieux utilisés. Il a souligné que la mission de la police ne devait pas être seulement de sanctionner, mais également de prévenir.

Au sujet des PPP, il a précisé les avantages apportés par le système public-privé, en particulier une meilleure qualité des travaux, un entretien des équipements et une expertise apportée par l'opérateur privé. Il s'est engagé, par ailleurs, à analyser plus particulièrement les chiffres relatifs au surcoût de ces dépenses, en considérant toutefois que la vision annuelle de la dépense se trouvait lissée par le recours à ces partenariats.

M. Jean Arthuis, président, a craint que le système des PPP ne masque le montant réel des dépenses publiques qui s'avérerait, à terme, plus important qu'annoncé.

M. Yves Fréville s'est interrogé sur la nature des relations entre les ministères de la défense et de l'intérieur s'agissant de la mission « Sécurité ». Il a estimé qu'il s'agissait plus d'une simple « juxtaposition » du côté du ministère de la défense.

Par ailleurs, il a remarqué que le montant des cotisations sociales correspondant aux rémunérations d'activité ne figurait pas clairement dans les documents budgétaires.

M. François Trucy a souligné la pertinence de la question de M. Yves Fréville quant à une nécessaire mise en relation du coût des rémunérations des personnels actifs et de la masse des prestations versées aux retraités.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, en réponse à M. Yves Fréville, a confirmé que la répartition des territoires respectifs avait été faite sans difficulté entre les deux ministères.

M. Jean Arthuis, président, a déclaré que la présentation faite des dépenses de personnel correspondait bien à la logique de la LOLF, que les cotisations payées à ce qui s'apparentait à une caisse de retraite des fonctionnaires figuraient dans le compte d'affectation spéciale « Pensions » et que la question posée par M. Yves Fréville était, par ailleurs, valable pour toutes les missions. Il a estimé qu'une réflexion sur le contenu et le mode de décompte des frais de personnel pourrait utilement être conduite par la commission.

Enfin, il a évoqué les cas de reconduite des clandestins à la frontière. A ce sujet, il a constaté qu'il n'y avait pas de réelle coordination entre le ministère des affaires étrangères et le ministère de l'intérieur. Il a regretté, en effet, que le Quai d'Orsay n'exerce pas de « pression » sur l'Etat dont est issue la personne en situation irrégulière afin d'assurer son retour. Il a souhaité la création d'un nouvel indicateur mesurant le pourcentage de reconduite à la frontière, comme le proposait du reste M. Aymeri de Monstesquiou, rapporteur spécial.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission « Sécurité ».

Jeudi 23 novembre 2006

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2007 - Examen définitif de l'équilibre, des missions, des comptes spéciaux, des budgets annexes et des articles rattachés de la deuxième partie

La commission a procédé à l'examen définitif de l'équilibre, des missions, des comptes spéciaux, des budgets annexes et des articles rattachés de la deuxième partie du projet de loi n° 77 (2006-2007) de finances pour 2007, adopté par l'Assemblée nationale, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'à l'issue des débats à l'Assemblée nationale, on relevait, d'une part, que, pour le budget général, les recettes nettes avaient diminué de 30 millions d'euros, pour s'établir à 225,861 milliards d'euros, tandis que les dépenses nettes avaient augmenté de 6 millions d'euros, pour s'élever à 267,853 milliards d'euros. D'autre part, s'agissant des budgets annexes et des comptes spéciaux, c'étaient les dépenses au titre des comptes d'affectation spéciale qui avaient augmenté, de même que leurs recettes, à hauteur de 110 millions d'euros, tandis que celles des budgets annexes avaient régressé de 3 millions d'euros.

Il a précisé qu'il s'agissait du résultat de mouvements de crédits non négligeables intervenus en seconde délibération à l'initiative du gouvernement, qui avait ainsi abondé les crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » à hauteur de 110 millions d'euros pour tirer les conséquences de l'amendement qui aligne les pensions militaires d'invalidité et de retraite du combattant servies aux ressortissants des pays antérieurement placés sous souveraineté française ; abondé de 100 millions d'euros le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) pour résorber les retards de paiement ; majoré de 20 millions d'euros le programme « recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat » ; majoré de 92 millions d'euros les crédits de diverses missions et majoré la provision pour dépenses accidentelles d'un peu moins de 62 millions d'euros. Il a indiqué que, selon les termes mêmes du gouvernement, « le financement de l'ensemble de ces mesures pèse équitablement sur l'ensemble des programmes du budget général, hors ceux pour lesquels un « dégel » est inévitable ».

Il a souligné qu'au total, à l'issue de l'examen par l'Assemblée nationale, l'augmentation du déficit s'élevait à 33 millions d'euros, ce qui le portait à 41,680 milliards d'euros, contre 41,647 milliards d'euros dans le texte initial du présent projet de loi de finances.

Après les interventions de MM. Philippe Marini, rapporteur général, Jean Arthuis, président, et Alain Lambert, au sujet de l'amendement précédemment adopté par la commission, visant à augmenter de 500.000 euros les crédits au profit de l'aide sociale aux Français de l'étranger, en limitant la dotation versée à CulturesFrance, elle a confirmé son vote favorable à l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale. M. Jean Arthuis, président, a estimé, en outre, que l'amendement, précédemment adopté par la commission, visant à affecter cinq agents de l'OFPRA dans les ambassades les plus confrontées aux questions de droit d'asile, ne devait pas se traduire par une augmentation globale des effectifs.

Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.

Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption des crédits de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, de l'article 41 fixant le plafond d'augmentation du produit de la taxe pour frais de chambre d'agriculture et de l'article 41 bis (nouveau) modifiant le tarif de la taxe instituée au profit de l'office national d'intervention chargé du lait et des produits laitiers.

Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption des crédits de la mission « Aide publique au développement » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, ainsi que de l'article 42 octroyant à l'Agence française de développement la garantie de l'Etat au titre du remboursement de la première émission obligataire de la facilité financière internationale pour la vaccination, de l'article 42 bis (nouveau), relevant le plafond d'annulations de dettes, et des comptes spéciaux « Prêts à des Etats étrangers » et « Accords monétaires internationaux ».

Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, ainsi que de l'article 43 relatif à la revalorisation indiciaire de la retraite du combattant, de l'article 43 bis (nouveau) relatif à la décristallisation des pensions des anciens soldats coloniaux et de l'article 43 ter (nouveau) relatif au relèvement indiciaire du plafond majorable de la rente mutualiste.

Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.

Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Culture » et du compte spécial « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.

Après les interventions de MM. Yves Fréville et François Trucy, rapporteurs spéciaux, elle a confirmé son vote favorable à l'adoption des crédits de la mission « Défense » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, complétés par deux amendements portant articles additionnels après l'article 43 (nouveau) visant respectivement à accroître l'information apportée au Parlement et à neutraliser l'effet de la TVA en cas d'externalisation.

Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Développement et régulation économiques » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, ainsi que de l'article 44, portant revalorisation du droit fixe de la taxe pour frais de chambres de métiers, de l'article 45 fixant le taux maximum d'augmentation de la taxe pour frais de chambres de commerce, de l'article 46 portant modification du taux des taxes affectées à certains centres techniques industriels, et de l'article 47 portant dissolution de l'Agence de prévention et de surveillance des risques miniers (APSRM). Elle a confirmé sa réserve sur l'article 46 bis (nouveau) portant extension de la taxe pour le développement des industries de l'ameublement au secteur des industries du bois, l'article 46 ter (nouveau) portant extension de la taxe pour le développement des industries de l'horlogerie, bijouterie, joaillerie et orfèvrerie au secteur des arts de la table, et l'article 46 quater (nouveau) portant extension de la taxe pour le développement des industries des matériaux de construction. Elle a confirmé l'adoption d'un amendement portant article additionnel après l'article 44 visant à compléter un « jaune budgétaire ».

Après les interventions de MM. Philippe Marini, rapporteur général, et Jean Arthuis, elle a confirmé son vote favorable à l'adoption des crédits de la mission « Direction de l'action du gouvernement » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, ainsi que de l'article 47 bis (nouveau) tendant à améliorer l'information du Parlement concernant les effectifs de la fonction publique.

Après l'intervention de M. Paul Girod, elle a confirmé son vote favorable à l'adoption des crédits de la mission « Ecologie et développement durable » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, ainsi que de l'article 48 relatif à la revalorisation des redevances cynégétiques.

Après les interventions de MM. Paul Girod, rapporteur spécial, et Jean Arthuis, président, elle a confirmé son vote favorable à l'adoption des crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat », du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », et du compte spécial « Participations financières de l'Etat ».

Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption des crédits des missions « Enseignement scolaire » et « Gestion et contrôle des finances publiques », et des comptes spéciaux « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » et « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics », tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.

La commission a ensuite confirmé son vote favorable à l'adoption des crédits de la mission « Justice », tels qu'amendés par l'Assemblée nationale et de l'article 49 relatif à la revalorisation de l'aide juridictionnelle. Elle a décidé de réserver sa position sur les articles 49 bis (nouveau) et 49 ter (nouveau) tendant, respectivement, le premier à créer une contribution financière obligatoire à la charge de tous les greffiers des tribunaux de commerce et à permettre la désignation de nouveaux premiers avocats généraux près la Cour de cassation.

Puis la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Médias » et du compte spécial « Avances à l'audiovisuel public » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, à la suppression de l'article 63 et à l'adoption des articles 64 (nouveau) et 65 (nouveau) relatifs respectivement à l'exonération de redevance audiovisuelle des centres de formation des apprentis et à la transmission aux commissions des affaires culturelles et des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, avant leur signature, des avenants aux contrats d'objectifs et de moyens des organismes de l'audiovisuel public.

La commission a ensuite confirmé son vote favorable à l'adoption des crédits de la mission « Outre-mer », tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, et à l'adoption de l'article 50 relatif aux ressources du fonds intercommunal de péréquation des communes de Mayotte et de l'article 50 bis (nouveau) visant à proroger pour un an le dispositif de congé-solidarité outre-mer, complétés par un amendement portant article additionnel après l'article 50 visant à accroître l'information fournie au Parlement par le document de politique transversale.

La commission a alors confirmé son vote favorable à l'adoption des crédits tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, de la mission « Politique des territoires ». Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits des missions « Pouvoirs publics » et « Provisions ». Elle a confirmé son vote favorable à l'adoption des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale et de l'article 51 portant rationalisation du dispositif de soutien aux pôles de compétitivité.

La commission a ensuite confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Régime sociaux et de retraite » et du compte spécial « Pensions », complétés par un amendement portant article additionnel après l'article 51 concernant l'indemnité temporaire applicable dans certaines collectivités d'outre-mer.

Après l'intervention de M. Michel Mercier, rapporteur spécial, la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, ainsi que du compte spécial « Avances aux collectivités territoriales ». Elle a également confirmé son vote favorable à l'adoption des articles 51 bis (nouveau), gelant la dotation de garantie des communes dont la garantie par habitant est supérieure à 1,5 fois la moyenne, 51 ter (nouveau), adaptant les règles d'indexation de la dotation forfaitaire au département de Paris, 51 quinquies (nouveau), instaurant un prélèvement sur la dotation spéciale pour le logement des instituteurs au profit de la dotation d'aménagement et 51 sexies (nouveau), prévoyant le dépôt, avant le 30 juin 2007, d'un rapport sur une éventuelle réforme du potentiel financier des communes.

Après les interventions de MM. Jean Arthuis, président, et Michel Mercier, rapporteur spécial, elle a décidé de réserver sa position sur l'article 51 quater (nouveau) instaurant un taux de progression minimal pour la dotation de fonctionnement minimale de départements ruraux.

La commission a ensuite adopté sans modification les crédits, précédemment réservés, de la mission « Remboursements et dégrèvements » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, après l'intervention de Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale.

Puis elle a confirmé son vote favorable à l'adoption des crédits de la mission « Santé ».

Elle a alors confirmé son vote favorable à l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Sécurité », puis de ceux de la mission « Sécurité civile », tels qu'amendés, par l'Assemblée nationale. Elle a également confirmé son vote favorable à l'adoption de l'article 51 septies (nouveau) destiné à compléter le document de politique transversale relatif à la sécurité civile.

Puis la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption des crédits de la mission « Sécurité sanitaire » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale. Elle a décidé de réserver sa position sur l'article 52 créant une taxe parafiscale affectée à l'AFSSA (Agence française de sécurité sanitaire des aliments) pour le financement de l'évaluation et du contrôle de la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques.

La commission a ensuite confirmé son vote favorable à l'adoption des crédits de la mission « Solidarité et intégration » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale et des articles 53 clarifiant l'attribution, aux personnes rencontrant des difficultés d'accès à l'emploi, de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), 54 relevant le montant des trois taxes affectées à l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM), 55 alignant le forfait logement de l'allocation de parent isolé (API) sur celui du revenu minimum d'insertion (RMI) et 56 conférant à l'API un caractère subsidiaire par rapport aux autres minima sociaux.

La commission a ensuite confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits, tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, des missions « Sport, jeunesse et vie associative », et « Stratégie économique et pilotage des finances publiques ».

Après l'intervention de M. Alain Lambert, rapporteur spécial, la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption des crédits, tels qu'amendés par l'Assemblée nationale, de la mission « Transports » et de la mission « Travail et emploi ».

Elle a également confirmé l'adoption des articles 57 prorogeant et augmentant l'aide à l'emploi dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants, 57 bis (nouveau) mettant en place une aide à l'embauche de « renforts » dans ce même secteur, 58 créant une prime de cohésion sociale au titre de l'embauche en contrat d'avenir de demandeurs d'emploi de longue durée de plus de 50 ans, 58 bis (nouveau) allégeant par la prise en charge d'un montant représentatif du « forfait logement », la part des dépenses couvertes par les départements en cas d'activation du RMI dans le cadre d'un contrat d'avenir, 59 attribuant, à titre expérimental, à des départements volontaires, la responsabilité des politiques d'insertion des allocataires du RMI, 60 supprimant, en ce qui concerne les contrats en alternance, diverses exonérations de cotisations sociales (cotisations patronales, accidents du travail et maladie professionnelle) et 60 bis (nouveau) améliorant l'assise juridique et financière du comité central de coordination de l'apprentissage, du bâtiment et des travaux publics.

La commission a alors adopté l'article 61 sur lequel elle avait précédemment réservé sa décision, qui prévoit le versement de 175 millions d'euros à l'AFPA (Association pour la formation professionnelle des adultes).

Puis elle a confirmé l'adoption d'un amendement portant article additionnel après l'article 61 tendant à la publication d'un rapport gouvernemental sur les perspectives de réforme du service public de l'emploi.

Elle a également confirmé l'adoption des articles 61 bis (nouveau), étendant aux assurés, aux clients et aux chefs d'entreprise, la liste des bénéficiaires du chèque emploi universel (CESU) préfinancé (dans la rédaction résultant de l'amendement qu'elle avait voté lors de l'examen de la mission) et 61 ter (nouveau), alignant le régime fiscal et social des agents publics bénéficiant du CESU sur celui des agents privés.

Puis la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption des crédits de la mission « Ville et logement », tels qu'amendés par l'Assemblée nationale et confirmé l'adoption des articles 62 tendant à l'harmonisation des taux de cotisation employeurs au Fonds national d'aide au logement (FNAL) et 62 bis (nouveau) tendant à instaurer une contribution de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) au programme national de rénovation urbaine.

Enfin, la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits du budget annexe « Publications officielles et information administratives », tel qu'amendés par l'Assemblée nationale, et à l'adoption de l'article 62 ter (nouveau) finançant la Documentation française.

Au total, la commission a confirmé l'adoption de quarante-trois amendements présentés par les rapporteurs spéciaux lors de l'examen des différentes missions.

A l'issue de ces votes, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'équilibre des dispositions applicables à l'année 2007, et des articles rattachés aux fascicules du projet de loi de finances pour 2007 ainsi modifiés.

PJLF pour 2007 - Examen d'une motion de procédure

La commission a ensuite émis un avis défavorable à l'adoption de la motion n° I - 56 présentée par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Marie-France Beaufils, MM. Thierry Foucaud et Bernard Vera et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à opposer la question préalable sur le projet de loi de finances pour 2007 n° 77 (2006-2007), adopté par l'Assemblée nationale.

Vendredi 24 novembre 2006

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2007 - Examen des amendements aux articles de la première partie

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé au début de l'examen des amendements aux articles de la première partie du projet de loi n°  77 (2006-2007) de finances pour 2007, adopté par l'Assemblée nationale, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

La commission a tout d'abord procédé, sur proposition de M. Philippe Marini, rapporteur général, à l'adoption de 4 nouveaux amendements ainsi qu'à la rectification d'un amendement déjà adopté lors de sa première réunion du mercredi 15 novembre dernier.

Après l'article 2, elle a ainsi adopté deux amendements, l'un pour permettre aux résidents fiscaux entrant ou rentrant sur le territoire national de bénéficier pleinement du plan d'épargne pour la retraite populaire (PERP), l'autre pour préciser la notion de revenu fiscal de référence.

Elle a ensuite rectifié son amendement n° 3 tendant à insérer un article additionnel après l'article 4 afin de préciser la date de souscription des contrats d'épargne retraite pour lesquels la condition d'ancienneté d'au moins 15 ans n'est pas requise pour bénéficier de l'exonération d'impôt sur la fortune.

Puis la commission a adopté un article additionnel après l'article 8 bis en vue de tirer les conséquences de la création par le collectif 2005 d'un abattement sur les plus-values au-delà de cinq ans de détention : il s'agit de préciser le régime des plus-values placées en report à la suite d'une opération d'apports d'actifs d'une entreprise individuelle à une entreprise soumise à l'impôt sur les sociétés ou d'un changement de statut fiscal d'une entreprise individuelle.

Enfin, après l'article 15, elle a adopté un amendement permettant de rendre éligible au Fonds de compensation pour la taxe à la valeur ajoutée (TVA) certaines opérations réalisées dans le cadre de contrats de partenariat.

Sur les autres amendements, la commission a émis les avis figurant dans le tableau suivant :

Article ou division

Objet de l'article

N° d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

Articles additionnels avant ou après l'article 2

 

I-57

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-98

M. Marc Massion

Défavorable

I-101

M. Marc Massion

Défavorable

Article 2

Barème de l'impôt sur le revenu 2006

I-96

M. Marc Massion

Défavorable

I-58

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-97

M. Marc Massion

Défavorable

Articles additionnels après l'article 2

 

I-102

M. Marc Massion

Retrait

I-103

M. Marc Massion

Retrait

I-199

M. Jean Arthuis

Satisfait par l'amendement n° 46 rect.

I-104

M. Marc Massion

Défavorable

I-105

M. Marc Massion

Défavorable

I-59

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-24

M. Philippe Goujon

Retrait

I-94

M. Philippe Goujon

Retrait

Article additionnel après l'article 4

Réduction d'impôt au titre du mécénat bénéficiant aux monuments privés

S/amdt I-26

M. Yann Gaillard

Favorable

S/amdt I-27 rect.

M. Yann Gaillard

Favorable

S/amdt I-229

M. Michel Moreigne

Favorable

Articles additionnels après l'article 2 ou après l'article 4 ou après l'article 8

 

I-60 rect.

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-115

M. Gérard Collomb

Défavorable

I-143

M. François-Noël Buffet

Défavorable

I-202

M. Michel Mercier

Défavorable

Articles additionnels après l'article 2

 

I-99 rect.

M. Marc Massion

Défavorable

   

I-100

M. Marc Massion

Défavorable

I-213

M. Michel Mercier

Favorable sous réserve de rectification

Article 3

Revalorisation de la prime pour l'emploi

I-109

M. Marc Massion

Défavorable

Articles additionnels après l'article 3

 

I-54 rect.

M. Paul Girod

Favorable

I-52 rect.

M. Paul Girod

Satisfait par l'amendement n° 53 rect.

I-53 rect.

M. Paul Girod

Favorable

I-152

M. Gérard César

Avis du gouvernement

Article 4

Aménagement du régime de l'hypothèque rechargeable

I-61

M. Thierry Foucaud

Défavorable

Articles additionnels après l'article 4

 

I-187

M. Philippe Dominati

Retrait

I-63

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-151

M. Gérard César

Avis du gouvernement

I-62

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-106

M. Marc Massion

Défavorable

I-107

M. Marc Massion

Défavorable

I-108

M. Marc Massion

Défavorable

I-188

M. Philippe Dominati

Retrait

   

I-189

M. Philippe Dominati

Favorable sous réserve de rectification

I-32

M. Alain Lambert

Favorable

I-33

M. Alain Lambert

Favorable

I-36

M. Alain Lambert

Favorable

I-34

M. Alain Lambert

Favorable

I-35

M. Alain Lambert

Favorable

I-37

M. Alain Lambert

Favorable

I-38

M. Alain Lambert

Favorable

I-39

M. Alain Lambert

Favorable

I-40

M. Alain Lambert

Favorable

I-41

M. Alain Lambert

Favorable

I-42

M. Alain Lambert

Favorable

I-43

M. Alain Lambert

Favorable

I-44

M. Alain Lambert

Favorable

I-45

M. Alain Lambert

Favorable

I-111

M. Roger Madec

Défavorable

S/amdt I-224

M. Philippe Adnot

Favorable

   

I-110

M. Marc Massion

Défavorable

Article 5

Amélioration de la réduction d'impôt accordée au titre des dépenses afférentes à la dépendance

I-112

M. Marc Massion

Défavorable

Articles additionnels après l'article 5

 

I-47 rect.

M. Michel Houel

Irrecevable (art. 40)

I-46 rect.

M. Michel Houel

Favorable

I-64

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-133

M. Marc Massion

Défavorable

I-132

M. Marc Massion

Défavorable

I-142

M. Jacques Blanc

Renvoi au collectif

I-134

M. Marc Massion

Satisfait par la législation en vigueur

I-131

M. Marc Massion

Défavorable

I-130

Mme Nicole Bricq

Renvoi au collectif

I-126

Mme Nicole Bricq

Défavorable

I-127

Mme Nicole Bricq

Défavorable

I-128

Mme Nicole Bricq

Défavorable

I-129

Mme Nicole Bricq

Défavorable

I-113

M. Claude Domeizel

Irrecevable (art. 40)

Articles additionnels après l'article 5 bis

 

I-147

M. Gérard César

Avis du gouvernement

I-155

M. Gérard César

Avis du gouvernement

I-154

M. Gérard César

Avis du gouvernement

I-145

M. Gérard César

Irrecevable (art. 40)

I-156

M. Gérard César

Avis du gouvernement

I-148

M. Gérard César

Avis du gouvernement

I-149

M. Gérard César

Avis du gouvernement

I-150

M. Gérard César

Avis du gouvernement

Article 7

Aménagements de la provision pour entreprise de presse

I-196 rect.

M. Georges Mouly

Satisfait par les amendements n°S 11 et 12 de la commission

I-218 rect.

M. Michel Mercier

Satisfait par les amendements n°S 11 et 12 de la commission

I-226 rect.

M. Philippe Adnot

Satisfait par les amendements n°S 11 et 12 de la commission

I-222

M. Philippe Darniche

Satisfait par les amendements n°S 11 et 12 de la commission

I-66

M. Thierry Foucaud

Ralliement aux amendements n°S 11 et 12 de la commission

Articles additionnels après l'article 7

 

I-65

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-140

M. Louis de Broissia

Défavorable

Articles additionnels après l'article 7 bis

 

I-29

M. Henri Revol au nom de la commission des affaires économiques

Favorable

I-206

M. Christian Gaudin

Favorable

Article 8

Aménagement du régime des acomptes d'impôt sur les sociétés

I-159

M. Eric Doligé

Ralliement à l'amendement n° 13 de la commission

I-215

M. Michel Mercier

Ralliement à l'amendement n° 13 de la commission

Articles additionnels après l'article 8

 

I-68

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-67

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-116

M. Gérard Collomb

Défavorable

Article 8 bis

Relèvement du seuil d'exonération de l'IFA

I-69

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-200

M. Alain Lambert

Avis du gouvernement

Article 9

Etalement de la déduction des frais d'acquisition des titres de participation

I-216

M. Michel Mercier

Retrait

I-93

M. Roland du Luart

Avis du gouvernement

I-225

M. Philippe Adnot

Avis du gouvernement

I-70

M. Thierry Foucaud

Défavorable

Article additionnel après l'article 9

 

I-153

M. Gérard César

Avis du gouvernement

Article 10

Aménagement du régime des plus ou moins-values à long terme pour les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés

I-217

M. Michel Mercier

Ralliement à l'amendement n° 18 de la commission

I-48 rect.

M. Michel Houel

Retrait

I-219

M. Michel Mercier

Retrait

Articles additionnels après l'article 10

 

I-117

M. Marc Massion

Défavorable

I-74

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-71

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-198

M. Thierry Foucaud

Satisfait par la législation en vigueur

I-72 rect.

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-95 rect. bis

Mme Françoise Férat

Défavorable

I-73

M. Thierry Foucaud

Avis du gouvernement

I-190

M. Philippe Dominati

Avis du gouvernement

I-114 rect.

M. Jean-Pierre Sueur

Avis du gouvernement

I-162

M. Claude Domeizel

A reporter en seconde partie

I-161

M. Gérard Collomb

A reporter en seconde partie

   

I-214

M. Michel Mercier

Satisfait par la législation en vigueur

I-221 rect.

M. Alain Vasselle

Retrait

I-163

M. Claude Domeizel

A reporter en seconde partie

I-118

M. Marc Massion

Défavorable

I-160

M. Michel Charasse

A reporter en seconde partie

I-135

M. Marc Massion

Avis du gouvernement

I-136

M. Marc Massion

Avis du gouvernement

I-137

M. Marc Massion

Avis du gouvernement

I-138

M. Marc Massion

Avis du gouvernement

Article additionnel avant l'article 10 bis

 

I-186

M. Jean-Jacques Jégou

Favorable

Article additionnel après l'article 10 bis

 

I-227

M. Charles Revet

Avis du gouvernement

Article additionnel avant l'article 10 ter

 

I-75

M. Thierry Foucaud

Retrait

Articles additionnels après l'article 10 ter

 

I-157

M. Pierre Hérisson

Avis du gouvernement

I-205

Mme Catherine Morin-Desailly

Retrait

   

I-144

M. Gérard César

Avis du gouvernement

I-146

M. Gérard César

Avis du gouvernement

Article 10 quater

Impôt sur les spectacles - taxes sur les appareils automatiques

I-76

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-164

M. Robert Tropeano

Défavorable

I-228

M. Philippe Dallier

Avis du gouvernement

Articles additionnels après l'article 10 quater

 

I-201 rect.

Mme Anne-Marie Payet

Favorable

I-158 rect.

M. Philippe Leroy

Retrait

I-197

M. Georges Mouly

Retrait

I-211

M. Michel Mercier

Retrait

Article 11

Prélèvement sur la Caisse des dépôts et consignations

I-31

M. Roger Karoutchi

Retrait

Article additionnel après l'article 11

 

I-230

Gouvernement

Favorable

PJLF pour 2007 - Examen des amendements aux articles de la première partie - Suite

Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à la suite de l'examen des amendements aux articles de la première partie du projet de loi n°  77 (2006-2007) de finances pour 2007, adopté par l'Assemblée nationale, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

Article ou division

Objet de l'article

N° d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

Article additionnel avant l'article 12

 

I-165

M. Michel Moreigne

Avis du gouvernement

Articles additionnels avant l'article 12 ou avant l'article 15

 

I-82

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-166

M. Marc Massion

Défavorable

I-168

M. Marc Massion

Défavorable

I-169

M. Claude Haut

Défavorable

I-170

M. Claude Haut

Défavorable

I-171

M. Michel Charasse

Retrait

Articles additionnels avant l'article 12

 

I-167

M. François Marc

Favorable

I-172

M. Jean-Marie Bockel

Avis du gouvernement

Article 12

Reconduction du contrat de croissance et de solidarité

I-77

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-173

M. Michel Charasse

Irrecevable (art. 40)

I-78

M. Thierry Foucaud

Avis du gouvernement

I-177

M. Claude Haut

Avis du gouvernement

I-207

M. Michel Mercier

Avis du gouvernement

I-174

M. François Marc

Retrait

I-175

M. Bernard Angels

Retrait

   

I-176

M. Marc Massion

Avis du gouvernement

Articles additionnels après l'article 12

 

I-79

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-81

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-80

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-178

M. François Marc

Défavorable

I-179

M. François Marc

A reporter en seconde partie

I-180

M. Gérard Collomb

A reporter en seconde partie

Article 13

Compensation des transferts de compétences aux régions

I-181

M. Claude Haut

Défavorable

Article 14

Compensation des transferts aux départements

I-182

M. Claude Haut

Défavorable

I-183

M. Claude Haut

Défavorable

Articles additionnels après l'article 14

 

I-25

M. Jean-Paul Virapoullé

A reporter en seconde partie

I-184

M. Gérard Miquel

Irrecevable (art. 40)

I-141

M. Louis de Broissia

Irrecevable (art. 40)

I-185

M. Claude Haut

Irrecevable (art. 40)

Article 14 bis

Eligibilité au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée des dépenses relatives à la restauration des monuments historiques des collectivités territoriales

I-55

M. Bernard Murat

Défavorable

Articles additionnels après l'article 14 bis

 

I-195

M. Michel Thiollière

A reporter en seconde partie

I-194

M. Michel Thiollière

A reporter en seconde partie

I-193

M. Michel Thiollière

A reporter en seconde partie

I-139

M. Jean-Patrick Courtois

Avis du gouvernement

Articles additionnels avant l'article 15

 

I-84

M. Thierry Foucaud

A reporter en seconde partie

I-85

M. Thierry Foucaud

Défavorable

I-83

M. Thierry Foucaud

Défavorable

Article 15

Evaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales

I-208

M. Michel Mercier

Avis du gouvernement

Article additionnel après l'article 15

 

I-203

Mme Catherine Morin-Desailly

Favorable