- Mardi 28 novembre 2006
- Mercredi 29 novembre 2006
- PJLF pour 2007 - Mission « Développement et régulation économiques » et articles 44 à 47 rattachés - Examen du rapport pour avis
- Services et délocalisations - Audition de M. Pierre Page, président de Teknosoft
- Environnement - Programme des Nations unies pour l'environnement - Communication
- Organismes extraparlementaires - Désignation de membres
- Sciences et recherche - Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques - Partenariat tripartite - Désignation de membres
- Résolutions européennes - Crédit aux consommateurs - Examen du rapport
Mardi 28 novembre 2006
- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président. -PJLF pour 2007 - Mission « Ville et logement » - Examen du rapport pour avis
La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2007 de MM. Pierre André et Thierry Repentin sur les crédits de la mission « Ville et logement ».
S'agissant du projet de budget 2007 en faveur de la politique de la ville, M. Pierre André, rapporteur pour avis, a souligné qu'il se caractérisait par une ampleur sans précédent, puisque les crédits des deux programmes « Rénovation urbaine » et « Equité sociale et territoriale et soutien » atteignent 1,15 milliard d'euros en autorisations d'engagement, soit une hausse de 15 % par rapport à 2006. Le budget 2006 avait déjà connu une hausse sensible à la suite des violences urbaines survenues à l'automne 2005, puisque les crédits d'intervention en faveur des quartiers en difficulté avaient été augmentés de 181 millions d'euros. Ainsi, par rapport au projet de loi de finances pour 2006, les crédits de la politique de la ville sont en hausse de plus de 29 %. En outre, l'effort financier de l'Etat a été rapidement concrétisé, puisque les crédits ont été délégués très tôt en 2006. De cette façon, le versement des subventions aux associations a pu être accéléré.
M. Pierre André, rapporteur pour avis, a indiqué qu'outre ces crédits, l'effort financier de l'Etat passait également par la mesure adoptée dans la loi portant engagement national pour le logement, qui prévoit l'application d'un taux de TVA de 5,5 % aux logements en accession sociale à la propriété dans les quartiers en rénovation urbaine. Cette dépense fiscale est évaluée à 300 millions d'euros pour 2007. De plus, la dotation de solidarité urbaine poursuit sa hausse et s'établit cette année à 879,5 millions d'euros. Bénéficiaire emblématique de cette réforme, la ville de Clichy-sous-Bois reçoit la dotation par habitant la plus élevée des communes de plus de 10.000 habitants, qui s'établit à 221 euros, la plus faible étant de 3 euros. Entre 2004 et 2007 les communes éligibles à la DSU auront ainsi bénéficié d'une hausse représentant un total de près de 360 millions d'euros.
Au sujet de la DSU, M. Pierre André, rapporteur pour avis, a rappelé que la mission commune d'information sur les quartiers en difficulté avait demandé que l'utilisation de la dotation par les communes soit mieux connue et avait proposé que les préfets établissent dans chaque département un bilan annuel sur son affectation à partir des rapports transmis par les communes. Il s'est félicité de ce que, depuis 2002, les moyens spécifiques de la politique de la ville aient doublé et a relevé qu'au-delà de ceux-ci, la plupart des ministères concouraient à la politique de la ville. L'effort total de l'Etat est ainsi estimé, pour 2007, à 3,7 milliards d'euros. Il a également rappelé que la mission commune d'information sur les quartiers en difficulté avait insisté sur la nécessité d'une plus grande mobilisation des politiques de droit commun sur les territoires en difficulté, de très nombreux acteurs interrogés par la mission ayant en effet estimé que la politique de la ville s'était trop souvent substituée aux crédits de droit commun.
M. Pierre André, rapporteur pour avis, a ensuite indiqué que d'importantes mesures avaient été adoptées en 2006 en faveur des quartiers en difficulté, dans la continuité de celles engagées depuis 2003 : définition de nouvelles zones franches urbaines, création de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ANCSEC), lancement des nouveaux contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) pour 2007-2010 et mise en place des préfets délégués à l'égalité des chances.
Abordant le premier programme de la mission, consacré aux crédits de l'ANRU, il a relevé que le programme national de rénovation urbaine (PNRU) progressait, puisqu'au 1er novembre 2006, 218 projets portant sur 383 quartiers, où vivent 2,4 millions de personnes, avaient été validés par l'ANRU. La loi portant engagement national pour le logement a pris acte de l'ampleur du programme en le prolongeant jusqu'en 2013 et a porté l'engagement financier de l'Etat à 5 milliards d'euros afin de traiter 342 quartiers supplémentaires. S'agissant des financements accordés à l'Agence, il a rappelé que, depuis 2003, l'ANRU avait reçu chaque année, conformément aux engagements de l'Etat, 465 millions d'euros en autorisations d'engagement. Il a toutefois remarqué qu'en 2006, seuls, 305 millions d'euros avaient été inscrits en loi de finances, auxquels se sont ajoutés 100 millions en provenance du fonds pour le renouvellement urbain, et qu'il manquait encore 60 millions d'euros, annoncés comme provenant de « recettes non budgétaires », et qui n'ont toujours pas été versés à l'Agence. Sur ce point, il a précisé que la ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité s'était engagée, lors de son audition devant la commission, à dégager au moins 45 millions d'euros d'ici à la fin de l'année. Soulignant qu'il conviendrait d'être particulièrement vigilant sur ce point, il a relevé que le rapport financier 2005 de l'ANRU attirait l'attention sur les très forts besoins de financement auxquels l'Agence va devoir faire face dans les années qui arrivent et sur la nécessité de lisser autant que possible l'effort de financement dans le temps.
M. Pierre André, rapporteur pour avis, a expliqué que pour 2007 400 millions d'euros étaient inscrits dans le projet de budget, auxquels s'ajoutent 100 millions d'euros en provenance des sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI), qui ont d'ores et déjà été versés. Il a relevé que les ressources des SACI constituaient une recette de nature exceptionnelle et qu'il faudrait donc trouver des moyens plus pérennes de financer, dans la durée, le PNRU. Enfin, l'Agence devrait également recevoir, en 2007, 100 millions d'euros de « ressources non budgétaires », en principe en provenance de la Caisse des dépôts et consignations.
Enfin, M. Pierre André, rapporteur pour avis, a indiqué qu'un certain nombre d'interrogations s'étaient exprimées sur la longueur des délais de paiement effectif des maîtres d'ouvrage par l'Agence et a précisé que des réponses allaient être apportées à ce problème, notamment par la mise en place d'un système d'avances et la réduction des délais d'instruction entre le niveau local et le niveau central.
S'agissant du deuxième programme de la mission, consacré aux crédits d'intervention en faveur du développement économique et social des quartiers, il a relevé qu'il regroupait 65 % des crédits du budget de la ville, attestant ainsi de l'équilibre entre le volet « urbain » et le volet « humain » de la politique de la ville. Conformément au souhait exprimé par la commission des affaires économiques dans son rapport sur les contrats de ville, le Comité interministériel pour la ville du 9 mars 2006 a fixé le principe du remplacement de ces contrats par les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) au 1er janvier 2007. Ces contrats, conclus pour trois ans entre le maire ou le président d'EPCI et le préfet, devraient bénéficier d'une enveloppe annuelle de 380 millions d'euros sur trois ans.
M. Pierre André, rapporteur pour avis, a estimé que l'élaboration de ces nouveaux contrats s'effectuait suivant un calendrier serré et qu'une certaine souplesse devait prévaloir au niveau local pour leur signature, afin de ne pas confondre « vitesse et précipitation » et de laisser aux collectivités le temps d'élaborer un projet de qualité. En outre, il a précisé qu'il avait été demandé aux préfets de revoir la géographie prioritaire de la politique de la ville à partir de trois catégories de quartiers, donnant lieu à un financement plus ou moins important de l'Etat en fonction de leur degré de difficultés et a rappelé que la ministre avait précisé à ce sujet que ce classement n'était pour l'instant qu'indicatif. Il a jugé, conformément aux préconisations de la mission commune d'information, qu'une réflexion devrait s'ouvrir afin de tenir compte des évolutions intervenues depuis la définition du zonage.
M. Pierre André, rapporteur pour avis, a conclu qu'un effort financier sans précédent était effectué pour 2007 en faveur des quartiers en difficulté et a donc proposé de donner un avis favorable à l'adoption du budget de la ville pour 2006.
Après avoir estimé que les besoins de la société avaient changé depuis la construction des grands ensembles, M. Charles Revet s'est interrogé sur le temps qui serait nécessaire pour parvenir au renouvellement du bâti urbain.
M. Pierre André, rapporteur pour avis, lui a précisé que le programme national de rénovation urbaine avait été prolongé jusqu'en 2011.
M. Jean-Paul Alduy a relevé que les difficultés provenaient moins du patrimoine urbain en tant que tel que des mécanismes de ségrégation spatiale à l'oeuvre. Il a rappelé que M. Jean-Louis Borloo avait souhaité, pour mettre fin à la spirale d'exclusion de certains quartiers, instituer un mécanisme de financement nouveau, et qu'il avait chiffré à environ 30 milliards d'euros l'effort nécessaire. Soulignant que celui-ci pourrait en réalité s'élever à 40 ou 50 milliards, compte tenu, notamment, de la sous-estimation du problème des quartiers anciens, il a ajouté que le nombre de démolitions serait, au final, probablement moins élevé que les 250.000 prévues, dans la mesure où, dans bien des cas, ce n'est pas la qualité du bâtiment qui pose problème, mais l'insuffisance de mixité sociale.
M. Pierre André, rapporteur pour avis, a précisé que la mission commune d'information avait mis en lumière le problème des copropriétés privées très dégradées, sur lesquelles l'action de l'ANRU est insuffisante, et qu'il faudrait traiter de manière spécifique.
M. Thierry Repentin a souligné que l'évaluation de la politique de la ville ne pouvait s'effectuer à l'aune du nombre de démolitions et que la désespérance sociale trouvait ses racines dans le chômage. Il a relevé que le nombre de démolitions prévues dans les conventions ANRU ne pourrait être atteint dans la mesure où les familles concernées souffraient davantage de la relégation économique et de l'insuffisante desserte en transports que d'un problème de logement. Il a salué, à cet égard, l'accent mis par la mission commune d'information sur la nécessité d'un effort financier de l'Etat en faveur du transport en site propre et a souhaité que l'ANRU, en lien avec l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances, réaffecte des dotations de l'« urbain » vers l'« humain ».
M. Philippe Leroy a confirmé que certains quartiers, exemplaires sur le plan urbanistique, n'en posaient pas moins des problèmes très importants sur le plan social, notamment du fait de l'abandon de certaines copropriétés privées. Il a ensuite relevé que l'ANRU demandait de plus en plus aux départements et aux régions de cofinancer les conventions et que cette demande risquait de s'accentuer, avec la nécessité de réhabiliter le parc privé. Il a insisté, à cet égard, sur l'intérêt de l'amendement adopté dans la loi portant engagement national pour le logement concernant l'élaboration de plans départementaux de l'habitat, ceux-ci permettant d'établir un bilan des besoins en matière de logement au niveau départemental.
M. Jean-Paul Alduy a estimé que les moyens mis en oeuvre depuis 40 ans dans le cadre de la politique de la ville n'avaient pas permis de répondre aux problèmes posés par les quartiers en difficulté et que les mesures « qualitatives » ou « sociales » n'avaient pas suffi à enrayer l'évolution de ces quartiers. Il a insisté, en conséquence, sur la nécessité de disposer d'un nouvel instrument permettant de « frapper fort et vite » et a estimé que l'afflux de demandes auprès de l'ANRU témoignait du succès de celle-ci. Il a ajouté que ce succès avait conduit l'Agence à demander aux collectivités de porter, au total, leur participation à 30 %, cette proportion pouvant varier selon les endroits. Il a souligné que l'ANRU était loin de ne financer que des opérations de démolition et a cité, à titre d'exemple, la construction de nombreuses écoles ou encore de terrains de sport. Enfin, il a déploré que la hausse très importante de la dotation de solidarité urbaine ait parfois servi à abonder le budget général des communes au lieu de financer des actions d'accompagnement social des populations, les communes se plaignant ensuite de la baisse des crédits accordés par le Fonds interministériel pour la ville.
M. Pierre André, rapporteur pour avis, a invité les intervenants à prendre connaissance du rapport de la mission commune d'information sur les quartiers en difficulté. Rappelant que la crainte d'un renouvellement des émeutes avait provoqué une forte mobilisation quelques semaines auparavant, il a déploré que l'attention portée aux problèmes des banlieues soit à nouveau retombée depuis. Il a souligné qu'entre 4 et 5 millions de pauvres vivaient dans les quartiers en difficulté, et qu'une nouvelle explosion pouvait se produire à tout moment. Estimant que les collectivités territoriales devaient intervenir dans leurs domaines de compétences respectifs, il a indiqué que les maires devaient saisir l'occasion de la négociation des nouveaux CUCS avec l'Etat pour traiter des problèmes les plus importants pour les quartiers que sont l'éducation, l'emploi, la cohésion sociale, le logement. Il a jugé qu'il y avait parfois une contradiction entre la volonté des départements ou des régions d'être associés aux décisions et leur réticence à s'engager financièrement aux côtés des villes. Il a enfin insisté sur la hausse du budget pour 2007, la réussite du programme national de rénovation urbaine et le lancement des CUCS.
M. Philippe Leroy a déploré qu'en tant que président de la commission chargée de la politique de la ville à l'Assemblée des départements de France, il n'ait jamais reçu le directeur général de l'ANRU, et a estimé que le lancement des nouveaux contrats urbains de cohésion sociale ne donnait pas lieu non plus à une information suffisante des départements. Il a ensuite rappelé que les conseils généraux étaient déjà très impliqués dans les politiques de la ville, à travers notamment l'action sociale, et a relevé que les derniers fonctionnaires en poste dans les quartiers étaient dans bien des cas ceux relevant du département.
M. Jean-Paul Alduy a précisé que l'ANRU n'était qu'une petite structure composée d'une soixantaine de personnes. Rappelant que le rôle des préfets, en tant que délégués territoriaux de l'ANRU, était de négocier avec les départements, il a souligné que l'Agence avait constitué une innovation administrative très importante, avec la mise en place d'un système d'avances ou encore la nécessité d'établir un cofinancement du programme avec le 1 % logement. Il a indiqué que les contacts pris avec les collectivités territoriales avaient montré que certaines d'entre elles étaient d'accord pour participer, d'autres s'y refusant.
M. Gérard Bailly a ensuite fait part des sollicitations financières importantes et pressantes dont son département faisait l'objet pour participer à des conventions de rénovation urbaine.
Présentant ensuite les deux programmes de la mission « Ville et logement » relatifs à la politique du logement, M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que les crédits consacrés à cette politique représentaient, dans le projet de loi de finances pour 2007, un peu plus de 84 % des 7,3 milliards d'euros d'autorisations d'engagement affectées à la mission. Ces moyens budgétaires se répartissent entre deux programmes qui concernent respectivement les aides à la personne, avec le programme « Aide à l'accès au logement », et les aides à la pierre, avec le programme « Développement et amélioration de l'offre de logement ».
Il a ensuite évoqué le contexte général du financement de la politique du logement, en mettant en avant deux faits marquants :
- le remplacement progressif des moyens budgétaires de soutien à la politique du logement par des aides fiscales. Ainsi, les dépenses fiscales associées au programme « Développement et amélioration de l'offre » constituent une masse financière dix fois supérieure au montant des crédits budgétaires consacrés à ce programme ;
- la très nette tendance à la hausse observée pour les aides des collectivités territoriales en faveur du logement, qui sont passées de 398 millions d'euros en 2001 à 749 millions d'euros en 2004, dernière année pour laquelle le chiffre est connu, soit un quasi-doublement en quatre ans.
Puis le rapporteur pour avis a souligné que la dotation budgétaire destinée à financer le fonds national d'aide au logement (FNAL), qui assure le paiement de l'aide personnalisée au logement (APL) et de l'aide au logement social (ALS) était en recul de 3,8 %. En effet, le Gouvernement table sur un ralentissement des versements de prestations au cours de l'année 2007 en raison :
- de l'entrée en vigueur de l'indice de référence des loyers à la place de l'indice du coût de la construction, qui a permis de modérer les évolutions des loyers ;
- d'une réduction du chômage qui permet d'accroître la masse salariale, sur laquelle repose la majorité du financement des aides et qui réduit le volume de certaines prestations, comme l'aide majorée en cas de perte d'emploi.
Par ailleurs, M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis, a expliqué que l'équilibre financier du budget du FNAL était également assuré par d'autres évolutions budgétaires comme l'affectation d'une partie de la taxe sur les tabacs ou celle d'une partie du prélèvement effectué sur les fonds propres des sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI), et a jugé curieux que ce prélèvement, qui constitue une source de financement non reconductible, finance des dépenses courantes.
Il a ensuite indiqué que l'article 62 du projet de loi de finances pour 2007 proposait d'assujettir l'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics administratifs à une cotisation sur leur masse salariale, aujourd'hui payée par les seuls employeurs privés disposant de plus de 20 salariés, afin de dégager 236 millions d'euros au profit du FNAL. Il a fait part de son désaccord avec cette mesure en relevant que ce dispositif entraînerait un transfert d'une partie du financement des aides à la personne de l'Etat vers les collectivités territoriales, pour un montant de 65 millions d'euros, alors que les collectivités territoriales ne sont pas compétentes en la matière.
Puis le rapporteur pour avis a noté qu'une actualisation de d'1,8 % du barème des aides au logement serait effectuée au 1er janvier 2007, mais qu'aucune revalorisation n'avait été effectuée en 2006. Relevant que les hausses des années précédentes avaient été insuffisantes pour compenser l'augmentation des loyers et des charges, il a jugé que cette évolution ne permettrait pas de diminuer le taux d'effort des ménages et a réaffirmé la nécessité d'inscrire dans la loi le principe selon lequel les évolutions des aides à la personne doivent être indexées sur les variations de l'indice de référence des loyers, ou, à défaut, sur celles de l'inflation. Il a enfin déclaré attendre que le Gouvernement, conformément à ses engagements, dépose un amendement afin de ramener de 24 à 15 euros le seuil mensuel en deçà duquel l'aide personnalisée au logement n'est pas versée.
M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis, a ensuite relevé qu'en matière de développement de l'offre locative sociale le bilan de l'année écoulée était plutôt positif, dans la mesure où près de 95 000 logements sociaux devraient être financés en 2006, après une année 2005 au cours de laquelle ce chiffre s'était élevé à 81 000. Tout en soulignant que pour 2007 l'objectif était fixé à 100.000 nouvelles réalisations, il a noté qu'en matière de financement de ces opérations le budget des SACI avait également été sollicité, pour un montant de 250 millions d'euros, afin de rembourser une partie de la dette des organismes HLM. Pour cette raison, les crédits budgétaires en faveur de la construction locative sociale dans le PLF 2007 seront inférieurs aux montants prévus dans la loi de programmation pour la cohésion sociale.
Il a indiqué que, par ailleurs, l'équilibre financier des opérations locatives sociales serait fragilisé en raison de la hausse du taux du Livret A de 2,25 à 2,75 % et de la stabilité du montant de la subvention budgétaire par logement social construit, ce qui risquera de se traduire par une sollicitation plus importante des finances des collectivités territoriales pour équilibrer ces opérations.
Puis le rapporteur pour avis a attiré l'attention des membres de la commission sur la question de la banalisation de la distribution du Livret A. Après avoir rappelé que plusieurs établissements bancaires français et étranger s'étaient regroupés pour déposer une plainte devant la Commission européenne afin d'obtenir le droit de distribuer le Livret A, qui est aujourd'hui l'exclusivité de La Poste et des Caisses d'épargne, il a souligné qu'il s'agissait d'un produit d'épargne très populaire, près de 46 millions de Français en étant titulaires. Il a cependant noté que l'encours du Livret A, qui pèse près de 113 milliards d'euros, ne représentait que 4 % de l'épargne totale des Français.
M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis, a ensuite expliqué que ce système reposait sur une centralisation de ces fonds au sein de la Caisse des dépôts et consignations, qui utilise ces sommes pour effectuer les prêts aux organismes HLM et qu'il constituait, de ce fait, l'outil de financement du logement social. En effet, près de 80 milliards d'euros sont utilisés pour ces prêts, le solde étant placé pour dégager un résultat d'exploitation positif, puisque le coût de gestion de la ressource est supérieur au taux d'intérêt des prêts accordés aux organismes HLM. Le rapporteur pour avis a donc souligné que ce dispositif était particulièrement efficace dans la mesure où il permettait de transformer une épargne liquide, les titulaires du Livret A disposant librement de leurs fonds, en prêts à très longues durées s'étalant entre 30 et 50 ans.
Puis il a fait valoir que le Livret A constituait le seul outil bancaire à la disposition d'un grand nombre de ménages modestes, La Poste et les Caisses d'épargne étant tenues d'accéder à toute demande d'ouverture d'un livret à la condition que le demandeur n'en soit pas déjà titulaire. Ainsi pour cette clientèle, ce sont plusieurs centaines d'opérations qui sont effectuées aux guichets chaque année, pour des encours parfois inférieurs à 150 euros. La commission de gestion que touchent les deux établissements collecteurs est donc calculée afin d'opérer une péréquation entre ces petits livrets coûteux et les livrets avec un encours important, dont la gestion est peu onéreuse.
M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis, a donc jugé que d'autres réseaux bancaires souhaitaient vraisemblablement distribuer le Livret A afin de drainer une partie de la clientèle disposant déjà d'un fort encours sur leur livret. Il a estimé qu'une banalisation de la distribution risquait de déstabiliser le système, dans la mesure où La Poste et les Caisses d'épargne conserveraient les livrets dotés d'un encours modique, mais présentant des coûts de gestion importants. Surtout, il a considéré qu'une telle évolution pourrait menacer le mode de financement du logement social dans le cas où les nouveaux opérateurs bancaires seraient tentés de conseiller à leurs clients de réorienter progressivement leur épargne vers d'autres produits, ce qui pourrait diminuer l'encours d'épargne en faveur du logement social. Il a également ajouté qu'avec 46 millions de titulaires, les marges de développement de ce produit étaient limitées.
Le rapporteur pour avis a, en conclusion, émis le souhait que la Commission européenne soit sensible aux deux arguments d'intérêt général, soutenus par le Gouvernement français et le Président de la République, à savoir le financement du logement social et l'accès de tous aux services bancaires, justifiant le maintien du duopole de distribution.
M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis, a achevé sa présentation par un rappel de l'évolution du budget de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) en précisant que ce dernier était en évolution positive cette année, tout en notant que ces crédits étaient légèrement inférieurs aux montants prévus dans la loi de programmation pour la cohésion sociale. Sur ce sujet, il a déclaré indispensable d'examiner les conditions dans lesquelles les crédits de l'ANAH sont gérés dans le cadre des délégations des aides à la pierre aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et aux départements pour limiter les masses financières non engagées à la fin de chaque année.
Enfin, sur l'accession à la propriété, il a indiqué que le nouveau prêt à taux zéro (PTZ) continuait son développement, compte tenu de son élargissement plus net aux acquisitions de logements anciens et de la hausse des plafonds de ressources pris en compte. Il a rappelé qu'il avait critiqué cette évolution l'an dernier en considérant qu'il s'agissait d'une conception extensive de la notion de classe moyenne. Ainsi, un peu plus de 200 000 PTZ ont été émis en 2005 et ce chiffre devrait s'élever à 250 000 en 2006. Il a souligné que le coût du PTZ, compte tenu de sa réforme, était élevé puisqu'il représentait près de 770 millions d'euros de dépenses fiscales en 2007 et augmenterait jusqu'à 1,4 milliard d'euros en 2009.
En conclusion, M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis, tout en reconnaissant un certain nombre d'évolutions positives, a considéré que la politique en matière d'aides à la personne, notamment pour les plus modestes, était loin d'être satisfaisante et a rappelé ne pas souscrire au dispositif tendant à assujettir les collectivités territoriales à un prélèvement nouveau de 0,2 % de leur masse salariale afin de les faire participer au financement des aides à la personne. Il a par ailleurs souligné que les dépenses fiscales importantes consacrées à des actions telles que l'amortissement « Robien » ou le « Borloo populaire » ne lui semblaient pas être très judicieuses. Pour ces raisons, il a donc appelé la commission à rejeter les crédits consacrés à la politique du logement.
M. Jean-Paul Alduy s'est déclaré surpris par le dispositif proposé par l'article 62 du projet de loi de finances pour 2007 tendant à assujettir les collectivités territoriales à un prélèvement sur leur masse salariale afin de financer une partie des aides personnelles au logement. Il a souligné qu'un tel prélèvement pourrait avoir des conséquences non négligeables sur les budgets des collectivités territoriales, en particulier celles qui disposent d'une masse salariale importante, jugeant que si cette mesure était adoptée, cela pourrait conduire certaines d'entre elles à alourdir leur fiscalité locale dans des proportions significatives. Il a également relevé qu'il était surprenant de faire participer les collectivités territoriales au financement d'une action au sein de laquelle elles n'ont aucune compétence, tout en indiquant qu'elles participaient, par ailleurs, dans une proportion non négligeable, au financement de la politique du logement. Il s'est donc demandé si la commission des affaires économiques ne pouvait pas déposer un amendement pour éviter ces effets pervers.
M. Francis Grignon a interrogé le rapporteur pour avis afin de savoir si le recours déposé par les banques devant la Commission européenne au sujet du Livret A concernait également le Livret bleu distribué par le Crédit mutuel.
M. Philippe Leroy a également fait part de son désaccord avec le dispositif de l'article 62 du projet de loi, en indiquant qu'il était possible de ne pas le voter. Il a ensuite déclaré soutenir sans réserve le système actuel du Livret A, qu'il a jugé astucieux et très certainement conforme avec le droit communautaire. Dans le cas d'une remise en cause du duopole, il a exprimé son scepticisme sur la possibilité de trouver un système alternatif aussi efficace. Il a notamment considéré que tout autre dispositif conduirait à augmenter le coût des prêts en faveur de la construction locative sociale. Enfin, il a souhaité que la commission des affaires économiques puisse lancer un travail de réflexion sur les conditions dans lesquelles les prêts aux organismes HLM sont garantis, notamment par les collectivités territoriales.
M. Charles Josselin a déclaré soutenir la demande de Philippe Leroy, tout en soulignant qu'un tel travail permettrait d'éclairer les citoyens sur un sujet complexe. Puis il a demandé des précisions au rapporteur pour avis sur le nombre de délégations de compétences signées en matière de gestion des aides à la pierre.
M. Jean-Paul Emorine, président, a précisé qu'il avait bien noté la demande de Philippe Leroy et indiqué qu'il examinerait les conditions dans lesquelles il pourrait donner suite à cette proposition.
Puis, en réponse à ces différentes interventions, M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis, a apporté les éléments d'information suivants :
- si le système actuel du Livret A est remis en cause, il sera très difficile de continuer à accorder des prêts aux organismes HLM sur de si longues durées avec des taux aussi bas que ceux actuellement en vigueur. En effet, l'importance de l'encours du Livret A constitue une condition sine qua non de l'équilibre du système, puisque le coût de gestion de la ressource, d'environ 3,87 %, est supérieur au taux des prêts, 3,55 % ;
- le Livret A est un substitut de compte bancaire pour les ménages les plus démunis. De plus, les réseaux collecteurs sont très bien implantés dans les zones rurales, mais aussi dans les zones urbaines sensibles avec plus de 1 000 agences ;
- la plainte devant la Commission européenne ne concerne que le Livret A et pas le Livret bleu, dont l'encours d'épargne est plus faible ;
- la hausse de 0,1 % des prêts aux organismes HLM renchérit le coût de chaque logement locatif social de plusieurs milliers d'euros, ce qui conduit les collectivités territoriales à compenser ce surcoût à due concurrence ;
- la position du Gouvernement et du Président de la République en faveur de la défense du système actuel de distribution du Livret A a été exprimée sans ambiguïté. Mme Nelly Kroes, commissaire européen à la concurrence, n'est pas insensible aux arguments développés par les autorités françaises en faveur du duopole, notamment en raison de sa contribution au financement du logement social ;
- un certain nombre de sénateurs seront prochainement reçus par la commissaire européenne. Il sera possible, lors de cette rencontre, de faire valoir l'avis de la commission des affaires économiques sur ce sujet ;
- les organismes HLM demandent aux collectivités territoriales, notamment les communes et les départements, de garantir leurs emprunts. En outre, ils bénéficient également de l'appui de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS). Les cas d'appels en garantie sur les finances des collectivités territoriales de la part d'organismes HLM en difficulté sont extrêmement rares ;
- au début de l'année 2006, on dénombrait 16 EPCI et départements délégataires de la gestion des aides à la pierre. Au cours de cette même année, 66 nouvelles délégations de compétences ont été signées, ce qui porte le nombre total de délégataires à 87.
Puis M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis, a indiqué que la commission des finances avait, sur proposition de ses rapporteurs spéciaux sur la mission « Ville et logement », MM. Roger Karoutchi et Philippe Dallier, adopté un amendement à l'article 62 du projet de loi de finances pour 2007 afin de maintenir aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics administratifs le bénéfice de l'exonération du paiement de la cotisation sur leur masse salariale. Il a ainsi déclaré que la commission des affaires économiques avait tout à fait la possibilité de déposer un amendement identique.
A la suite de cette précision, un débat s'est engagé sur le libellé de l'amendement de la commission des finances, au cours duquel la plupart des commissaires ont manifesté leur soutien à une telle initiative. Après avoir entendu les explications de M. Thierry Repentin, rapporteur pour avis, sur ce dispositif, la commission a donc adopté, à l'unanimité, un amendement identique à celui de la commission des finances.
La commission a enfin émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Ville et logement », le groupe socialiste s'abstenant et le groupe communiste républicain et citoyen votant contre.
PJLF pour 2007 - Mission « Transports », budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et compte spécial « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » - Examen du rapport pour avis
La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2007 de MM. Georges Gruillot, Charles Revet, Alain Gérard et Jean-François Le Grand sur les crédits de la mission « Transports », du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et du compte spécial « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ».
M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis, a, tout d'abord, présenté brièvement l'ensemble des crédits de la mission « Transports », précisant qu'ils étaient en recul d'environ 6 %, mais que ce recul se limitait à 2 % si l'on prenait en compte l'ensemble des crédits concourant à la politique des transports, c'est-à-dire en particulier des fonds de concours de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et des collectivités territoriales.
Il a rappelé que le périmètre budgétaire des routes avait beaucoup changé, avec la décentralisation aux départements des deux tiers de la voirie nationale et le transfert de quelque 28.000 agents.
Souhaitant consacrer l'essentiel de son propos sur ce qu'il estimait être la grande question de ce budget, à savoir la situation de l'AFITF, il a indiqué que celle-ci bénéficierait, en 2007, d'un budget de près de 2,2 milliards d'euros, c'est-à-dire l'équivalent d'un quart des crédits de la mission « Transports » du budget général de l'Etat.
Il a, à ce titre, souhaité faire plusieurs observations.
Tout d'abord, il a rappelé qu'elle avait été créée pour favoriser un rééquilibrage de la politique des transports en faveur des modes alternatifs ou complémentaires à la route. Le Gouvernement faisait valoir que moins d'un quart des crédits de l'AFITF, finançant des projets du CIADT, allaient à la route. L'examen du budget global de l'AFITF montrait que c'étaient en réalité 45,3 % des crédits qui étaient absorbés par la route. Estimant que le problème essentiel était le financement des dépenses de l'AFITF, il a précisé que près d'1,4 milliard des 2,2 milliards d'euros de son budget provenait du produit de la vente des sociétés d'autoroutes. Il a indiqué que les investissements ne pourraient être financés ainsi que jusqu'en 2008.
Rappelant qu'il était de ceux qui n'avaient pas été favorables à la vente des participations de l'Etat dans les sociétés autoroutières, il a soutenu, pour sa part, qu'il aurait mieux valu alimenter l'AFITF par le dividende de ces participations, conformément au projet initial à l'origine de la création de cette agence et souligné qu'alors que 4 milliards d'euros avaient été versés à l'AFITF, le produit total de la cession des participations avait été de 14,8 milliards d'euros. Par conséquent, il lui semblait important d'entamer rapidement la réflexion évoquée par le ministre des transports devant la commission, le 31 octobre 2006, sur la définition de nouveaux modes de financement des infrastructures de transport. Evoquant les partenariats public/privé (PPP), il a estimé qu'il faudrait sans doute trouver d'autres solutions. Il a également regretté le dépôt tardif du rapport au Parlement sur le financement et le fonctionnement de l'AFITF.
Dans ce contexte de précarité du financement de l'AFITF, M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis, a signalé qu'il lui paraissait d'autant plus choquant que ce produit soit inscrit sur un compte non rémunéré du Trésor. Au vu des besoins en infrastructures de transport, il lui semblait qu'il y avait mieux à faire pour l'AFITF que d'assurer un financement gratuit à l'Etat.
Abordant rapidement le second point du nécessaire développement du transport fluvial, il a reconnu que celui-ci était en bonne santé et connaissait une croissance dynamique, même s'il fallait rappeler que cette amélioration compensait tout juste la baisse enregistrée ces dernières années, le trafic se situant actuellement au niveau qu'il atteignait en 2000. Il a, enfin, regretté que les grands projets fluviaux prennent beaucoup de temps à être mis en place, évoquant en exemple le dossier de l'écluse de Port 2000 au Havre, qui avait progressé depuis un an, mais n'était toujours pas tranché.
Il a, en conclusion, émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Transports », dans la mesure où il lui semblait que les difficultés venaient plus de la situation financière globale de l'Etat que du ministère des transports lui-même.
M. Roland Ries a félicité le rapporteur pour avis pour la clarté de son propos. Il a estimé que le tableau de l'AFITF qui avait été dressé était plutôt sombre et s'est étonné que le rapporteur pour avis propose, dans ces conditions, un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission. Il a déclaré partager pleinement son analyse selon laquelle le projet originel de l'AFITF s'était effacé dans les difficultés de financement de l'Etat. Il en a conclu qu'il faudrait effectivement réfléchir aux modes alternatifs de financement. Pour sa part, il estimait qu'il conviendrait de taxer la route.
M. Philippe Leroy a félicité le rapporteur pour avis d'avoir posé une nouvelle fois le problème central, à savoir le financement pérenne des infrastructures. Il a estimé que le législateur et le Gouvernement avaient deux ans pour inventer un nouveau système de financement. Soulignant que l'Etat dépenserait moins à l'avenir pour les routes, il a lui aussi évoqué l'éventualité de mises en place de péages routiers. Il s'est également alarmé de l'effondrement du fret ferroviaire en France, déclarant que celui-ci devait rester l'alternative principale au fret routier, même s'il ne fallait pas méconnaître l'importance du transport fluvial.
M. Jean-Paul Emorine, président, a indiqué qu'il avait proposé une audition fin janvier, devant la commission, de Mme Anne-Marie Idrac, présidente de la SNCF, notamment sur la question du fret.
M. Daniel Reiner a fait part de sa très grande préoccupation concernant l'action de l'Etat dans le domaine des routes, estimant que celle-ci traduisait un véritable désengagement. Il a estimé que le réseau routier était en mauvais état. Il a enfin dit redouter un report sur les collectivités territoriales des très importants surcoûts rencontrés pour l'exécution du volet routier des contrats de plan Etat-régions (CPER).
M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a souhaité connaître le montant exact des recettes pérennes et savoir qui prenait les décisions d'investissement au sein de l'agence.
M. Gérard Bailly a exprimé sa préoccupation par rapport au transfert de personnels dans le cadre de la décentralisation des routes. Il a estimé que l'Etat gardait une part excessive du personnel d'encadrement. Il s'est interrogé en second lieu sur le devenir de l'assistance que l'Etat portait auparavant aux communes en matière d'infrastructures routières.
M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis, a indiqué, en réponse aux différents intervenants :
- qu'il demeurerait un cadre de contractualisation entre l'Etat et les collectivités territoriales pour le secteur des routes, à travers les nouveaux Programmes de modernisation et de développement d'itinéraires (PMDI) ;
- qu'on ne pouvait dire que l'AFITF était condamnée, mais simplement qu'il convenait de réfléchir aux ressources qui l'alimenteraient à l'avenir et que, de ce point de vue, le péage venait assez spontanément à l'esprit en matière routière ;
- qu'il était vrai que l'Etat avait, quand il décentralisait une politique, une tendance à garder les personnels les plus qualifiés. Reconnaissant la pertinence de la réflexion de M. Gérard Bailly sur le conseil aux communes, il a estimé qu'il serait sans doute utile que les départements créent dans leurs services des agences de conseil aux communes ;
- que les décisions de l'AFITF étaient bien du ressort de l'Etat, même si le conseil d'administration était composé pour moitié d'élus.
Par ailleurs, il a précisé que les recettes pérennes de l'AFITF s'élevaient aux environs de 800 millions d'euros.
M. Jean-Paul Emorine, président, a alors proposé que la commission confie à M. Georges Gruillot le soin de réfléchir, dans le courant de l'année 2007, aux moyens de financer l'AFITF. M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis, a estimé que, dans ce cadre, il serait sans doute utile que la commission entende M. Gérard Longuet, président de cette agence.
Avant de formuler des observations sur le transport ferroviaire et les transports publics urbains, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a tout d'abord souhaité préciser qu'il partageait entièrement l'analyse de son collègue Georges Gruillot sur l'AFITF.
Concernant le transport ferroviaire, il a désiré insister sur trois points. Entamant en premier lieu son exposé sur la situation de la SNCF, il a rappelé le résultat net positif d'1,3 milliard d'euros pour 2005, mais a déclaré qu'il avait souhaité savoir dans quelle mesure ce résultat spectaculaire témoignait d'un véritable redressement de l'entreprise. Il a précisé qu'il avait voulu vérifier que ces bons chiffres comptables n'avaient pas été obtenus par une réduction des investissements.
Il se confirmait que le très bon résultat de 2005 était dû pour l'essentiel à d'importantes cessions de participations de la SNCF, rapportant plus de 800 millions d'euros. En revanche, le budget de la SNCF pour 2006 prévoyait une diminution du résultat courant d'un bon quart (- 27 %), revenant de 452 millions d'euros à 330 millions d'euros, soit un niveau inférieur de 7 % à celui de 2004. Le redressement n'était donc pas acquis et il importait de poursuivre la modernisation de l'entreprise, ce qui l'avait amené à porter une attention toute particulière à l'évolution des investissements. La phase d'investissement entamée par la SNCF en 2003 semblait s'achever, puisque la progression annuelle de l'investissement s'était considérablement ralentie : alors qu'elle était de + 16 % en 2004, elle était tombée à + 6 % en 2006 et + 2,6 % prévus en 2007. Il en a conclu qu'il conviendrait d'être attentif à cette évolution à l'avenir.
M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a, en second lieu, souhaité attirer l'attention de la commission sur le tram-train, qui consistait à équiper une ligne d'un matériel roulant apte à la circulation urbaine, comme un tramway, mais aussi à des circulations plus rapides sur voies classiques, comme un train, constituant ainsi une réponse très intéressante aux évolutions de l'urbanisation. En effet, le désir croissant de la population de s'installer dans des zones semi-rurales proches des villes modifiait considérablement les besoins en transport. La voiture individuelle se révélait, dans ce cadre, un mode de transport coûteux, polluant, et relativement peu efficace, du fait de l'engorgement rapide des abords des agglomérations.
Il avait donc été très attentif à la mise en service, le 19 novembre 2006, du premier tram-train français, qui reliait, en Ile-de-France, Aulnay à Bondy. Hors agglomération, les rames pouvaient atteindre les 70 km/h. Le matériel spécifique à ce type d'exploitation permettait des accélérations rapides pour maximiser les gains de temps en augmentant la vitesse moyenne du parcours. Il s'est ensuite félicité de l'extension prochaine de cette solution à d'autres agglomérations françaises.
En dernier lieu, il a estimé qu'au vu des contraintes budgétaires actuelles, la priorité des dépenses devait aller au maintien à niveau du réseau ferroviaire existant. Reconnaissant l'intérêt des lignes à grande vitesse (LGV), M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a jugé que leur développement ne devait cependant pas conduire à délaisser les lignes existantes. L'audit sur le réseau de septembre 2005 avait démontré de façon frappante la détérioration du réseau. Il a souligné que, face à cette réalité, le Gouvernement n'était pas resté inactif, puisqu'il avait annoncé un plan d'investissement pour le réseau. Il estimait qu'il fallait que celui-ci soit confirmé dans les années à venir, quitte à différer certains nouveaux programmes non prioritaires.
Pour conclure, il a à son tour émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Transports ».
M. Daniel Reiner a estimé qu'il était vrai que les résultats de la SNCF étaient quelque peu artificiels, dans la mesure où ils reposaient selon lui essentiellement sur les résultats du TGV. Il s'est aussi inquiété de la situation du fret, le renvoi du directeur du fret témoignant de l'échec du plan prévu. A sa connaissance, la moitié seulement du 1,5 milliard d'euros, qui devait accompagner ce plan, avait effectivement été débloquée par l'Etat et la SNCF. Il a indiqué qu'en cinq ans 25 % du fret ferroviaire avaient été perdus sans que l'équilibre financier puisse être trouvé. Il a déclaré que, d'après ses informations, le déficit de l'activité fret de la SNCF pourrait atteindre 130 millions d'euros en 2006. Concluant que cette activité se trouvait d'ores et déjà sous son seuil de viabilité, ce qui était inimaginable, il a souligné qu'il interrogerait le ministre sur ce point. Il a ajouté que les deux autres grandes incertitudes pesant sur le secteur ferroviaire étaient sa dette globale de 40 milliards d'euros et le régime des retraites du secteur.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a souhaité savoir si la rentabilité des entreprises privées de fret ferroviaire était connue.
M. Roland Ries a abondé dans le sens de M. Charles Revet quant à l'importance du tram-train, dont il estimait qu'il était une des solutions permettant de répondre au problème de la pénétration urbaine. Il a souhaité savoir quelles aides publiques pouvaient bénéficier au tram-train.
M. Paul Raoult a déclaré qu'il convenait de mettre en place une politique globale et déterminée de développement du transport ferroviaire. En effet, l'augmentation continue du nombre de voyageurs n'était pas accompagnée par un développement parallèle des réseaux, qui étaient du coup en voie de saturation.
En réponse, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a déclaré qu'il partageait pleinement l'inquiétude de M. Daniel Reiner quant au fret, mais que cette inquiétude ne devait pas faire oublier le problème du transport de voyageurs, qui se posait également puisque ce secteur serait rapidement ouvert à la concurrence. Il en a conclu qu'un effort indispensable de réorganisation de la SNCF devait être fait. Il a également souligné sa grande préoccupation concernant l'état du réseau et réaffirmé sa conviction qu'il fallait faire des choix entre l'ajout de nouvelles LGV et l'entretien du réseau. Concernant la question de M. Jean-François Le Grand, il a déclaré qu'il ne disposait pas, à l'heure actuelle, de taux de rentabilité qui auraient été rendus publics par les entreprises privées de fret, mais que, dans la mesure où cette activité se développait, on pouvait raisonnablement imaginer qu'elle était rentable. Quant au tram-train, il a regretté le retard que la France avait en la matière par rapport à certains pays voisins, et en particulier la Suisse, et a précisé que ces projets pouvaient tout à fait bénéficier du soutien des autorités organisatrices (AO) de transport.
Puis la commission a entendu l'intervention de M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, sur les aspects de transport aérien. Concernant en premier lieu le programme « Transports aériens » de la mission « Transports » du budget général de l'Etat, il a observé que les crédits étaient en progression de 3 %, mais qu'après ventilation de l'ensemble des crédits concourant à la mise en oeuvre de cette politique, les crédits du programme étaient en progression plus modique de 2,4 %, à 169 millions d'euros. Il a indiqué à ce titre que ce programme abritait uniquement les activités purement régaliennes de la direction générale de l'aviation civile.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a rappelé que l'essentiel des crédits de l'action de l'Etat en matière d'aviation civile restait regroupé dans un budget annexe, désormais dénommé « Budget annexe du contrôle et de l'exploitation aériens » (BACEA), retraçant toutes les activités de prestation de service à l'aviation civile facturées par l'Etat. Pour 2007, ce budget annexe devrait se monter à 1,6 milliard d'euros, soit une réduction de 85 millions d'euros par rapport à l'année passée.
S'interrogeant sur la hausse de 5,6 % des traitements et pensions des fonctionnaires de l'aviation civile et de 6,2 % des coûts de fonctionnement, il a indiqué que ces valeurs lui paraissaient relativement élevées et qu'il souhaitait interroger le Gouvernement sur les raisons de cette augmentation sensible. Sur le plan des recettes, il a rappelé que celles-ci étaient constituées pour l'essentiel de redevances de navigation aérienne, à savoir en premier lieu la redevance de route, pour un peu plus d'1 milliard d'euros, et en second lieu la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA), pour plus de 200 millions d'euros.
Il a ensuite souhaité évoquer la bonne conjoncture internationale du trafic aérien. En 2005, une augmentation de 6,5 % des passagers et de 7,3 % des passagers-kilomètres-transportés (PKT) avait été observée. Le dynamisme du transport aérien était particulièrement remarquable dans le contexte de renchérissement très important des coûts du carburant. Il a indiqué qu'il s'agissait d'une tendance de fond, puisque les anticipations à moyen et long termes des acteurs du transport aérien (compagnies aériennes, aéroports et constructeurs aéronautiques) étaient également positives. Il considérait donc que le transport aérien avait désormais dépassé les très graves difficultés qu'il avait traversées au début de la décennie, indiquant que le trafic passagers en 2005 était supérieur de 22 % à ce qu'il était en 2000. Enfin, il a relevé que les premières estimations pour 2006 étaient également très positives. Il a toutefois souhaité insister sur la nécessité de ne pas surcharger le secteur de taxes multiples. Il s'est inquiété, de ce point de vue, des échos selon lesquels un relèvement de la taxe de solidarité sur les billets d'avion pourrait intervenir.
M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a enfin abordé la question des redevances aéroportuaires. Rappelant que la commission avait oeuvré pour introduire dans la loi sur les aéroports de 2005 une commission de conciliation aéroportuaire (CCA) qui devait rendre un avis consultatif sur les contrats pluriannuels de régulation économique, pour les principaux aéroports, il a souligné que ce dispositif avait été appliqué pour la première fois à la fin 2005, concernant le contrat de régulation économique (CRE) d'ADP. Estimant que le recul était désormais suffisant pour tirer un premier bilan du dispositif, il a déploré qu'il comporte une dimension négative, puisque l'Etat n'avait pas du tout suivi la recommandation de la CCA. En revanche, l'aspect positif tenait à ce que la Commission européenne, sous l'impulsion du commissaire chargé des transports, M. Jacques Barrot, avait confirmé la justesse de l'analyse de la commission des affaires économiques, puisqu'elle prévoyait maintenant de rendre obligatoire la mise en place de régulateurs nationaux des redevances aéroportuaires. M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a fait part de son souhait de revenir, avec le ministre, sur ce dossier.
M. Charles Josselin, après avoir rappelé son intérêt pour le transport aérien, s'est inquiété des conditions d'accueil des passagers dans les aéroports, dont il estimait qu'elles se dégradaient. Il s'est également interrogé sur la raison de la séparation, en France, entre les contrôles civils et militaires de la circulation aérienne.
M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a souhaité obtenir des précisions sur la nouvelle compagnie à bas coût qu'Air France-KLM s'apprêtait à lancer.
En réponse, M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a indiqué que des efforts importants étaient faits pour la modernisation des aérogares, à Paris et en région. Il a cité, à titre d'exemple, la réalisation prévue des terminaux S3 et S4 à Roissy-Charles de Gaulle. Quant à la nouvelle compagnie à bas coût d'Air France-KLM, il a précisé que celle-ci se ferait naturellement à des conditions de service et de sécurité tout à fait conformes à la tradition de ce groupe.
Puis il a proposé un amendement tendant à compléter l'article 39 non rattaché du projet de loi de finances pour permettre des reports de crédits de 2006 sur 2007 pour le programme « Transports aériens ». Ces reports de crédits devaient conduire à l'achèvement du programme de rénovation des locaux de la gendarmerie des transports aériens (GTA). La commission a alors adopté cet amendement à l'unanimité.
La parole a ensuite été donnée à M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, qui a présenté les aspects de la mission « Transports » relatifs à la mer, c'est-à-dire à la fois la sécurité maritime, mais aussi les ports et le soutien au transport maritime, incluant, précisa-t-il, l'enseignement professionnel maritime.
Concernant le programme spécifiquement marin de la mission, intitulé « Sécurité et affaires maritimes », il a fait part de sa satisfaction de l'augmentation sensible des crédits qui y étaient consacrés. En effet, les crédits de paiement de ce programme passaient de 142 à 148 millions d'euros, ce qui représentait une hausse de 3,5 %. En outre, il a relevé qu'en prenant en compte l'ensemble des crédits concourant à la mise en oeuvre de la sécurité et des affaires maritimes, ceux-ci passaient de 295 millions d'euros en 2006 à 326 millions d'euros pour 2007, soit une hausse très sensible de plus de 10 %, ce qu'il a estimé être d'autant plus remarquable au regard de la diminution sensible des crédits des transports.
Il a expliqué cette hausse par la mise en place d'un important plan de modernisation et de développement des Centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS), rappelant que ce point précis de la sécurité maritime lui tenait tout particulièrement à coeur.
Indiquant que ce plan portait sur les années 2007-2009, M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, a fait valoir qu'il représentait une enveloppe de 45 millions d'euros sur la période considérée. Il a salué, à ce titre, l'engagement personnel du ministre des transports. Il a relevé en particulier :
- la poursuite du programme SPATIONAV, en collaboration avec la marine nationale, ce programme devant équiper les CROSS et les sémaphores d'une couverture intégrale des côtes métropolitaines en système d'identification automatique (AIS) des navires et partager les informations des radars existants ;
- la mise en place d'un système de transmission moderne et intégré ;
- la modernisation des équipements du système mondial de détresse et de sauvetage en mer ;
- l'installation de stations radiogoniométriques en Atlantique et en Méditerranée et le remplacement des stations existantes. Il a expliqué que les stations radiogoniométriques permettaient de localiser les appels radio reçus par les CROSS, cette fonctionnalité étant utilisée principalement dans le cadre des appels de détresse en mer. Les stations existantes ne couvrant qu'une faible partie des côtes pour les zones les plus sensibles, ce programme triennal proposait de remplacer les stations en fin de vie et d'étendre leur couverture à l'ensemble des côtes métropolitaines ;
- la création de deux nouveaux CROSS dans le Pacifique, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie ;
- la création d'une station radio et radar sur l'île de Guernesey. Sur ce point, il a précisé que les stations radio et radar, situées à Jobourg pour couvrir le dispositif de séparation du trafic (DST) des Casquets, montraient des faiblesses de couverture lorsque les conditions météorologiques étaient critiques, ces faiblesses étant dues non seulement à la distance séparant Jobourg et le DST, mais aussi à la situation géographique (masquage par les îles). L'installation d'une station radio et radar sur l'île de Guernesey devrait pallier ces faiblesses ;
- la création d'une station radar à la Pointe du Raz, la station radar de Ouessant ne permettant pas, aujourd'hui, de couvrir toute la zone d'appel du DST de Ouessant ;
- le financement d'une étude prospective sur les équipements à mettre en place dans les CROSS entre 2010 et 2015.
M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, a fait part de sa grande satisfaction concernant la mise en place de ce plan pluriannuel, qu'il a estimé être porteur d'améliorations concrètes et rapides.
Concernant le programme « Météorologie » de la mission « Transports », il a noté que ces crédits augmentaient de 6,4 %, et s'est interrogé sur ce dynamisme, prévoyant de demander des précisions au ministre sur les raisons exactes de cette forte hausse.
Pour conclure, M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, a également proposé d'émettre un avis favorable aux crédits de la mission « Transports ».
La commission a enfin adopté les crédits de la mission « Transports » ainsi amendés, les groupes socialiste et communiste républicain et citoyen votant contre.
Mercredi 29 novembre 2006
- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président. -PJLF pour 2007 - Mission « Développement et régulation économiques » et articles 44 à 47 rattachés - Examen du rapport pour avis
Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2007 de MM. Pierre Hérisson, Gérard Cornu et Roland Courteau sur les crédits de la mission « Développement et régulation économiques » et les articles 44 à 47 rattachés.
M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que l'enveloppe budgétaire globale de la mission « Développement et régulation économiques » -quoiqu'en très légère baisse de 0,3 % par rapport à l'année précédente- mobilisait près de 4 milliards d'euros de crédits et 10 milliards de dépenses fiscales associées. Précisant que cette mission rassemblait les crédits réservés aux actions menées par l'Etat pour améliorer l'emploi et la compétitivité des entreprises françaises, il a souligné qu'elle comprenait les quatre programmes suivants : le développement des entreprises, le contrôle et la prévention des risques technologiques et le développement industriel, la régulation et la sécurisation des échanges de biens et de services et enfin les passifs financiers miniers.
Sans vouloir s'attarder sur le nouveau cadre d'examen du projet de loi de finances, il a cependant estimé que le choix des indicateurs de performance restait contestable même si le gouvernement avait fait un effort manifeste pour mieux les renseigner cette année. Il s'est à cet égard étonné que l'efficacité de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) et de la commission de régulation de l'électricité (CRÉ) puisse être appréciée au seul regard du délai de leurs réponses aux demandes d'avis ou de traitement des différends et plaintes.
De la même façon, il s'est interrogé sur la pertinence de certains objectifs de performance. Il a indiqué, à titre d'exemple, que le programme intitulé « Développement des entreprises » qui comprenait une action « Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information » n'était doté d'aucun objectif relatif à cette action alors même qu'elle mobilisait 20 % des crédits de ce programme et que le projet annuel de performances l'identifiait comme étant une priorité stratégique.
M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a ensuite abordé le cas de la Poste, précisant qu'il lui consacrerait l'essentiel de son propos compte tenu de l'actualité la concernant.
Il a souligné que le budget consacré au développement des services postaux était sensiblement le même que celui de l'année précédente et a constaté qu'il se composait essentiellement de crédits à l'aide au transport de presse. Il a, à cet égard, indiqué qu'il serait probablement plus opportun d'inscrire ces crédits dans le programme « Presse » des services du Premier ministre et a précisé qu'une réflexion gouvernementale était engagée sur ce sujet.
S'agissant de la Poste à proprement parler, il a rappelé qu'elle se trouvait au milieu du gué, ayant engagé une réforme en profondeur dans un environnement qui demeurait incertain.
Il s'est félicité que cette réforme engendre une dynamique de changement, permettant d'améliorer la performance globale de la Poste, le résultat d'exploitation de 2005, atteignant 755 millions d'euros, étant le plus important réalisé depuis la création, en 1991, de l'exploitant public. Il a ajouté que la rentabilité opérationnelle du groupe progressait régulièrement depuis plusieurs années, même si un écart de rentabilité demeurait avec les postes allemande et hollandaise. En outre, il s'est félicité que la Poste puisse désormais bénéficier de l'allègement des charges sociales dont elle était jusque là exclue et a précisé que cette mesure devrait représenter un gain de 200 millions d'euros en année pleine.
Il a ensuite indiqué qu'un deuxième fruit de la réforme engagée était la mise au point d'une stratégie face au tassement des volumes de courrier, résultant notamment d'une généralisation du recours au courrier électronique et de la dématérialisation des procédures, dans un contexte de concurrence croissante, aujourd'hui sur les plis de plus de 50 grammes ou d'un prix supérieur à 2,5 fois le tarif de base, mais peut-être sur tous les marchés postaux au 1er janvier 2009, ce à quoi il s'est dit opposé tant que des assurances ne seraient pas données par la Commission européenne sur le financement du service universel postal. Il a mis en avant l'ambition de la Poste de devenir l'opérateur postal européen de référence grâce à la mise en place d'un réseau de production intégralement mécanisé et automatisé à l'horizon 2010 et au déploiement de nouvelles plates-formes industrielles dont les premières ont été ouvertes en 2006. La Poste poursuit et accélère par ailleurs son programme de rénovation de bureaux avec 1.200 rénovations par an, en 2006 et 2007, contre 300 en 2005 et 109 en 2004. Il a précisé que ces investissements portaient dès à présent leurs fruits et se traduisaient notamment par une amélioration du taux de distribution des lettres à J + 1, désormais proche de 82 % contre 73 % en 2002. Il a néanmoins regretté que l'activité courrier, qui représente 58 % du chiffre d'affaires, soit entravée par un renforcement des contraintes en matière de transport, telles que la limitation de la vitesse de circulation routière des camions à 90 kilomètres/heure à partir de janvier 2007, la diminution des vols de nuit, ou encore les mesures sécuritaires accrues pour le fret aérien rallongeant les procédures d'embarquement.
Soulignant que la réforme engagée avait par ailleurs abouti au lancement de la Banque postale, il a rappelé que celle-ci n'était pas encore autorisée à accorder des crédits à la consommation et à offrir des produits d'assurance dommage et que ces points ne manqueraient pas de faire l'objet de discussions entre l'Etat et la Poste à l'échéance du contrat de plan. Il a insisté sur la nécessité d'un effort commercial accru pour parvenir à la réalisation du plan d'affaires de la Banque postale qui ambitionne de devenir en 2010 la banque principale de 10 millions de Français.
Enfin, il a indiqué que la Poste, dans son effort de réforme, avait également entrepris de moderniser d'une part les métiers du colis, ce segment d'activité se développant considérablement en raison de la généralisation de la vente par Internet, et d'autre part les métiers de l'express qui présentent également un fort potentiel de croissance.
M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a cependant regretté que, malgré la volonté réformatrice affirmée de la Poste, celle-ci reste dépendante d'un environnement incertain. A cet égard, il a fait valoir tout d'abord que le cadre règlementaire de son activité restait inachevé, certains décrets d'application de la loi n °2005-516 relative à la régulation des activités postales du 20 mai 2005 n'étant pas encore pris, notamment ceux relatifs au service universel postal et au fond postal national de péréquation territoriale et à la composition des commissions départementales de présence postale territoriale. Il a ensuite insisté sur le fait que la Poste était confrontée à une concurrence grandissante. Ainsi, le secteur réservé ne représentera plus que 38 % du chiffre d'affaires de la maison-mère en 2006.
Rappelant que la Commission européenne avait élaboré un projet de directive postale proposant une libéralisation complète des marchés postaux au 1er janvier 2009, il a indiqué que la Poste, aux côtés de plusieurs opérateurs historiques, avait fait valoir le danger qu'une libéralisation trop brusque ferait courir au service universel postal. Il a estimé que ce projet de directive devait être suivi avec la plus grande vigilance par le Sénat afin de veiller à la sécurisation du financement du service universel postal.
Enfin, il a évoqué les trois points qui, relevant de Bruxelles, hypothéquaient selon lui l'avenir de la Poste. Le premier concerne le livret A, la Commission européenne ayant ouvert une procédure d'infraction au sujet du monopole de distribution de ce livret que se partagent la Banque postale et les Caisses d'épargne. Il a rappelé l'importance du livret A tant pour l'équilibre financier de la Banque postale que pour le financement du logement social.
Il a ensuite indiqué que la deuxième hypothèque portait sur le statut de la Poste, la Commission européenne ayant recommandé de supprimer la garantie illimitée de l'Etat dont bénéficierait selon elle la Poste et qui fausserait la concurrence. Il a estimé que cet argument n'était pas recevable, la situation financière de la Poste étant très saine.
Enfin, il a précisé que la troisième hypothèque concernait les retraites des postiers fonctionnaires dont le financement, aujourd'hui partagé entre l'Etat et la Poste, devrait être modifié à l'occasion du projet de loi de finances rectificative, réforme que la Commission européenne entend examiner au motif que l'équité concurrentielle ne doit pas être menacée et que les règles relatives aux aides d'Etat doivent être respectées.
M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a conclu son propos sur la Poste en insistant sur les difficultés auxquelles celle-ci aura à faire face, rappelant qu'elle employait 175.000 fonctionnaires et 100.000 salariés de droit privé. Il a souhaité que le Gouvernement accompagne la Poste dans sa volonté réformatrice comme il le fait pour toutes les entreprises françaises concernées par la mission « Développement et régulation économiques » et a proposé de donner un avis favorable aux crédits ouverts pour celle-ci par le projet de loi de finances pour 2007.
Il a ensuite évoqué l'article 47 rattaché à la mission « Développement et régulation économiques » qui proposait la dissolution de l'agence de prévention et de surveillance des risques miniers (APSRM), celle-ci n'ayant plus pour mission que l'archivage des documents afférents aux arrêts des travaux miniers, mission qu'elle n'était pas seule à assurer. Par conséquent, aucune subvention de fonctionnement n'a été inscrite au titre de l'APSRM dans le projet de loi de finances pour 2007 contrairement à 2006 où elle avait bénéficié d'une subvention de 212.000 euros.
Il a proposé d'adopter cet article sans modification.
M. Yves Coquelle s'est inquiété des conséquences de l'adoption de l'article 47 proposant la dissolution de l'APSRM et des modalités envisagées pour poursuivre la mission d'archivage que cette agence exerçait.
M. Daniel Reiner, indiquant qu'il était membre du conseil d'administration de cette agence, a rappelé que sa création résultait d'une initiative parlementaire à laquelle l'administration s'était toujours montrée hostile, ce qui explique le peu d'enthousiasme de cette dernière à la faire fonctionner dans des conditions convenables. La proposition de dissolution, a-t-il jugé, n'est que l'aboutissement logique de cette prévention technocratique à l'égard de l'agence et d'une insuffisante mobilisation des élus pour l'animer. Il a déclaré regretter cette décision, indiquant qu'outre la mission d'archivage, cet organisme constituait un lieu d'échange privilégié de réflexion sur la politique de prévention des risques miniers à conduire, notamment face aux risques d'effondrement qui concernent de nombreuses zones urbanisées. Il s'est demandé qui serait demain en charge de la coordination de cette réflexion au plan national.
Il a enfin regretté l'improvisation qui caractérisait la décision de dissolution, soulignant que dans le même temps, le conseil d'administration de l'agence était convoqué pour approuver le budget prévisionnel 2007.
Leur répondant, M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis, a indiqué que le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) se voyait confier la reprise des activités de l'agence.
M. Jean-Paul Emorine, président, est intervenu pour suggérer que M. Daniel Reiner interroge le ministre sur la procédure envisagée pour mener à bien cette suppression.
Après ce premier débat, M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, est alors intervenu pour indiquer que si les évolutions strictement budgétaires n'appelaient pas de commentaire particulier de sa part, il souhaitait, au titre de sa mission de contrôle du Gouvernement, souligner le retard pris, en certains domaines, pour l'application de la loi n° 2005-881 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises dont il avait été rapporteur. A cet égard, il a fait part de son intention d'interroger le ministre sur l'état d'avancement de trois importants décrets prévus aux articles 15, 25 et 58 de la loi.
Il a ensuite déclaré vouloir centrer son intervention sur le volet de l'accompagnement public des PME et TPE (très petites entreprises) que constitue l'accès de ces entreprises à la commande publique, rappelant combien il avait pu constater, dans l'exercice de son mandat, les difficultés rencontrées par de nombreuses TPE, voire PME, dans l'accession aux marchés publics de travaux.
Soulignant le rôle économique essentiel de ces entreprises qui emploient 54 % des personnes occupées et représentent 42 % de la valeur ajoutée, il a réaffirmé la nécessité de favoriser leur accès aux marchés publics pour leur permettre de se développer et d'innover.
S'interrogeant sur les moyens de mieux impliquer ces entreprises dans la commande publique, il a procédé à un état des lieux, malgré la faiblesse des données disponibles. Citant un bilan réalisé par la revue « Marchés publics » pour la période 1994-1998, d'où il ressort que l'accessibilité à la commande publique pour les marchés locaux des PME est inversement corrélée au montant du marché et très dépendante de la proximité géographique de son exécution, il a fait savoir que le Gouvernement en avait déduit la nécessité de mieux mesurer et ouvrir la commande publique aux PME, notamment par l'instauration de procédures plus souples.
Il a précisé que, malgré des statistiques notoirement insuffisantes, la part réelle des PME dans le volume total des marchés publics avoisinait 36 %, alors que les PME représentent 50 % du PIB. Quant à l'accès des PME à la commande publique, s'il est apparu insuffisant au rapporteur dans le secteur de l'innovation et des services, il lui a semblé en revanche finalement satisfaisant dans le secteur du bâtiment, dont les représentants lui ont fait part de l'efficacité des dernières réformes du code des marchés publics en la matière.
M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, a ensuite retracé les simplifications opérées par ces réformes successives au bénéfice des PME.
Il a tout d'abord cité le relèvement des seuils des montants de marchés impliquant une procédure d'appel d'offres, autorisant le recours plus fréquent à la négociation. Il a précisé que celle-ci pouvait intervenir pour des marchés allant jusqu'à 5,27 millions d'euros hors taxes, de sorte que l'essentiel des marchés destinés aux TPE pouvait relever de cette procédure, et il a également mentionné que la procédure adaptée pouvait pallier les appels d'offre infructueux.
Il a ensuite évoqué la dématérialisation des marchés publics entreprise par le code de 2004, rendant accessible aux PME l'intégralité de la réglementation, désormais en ligne.
Il a enfin mentionné l'instauration d'un délai global de paiement de 45 jours dont le dépassement ouvre de plein droit le bénéfice d'intérêts moratoires.
Enumérant plus précisément les mesures, qu'il a estimées décisives, prévues par le code de 2006 applicable depuis trois mois, il a successivement mentionné l'allotissement -qui permet aux TPE d'accéder aux marchés publics d'un montant adapté à leur surface financière-, l'ouverture aux entreprises sans références, et l'obligation de proportionnalité imposant à l'acheteur public la fixation de critères de sélection des candidatures proportionnels à l'objet et aux caractéristiques spécifiques du marché. Il a également cité l'encouragement à la création de groupements momentanés d'entreprises, permettant l'accès à des marchés plus importants, la possibilité d'un financement par avances pouvant aller jusqu'à 30 %, voire 60 %, du montant du marché et le droit à l'actualisation des prix en cas de marché conclu à prix ferme.
M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, a conclu que les outils réglementaires existaient, même s'ils étaient encore mal connus.
Il a ensuite fait valoir que, parallèlement, d'autres pistes d'amélioration méritaient d'être explorées. Expliquant que les pays les plus compétitifs favorisaient largement l'accès de leurs PME aux marchés publics grâce à une dérogation aux règles de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) fixées dans l'accord sur les marchés publics (AMP), ce qui défavorisait les PME européennes, il a affirmé que le gouvernement français souhaitait saisir l'opportunité de la révision prochaine de cet accord pour obtenir que l'Union européenne bénéficie de la même dérogation que celle accordée aux Etats-Unis pour favoriser l'accès des PME aux marchés publics.
Evoquant le rapport d'information de M. Francis Grignon, publié en 1997, sur l'exemple américain et notamment le mécanisme du « Small business act » qui réserve des parts aux PME dans les marchés publics, le rapporteur a appelé à réfléchir aux modalités de l'éventuelle transposition d'une telle mesure dans notre droit. Esquissant les diverses pratiques envisageables -préférence aux PME en cas d'offres équivalentes, système de quotas-, il a insisté sur la nécessité d'encourager, d'ores et déjà, de meilleures pratiques vis-à-vis des PME, notamment le respect des délais de paiement.
Présentant la proposition du Gouvernement, dans le projet de loi de finances pour 2007, de geler l'accroissement des charges fiscales durant la croissance d'une jeune société et de créer un statut pour ces « gazelles » -ou PME de croissance- pour doter la France d'un tissu d'entreprises innovantes de taille moyenne capables d'exporter et de nourrir la croissance, il a conclu son intervention en invitant la commission à adopter les crédits de la mission.
M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, a ensuite présenté l'article 44, qui tend à revaloriser le droit fixe de la taxe additionnelle perçue au profit des chambres de métiers et de l'artisanat, de leurs instances régionales et de la structure nationale.
Il a indiqué qu'il était proposé de porter le plafond des droits fixes à 100 euros pour les chambres de métiers, à 9 euros pour les chambres régionales et à 109 euros pour les chambres des départements d'outre-mer.
Il a considéré que cette augmentation n'était pas excessive, car voisine de l'inflation, pour les chambres de métiers départementales, la hausse de 12 % pour les chambres régionales s'expliquant par la nécessité de prendre en compte l'accroissement progressif de leurs missions dans le contexte de la politique de décentralisation conduite au niveau régional.
Il a proposé d'adopter cet article sans modification.
Il a indiqué ensuite que l'article 45 proposait de reconduire une mesure adoptée en loi de finances l'an passé et permettant aux CCI ayant mis en oeuvre un schéma directeur régional d'augmenter d'au plus 1 % le taux d'imposition additionnelle à la taxe professionnelle (IATP).
Soulignant tout l'intérêt de ces schémas régionaux, qui favorisent une réorganisation plus efficace du réseau des CCI, il a proposé d'adopter cet article sans modification.
Intervenant dans la discussion générale, M. Francis Grignon a rappelé que, dans le cadre de la loi du 1er août 2003 pour l'initiative économique dont il était le rapporteur pour la commission des affaires économiques, il était prévu que le Gouvernement établisse un rapport annuel sur l'accès des PME aux marchés publics mais que selon lui cette disposition était restée lettre morte.
Il a enfin souhaité qu'une vigilance particulière soit apportée à la rédaction du décret attendu sur le délai de déclaration par les entreprises des travailleurs détachés en France, prévu par la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises, considérant que l'instauration d'un délai de carence de quinze jours envisagé par l'administration pourrait rendre impossible l'application efficace de la réglementation européenne sur les travailleurs détachés.
Enfin, s'agissant de l'accès des PME aux marchés publics, il a considéré que les difficultés concernaient essentiellement les secteurs de la défense et de l'électronique, secteurs dans lesquels les sous-traitants se voient refuser un accès direct aux marchés.
M. Daniel Raoul a regretté que l'intervention du rapporteur n'établisse pas un bilan d'application de la loi Galland du 1er juillet 1996 modifiée en 2005, considérant que le secteur de la grande distribution n'avait pas évolué dans ses relations avec ses fournisseurs.
Il a déclaré craindre la dilution de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA) dans le budget de l'Etat, et a considéré que le fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) disposerait de moyens moins importants, rappelant le demi-succès des amendements déposés en loi de finances pour 2006 tendant à obtenir le renforcement de ses crédits.
Enfin, s'agissant de l'accès des PME aux marchés publics, il a fait valoir l'intérêt de l'article 53 du nouveau code des marchés publics qui inclut les performances en matière d'insertion professionnelle des publics en difficulté parmi les critères d'attribution des marchés aux entreprises.
M. Pierre Hérisson est intervenu pour souligner qu'il était surtout important d'encourager le rééquilibrage du commerce de proximité, notamment en centre-ville.
Leur répondant, M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis, a considéré que la loi Galland modifiée était globalement bien appliquée et qu'on assistait notamment à une diminution des marges arrières.
S'agissant du rapport annuel sur l'accès des PME à la commande publique, il a indiqué que celui-ci s'était traduit, en 2005, par la publication du rapport annuel relatif aux achats de l'Etat mais que ce premier rapport n'avait pas analysé la composition des 120 milliards d'euros de marchés publics.
Puis M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a abordé le secteur du commerce extérieur, en soulignant, à titre liminaire qu'il avait choisi un thème différent de l'énergie cette année, estimant qu'un rapporteur pour avis sur une mission budgétaire aussi vaste que le « Développement et régulation économiques » ne pouvait ignorer la diversité des actions financées par cette mission. Il a ensuite fait part de sa préoccupation face à l'aggravation du déficit commercial en 2005 tout en s'interrogeant sur la pertinence et l'efficacité des politiques gouvernementales mises en oeuvre pour y répondre.
Constatant que le déficit commercial avait triplé entre 2004 et 2005, passant de 8 milliards d'euros à 26 milliards d'euros, il a souligné que ce déficit était intervenu après une période continue d'excédents commerciaux depuis 1992. Il a ajouté, en outre, que le solde des échanges de produits manufacturés était devenu déficitaire de plus de 4 milliards d'euros, pour la première fois, ce qui ne s'était produit, sur les trente dernières années, qu'entre 1987 et 1992.
Mettant l'accent sur le fait que le déficit commercial n'avait pas été compensé par l'excédent des échanges des services, qui s'élève cette année à un peu moins de 8 milliards d'euros, en raison notamment du ralentissement du tourisme, M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a observé que le solde des échanges de biens et de services en prix constants était devenu déficitaire en 2005 (- 12 milliards d'euros), et ce pour la première fois depuis 1991.
Après avoir souligné l'aspect paradoxal de la contre-performance des exportations de la France en 2005, dans un contexte d'appréciation du dollar depuis un peu plus d'un an et de croissance de la demande mondiale, il a exposé les différentes causes de l'aggravation du déficit du commerce extérieur.
En premier lieu, constatant que la hausse des prix du pétrole, qui avait augmenté notre facture énergétique de 10 milliards d'euros, représentait la moitié de l'aggravation du déficit commercial, mais que la flambée des cours pétroliers n'avait pas compromis la vigueur du commerce international, il a regretté que les exportations françaises n'aient pas tiré parti de cette croissance en 2005, à la différence des entreprises allemandes.
Il a alors comparé les performances des deux pays, en faisant valoir que, bien que le déficit énergétique eût augmenté, à partir de 2001, à peu près du même montant en Allemagne et en France, les évolutions des balances commerciales avaient divergé. Observant qu'entre 2001 et 2005, les exportations allemandes avaient progressé plus vite que les importations, et ce à un rythme plus soutenu que celui du commerce mondial, il a déploré que les exportations françaises aient stagné durant cette période et que la balance commerciale française soit devenue déficitaire au début de 2004. Tout en se félicitant du succès d'Airbus en 2005, dont les ventes ont rejoint leur maximum historique de 2001 avec 212 appareils, contre 184 en 2004, il s'est inquiété à l'inverse du rythme de progression des exportations françaises, moitié moins élevé que celui de l'augmentation des importations.
M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a poursuivi son analyse des évolutions divergentes, hors facteur énergétique, des soldes commerciaux français et allemand, en invoquant l'orientation géographique du commerce extérieur de la France vers la zone euro qui a été marquée par une plus faible croissance que celle de la zone hors euro. La France n'a donc pas pu bénéficier pleinement de la demande mondiale, a-t-il ajouté.
Mentionnant ensuite la spécialisation sectorielle de la France, il en a conclu que celle-ci n'avait pas permis à la France de répondre autant que l'Allemagne à la demande mondiale. Inversement, il a relevé que le dynamisme des dépenses de consommation des ménages français, observé ces deux dernières années, avait alimenté les importations, la demande intérieure privilégiant soit les marchandises à fort contenu de main-d'oeuvre, telles que les vêtements, soit les produits de nouvelles technologies, majoritairement importés.
Enfin, il a jugé qu'en dépit de la récente stabilisation de l'euro en 2005, les deux années d'appréciation de celui-ci avaient considérablement réduit la compétitivité des produits français.
Constatant néanmoins que ces raisons macro-économiques n'expliquaient la contre-performance française que de manière très partielle, M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a cité le rapport du Conseil d'analyse économique (CAE), publié le 15 novembre 2006, sur l'« Evolution récente du commerce extérieur français » qui identifiait d'autres facteurs explicatifs, d'ordre micro-économique. Il a ainsi mentionné, en premier lieu, la faible réactivité des exportateurs français face aux évolutions des marchés extérieurs, les exportations françaises augmentant au rythme de la demande alors que celles des concurrents allemands augmentent près de deux fois plus vite, a-t-il fait remarquer.
Il a, en second lieu, ajouté que le tissu industriel français était peu adapté aux conquêtes des marchés lointains, la variation des exportations dépendant largement de la variation du nombre d'entreprises exportatrices. Or, a-t-il précisé, les entreprises qui exportent se distinguent par une taille plus grande et une productivité plus forte. Il a d'ailleurs rapporté que certaines PME lui avaient indiqué leur manque de professionnalisme à l'export, en l'absence de services dédiés à cette activité, services dont ne disposent que les grandes entreprises.
Abordant le marché du vin, M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a relevé que ce dernier, à bien des égards, illustrait de manière emblématique les carences du commerce extérieur français précitées.
Il a relevé le contexte de crise de ce secteur, en déplorant la réduction de la part de marché des vins français dans le monde, sur les dix dernières années, de 70 % à 40 % en 2005, en dépit, cependant, d'une évolution positive, en 2005, des ventes de vins mousseux contrebalançant les mauvais résultats des vins de pays et de table.
Observant que cette situation était le fruit d'une double évolution, il a souligné, en premier lieu, que les nouveaux pays exportateurs tels que l'Australie, la Californie ou l'Argentine menaçaient les positions françaises dans le monde et attiraient également la clientèle française, ainsi que l'indique l'augmentation des importations de vins en provenance des Etats-Unis (+ 13 %), d'Argentine et du Chili. La raison de leur succès réside, notamment, dans une approche marketing ciblée et concentrée sur quelques marques ainsi que dans des moyens commerciaux conséquents, a-t-il ajouté.
En second lieu, M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a déploré que les efforts de restructuration de la filière du vin n'aient pas suffi à protéger celle-ci de la concurrence étrangère, alors que la taille de l'entreprise est un facteur essentiel dans la génération de marges suffisantes pour rivaliser avec ces nouveaux concurrents. La multitude d'entreprises du secteur vinicole ne peuvent exister à l'export sans mettre en commun leurs moyens, leurs compétences et leurs stratégies, et sans proposer ensemble des volumes conséquents.
Puis il a insisté sur l'importance des répercussions des performances françaises à l'export sur le marché, les cours et les stocks, et donc sur la santé de l'ensemble de la filière viticole française, en raison de l'importance du volume d'exportation qui représente un tiers de la production de vins. A ce titre, il a rappelé que le Gouvernement avait annoncé en mars 2006 un plan de 12 millions d'euros pour stimuler les ventes de vins français à l'étranger, mais il a fait observer que ce montant de soutien public au secteur vinicole était sans commune mesure avec celui consenti dans divers pays concurrents.
Examinant la pertinence et l'efficience de la politique gouvernementale face à cette détérioration du solde commercial, M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a tout d'abord rappelé l'existence des nombreux instruments destinés à soutenir les entreprises françaises à l'export, tels que les crédits d'impôt, les assurances à l'exportation, les aides à la prospection des marchés, soulignant néanmoins que cette multiplicité constituait une source de complexité pour les entreprises.
Il a ensuite évoqué le plan de soutien aux exportations vers 25 pays cibles, engagé depuis deux ans, pour rendre les exportations françaises moins tributaires du ralentissement de la demande européenne, en précisant que ce plan avait pour objet d'inciter les entreprises à renforcer leur présence sur les marchés lointains et dans les pays à fort potentiel grâce à un plan d'action commerciale, pour chaque pays cible, qui devrait, à terme, accentuer la présence française dans les pays émergents à forte croissance.
Faisant observer que des plans d'action sectoriels avaient aussi été mis en place pour renforcer le positionnement de la France sur les secteurs les plus dynamiques, M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a relevé qu'en ce domaine, la configuration du commerce français était déjà assez porteuse puisque près de 40 % des exportations françaises intervenaient dans des secteurs dans lesquels la France détenait des avantages comparatifs, et qui, de surcroît, étaient en progression dans le commerce mondial. Il a illustré son propos en citant les secteurs de l'automobile, de l'aéronautique et de l'espace, des matériels de télécommunications et des produits pharmaceutiques. Il a néanmoins convenu que la France était peu présente sur le secteur de moyenne technologie des biens d'équipement -équipement électroménager, matériel audio, télévisuel et informatique-, alors que ce secteur avait constitué un avantage certain pour les exportations allemandes dans un contexte de forte demande, sous l'effet de l'industrialisation de certains pays émergents et du redressement de l'investissement dans les économies développées.
M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a conclu que ces actions ne semblaient pas avoir enrayé la dégradation du solde commercial, et a déclaré partager les préconisations du Conseil d'analyse économique, en vue de réorienter le soutien public à l'export vers le niveau micro-économique.
En premier lieu, il a souhaité que soit accrue la variété des produits français à l'export et leur positionnement haut de gamme, ajoutant qu'un tel objectif exigeait notamment de soutenir l'innovation pour élargir le spectre des produits compétitifs et favoriser l'accroissement du nombre des entreprises exportatrices.
Il s'est ensuite déclaré favorable à une démarche accompagnant les entreprises pour leur permettre d'atteindre la taille critique qui puisse dynamiser leur capacité exportatrice, relevant que le handicap de la France ne portait pas sur le nombre de créations d'entreprises, ni leur taux de survie, mais sur l'absence de croissance des entreprises nouvelles, liée à l'insuffisance de leur financement. Les banques françaises, a-t-il relevé, rechignent à prêter aux jeunes entreprises, même à des taux élevés pour rémunérer le risque pris.
En conclusion, M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a souhaité attirer l'attention du Gouvernement sur les limites de sa politique à l'exportation, alors même qu'un milliard d'euros d'exportations représente 13.000 emplois, et a déclaré qu'à titre personnel, il voterait contre les crédits de la mission.
Il a ensuite présenté l'article 46 du projet de loi de finances pour 2007, qui prévoit, pour des raisons de technique financière, l'augmentation du taux des taxes affectées à quatre des cinq centres techniques industriels (CTI) de la mécanique, ces centres, créés par une loi de 1948, ayant pour objet de promouvoir le progrès des techniques et de participer à l'amélioration de la qualité dans l'industrie.
Relevant que leur financement public, assuré auparavant par des taxes parafiscales supprimées par la LOLF, puis désormais par des dotations budgétaires éventuellement complétées par des taxes affectées, versées par les fabricants de produits des secteurs d'activités concernés, il a constaté que la hausse du taux de la taxe affectée proposée compensait la baisse progressive de la dotation budgétaire, appelée à diminuer d'un quart chaque année de 2005 à 2008.
Il a proposé d'adopter cet article sans modification.
Puis il a présenté les articles 46 bis à 46 quater, introduits en première lecture par l'Assemblée nationale visant à étendre l'assiette de taxes affectées à des CTI, en indiquant que l'article 46 bis assujettissait les fabricants du secteur des industries du bois à la taxe pour le développement des industries de l'ameublement, afin que la profession soit dotée de moyens supplémentaires, notamment en vue d'aider l'industrie de l'ameublement à mieux exporter.
Soulignant qu'un tel dispositif existait déjà pour d'autres professions comme le textile où il avait pu démontrer son efficacité, il a proposé d'adopter cet article sans modification.
Il a indiqué que l'article 46 ter procédait de même pour le secteur des arts de la table, en le soumettant à la taxe affectée au comité professionnel de développement de l'horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie et de l'orfèvrerie.
Relevant que ce secteur était confronté depuis quelques années à des difficultés majeures, liées au fort développement des importations en provenance des pays à bas coût de main-d'oeuvre et également à l'évolution des modes de vie, il a proposé d'adopter cet article sans modification.
Puis il a présenté l'article 46 quater qu'avait introduit l'Assemblée nationale, contre l'avis de la commission des finances hostile à l'accroissement des prélèvements obligatoires sur les industriels concernés, mais avec l'avis favorable du Gouvernement, et qui rend les fabricants et importateurs de produits de roche ornementale redevables d'une taxe s'élevant à 0,2 % du chiffre d'affaires hors taxe, déjà applicable au secteur des matériaux de construction en béton et terre cuite.
Il a précisé que dans le secteur des roches ornementales, les industriels étaient divisés sur l'opportunité du dispositif, ce qui avait conduit le ministre de l'industrie à annoncer que cette cotisation resterait volontaire, puis il a proposé d'adopter cet article sans modification.
M. Daniel Raoul a considéré qu'une dotation de 12 millions d'euros pour financer les aides à l'exportation était insuffisante et a souhaité obtenir des précisions sur le périmètre de ces aides. Il a fait valoir que les PME ne pouvaient espérer développer leurs exportations sans l'aide des missions économiques ou des représentations des chambres de commerce et d'industrie à l'étranger, ce qui représentait un budget non négligeable.
M. Roland Courteau a précisé que la dotation budgétaire de 12 millions d'euros ne concernait que les aides à l'exportation du secteur viticole et que globalement le projet de loi de finances pour 2007 prévoyait 240 millions d'euros d'aide à l'exportation.
Puis la commission des affaires économiques a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Développement et régulation économiques » et de ses articles rattachés, le groupe du rassemblement démocratique et social européen s'abstenant et les groupes socialiste et communiste républicain et citoyen votant contre.
Services et délocalisations - Audition de M. Pierre Page, président de Teknosoft
La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Pierre Page, président de Teknosoft, sur la sous-traitance dans le domaine des services, les délocalisations et leurs avantages économiques.
M. Jean-Paul Emorine, président, a adressé à M. Pierre Page des mots de bienvenue au nom de la commission, rappelant que ce dernier avait rencontré à Bombay les membres de la délégation de la commission s'étant rendue en Inde en septembre dernier. M. Pierre Page a ensuite débuté son intervention en rappelant que la société Teknosoft avait été fondée en 1985 afin d'assurer la promotion des services et produits informatiques de Tata Consultancy Services (TCS), cette dernière filiale du groupe Tata étant devenue aujourd'hui le leader du conseil informatique en Inde avec un effectif de 80.000 personnes, un chiffre d'affaires d'1,2 milliard de dollars et une croissance de plus de 30 % par an.
Puis il s'est proposé de définir les principales notions utilisées dans son exposé, à savoir :
- l'externalisation (en anglais : « outsourcing »), qui consiste à confier à un fournisseur de services extérieur la responsabilité de la gestion et de l'exécution d'une activité, d'un processus, ou d'un secteur fonctionnel, et ce indépendamment du point de savoir si ce fournisseur se situe ou non dans le même pays que son client ;
- l'externalisation de travaux informatiques (en anglais : « offshore IT »), qui porte sur des activités directement liées à l'informatique telles que le développement d'applications ;
- l'externalisation des processus d'entreprise (en anglais : « business process outsourcing »), qui concerne une gamme de services plus large que le seul domaine informatique, puisqu'elle s'étend, par exemple, au traitement des dossiers de sinistre pour une compagnie d'assurance ;
- les externalisations « offshore », qui sont réalisées dans les régions à faible coût telles que l'Asie, le Pacifique et l'Amérique latine ;
- les externalisations « nearshore », concernant les régions à coût modéré, telles que le Canada, l'Irlande et l'Europe de l'est ;
- et enfin, les externalisations « onshore », effectuées dans les régions à coût élevé, à savoir les Etats-Unis et l'Europe de l'ouest.
M. Pierre Page a ensuite fait état des prévisions d'un rapport du cabinet McKinsey évaluant à 300 milliards de dollars le marché mondial potentiel de l'externalisation, dont aujourd'hui seuls 11 % sont exploités, essentiellement par l'Inde. Ce rapport prévoit aussi que d'ici à 2010, 110 milliards de dollars de prestations pourraient être réalisées, sur lesquels 60 milliards devraient l'être par les entreprises indiennes.
Au regard de ces perspectives de croissance, il a rappelé que les 700.000 informaticiens indiens directement employés dans le cadre de ces activités (le nombre d'emplois indirects concernés s'élevant à 2.500.000) ne représentaient guère plus que les 670.000 ingénieurs et techniciens en informatique employés en France. De même, il a fait valoir que les 30 milliards de chiffre d'affaires de volume d'activités liées à l'externalisation ne représentaient que 2 % du chiffre d'affaires actuel des sociétés de service et d'ingénierie informatiques (SSII) françaises.
Afin d'expliquer la place centrale de l'Inde dans les flux d'externalisation, il a fait état d'autres résultats de l'étude de Mac Kinsey selon lesquels ce pays présenterait, de très loin, le meilleur rapport entre le niveau de compétences des employés et l'attrait du lieu, notamment en termes de sécurité.
Il a indiqué que cette spécialisation du pays en informatique découlait de choix stratégiques effectués dans les années 1970 et 1980 visant à valoriser le haut niveau du système de formation hérité de la Grande-Bretagne et à privilégier une activité ne nécessitant pas d'investissements lourds.
Il a ensuite fait état de la question de savoir qui, des entreprises indiennes ou de leurs clients, tirait le principal avantage de ces mouvements d'externalisation. Il a notamment indiqué que, dans l'intérêt des donneurs d'ordre, on assistait à une évolution consistant à créer des « sociétés captives virtuelles ». Il a précisé que cela consistait, pour les entreprises clientes européennes ou américaines, à demander à un prestataire indien de créer une société « sur-mesure » ayant éventuellement vocation à travailler ensuite pour d'autres clients.
M. Pierre Page a poursuivi son exposé en présentant les contraintes et les avantages des différents intervenants des processus d'externalisation.
S'agissant des prestataires indiens, il a fait valoir que si, dans les activités strictement informatiques (de « offshore IT »), l'objectif essentiel était la recherche de nouveaux clients, en revanche, la principale difficulté rencontrée dans l'externalisation des processus d'entreprise (de « business process outsourcing ») résidait dans la pénurie de main-d'oeuvre qualifiée capable de dépasser la seule technique informatique et de comprendre le secteur d'activité du client.
Concernant les donneurs d'ordres, il a mis en avant l'existence de trois types de motivations, à savoir la diminution des coûts, le risque qui s'attache à la création de structures internes qui risqueraient d'être ensuite sous-utilisées et enfin, dans le cas de la Suisse, l'absence de ressources humaines locales permettant de couvrir les besoins.
A titre d'illustration, il a cité la règle des trois fois 70, pratiquée par General Electric, qui vise à ce que :
- 70 % des services informatiques soient externalisés ;
- 70 % de ces 70 % soient attribués à des fournisseurs « offshore » ;
- et que 70 % des services informatiques attribués à des fournisseurs offshore soient effectivement traités en offshore, ces derniers chiffres étant progressivement passés à 80 %.
Il a toutefois nuancé l'importance des transferts de revenus occasionnés par l'externalisation, en précisant que, dans le cas américain, 67 % des dépenses réservées aux travaux externalisés se faisaient en réalité aux Etats-Unis et qu'ainsi la création totale de valeur pour l'économie américaine à l'occasion de ces opérations représentait 12 à 14 % de la dépense externalisée. Il a toutefois précisé que ces bénéfices macroéconomiques pouvaient s'accompagner de pertes d'emplois dans certaines entreprises dont les activités avaient été externalisées vers un pays à bas salaires, ce qui ne manquait pas de poser des problèmes politiques.
Il a ensuite pris l'exemple du Crédit Suisse pour montrer comment l'externalisation pouvait être pleinement intégrée dans la stratégie de développement de l'entreprise, notamment en permettant au donneur d'ordre de ne pas perdre le contrôle de ses projets. Pour ce faire, il a précisé que le Crédit Suisse avait fixé lui-même des taux d'externalisation de ses projets informatiques et posé le principe de la non-venue en Suisse des équipes indiennes.
Toujours en prenant l'exemple de la Suisse, il a indiqué que le fait de recourir à l'externalisation n'était pas incompatible avec une bonne tenue du commerce extérieur, tant un pays comme l'Inde connaissait lui-même une très forte croissance de la demande. Il a ainsi rappelé qu'à la différence de la France, la Suisse bénéficiait d'un commerce extérieur excédentaire avec l'Inde, et ce même sans prendre en compte les exportations d'or en lingots.
Puis, après avoir présenté les grandes entreprises françaises clientes de Teknosoft, M. Pierre Page a pris quelques exemples en particulier, tel que celui du système « Quartz » qui a permis à la Société générale de regrouper sur son seul site parisien une activité précédemment répartie entre sept équipes intervenant dans différents pays.
Il a aussi évoqué les opérations réalisées avec la BNP Paribas Securities Services (BPSS), filiale de BNP Paribas et leader européen de l'activité de garde des titres en dépôt et surtout le projet développé avec EADS.
S'agissant de cette dernière entreprise, il a fait valoir que le centre de technologie d'EADS, ouvert en Inde en 2006, avait vocation à devenir un véritable campus rassemblant plusieurs filiales du groupe et leurs partenaires indiens. Il a précisé que ce centre devrait représenter un investissement global de 2 milliards d'euros sur 15 ans et concernait d'ores et déjà des projets très divers, dont la mise au point d'hélicoptères, de moteurs ou de systèmes embarqués.
A titre de comparaison, il a cité le cas de la fabrication du Boeing 787 Dreamliner, dont 70 % sont réalisés hors des Etats-Unis (contre 60 % réalisés hors d'Europe pour son équivalent direct, l'Airbus A 350), ce qui donne lieu à la mise en place d'une véritable usine virtuelle répartie sur les cinq continents.
Puis M. Pierre Page a évoqué les défis que l'Inde devait relever pour atteindre son objectif de 60 milliards de dollars de chiffre d'affaires d'activités externalisées en 2010, considérant que cela exigeait d'agir en vue de :
- la progression des ressources humaines tant du point de vue quantitatif (l'Inde devra former 500.000 diplômés supplémentaires en informatique d'ici à 2010 pour maintenir sa position) qu'en termes de qualification et d'employabilité des informaticiens indiens ;
- la réduction de 20 à 30 % des coûts d'exploitation, de façon à compenser l'impact de l'inflation salariale ;
- l'amélioration de l'adaptation aux besoins des consommateurs, en particulier dans l'appréhension des processus des entreprises clientes ;
- le renforcement des infrastructures urbaines ainsi que des infrastructures de travail.
Puis, en remerciant M. Pierre Page pour son intervention, M. Jean-Paul Emorine, président, a replacé les éléments présentés dans le cadre des travaux déjà accomplis par la commission au sujet des délocalisations. Il a indiqué que parmi les points évoqués au cours de l'exposé de M. Page, il retenait plus particulièrement l'idée selon laquelle l'externalisation permettait de maintenir des emplois dans les pays des entreprises clientes ainsi que l'exemple d'Airbus et de Boeing, mettant en évidence l'existence de processus de production véritablement conçus au niveau mondial.
M. Christian Gaudin, rappelant la différence entre l'informatique et les industries de main-d'oeuvre -sur lesquelles il avait rendu un rapport dans le cadre du groupe de travail sur les délocalisations mis en place par la commission- a insisté sur la très forte spécialisation en faveur des technologies de l'information, choisie par les Indiens, citant en particulier le cas du centre de robotique et d'informatique de Bangalore. Il s'est demandé à quoi tenait cette spécialisation et comment la France pouvait défendre ses positions face à des concurrents aussi déterminés à développer leurs atouts.
M. Daniel Raoul a interrogé M. Pierre Page sur les limites au développement du secteur indien des hautes technologies, des goulets d'étranglement pouvant provenir du sous-investissement dans les infrastructures -constaté dans ce pays à la différence de la Chine- mais aussi des difficultés de développement des ressources humaines, rappelant que le niveau de formation des « ingénieurs » indiens, en termes de nombre d'années d'études n'était déjà pas le même que celui observé par exemple en France.
M. Daniel Soulage s'est interrogé sur la façon dont le développement des nouvelles technologies bénéficiait effectivement à l'ensemble de l'économie indienne.
En réponse à ces questions et interventions, M. Pierre Page a rappelé que le choix de spécialisation de l'Inde dans le secteur de l'informatique, effectué il y a une trentaine d'années, avait été rendu possible par la très forte culture scientifique d'une partie de la population indienne, traditionnellement très sensible aux mathématiques et privilégiant clairement les études d'ingénieur, contrairement aux choix d'orientation des étudiants prévalant aujourd'hui dans les pays les plus développés.
Il a ensuite reconnu que les diplômes n'avaient pas tous la même valeur, et que le double défi actuel était, d'une part, la diffusion des connaissances au-delà des seules universités et instituts les plus prestigieux et, d'autre part, la formation des étudiants à des approches plus orientées vers la vie des affaires que vers l'abstraction purement académique.
Il a du reste signalé que cette difficulté à répondre parfaitement aux besoins concrets des clients constituait -avec l'inflation salariale- un des handicaps actuels du secteur informatique indien, permettant à ses concurrents occidentaux de demeurer ou de redevenir compétitifs. A ce titre, il a cité l'exemple de la Mutualité sociale agricole qui avait externalisé en Inde des activités de traitement informatique dans les années 1990, mais qui a choisi de confier ses contrats les plus récents à des SSII françaises, ces dernières s'étant adaptées par une plus grande automatisation des procédés. D'une façon plus générale, il a considéré qu'il existait une tendance mécanique au rééquilibrage des atouts entre les entreprises indiennes et celles de l'Occident.
M. Christian Gaudin, citant des exemples tirés de son expérience professionnelle, a insisté sur la très grande motivation manifestée, d'une façon générale, par les étudiants asiatiques dans le domaine scientifique.
M. Pierre Page a confirmé ce constat en s'appuyant sur l'exemple des colloques universitaires annuels de Saint-Gall, où les étudiants asiatiques se distinguent, et sur celui de la très forte présence indienne dans le corps professoral des grandes universités américaines.
Il a toutefois souligné qu'il existait par ailleurs une difficulté, pour les Indiens, à se considérer comme partie prenante d'une entreprise internationale opérant en Inde plutôt que d'une entreprise indienne conduisant des opérations internationales.
Puis M. Christian Gaudin en est convenu et a insisté sur le caractère, à ses yeux, éminemment culturel des caractéristiques d'une économie et de sa spécialisation, citant en référence les travaux actuels de la mission commune d'information du Sénat sur les centres de décision.
Puis M. Jean-Paul Emorine, président, a chaleureusement remercié M. Page d'être venu de Suisse pour être entendu par la commission et lui a dit tout l'intérêt qu'il avait eu à l'entendre à nouveau.
Environnement - Programme des Nations unies pour l'environnement - Communication
M. Jean-Paul Emorine, président, a ensuite fait une communication sur la Conférence internationale sur l'environnement, prévue à Paris le 2 février 2007.
Il a rappelé que M. Jean Bizet, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Ecologie et développement durable », suivait avec une grande attention le projet défendu par la France et le Président de la République pour la mise en place d'une organisation des Nations unies pour l'environnement, qui a pour ambition de renforcer la gouvernance mondiale dans ce domaine.
Cette proposition, a-t-il fait valoir, part du constat de la relative inefficience de l'actuel Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE) créé par la résolution 2297 de l'Assemblée générale du 15 décembre 1972, et dont le siège est situé à Nairobi.
Il a indiqué que ce programme avait pour mission la promotion de la coopération internationale dans le domaine de l'environnement et conduisait des programmes régionaux et sectoriels en citant, à titre d'exemple, le Plan d'action pour la Méditerranée, ou encore l'Initiative internationale sur les récifs coralliens.
Plusieurs conventions environnementales, a-t-il précisé, sont rattachées administrativement au PNUE et celui-ci est l'une des trois agences exécutives du Fonds pour l'environnement mondial aux côtés de la Banque mondiale et du programme des Nations unies pour le développement (PNUD).
Néanmoins et malgré des réformes successives, il a considéré que le PNUE restait un simple organe subsidiaire de l'Assemblée générale des Nations unies, ne disposant ni des moyens budgétaires ni de l'autorité politique suffisants pour parvenir à la définition d'une stratégie environnementale commune, puisque tous les Etats n'adhéraient pas au PNUE et que les contributions au programme étaient facultatives.
Soulignant que ce constat avait favorisé l'émergence du projet de transformation du PNUE en Organisation des Nations unies pour l'environnement (ONUE), c'est-à-dire d'une agence spécialisée des Nations unies dotée d'un mandat normatif soutenu par la France et l'Union européenne, il a indiqué que le Président de la République souhaitait avancer sur cette réforme institutionnelle en organisant une conférence mondiale sur l'environnement à Paris le 2 février 2007.
Relevant l'impact d'un tel projet en matière de gouvernance mondiale et de développement durable, il a proposé de donner mandat à M. Jean Bizet pour établir une communication sur le déroulement et les conclusions de la Conférence de Paris.
La commission a adopté cette proposition.
Organismes extraparlementaires - Désignation de membres
La commission a ensuite décidé de reporter la désignation à la semaine suivante de deux membres appelés à siéger au sein du conseil d'administration du Haut comité pour la transparence et l'information sur la sécurité nucléaire.
M. Christian Gaudin, membre du conseil d'administration de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), a été reconduit dans cette fonction.
Sciences et recherche - Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques - Partenariat tripartite - Désignation de membres
La commission a désigné MM. Bruno Sido et M. Daniel Raoul pour collaborer, pour la session 2006-2007, aux travaux réalisés dans le cadre du partenariat tripartite, institué à l'initiative de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, avec l'Académie des sciences et des chercheurs de haut niveau.
Résolutions européennes - Crédit aux consommateurs - Examen du rapport
Présidence de M. Gérard César, vice-président. -
Au cours de sa seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Michel Houel sur la proposition de résolution n° 2 (2006-2007) présentée par M. Philippe Marini en application de l'article 73 bis du règlement, sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'harmonisation des dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres en matière de crédit aux consommateurs (E 2103).
A titre liminaire, M. Michel Houel, rapporteur, a indiqué qu'en tant que représentant du département qui héberge la plus importante commission de surendettement de France, le thème du crédit aux consommateurs l'intéressait particulièrement. Faisant part de ses profondes réserves à l'égard du crédit dit « revolving », qu'il considère à bien des égards comme l'antichambre du surendettement, voire de l'exclusion, il en a souligné les abus, qui conduisent des personnes à contracter de multiples crédits, parfois plus d'une vingtaine, ainsi que les détournements de procédure, par exemple lorsque des artisans ou des chefs de très petites entreprises utilisent un « revolving » pour assurer leur trésorerie. Observant que tous ces écarts conduisaient à des situations souvent douloureuses, il a estimé que la responsabilité des établissements financiers et des banques était très largement engagée.
Puis, relevant que, malgré ces difficultés, le droit du crédit à la consommation, grâce à la loi Scrivener de 1978 et aux treize modifications qu'elle a connues depuis, était très abouti dans notre pays, au regard de la situation tant dans les nouveaux Etats membres de l'Union que chez certains de nos grands voisins, comme la Grande-Bretagne ou l'Espagne, et que la protection du consommateur français était globalement d'un très haut niveau, il a présenté l'initiative prise par la Commission européenne, en septembre 2002, de réformer le droit communautaire en la matière. Rappelant que la précédente directive, datant de 1986 et modifiée deux fois, en 1990 et en 1996, tendait à l'harmonisation minimale des législations des Etats membres, M. Michel Houel, rapporteur, a indiqué que la Commission européenne avait estimé désormais nécessaire de rechercher une harmonisation maximale, seul moyen d'après elle de renforcer les offres de crédit transfrontières et de réaliser le Marché intérieur dans le domaine du crédit à la consommation.
Il a observé qu'avec ce projet, dont les objectifs sont légitimes, il pouvait cependant être craint de voir disparaître certaines dispositions protectrices de la législation française, telles que le droit de rétractation, la possibilité de rembourser par anticipation sans indemnité, les effets de la rupture des contrats de crédit affectés à l'achat d'un bien ou d'un service, ou encore l'encadrement du crédit « revolving », tout récemment renforcé par la loi Chatel de 2005, domaines dans lesquels la France se distingue par des mesures de protection du consommateur que ne connaissent pas beaucoup des pays voisins. Il a ensuite relevé que :
- le processus engagé en 2002, qui avait donné lieu à une proposition de résolution de la délégation pour l'Union européenne du Sénat (DUE), rapportée par M. Aymeri de Montesquiou, avait été interrompu en 2004, après que le Parlement européen eut, en première lecture, demandé de nombreuses modifications ;
- que la nouvelle Commission européenne avait présenté, en octobre 2005, une proposition modifiée (dite DCC) tenant compte d'une centaine de demandes du Parlement européen, qui avait été soumise une première fois au Conseil des ministres en mai 2006 ;
- qu'à cette occasion, l'Assemblée nationale avait adopté une résolution faisant une demi-douzaine de recommandations au Gouvernement français ;
- que c'est une proposition de résolution s'inscrivant dans la même lignée, mais comportant cependant deux demandes supplémentaires, que M. Philippe Marini avait déposée au début du mois d'octobre dernier.
Puis M. Michel Houel, rapporteur, a expliqué qu'entre mai 2006 et aujourd'hui, à l'occasion de très âpres négociations, le texte de la directive avait été profondément modifié par la présidence finlandaise de l'Union européenne, comme il a pu le mesurer à l'occasion des auditions auxquelles il a procédé. Il a observé que la Finlande, souhaitant en effet parvenir à un accord politique lors de la réunion du Conseil « Compétitivité » convoquée les 4 et 5 décembre prochain, avait accepté beaucoup de modifications au texte de la DCC, dont notamment plusieurs émanant du camp français, très impliqué sur ce dossier. Il a précisé qu'avec la Commission européenne et la Finlande, la France était en effet l'un des rares Etats à vraiment souhaiter un aboutissement, les autres, y compris les « grands » comme l'Allemagne, l'Italie ou la Grande-Bretagne, étant plutôt sur la réserve.
Il a ainsi conclu que les changements intervenus étaient si nombreux et substantiels qu'ils rendaient en partie caduques les demandes de la proposition de résolution de M. Philippe Marini, ce qui expliquait que ses propres suggestions différaient, parfois sensiblement, de celles de son collègue, même s'ils partageaient tous deux un objectif identique.
Puis, après avoir indiqué que, malgré des délais d'examen très réduits, il avait procédé aux auditions de représentants de l'Association française des sociétés financières (ASF), de l'association Consommation logement et cadre de vie (CLCV), de la Fédération bancaire française (FBF), de l'UFC-Que Choisir et du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Michel Houel, rapporteur, a présenté sa proposition de résolution.
S'agissant des considérants, il en a conservé deux en l'état, qui sont du reste très similaires à ceux de la résolution de l'Assemblée nationale de mai 2006, afin de saluer les objectifs de principe de l'harmonisation et la méthode retenue pour faciliter un accord entre le Conseil et le Parlement européen, supprimé le troisième dès lors qu'il ne peut plus être fait référence à la clarté et à la simplicité de la proposition de directive, les diverses demandes acceptées par la présidence finlandaise ayant évidemment rendu plus complexe sa rédaction par rapport à sa version initiale, et ajouté un nouveau considérant afin de signaler que sa proposition de résolution s'appuie sur un texte qui a fortement évolué depuis six mois et qui, précisément, est devenu plus complexe.
Il a ensuite expliqué et justifié successivement les sept recommandations qu'il proposait de faire au Gouvernement.
Le principe de reconnaissance mutuelle constituait le point inacceptable du texte présenté en octobre 2005, dès lors qu'il autorisait, dans un certain nombre de domaines très importants tels que l'information précontractuelle, le droit de rétractation, les transactions liées ou encore les modalités du remboursement anticipé, un établissement financier à proposer à un consommateur étranger un contrat de crédit ne respectant pas la législation du pays de ce consommateur s'il respecte celle du pays de l'établissement. La mise en oeuvre de ce principe aurait fragilisé un grand pan de l'édifice juridique national et soumis le consommateur français au risque de se trouver privé d'importantes protections, raisons qui expliquaient que M. Philippe Marini y soit farouchement opposé. Toutefois, le Conseil de l'Union ayant décidé, en mai dernier, de supprimer ce principe, il ne semble plus nécessaire que de simplement demander au Gouvernement de veiller au maintien de cette suppression et d'insister sur la nécessité de cibler un nombre limité de règles pour lesquelles l'harmonisation serait totale, afin de favoriser la comparaison des offres de crédit transfrontières. En outre, comme la suppression de la reconnaissance mutuelle permet, par effet de conséquence, d'écarter une crainte exprimée par M. Philippe Marini relative à l'exercice des activités de crédit par les personnes physiques, la proposition de résolution soumise à l'approbation de la commission confirme que celles-ci ne seront pas autorisées à offrir des crédits dans les pays, comme le nôtre, où cela leur est interdit.
La deuxième inquiétude concernait le crédit immobilier. La DCC, en effet, rendait possible dans sa version initiale la soumission de certains de ces crédits à la législation sur le crédit à la consommation. En France, cela aurait conduit à de grandes difficultés juridiques, ce qui justifiait une fois de plus l'opposition de M. Philippe Marini. Mais là encore, une décision politique définitive a été prise en juin dernier, permettant dès lors à la proposition de résolution de se limiter à rappeler l'intérêt qu'attache le Sénat à cette restriction du champ de la directive.
Le troisième problème concernait les petits crédits, inférieurs à 200 euros désormais puisque le seuil de 300 euros fixé en octobre 2005 a été réduit. Pour ces petits crédits, la DCC prévoit un régime de protection simplifié et allégé, ce qui n'est pas satisfaisant dès lors que les consommateurs qui y ont recours sont en général les plus vulnérables. Aussi, comme celle de M. Philippe Marini, bien que dans un texte allégé, la proposition de résolution demande-t-elle que leur soient appliquées les règles du droit commun. Quant à la réévaluation du plafond de 50.000 à 100.000 €, demandée par certains Etats membres pour répondre à des situations propres à leurs traditions consuméristes, elle ne devrait pas avoir de réelles incidences sur le droit français du fait que :
- d'une part, 95 % des contrats de crédit à la consommation portent sur des prêts inférieurs à 15.000 € ;
- d'autre part, pour des montants dépassant 50.000 €, les prêteurs chercheront le plus souvent à obtenir des garanties hypothécaires, ce qui fera sortir les prêts concernés du champ d'application de la directive.
Le quatrième point était relatif au droit de rétractation, dont le délai d'exercice est fixé par la directive à quatorze jours, et surtout à la date de début d'exécution du contrat. En France, il est interdit au prêteur de verser l'argent à l'emprunteur pendant la durée du délai de rétractation, qui est normalement de sept jours et qui peut être réduite à trois à la demande de l'emprunteur en matière de crédit affecté. Avec la DCC, l'exécution du contrat est normalement immédiate. Cependant, les négociateurs français ont obtenu que les Etats membres soient autorisés, à l'intérieur du délai de quatorze jours, à fixer un laps de temps de réflexion pendant lequel le contrat sera « gelé ». Dès lors, la rédaction de la proposition de résolution tient compte de cette modification au texte d'octobre 2005 qui permet à la France de conserver son mécanisme actuel.
S'agissant des contrats liés, c'est-à-dire des contrats de crédit affectés à l'achat d'un bien ou d'un service, M. Philippe Marini formulait une demande paraissant excessive, puisqu'elle exigeait que la législation communautaire impose une règle qui n'existe pas en droit français. Telle est la raison pour laquelle la proposition de résolution demande uniquement que le Gouvernement obtienne que les Etats membres puissent prévoir dans leur législation, s'ils le souhaitent, que la rupture du contrat de crédit entraîne automatiquement celle du contrat d'achat du bien ou du service.
Le sixième point concernait le remboursement anticipé sans frais. Dans la version d'octobre 2005 de la DCC, il n'était pas permis aux Etats membres d'interdire le paiement d'une indemnité par le consommateur au prêteur en cas de remboursement anticipé. Cette faculté étant désormais reconnue dans le texte modifié, la proposition de résolution vise à s'assurer qu'elle sera maintenue dans la version définitive.
Sur le dernier point, relatif à la législation sur le crédit « revolving », existe une divergence d'opinion entre M. Philippe Marini et la Commission européenne. Le premier estime que, la DCC ne traitant pas explicitement de ce type de crédit, celui-ci sera soumis au régime général du crédit à la consommation et qu'en conséquence, le dispositif français, bien que plus protecteur pour le consommateur, devra être supprimé. La seconde, au contraire, affirme que le silence de la DCC autorise les Etats membres à adopter une législation particulière en la matière. Pour rassurer les organisations de défense des consommateurs, la présidence finlandaise a accepté de faire figurer cette position dans les considérants liminaires de la directive. Si l'analyse juridique de la Commission semble exacte, il convient toutefois de s'assurer qu'aucune altération de la législation française en la matière ne sera possible. Aussi la proposition de résolution demande-t-elle que cette faculté ouverte aux Etats membres figure dans un article de la directive, plutôt que dans ses considérants.
A l'issue de cette présentation, M. Michel Houel, rapporteur, a expliqué pourquoi il n'avait pas repris deux des demandes formulées par M. Philippe Marini.
La première visait à interdire le démarchage à domicile en matière d'offre de crédit. Or, la législation française autorisant cette activité, qu'elle encadre du reste très précisément, il semblait curieux de demander que la DCC impose un nouveau système que personne, ni les banques et les institutions financières, ni les associations de consommateurs, auditionnées les unes comme les autres, ne réclame aujourd'hui.
La seconde concernait le taux de l'usure, mécanisme que la France est un des rares pays de l'Union européenne à connaître. Or, à aucun moment des discussions communautaires, ni à l'origine, ni depuis lors, il n'a été question de lui interdire de le maintenir. Dans ce contexte, il n'a pas semblé utile d'évoquer ce sujet dans la proposition de résolution.
En conclusion, M. Michel Houel, rapporteur, a souligné qu'au regard des oppositions de certains Etats membres, voire du PE, à ce qu'est devenue la proposition de la Commission européenne, il pouvait être craint que la Finlande ne retire l'examen de la DCC de l'ordre du jour de la réunion du Conseil « Compétitivité » des 4 et 5 décembre. Indiquant que s'était tenue le jour même, à Bruxelles, une ultime réunion du Comité des représentants permanents, à l'issue de laquelle la présidence finlandaise devait prendre sa décision, il a estimé qu'un retrait de la DCC signerait l'interruption quasi définitive de la négociation. Les Allemands, qui exerceront la présidence au cours du premier semestre 2007, ne devraient vraisemblablement pas considérer comme prioritaire l'aboutissement de ce dossier, sur lequel ils sont très réservés. Dès lors, une reprise par la présidence française au cours du second semestre s'avérerait, après un gel de six mois des négociations, plutôt délicate.
Relevant que la première proposition de directive communautaire avait été présentée par la Commission européenne en septembre 2002, qu'elle avait donné lieu à une proposition de résolution de la DUE du Sénat, ainsi qu'à un vote en première lecture du Parlement européen, puis qu'en 2004 et 2005, la Commission avait présenté deux versions modifiées nouvelles, M. Bernard Piras s'est étonné de la précipitation avec laquelle la commission des affaires économiques avait été conduite à examiner la proposition de résolution de M. Philippe Marini. Puis il a souligné que son groupe partageait les réflexions du rapporteur quant à l'importance qu'il y avait, en amont, à encadrer la législation sur le crédit à la consommation afin de limiter, en aval, les problèmes de surendettement. Enfin, relevant que le texte de compromis après six mois d'intenses travaux avait beaucoup évolué depuis celui d'octobre 2005, il a demandé quelles règles fixait la DCC en matière de droit de rétractation, de clauses obligatoires dans les contrats, d'informations précontractuelles et contractuelles à fournir au consommateur, d'encadrement des intermédiaires, de contrôle des organismes de crédit ou encore de démarchage à domicile.
En réponse, M. Michel Houel, rapporteur, a tout d'abord souligné que l'examen soudain de la proposition de résolution de M. Philippe Marini avait été justifié par le fait que la présidence finlandaise avait décidé de maintenir sa recherche d'un accord politique au prochain « Conseil Compétitivité », alors même que les oppositions de nombreux Etats membres pouvaient laisser penser jusqu'il y a peu que la discussion allait devoir se poursuivre pendant un moment encore. Il a ensuite indiqué que toutes les questions soulevées par son collègue étaient, dans l'état actuel du texte issu des négociations, correctement traitées par la DCC, qu'il s'agisse :
- du délai de rétractation, fixé à quatorze jours, mais à l'intérieur duquel pourra être définie une période initiale pendant laquelle l'exécution du contrat sera « gelée » ;
- des clauses impératives du contrat et des informations devant être obligatoirement fournies à l'emprunteur, qui sont précisément énumérées et détaillées ;
- de l'encadrement et du contrôle des intermédiaires financiers et des organismes de crédit ;
- ainsi que du démarchage à domicile, à nouveau autorisé, conformément à la demande formulée en octobre 2002 par la proposition de résolution de la DUE rapportée par M. Aymeri de Montesquiou.
Il a ajouté que, d'une manière générale, les associations de défense des consommateurs, dont il avait auditionné les représentants des deux plus importantes d'entre elles, étaient globalement satisfaites du texte de compromis auquel étaient parvenus les négociateurs des Etats membres à Bruxelles, puisqu'il permettait de conserver presque intégralement notre dispositif national de protection du consommateur en matière de crédit à la consommation, qui est l'un des plus élaborés et des plus efficaces de l'Union européenne et auquel elles sont très attachées. A cet égard, il a conclu en formulant l'espoir que la proposition de directive sur le crédit aux consommateurs soit rapidement adoptée par le Conseil des ministres et le Parlement européen, car elle devrait permettre d'améliorer significativement la protection du consommateur européen sans remettre en cause les législations nationales assurant déjà un haut niveau de protection.
Puis la commission a adopté le rapport de M. Michel Houel ainsi que la proposition de résolution dans la rédaction qu'il a proposée, le groupe socialiste s'abstenant.