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COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX DROITS DES FEMMES


Mercredi 29 novembre 2006

- Présidence de Mme Gisèle Gautier, présidente. -

Nomination d'un rapporteur

A la suite de sa saisine par la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, la délégation a tout d'abord procédé à la nomination d'un rapporteur sur le projet de loi n° 93 (2006-2007) tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi que sur les propositions de loi :

n° 207 (2005-2006) de M. Jean-Louis Masson tendant à instaurer des pénalités financières réellement dissuasives à l'encontre des partis politiques ne respectant pas l'article 4 de la Constitution en ce qui concerne l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux ;

n° 326 (2005-2006) de M. Jean-Louis Masson tendant à favoriser les progrès de la parité lors des élections législatives et des élections sénatoriales au scrutin majoritaire ;

n° 374 (2005-2006) de M. Jean-Louis Masson tendant à instaurer une obligation de parité pour l'élection des vice-présidents de conseils régionaux, à assurer la représentation des listes minoritaires dès le premier tour des élections régionales et à clarifier les choix au second tour ;

n° 44 (2006-2007) de M. Jean-Louis Masson tendant à renforcer la parité entre les hommes et les femmes dans la vie politique en reprenant les orientations évoquées par le Président de la République en janvier et septembre 2006.

Mme Gisèle Gautier, présidente, a rappelé que M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, l'avait informée qu'en application de l'article 6 septies de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, la commission des lois, saisie au fond, souhaitait recueillir l'avis de la délégation sur les conséquences de ce projet de loi et de ces propositions de loi sur les droits des femmes et sur l'égalité des chances entre les hommes et les femmes. Après avoir rappelé qu'à la suite d'une première saisine de la commission des lois, la délégation avait précédemment désigné Mme Catherine Troendle comme rapporteur sur dix propositions de loi concernant toutes la parité en politique, elle a proposé que celle-ci soit également nommée comme rapporteur sur le projet de loi et les quatre nouvelles propositions de loi déposées par M. Jean-Louis Masson.

M. Yannick Bodin s'est interrogé sur le calendrier et l'organisation des travaux de la délégation, en indiquant notamment qu'il aurait souhaité pouvoir disposer préalablement du rapport de Mme Catherine Troendle sur les diverses propositions de loi relatives à la parité.

Mme Gisèle Gautier, présidente, a répondu que les délais d'examen de ce projet de loi étaient, en effet, extrêmement brefs, mais qu'aucune autre solution n'était apparue matériellement envisageable pour l'examen du rapport d'information sur le projet de loi par la délégation, dont les recommandations devaient être présentées à la commission des lois dès le mardi 5 décembre 2006.

Mme Muguette Dini s'est interrogée sur l'objet de l'audition du ministre délégué aux collectivités territoriales, faisant observer que le projet de loi avait déjà été présenté aux membres de la délégation au cours d'une réunion tenue par le Premier ministre, la veille, à Matignon.

Mme Catherine Troendle, rapporteure, a précisé que l'audition du ministre délégué aux collectivités territoriales avait été prévue bien en amont du dépôt du projet de loi et de l'organisation d'une réunion par le Premier ministre à Matignon, puisqu'il s'agissait, à l'origine, de compléter les travaux de la délégation sur les dix propositions de loi relatives à la parité, dont elle avait été initialement saisie.

En outre, Mme Gisèle Gautier, présidente, a fait observer que le projet de loi sur la parité avait failli ne pas être inscrit à l'ordre du jour et que, dans ces conditions, mieux valait adopter un texte dans un calendrier resserré, plutôt que de se résigner à l'immobilisme.

Manifestant sa déception à l'égard du contenu limité du texte présenté par le Gouvernement, Mme Gisèle Prinz s'est interrogée sur le sort des diverses suggestions qui avaient été formulées au cours des auditions de la délégation sur les propositions de loi relatives à la parité.

Rappelant que, par le passé, des suites avaient souvent été données aux propositions de la délégation, Mme Gisèle Gautier, présidente, a souligné que celle-ci pourrait adopter des recommandations.

M. Yannick Bodin a noté que la précipitation résultait, en définitive, toujours d'un retard, en l'occurrence celui du Gouvernement à faire avancer la parité en politique.

Mme Catherine Procaccia a fait observer que les travaux de la délégation permettraient à celle-ci de se positionner par rapport au projet de loi et que ses recommandations pourraient, ultérieurement, déboucher sur le dépôt d'une proposition de loi.

Estimant que l'on ne pouvait parler en l'espèce de précipitation, Mme Joëlle Garriaud-Maylam a rappelé que des avancées significatives étaient intervenues au cours des dernières années et que l'amélioration de la parité était nécessairement progressive.

Mme Annie David, pour sa part, a regretté la précipitation de la démarche gouvernementale. Elle a estimé que le projet de loi ne comportait que des avancées minimes par rapport aux pistes de réflexion résultant des travaux de la délégation. Illustrant son propos, elle a indiqué que rien, dans le projet de loi, n'était prévu en ce qui concerne l'amélioration de la parité au niveau intercommunal et dans les petites communes, et a déploré que le dispositif proposé pour faire avancer la parité dans les conseils généraux se limite à l'instauration d'un suppléant de sexe différent.

Mme Sylvie Desmarescaux a estimé que le projet de loi était, bien entendu, perfectible, mais qu'il comportait néanmoins des avancées non négligeables.

Mme Hélène Luc a évoqué les lacunes du projet de loi en indiquant, notamment, que le dispositif prévu pour l'amélioration de la parité au niveau des conseils généraux était notoirement insuffisant.

A l'issue de cet échange de vues, Mme Catherine Troendle a été désignée par la délégation comme rapporteur sur le projet et les propositions de loi, les membres du groupe socialiste s'abstenant.

Parité - Elections - Parité en politique - Audition de M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales

La délégation a ensuite procédé à l'audition de M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, sur les propositions de loi relatives à la parité en politique et le projet de loi tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, dont la délégation a été saisie pour avis par la commission des lois.

Après avoir indiqué qu'il lui aurait été difficile de venir présenter à la délégation ce projet de loi avant qu'il ne soit adopté en Conseil des ministres, M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, a déclaré que le Gouvernement avait conscience de la nécessité d'un effort global à accomplir en matière de parité, et tout particulièrement dans le domaine politique.

Evoquant son expérience de parlementaire européen, il a fait observer que la nécessité de légiférer sur ce thème apparaissait parfois comme une singularité française, notant que, dans certains pays de l'Union européenne, la parité progressait sans qu'il soit besoin d'adopter des normes impératives. Puis il a proposé de consacrer son audition à répondre aux questions des membres de la délégation, le projet de loi ayant déjà été présenté par le Premier ministre au cours d'une réunion tenue la veille à Matignon.

Mme Catherine Troendle, rapporteure, a estimé que le projet de loi apparaissait comme relativement minimaliste, par rapport aux nombreuses propositions présentées au cours des auditions de la délégation sur le thème de la parité en politique. Elle a, en particulier, interrogé le ministre sur l'absence de dispositions favorisant la parité au sein des établissements publics de coopération intercommunale, rappelant que le Président de la République avait abordé ce point dans le cadre des propositions qu'il avait formulées à l'occasion de ses voeux de début d'année. S'agissant de l'instauration d'un suppléant de sexe différent envisagée pour le mandat de conseiller général, elle s'est interrogée sur les raisons pour lesquelles il avait été prévu de limiter le remplacement du titulaire par le suppléant à la seule éventualité d'un décès.

Après avoir également rappelé que le Président de la République avait souhaité, au début de l'année 2006, que soit instituée une obligation de parité pour la désignation des délégués des communes au sein des structures intercommunales, M. Brice Hortefeux a exposé les raisons qui avaient conduit le Gouvernement à évoluer sur cette question, après réflexion et au vu des consultations effectuées auprès des associations d'élus.

Le ministre a, d'une part, expliqué que l'instauration d'une telle obligation de parité supposerait d'élire les délégués au scrutin de liste, ce qui mettrait fin aux pratiques actuelles, qui permettent d'assurer une représentation de l'opposition.

Il a, d'autre part, évoqué l'existence, au plan juridique, d'un doute sur la constitutionnalité d'un tel dispositif, fondé sur l'analyse de la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur la portée des dispositions de l'article 3 de la Constitution issues de la révision constitutionnelle de 1999 relative à la parité.

En fin de compte, il a estimé qu'une réforme du mode de désignation des conseillers communautaires constituerait un préalable nécessaire à l'adoption d'un dispositif permettant de faire progresser la parité dans les structures intercommunales. A cet égard, il a noté qu'une transposition du système applicable pour les élections municipales à Paris, Lyon et Marseille apparaissait aujourd'hui probablement la formule la plus consensuelle, estimant qu'une éventuelle élection des délégués des communes au suffrage universel direct risquerait d'aboutir à porter atteinte à la légitimité des conseillers municipaux.

S'agissant des élections cantonales, il a tout d'abord fait remarquer que, dans le passé, on avait parfois pu constater des « tours de passe-passe » au moment de la succession des conseillers généraux. Il a indiqué que le souci d'éviter de susciter le renouvellement de telles manoeuvres avait conduit à écarter l'idée d'un remplacement du titulaire par le suppléant en cas de démission, insistant sur la priorité à accorder au principe du respect de la volonté de l'électeur.

Il a cependant précisé que M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, l'avait chargé d'indiquer à la délégation que le Gouvernement se montrerait ouvert à d'éventuels amendements sur ce point.

M. Yannick Bodin a tout d'abord fait observer que le projet de loi était présenté en toute fin de quinquennat. Il a ensuite insisté sur le contraste entre la richesse des propositions formulées au cours des travaux de la délégation pour améliorer la parité en politique et le contenu minimaliste de ce projet de loi.

S'agissant des exécutifs locaux, il a estimé que le projet de loi ne faisait que consacrer une pratique paritaire qui s'était d'ores et déjà largement répandue à travers les régions. Il a ensuite constaté que le dispositif concernant les conseillers généraux était présenté, notamment dans les médias, de façon peu flatteuse, en faisant référence à l'expression de « viager », l'accession du suppléant au conseil général étant subordonnée au décès du titulaire.

Il s'est enfin demandé pourquoi le projet de loi ne prévoyait pas l'application immédiate du durcissement des sanctions financières applicables aux partis politiques, en rappelant que le parti socialiste avait consenti des efforts importants pour atteindre la parité des candidatures aux élections législatives. Pour sanctionner plus efficacement les partis ne respectant pas l'objectif de parité, il a suggéré d'envisager la suppression totale de leur financement public.

Rejoignant les propos de M. Yannick Bodin, Mme Yolande Boyer a tout d'abord constaté que l'augmentation du nombre des sénatrices était liée à l'application du scrutin proportionnel et que le projet de loi ne comportait aucune innovation sur ce point. Elle a ensuite souligné que l'amélioration des conditions d'exercice des mandats était fondamentale pour permettre aux femmes d'accéder aux responsabilités politiques.

Mme Annie David a également manifesté son étonnement à l'égard du contenu très limité du projet de loi.

Tout en reconnaissant que l'amélioration de la représentation des femmes au sein des établissements publics de coopération intercommunale pourrait susciter des difficultés techniques, elle a estimé qu'une volonté affirmée de faire progresser la parité devrait permettre de les surmonter, plutôt que de les présenter comme un obstacle. Elle a ensuite estimé nécessaire d'intégrer la présidence d'un établissement public de coopération intercommunale dans le dispositif de limitation du cumul des mandats. Puis, s'agissant des élections municipales dans les communes de moins de 3 500 habitants, elle a souhaité que le seuil d'application du scrutin de liste paritaire puisse être abaissé.

Elle a enfin regretté l'absence d'ébauche d'un statut de l'élu dans le projet de loi, en estimant qu'un tel dispositif serait particulièrement nécessaire pour promouvoir l'accès de nouvelles générations aux responsabilités politiques. Elle a également jugé utile de prévoir la possibilité d'une validation des acquis professionnels des élus pour faciliter leur reconversion au terme de leur mandat.

Elle a enfin manifesté sa déception à l'égard du dispositif relatif aux conseillers généraux et, plus généralement, ses réserves sur l'ensemble du projet de loi.

Sur la base de son expérience de présidente d'une structure intercommunale, Mme Esther Sittler a confirmé que l'adoption d'un dispositif législatif tendant à instaurer la parité dans les assemblées délibérantes des établissements publics de coopération intercommunale, sans prendre la mesure de leurs contraintes pratiques de constitution et de fonctionnement, risquerait d'aboutir, sur le terrain, à créer des situations inextricables, notamment pour ce qui concerne la désignation des délégués des communes de moins de 3 500 habitants, non soumises à une obligation de parité pour les élections municipales.

Mme Catherine Procaccia s'est dite plutôt satisfaite du dispositif prévu par le projet de loi. Elle s'est déclarée favorable à l'institution d'un suppléant de sexe différent pour les conseillers généraux, tout en se demandant s'il ne conviendrait pas d'aligner le régime de remplacement des sièges vacants sur celui en vigueur pour les députés.

Elle a cependant émis des réserves à l'égard de l'alourdissement du mécanisme de sanctions financières applicables aux partis politiques ne respectant pas la parité des candidatures aux élections législatives, en estimant que des incitations positives auraient été préférables.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam a manifesté son approbation à l'égard du projet de loi, en faisant observer que le processus de parité en politique était complexe et qu'il n'était pas illogique de prendre le parti d'« avancer à petits pas ». Elle a cependant souligné la nécessité de réfléchir à des avancées concrètes en matière de statut de l'élu et surtout de limitation du cumul des mandats, notamment dans le temps. Elle a, par exemple, suggéré l'instauration d'une limite d'âge interdisant aux élus de se représenter à partir de 75 ans, pour faciliter le renouvellement du personnel politique.

Mme Hélène Luc a estimé que le projet de loi constituait un « strict minimum » législatif. Soulignant que le meilleur outil de promotion de la parité en politique était la généralisation de la représentation proportionnelle, elle a suggéré d'introduire ce mode de scrutin, au moins partiellement, pour les conseils généraux. Puis elle a insisté sur la nécessité d'apporter une aide financière aux femmes élues et, notamment, aux mères de famille. Elle a également estimé essentiel d'introduire des avancées en matière de validation des acquis professionnels des élus.

Tout en rappelant que le statut des députés relevait de la loi organique, elle s'est demandé pourquoi l'institution d'un suppléant de sexe différent n'était pas prévue pour ces derniers.

Elle a enfin souhaité une limitation du cumul des mandats, y compris dans le temps, et s'est à nouveau déclarée favorable à une généralisation des scrutins de liste à la représentation proportionnelle.

Mme Gisèle Printz s'est demandé si le contenu minimaliste du projet de loi ne manifestait pas, en réalité, une certaine réticence de la part du Gouvernement et de la majorité à l'égard de la parité.

Mme Muguette Dini a centré son intervention sur les voies d'une amélioration de la parité dans les établissements publics de coopération intercommunale et dans les communes de moins de 3 500 habitants. Elle s'est demandé si l'on ne pourrait pas imaginer d'instituer une représentation minimale des femmes au niveau de la désignation des délégués d'une commune au sein d'un établissement public de coopération intercommunale, ainsi que des exécutifs municipaux, en prévoyant que celle-ci serait proportionnelle à leur effectif au sein du conseil municipal. Elle a souligné l'importance de stimuler, par ce moyen, la participation des femmes à la gestion des petites communes.

Mme Janine Rozier a, pour sa part, tenu à introduire une tonalité positive dans ses observations relatives au projet de loi. Saluant les avancées qu'il comportait et les replaçant dans l'évolution globale de la parité au cours des années récentes, elle a insisté sur l'importance d'une démarche volontariste des femmes pour s'engager dans la gestion des affaires publiques.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga a estimé que l'objectif d'un projet de loi relatif à la parité devrait être, en fin de compte, de permettre à la présence des femmes au sein des assemblées politiques de devenir un phénomène considéré comme normal, ce qui n'était pas le cas il y a quelques décennies - a-t-elle rappelé -, y compris au Sénat. Elle a considéré que le projet de loi n'allait pas suffisamment loin dans ses avancées et a annoncé qu'elle déposerait un amendement concernant l'élection à l'Assemblée des Français de l'étranger.

En réponse aux différents intervenants, M. Brice Hortefeux s'est tout d'abord félicité que les interventions des sénatrices de la délégation aient, dans l'ensemble, reconnu au moins un certain mérite au projet de loi.

Il a souligné que le Gouvernement avait pris le temps de la réflexion, rappelant que la préparation du projet de loi avait débuté dès le mois de février. Après avoir fait observer que le projet de loi s'était inspiré des mesures figurant dans les propositions de loi sénatoriales concernant les exécutifs municipaux et régionaux, il a contesté l'idée selon laquelle les exécutifs régionaux seraient aujourd'hui suffisamment paritaires pour que l'on puisse considérer le projet de loi comme inutile sur ce point.

Il a ensuite indiqué que les efforts de l'Union pour un mouvement populaire (UMP) en faveur de la féminisation et de la diversité des candidatures aux élections législatives avaient significativement progressé, tout en soulignant que la parité des candidatures était plus difficile à réaliser pour un parti comptant de nombreux députés sortants de sexe masculin.

Il a justifié l'absence d'application immédiate de l'alourdissement des sanctions financières applicables aux partis politiques ne respectant pas la parité des candidatures aux élections législatives, en rappelant qu'il n'était pas envisageable de modifier les « règles du jeu » six mois avant un scrutin.

Il a par ailleurs rappelé que M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, avait avancé l'idée d'instituer un « bonus » financier, attribué aux partis proportionnellement au nombre de femmes élues à l'Assemblée nationale, mais que cette idée s'était révélée juridiquement complexe à mettre en oeuvre.

S'agissant de la question du statut de l'élu, M. Brice Hortefeux a reconnu la nécessité d'une réflexion et d'une réforme globale sur ce sujet, rappelant les propositions formulées à cet égard par certaines associations d'élus, comme l'Association des petites villes de France (APVF) ou l'Association des maires ruraux de France (AMRF). Il a cependant noté que les conditions d'exercice des mandats locaux avaient d'ores et déjà été sensiblement améliorées par les dispositions adoptées dans le cadre de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

En se fondant notamment sur l'observation comparée des systèmes politiques, le ministre a ensuite évoqué les effets bénéfiques de la représentation proportionnelle pour la démocratie, en particulier en termes de parité, de rajeunissement et de diversité, constatant que la préférence traditionnelle pour le scrutin majoritaire demeurait en France une donnée fondamentale qui avait pour conséquence indirecte de rendre nécessaire l'adoption d'une législation en faveur de la parité.

Par ailleurs, M. Brice Hortefeux a évoqué les réflexions antérieures au projet de loi sur la question de la suppléance des conseillers généraux, rappelant notamment les débats sur la modification de l'appellation « conseils généraux » au profit de celle de « conseils départementaux », qui avaient eu lieu à l'Assemblée nationale, à l'occasion de la discussion du projet de loi prolongeant la durée du mandat des conseillers municipaux et des conseillers généraux.

Il a souligné que l'objectif recherché par le projet de loi était de permettre mécaniquement l'entrée d'un plus grand nombre de femmes au sein des conseils généraux, tout en évitant l'organisation d'élections partielles marquées par une faible participation des électeurs.

S'agissant de la limitation du cumul des mandats, il a rappelé que, dans certains pays européens comme le Royaume-Uni, l'adoption d'une législation particulière n'avait pas été nécessaire, le cumul étant autorisé, mais non pratiqué.

Puis il s'est dit favorable à la limitation du cumul des mandats dans le temps, en rappelant que le président de l'UMP la préconisait, notamment pour les plus hautes fonctions de l'Etat. Il a cependant précisé que s'agissant des parlementaires, l'adoption d'une loi organique serait nécessaire pour instaurer une telle limitation.

En ce qui concerne les propositions formulées par Mme Muguette Dini en vue d'une représentation des femmes au sein des EPCI et des exécutifs municipaux proportionnelle à leur effectif dans les conseils municipaux, M. Brice Hortefeux s'est notamment montré soucieux de ne pas imposer des contraintes excessives au corps électoral et a estimé nécessaire d'étudier avec soin la conformité du mécanisme proposé aux dispositions de valeur constitutionnelle.

Puis il a remercié Mme Janine Rozier de son soutien réaliste aux avancées prévues par le Gouvernement.

Parité - Elections - Parité en politique - Examen du rapport d'information

Puis la délégation a procédé à l'examen du rapport d'information de Mme Catherine Troendle sur les propositions de loi relatives à la parité en politique et le projet de loi tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, dont la délégation a été saisie pour avis par la commission des lois.

Mme Catherine Troendle, rapporteure, a rappelé qu'en janvier 2006, à l'occasion de ses voeux de début d'année, le Président de la République avait souhaité que soit franchie une « étape nouvelle pour la parité » entre les femmes et les hommes, notamment en instituant une obligation de parité dans les exécutifs des communes de plus de 3 500 habitants et des conseils régionaux, ainsi que dans la désignation des délégués des communes au sein des structures intercommunales, et en renforçant les pénalités financières applicables aux partis politiques qui ne respectent pas l'objectif de parité des candidatures aux élections législatives.

Elle a indiqué qu'un projet de loi, annoncé par Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité, le 8 mars dernier, puis de nouveau évoqué, à deux reprises, par le Président de la République, avait été déposé sur le Bureau du Sénat le 28 novembre 2006, soit la veille. Elle a précisé que la délégation avait été saisie de ce projet de loi par la commission des lois qui l'avait précédemment saisie, en février dernier, de dix propositions de loi concernant toutes le thème de la parité en politique. Elle a rappelé que la délégation avait procédé à de nombreuses auditions et entendu 29 personnes, dont deux ministres, au cours de 13 réunions.

Elle a fait observer que l'application de la loi sur la parité du 6 juin 2000 avait permis de réelles avancées concernant la représentation des femmes en politique, tout en laissant subsister des insuffisances concernant en particulier les assemblées élues au scrutin uninominal, les exécutifs des collectivités territoriales et les structures intercommunales.

Mme Catherine Troendle, rapporteure, a d'abord rappelé le dispositif juridique en vigueur concernant la parité.

Elle a noté que, compte tenu de la jurisprudence antérieure du Conseil constitutionnel, le législateur n'avait pu adopter de dispositions législatives comportant une distinction entre candidats en raison de leur sexe qu'après une révision constitutionnelle, votée le 28 juin 1999, qui a modifié les articles 3 et 4 de la Constitution. Elle a indiqué qu'à l'issue de cette révision, l'article 3 de la Constitution disposait désormais que « la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives » et que l'article 4 précisait que les partis et groupements politiques « contribuent à la mise en oeuvre du principe [posé à l'article 3] dans les conditions déterminées par la loi ».

Elle a souligné que la loi du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives avait constitué une première mise en oeuvre des principes arrêtés lors de la révision constitutionnelle de 1999.

Cette loi, a-t-elle ajouté, concerne essentiellement les élections au scrutin de liste, pour lesquelles elle a prévu des obligations de parité des candidatures au moment de la formation des listes, pour les élections municipales dans les communes de plus de 3 500 habitants (parité par groupe de six candidats), les élections régionales (parité par groupe de six, puis stricte alternance d'un candidat de chaque sexe depuis la loi du 11 avril 2003), les élections européennes (stricte alternance) et les élections sénatoriales à la représentation proportionnelle (stricte alternance).

Elle a également expliqué que, pour les élections législatives, qui se déroulent au scrutin majoritaire, la loi du 6 juin 2000 avait prévu un dispositif dissuasif reposant sur une pénalisation financière des partis politiques qui ne respectent pas l'objectif de parité des candidatures, et que, par conséquent, plus un parti s'écartait de cet objectif, plus le montant de l'aide publique qui lui était versée diminuait, et plus il était donc financièrement pénalisé.

Mme Catherine Troendle, rapporteure, a ensuite dressé le bilan de l'application de la loi du 6 juin 2000, sur la base de deux rapports de mars 2005, celui de l'Observatoire de la parité entre les femmes et les hommes, et celui établi par le ministère de la parité et de l'égalité professionnelle au titre de l'évaluation de la loi.

S'en tenant aux principaux chiffres, elle a considéré que l'application de la loi du 6 juin 2000 présentait un bilan contrasté. Elle a souligné, en matière de comparaisons internationales, la position médiocre de la France s'agissant de la représentation des femmes au Parlement. Citant les statistiques établies par l'Union interparlementaire (UIP), elle a fait observer que notre pays occupait, au 31 octobre dernier, le 84e rang, sur 135, avec 12,2 % de femmes à l'Assemblée nationale, et 17,6 % au Sénat, et que, toutes chambres confondues, la France, avec 14,2 % de femmes parlementaires, se situait en dessous de la moyenne mondiale, soit 16,9 %. Elle a toutefois noté que la France ne se situait au-dessus de la moyenne mondiale que pour la proportion des femmes parlementaires membres d'une seconde chambre, 17,6 % des sénateurs français étant des femmes, pour une moyenne mondiale de 16 %. Elle a jugé regrettable que, parmi les 25 Etats membres de l'Union européenne, 21 assurent une meilleure représentation parlementaire des femmes que la France, qui apparaît ainsi comme « le mauvais élève » de la classe européenne en la matière, même si, au niveau local, elle arrive en première position en Europe avec un taux de conseillères municipales de 47,5 % en 2002.

Mme Catherine Troendle, rapporteure, a estimé que, pour les élections à la représentation proportionnelle, la loi du 6 juin 2000 avait permis une réelle avancée car elle avait débloqué une situation qui faisait de la politique un quasi-monopole des hommes et qui, s'il avait fallu s'en remettre à l'évolution spontanée, n'était sans doute pas près de changer.

Elle a cité des chiffres établis avant et après l'application de la loi du 6 juin 2000 et noté que :

- la proportion de conseillères municipales dans les communes de plus de 3 500 habitants était passée de 25,7 % en 1995 à 47,4 % en 2001 ;

- celle des conseillères régionales était passée de 27,5 % en 1998 à 47,6 % en 2004 ;

- lors du dernier renouvellement du Sénat, portant sur la série C, en 2004, 34,9 % des sénateurs élus à la représentation proportionnelle étaient des femmes, contre 14,8 % en 1995 ;

- enfin, les femmes représentaient 43,6 % des députés européens élus en 2004, contre 40,2 % en 1999.

Elle a indiqué, en revanche, que les résultats aux élections se déroulant au scrutin majoritaire offraient une illustration a contrario des effets de la loi du 6 juin 2000, la représentation politique des femmes ne progressant que peu quand l'obligation de parité des candidatures ne s'appliquait pas, et a noté que :

- la proportion des conseillères municipales dans les communes de moins de 3 500 habitants était passée de 21 % en 1995 à 30 % en 2001 ;

- celle des conseillères générales était passée de 8,6 % en 1998 à 10,9 % en 2004 ;

- les femmes ne représentaient que 12,2 % des députés en 2002, après 10,9 % en 1997 ;

- les femmes constituaient 4,4 % des sénateurs élus au scrutin majoritaire en 2004, soit moins qu'en 1995 (4,8 %).

Elle a également souligné les limites du système de pénalités financières instituées par la loi du 6 juin 2000, dont l'objectif dissuasif n'avait été que faiblement atteint. Rappelant que le montant total des pénalités financières pour non-respect de la parité s'était établi à 7,04 millions d'euros en 2004, elle a fait observer que quatre formations politiques représentaient à elles seules 95,7 % de leur montant : l'UMP (60,8 %), le PS/PRG (23,6 %), l'UDF (9,5 %) et le PCF (1,8 %). Elle a regretté que ces quatre formations politiques aient préféré renoncer au total à 6,7 millions d'euros plutôt que de présenter davantage de candidatures féminines aux élections législatives de 2002.

Mme Catherine Troendle, rapporteure, a estimé que la loi du 6 juin 2000 n'avait pas connu le prolongement qui aurait dû être le sien au niveau des exécutifs locaux, l'exercice des responsabilités demeurant concentré entre les mains des hommes, y compris dans les collectivités administrées par des assemblées où les femmes sont représentées de façon quasi paritaire :

- dans les communes de moins de 3 500 habitants, où les femmes représentent 30 % des conseillers municipaux, elles ne sont que 11,9 % des maires et 23,9 % des adjoints ;

- dans les communes de plus de 3 500 habitants, 7,6 % des maires et 36,8 % des adjoints sont des femmes (et souvent dans des délégations prétendument « féminines »), alors que celles-ci représentent 47,4 % des conseillers municipaux ; par ailleurs, la féminisation des conseils municipaux est restée sans effets sur la composition des structures intercommunales, dont seulement 5,5 % sont présidées par une femme ;

- 10,9 % des conseillers généraux sont des femmes, mais seulement 3 % sont présidentes et 12,1 % vice-présidentes ;

- enfin, si 47,6 % des conseillers régionaux sont des femmes, elles ne sont que 3,8 % à occuper la fonction de président et 37,3 % celle de vice-président.

Puis Mme Catherine Troendle, rapporteure, a présenté les multiples propositions avancées pour faire progresser la place des femmes en politique.

Elle a rappelé que la délégation avait été saisie par la commission des lois, au total, de 14 propositions de loi visant à améliorer la parité, qui avaient été déposées par plusieurs sénateurs et sénatrices appartenant à différents groupes politiques, en particulier Mmes Gisèle Gautier, Valérie Létard, Nicole Borvo Cohen-Seat, Muguette Dini et M. Jean-Louis Masson. Elle a expliqué qu'au cours des auditions de la délégation, les nombreuses personnalités entendues, notamment les représentants des associations d'élus et des grandes formations politiques, avaient été appelées à formuler un avis sur toutes ces propositions et, le cas échéant, à formuler des propositions complémentaires.

Elle a fait observer que les quatorze propositions de loi soumises à l'examen de la délégation comportaient des dispositions relatives aux élections au scrutin de liste (élections municipales dans les communes de moins de 3 500 habitants et de plus de 3 500 habitants, et élections régionales), aux élections au scrutin uninominal (élections cantonales et élections législatives), aux élections sénatoriales, aux fonctions exécutives et intercommunales, et au statut de l'élu.

Mme Catherine Troendle, rapporteure, a détaillé certaines des propositions présentées.

Elle a indiqué que Mme Muguette Dini et M. Jean-Louis Masson proposaient notamment une alternance stricte entre les sexes pour la composition des listes aux élections municipales dans les communes de plus de 3 500 habitants. Elle a rappelé que l'abaissement, de 3 500 à 2 500 habitants, du seuil d'application du scrutin de liste avec obligation de parité avait été avancé par plusieurs personnes auditionnées, tandis que d'autres proposaient une proportion minimum de femmes, par exemple 30 %, au sein des listes de candidats aux élections municipales dans les communes de moins de 3 500 habitants.

Elle a fait observer que, les conseils généraux étant les assemblées locales les moins féminisées de France, plusieurs propositions avaient été formulées pour améliorer cette situation, et a indiqué que la plus fréquemment suggérée consistait à instituer un « ticket paritaire », le suppléant, obligatoirement de sexe différent de celui du titulaire, étant appelé à remplacer ce dernier en cas de vacance. Elle a précisé que plusieurs modalités avaient été envisagées pour mettre en oeuvre ce « ticket paritaire », par exemple, la combinaison d'un scrutin de liste en zone urbaine et d'un scrutin uninominal en zone rurale, pour M. Jean-Louis Masson, ou le choix par l'électeur du titulaire et du suppléant, pour Mme Muguette Dini.

Mme Catherine Troendle, rapporteure, a noté que les élections législatives avaient donné lieu à de nombreuses propositions, telles que l'obligation pour les députés d'avoir un suppléant de sexe différent, pour M. Jean-Louis Masson, ou l'institution d'un « ticket paritaire » avec choix par l'électeur du titulaire et du suppléant, pour Mme Muguette Dini. Elle a ajouté que l'institution d'un scrutin binominal dans le cadre de circonscriptions regroupant deux circonscriptions actuelles avait également été suggérée, de même que l'introduction d'une dose de représentation proportionnelle. Elle a rappelé que plusieurs propositions envisageaient également un alourdissement des pénalités financières applicables aux partis politiques, comme celle de M. Jean-Louis Masson, ainsi que la mise en place, en faveur de ceux-ci, d'un bonus financier attribué en fonction du nombre de femmes élues à l'Assemblée nationale.

Elle a fait remarquer que les élections sénatoriales avaient fait l'objet de nombreuses propositions de loi, afin de rétablir le scrutin proportionnel dans les départements élisant trois sénateurs (Mme Muguette Dini et M. Jean-Louis Masson), d'instituer un « ticket paritaire » pour les élections sénatoriales au scrutin uninominal (Mme Muguette Dini et M. Jean-Louis Masson), ou encore de mettre en place une obligation de parité pour la désignation des délégués supplémentaires appelés à participer au collège électoral des sénateurs (Mme Gisèle Gautier).

La rapporteure a souligné que plusieurs propositions de loi concernaient le renforcement de la parité dans les exécutifs locaux et intercommunaux, notamment dans les exécutifs des communes de plus de 3 500 habitants (propositions de loi de Mmes Gisèle Gautier, Valérie Létard, Nicole Borvo Cohen-Seat, Muguette Dini et de M. Jean-Louis Masson) et dans les exécutifs régionaux (propositions de loi de Mmes Gisèle Gautier et Muguette Dini et de M. Jean-Louis Masson).

S'agissant des EPCI à fiscalité propre, elle a fait observer que plusieurs propositions de loi visaient à introduire la parité au niveau de la désignation des délégués des communes, en particulier celles de M. Jean-Louis Masson et de Mme Muguette Dini, et a ajouté que M. Jean-Louis Masson proposait également d'instituer la parité au niveau des vice-présidents dans les bureaux des communautés urbaines et des communautés d'agglomération. Elle a précisé que certaines personnalités auditionnées avaient en outre proposé l'idée d'une élection des conseillers communautaires en même temps que les conseillers municipaux, par transposition de la loi dite PLM (Paris-Lyon-Marseille).

Enfin, elle a noté que la proposition de loi de Mme Valérie Létard envisageait plusieurs dispositions relatives au statut de l'élu, afin de faciliter les conditions d'exercice d'un mandat électif, dont les femmes seraient les premières à bénéficier.

Elle a rappelé que les auditions de la délégation avaient également abordé la question du renforcement de la limitation du cumul des mandats, en particulier dans le temps, qui serait de nature à favoriser le renouvellement du personnel politique, et donc l'accession des femmes à l'exercice d'un mandat.

Mme Catherine Troendle, rapporteure, a ensuite présenté les quatre mesures contenues dans le projet de loi déposé par le gouvernement sur le bureau du Sénat :

- la parité pour l'élection des adjoints au maire dans les communes de plus de 3 500 habitants, cette disposition étant applicable de façon temporaire pour deux mandats ;

- la parité pour l'élection des membres de la commission permanente et des vice-présidents des conseils régionaux et de l'Assemblée de Corse, avec une application également temporaire, limitée à deux mandats ;

- l'institution d'un suppléant de sexe différent de celui du titulaire pour les conseillers généraux, le suppléant ne remplaçant toutefois le titulaire qu'en cas de décès de celui-ci ;

- le renforcement des pénalités financières applicables aux partis ne respectant pas l'objectif de parité des candidatures aux élections législatives, à compter de 2012.

Elle a fait observer qu'en revanche, le projet de loi ne comportait aucune disposition sur la parité dans les EPCI, alors que ce point avait pourtant été évoqué par le Président de la République.

Puis elle a présenté les propositions de recommandations qu'elle a soumises à la délégation. A titre liminaire, elle a estimé que la délégation aux droits des femmes, s'agissant du thème de la parité en politique, devait se montrer à la fois ambitieuse et réaliste, c'est-à-dire aller éventuellement au-delà des dispositions du projet de loi, tout en formulant des propositions qui ne paraissaient pas déraisonnables.

Un débat s'est alors instauré.

M. Yannick Bodin a estimé que certaines propositions de recommandations pouvaient être acceptées par son groupe, tandis que d'autres méritaient des précisions, par exemple l'abaissement de 3 500 à 2 500 habitants du seuil d'application du scrutin de liste avec obligation de parité pour les élections municipales.

Mme Catherine Troendle, rapporteure, a précisé que la mise en oeuvre de cette recommandation nécessitait le vote d'une loi organique, compte tenu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Mmes Gisèle Printz et Annie David ont voulu savoir quelles recommandations seraient mises en oeuvre sous forme d'amendements déposés sur le projet de loi.

Mme Gisèle Gautier, présidente, a estimé que certaines recommandations pourraient en effet donner lieu au dépôt d'amendements lors de l'examen du projet de loi au Sénat, en précisant qu'il ne pouvait être déposé d'amendement au nom de la délégation, mais que chaque sénateur était libre d'user de son droit d'amendement à cette occasion. Elle a également considéré que d'autres recommandations constituaient des pistes de réflexion pour l'avenir.

Mme Yolande Boyer s'est interrogée sur les raisons qui avaient conduit la rapporteure à exclure le mandat de maire du champ d'application de la recommandation proposant de limiter à trois mandats consécutifs de même nature le cumul des mandats dans le temps.

Mme Esther Sittler s'est associée à ces propos et a fait remarquer qu'elle ne ressentait aucune lassitude à avoir exercé plusieurs mandats consécutifs de maire.

M. Philippe Nachbar a estimé qu'il n'était guère réaliste de vouloir limiter à trois le nombre de mandats consécutifs de conseiller municipal dans les communes rurales.

Mme Annie David a considéré au contraire que cette proposition contribuerait au renouvellement du personnel politique.

Mme Catherine Procaccia a estimé qu'il convenait à cet égard de traiter l'ensemble des mandats électoraux de la même manière.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam a considéré qu'exclure la fonction de maire de la limitation du cumul des mandats dans le temps posait un problème de principe.

M. Philippe Nachbar s'est interrogé sur le lien entre cette proposition de recommandation et le thème de la parité.

Mme Catherine Troendle, rapporteure, a indiqué que la limitation du cumul des mandats dans le temps pourrait contribuer à accélérer le renouvellement du personnel politique, et par conséquent à permettre aux femmes d'accéder plus rapidement aux mandats et fonctions électives.

La délégation a ensuite adopté la proposition de recommandation de la rapporteure, amendée dans le sens d'une application à l'ensemble des mandats de la limitation du cumul dans le temps à trois mandats consécutifs.

Mme Hélène Luc a expliqué que le vote des membres de son groupe sur l'ensemble des propositions de recommandations serait lié à la proposition éventuelle d'instaurer la représentation proportionnelle pour l'élection des conseils généraux, et qu'ils s'abstiendraient si cette modification du mode de scrutin cantonal n'était pas proposée.

Mme Gisèle Gautier, présidente, a suggéré d'ajouter aux propositions de recommandations présentées par la rapporteure l'institution de l'obligation pour un candidat aux élections législatives d'avoir un candidat de sexe différent.

Après que M. Yannick Bodin eut fait observer que la question de la parité aux prochaines élections législatives était réglée au parti socialiste, celui-ci s'étant conformé à l'objectif de parité des candidatures, et que les membres du groupe socialiste ne pourraient donc approuver cette proposition, la délégation a adopté la recommandation suggérée par Mme Gisèle Gautier.

Mme Catherine Troendle, rapporteure, a présenté une proposition de recommandation complémentaire, tendant à instaurer la parité au sein des assemblées délibérantes et des exécutifs des EPCI à fiscalité propre à l'occasion d'une réflexion d'ensemble sur le mode de désignation des délégués des communes dans ces structures intercommunales, qui a été adoptée par la délégation.

M. Yannick Bodin et Mme Annie David ont souhaité que leur groupe respectif puisse présenter une contribution à annexer au rapport d'information de la délégation.

Mme Gisèle Gautier, présidente, a indiqué que l'insertion de telles contributions ne posait pas de problème de principe, mais que les textes devraient être transmis dans des délais très brefs.

Puis la délégation a adopté l'ensemble des dix recommandations suivantes, les membres du groupe socialiste et du groupe communiste républicain et citoyen s'étant abstenus :

1. Instaurer une alternance stricte entre candidats de l'un et l'autre sexe pour la composition des listes de candidats aux élections municipales dans les communes de plus de 3 500 habitants.

2. Abaisser de 3 500 à 2 500 habitants le seuil d'application du scrutin de liste avec obligation de parité pour les élections municipales.

3. Etendre la portée de la disposition du projet de loi tendant à doter le conseiller général d'un suppléant de sexe différent, en prévoyant que le suppléant sera appelé à remplacer le titulaire dans tous les cas de vacance du mandat, et non uniquement dans l'éventualité d'un décès.

4. Approuver le renforcement des pénalités financières applicables aux partis politiques ne respectant pas la parité des candidatures aux élections législatives, prévu par le projet de loi, en portant de la moitié aux trois quarts de l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe, rapporté au nombre total de candidats, le pourcentage de l'abattement appliqué sur la première fraction de l'aide publique.

5. Instituer l'obligation pour un candidat aux élections législatives d'avoir un suppléant de sexe différent.

6. Instaurer la parité au sein des exécutifs des communes de plus de 3 500 habitants et des régions, en prévoyant, comme dans le projet de loi, une obligation de parité des candidatures pour l'élection des adjoints au maire, ainsi que de la commission permanente et des vice-présidents des conseils régionaux.

7. Instituer une limitation du cumul des mandats dans le temps en limitant à trois le nombre de mandats consécutifs de même nature.

8. Mettre en place des dispositions destinées à faciliter l'exercice d'un mandat, ce qui permettra aux femmes de mieux concilier celui-ci avec leur vie professionnelle et familiale :

- prévoir, en faveur des élu(e)s locaux, un dispositif de dédommagement systématique des frais de garde d'enfants, ou d'assistance à des personnes dépendantes, liés à l'exercice du mandat, financé pour les petites communes grâce à une réforme de la dotation particulière « élu local » ;

- assurer une application effective des dispositifs de formation prévus en faveur des élu(e)s locaux, également financée pour les petites communes par une réforme de la dotation particulière « élu local » ;

- faciliter la réinsertion professionnelle des élu(e)s à l'issue de leur mandat, grâce à la validation des acquis de l'expérience (VAE) et à l'extension aux autres élu(e)s du mécanisme de suspension du contrat de travail déjà prévu pour les parlementaires ;

- améliorer le régime de retraite des élu(e)s locaux, en autorisant ceux qui cessent leur activité professionnelle au cours de leur mandat à cotiser aux régimes facultatifs de retraite par rente mis en place sur le fondement de la loi du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux.

9. Etablir des statistiques précises concernant la présence des femmes au sein des assemblées délibérantes des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

10. Instaurer la parité au sein des assemblées délibérantes et des exécutifs des EPCI à fiscalité propre à l'occasion d'une réflexion d'ensemble sur le mode de désignation des délégués des communes dans ces structures intercommunales.