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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES


Mercredi 7 février 2007

- Présidence de M. Jacques Legendre, vice-président. -

Création de l'établissement public CulturesFrance - Examen du rapport

La commission a examiné le rapport de M. Louis Duvernois sur la proposition de loi n° 126 (2006-2007) relative à la création de l'établissement public CulturesFrance.

M. Louis Duvernois, rapporteur, s'est réjoui tout d'abord de rapporter devant la commission une proposition de loi qui lui tient à coeur et qui constitue l'une des concrétisations du rapport sur l'action culturelle extérieure de la France, qu'il avait présenté à la fin de l'année 2004.

Rappelant que le 22 juin 2006, les nouveaux statuts de CulturesFrance avaient été adoptés par son assemblée générale, il a souligné que le ministre des affaires étrangères pouvait se féliciter de cette création, qui constitue l'aboutissement d'un long processus de concentration des opérateurs du ministère des affaires étrangères dans le domaine de l'action culturelle. En effet, l'Association française d'action artistique (AFAA) et l'Association pour la diffusion de la pensée française (ADPF), qui ont fusionné, avaient elles-mêmes respectivement absorbé en 1999 et 2000, l'une, « Afrique en créations », l'autre, l'Association universitaire pour le développement et la communication en Afrique dans le monde (AUDECAM) et le Club des lecteurs d'expression française (CLEF).

Il a remarqué que, paradoxalement, c'est au moment où l'on créait ce nouvel opérateur, suivant les recommandations de nombreux rapports, qu'il se trouvait confronté à un feu nourri de critiques.

Evoquant à cet égard le rapport de la Cour des comptes demandé par la commission des finances du Sénat et présenté à la Haute-Assemblée le 8 novembre 2006, qui remet en cause à la fois le mode de fonctionnement, la gestion et le statut de l'association, il a rappelé que la Cour des comptes avait reproché à l'association d'avoir dévié de son objet social initial, c'est-à-dire promouvoir la culture française à l'étranger, pour devenir un opérateur culturel en France. La Cour des comptes a, en outre, contesté les règles de fonctionnement de l'association, constaté que les gains de productivité susceptibles de naître de la fusion des deux associations étaient insuffisants, regretté l'absence d'évaluation de l'organisme et l'opacité des procédures de délégations de pouvoirs au sein de l'association et, enfin, critiqué l'exercice de la tutelle par le ministère, qui n'a imposé à l'association « aucun axe directeur, qu'il soit géographique, thématique ou financier ».

M. Louis Duvernois, rapporteur, a ajouté que, suite à ce constat de la Cour des comptes, et aux témoignages de certains sénateurs mettant en cause la programmation de CulturesFrance à l'étranger, le Sénat avait adopté des amendements de la commission des finances à la loi de finances pour 2007, tendant à diminuer de 500.000 euros les crédits attribués à CulturesFrance par le ministère des affaires étrangères.

Estimant à juste titre que ce contexte de crise appelait une réaction rapide, il s'est félicité de la demande d'inscription à l'ordre du jour réservé du Sénat de sa proposition de loi. Celle-ci vise, en transformant le statut juridique de CulturesFrance, d'une part, à permettre l'amélioration de la gestion de l'opérateur, et, d'autre part, plus largement, à donner une impulsion nouvelle à la diplomatie culturelle française, en relégitimant l'action de l'un de ses acteurs les plus éminents.

Il a mis en avant l'objectif principal de la transformation de l'association en établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) : l'apaisement des tensions institutionnelles et administratives par l'amélioration du cadre juridique et managérial de CulturesFrance. Ce changement de statut répond en effet aux critiques adressées par la Cour des comptes à un statut associatif non conforme et il favorise le renforcement du contrôle de l'Etat sur son opérateur, tout en laissant à ce dernier une réelle autonomie de gestion, lui permettant d'allier souplesse et efficacité. M. Louis Duvernois, rapporteur, a jugé que la création d'un établissement public permettrait indéniablement l'exercice de la tutelle de l'Etat grâce à la présence d'un comptable public, à la présentation d'une comptabilité plus précise et à une meilleure connaissance du fonctionnement de l'établissement par les fonctionnaires des ministères des affaires étrangères et de la culture. Il a souligné, en outre, que le caractère industriel et commercial de l'établissement avait le grand avantage de maintenir au sein de CulturesFrance des agents de droit privé, et de conserver en l'état les contrats de ses salariés.

Reconnaissant que cette modification juridique avait un profond impact managérial, il a toutefois observé que l'intervention du législateur n'était pas le remède à tous les maux et a estimé que la pratique administrative devait également être revue. Il a constaté, à ce titre, que l'attention portée par le Parlement à CulturesFrance avait déjà porté ses fruits : le 5 février dernier, un nouveau contrat d'objectifs et de moyens a été présenté à CulturesFrance. Les indicateurs de performance sont au coeur de ce contrat et permettront d'évaluer la pertinence de la fusion de l'AFAA et de l'ADPF et de faciliter le contrôle des ministères et du Parlement lors de l'examen de la loi de finances.

Rappelant ensuite que le second objectif de la proposition de loi était de confirmer la légitimité de CulturesFrance, il a insisté sur le fait que ce texte, tout en étant nécessaire sur le fond, avait une grande importance sur le plan de la légalisation de CulturesFrance, de la clarification de ses compétences et de la proclamation solennelle de sa légitimité.

Revenant sur les missions de l'établissement, il a relevé que l'article 2 de la proposition de loi fixait certes comme rôle premier à CulturesFrance de promouvoir la culture française à l'étranger, mais il a considéré que l'organisation de saisons culturelles et d'« Années croisées » n'éloignait pas CulturesFrance de son champ d'intervention. Il a donc préconisé d'inscrire cette mission dans la loi, dans la mesure où elle participe du rayonnement de la France à l'étranger, et où elle correspond à l'un des objectifs majeurs fixé par les statuts et confirmé par la loi, de renforcement du dialogue culturel. L'idée sous-jacente, dans la lignée de la vision développée par la convention de l'Unesco sur la diversité culturelle adoptée à l'initiative de la France, est que la valorisation de la culture française passe aussi par la promotion de la diversité culturelle et par l'échange permanent entre les cultures.

Le rapporteur a estimé que cette précision ne devait pas pousser CulturesFrance à intervenir plus en France qu'à l'étranger, mais qu'elle pourrait l'amener à gérer l'organisation des saisons culturelles, de manière à faire participer le plus d'acteurs possibles à ces manifestations, ainsi qu'à leur financement.

Dès lors que ce double objectif est clairement assigné par la loi à CulturesFrance, avec une priorité donnée à l'action culturelle extérieure, il a jugé que la critique du manque de stratégie d'ensemble émise par la Cour des comptes était vidée de sa substance.

Il a considéré que la définition des domaines d'activité de CulturesFrance dans la proposition de loi permettrait de prévenir tout conflit de compétence entre opérateurs. Il est ainsi prévu que l'établissement public puisse intervenir dans les domaines des arts de la scène, des arts visuels, des arts appliqués, de l'architecture, du patrimoine, de l'écrit et de l'ingénierie culturelle.

Il a informé ses collègues que la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) du ministère des affaires étrangères envisageait de confier à l'association un certain nombre de compétences dans le domaine du cinéma et du film documentaire. En effet, actuellement le ministère des affaires étrangères n'a pas d'opérateur propre dans ce domaine, l'action opérationnelle vers l'étranger relevant soit des services de la DGCID, soit d'Unifrance Films dont le champ d'action est limité aux films récents. Il a donc proposé à la commission d'ajouter une compétence à CulturesFrance en matière de cinéma, mais en la confinant au « patrimoine cinématographique », notion qui recouvre dans son esprit, outre les films plus anciens, les films documentaires, éducatifs ou scientifiques. Il a suggéré également de supprimer la mention du « patrimoine », qui n'est pas très claire et dont l'objet est déjà couvert par les autres compétences, ainsi que le 4° de l'article dont la formulation est, d'une part, redondante avec le champ de compétences défini au premier alinéa de l'article, et d'autre part, risque de conduire CulturesFrance à empiéter sur les compétences d'opérateurs, tels que le Centre national de la cinématographie ou le Centre national du livre.

Relevant que le dernier alinéa de l'article 2 précise que CulturesFrance s'appuie sur le réseau culturel à l'étranger, M. Louis Duvernois, rapporteur, a estimé que l'action de CulturesFrance ne serait efficace que si elle était pleinement souhaitée et accompagnée par les ambassades. Il a ajouté, à ce titre, que l'unité de l'action de la représentation française à l'étranger, assurée par les ambassadeurs, devait être une priorité pour le ministère des affaires étrangères. Telle est la raison pour laquelle il a proposé à la commission de modifier la rédaction de cet alinéa, afin qu'il soit précisé que l'établissement s'appuie sur l'ensemble du réseau de la représentation française à l'étranger dans ses composantes diplomatiques et culturelles.

Il a constaté, ensuite, que l'article 3 s'attachait à fixer les traits essentiels de l'organisation de l'établissement public en prévoyant qu'il est administré par un conseil d'administration dont le président est nommé par décret, que ce dernier est également l'exécutif de l'établissement, et qu'il est assisté d'un directeur administratif. Citant le cas du Centre Georges-Pompidou, il s'est déclaré convaincu de la pertinence de ce modèle monocéphale, qui permet d'assurer une meilleure cohérence de l'action menée.

Notant que la proposition de loi fixait à trois ans la durée du mandat du président, par ailleurs renouvelable, il a proposé que le mandat soit limité à un seul renouvellement, ce qui garantirait une autonomie du président par rapport à l'Etat et à la structure administrative de son établissement.

Evoquant les sources de financement de l'établissement, il a exprimé le souhait que les ressources provenant du mécénat soient encouragées. Il a constaté, au demeurant, la hausse de ces ressources dans les dernières années et a considéré que les saisons culturelles étaient, à ce titre, un levier important pour CulturesFrance.

M. Louis Duvernois, rapporteur, a évoqué rapidement les articles 5, 6 et 7 de la proposition de loi, qui précisent les conditions de dévolution des biens, droits et obligations, les procédures de mises à disposition des fonctionnaires auprès de l'établissement et les conditions de transfert du personnel de l'association à l'établissement public.

Au-delà des débats sur le statut de l'opérateur, il a insisté sur l'importance de l'inscription dans la loi de l'existence de CulturesFrance, qui permet de confirmer solennellement sa légitimité.

Il a jugé que les critiques sur la gestion de l'opérateur seraient d'autant mieux entendues -et des solutions apportées- qu'elles n'apparaîtraient pas comme une remise en cause de l'intérêt de l'action menée par l'opérateur, qui est cruciale pour l'avenir de l'action culturelle extérieure de la France. Il a tenu à rappeler son attachement, qu'il sait partagé, à la diplomatie culturelle de la France, et notamment aux actions menées par CulturesFrance. Il s'est dit persuadé que la fusion de l'AFAA et de l'ADPF, et la création de CulturesFrance, qui dispose dorénavant d'une signature labellisée, sur le modèle du « Goethe Institut » et des « British Council », apporte à l'action culturelle extérieure française une visibilité accrue, qu'il faut savoir utiliser et optimiser.

M. Louis Duvernois, rapporteur, a souhaité que l'établissement, chargé de la lourde et prestigieuse tâche de faire parler d'une seule voix la culture française à l'étranger, devienne l'étendard culturel de la France à l'étranger, en s'appuyant sur le réseau culturel français, sous la houlette des ambassadeurs.

Sous réserve des modifications proposées, il a appelé de ses voeux l'adoption de la présente proposition de loi, afin de donner à CulturesFrance les moyens de ses ambitions.

M. Serge Lagauche a remarqué que CulturesFrance restait fondamentalement différente des modèles anglais et allemand, que sont le British Council ou le Goethe Institut, qu'il n'était, au demeurant, pas utile de vouloir imiter. Il a évoqué, par ailleurs, les difficultés auxquelles CulturesFrance continue à être confrontée, notamment celle relative à la situation du personnel.

M. Louis Duvernois, rapporteur, a confirmé que l'objet du texte n'était pas de rapprocher CulturesFrance des opérateurs anglais ou allemand, qui évoluent dans des contextes administratifs et institutionnels très différents, mais simplement d'adapter le statut.

M. Ivan Renar a rappelé ensuite l'importance de la double tutelle sur l'établissement, tout en insistant sur le fait que le perfectionnement de l'action de CulturesFrance passait avant tout par l'amélioration du contexte où il évolue.

La commission est ensuite passée à l'examen des articles de la proposition de loi.

Elle a adopté l'article premier (Création de l'établissement public CulturesFrance), l'article 5 (Dévolution des biens, droits et obligations de l'établissement) et l'article 7 (Transfert du personnel de l'établissement) dans la rédaction proposée par le rapporteur.

La discussion a ensuite porté sur l'article 2 (Missions de l'opérateur CulturesFrance).

La commission a d'abord étendu le domaine d'action de CulturesFrance au « patrimoine cinématographique ».

Un débat s'est ensuite engagé sur le 3° de l'article relatif au champ d'intervention géographique de l'établissement.

MM. Alain Dufaut et Ivan Renar ont en effet estimé qu'il n'était pas légitime de limiter l'exercice de la mission de CulturesFrance relative au soutien et au développement de la création des expressions artistiques contemporaines au seul continent africain ou aux zones francophones, dans la mesure où l'échange culturel est bénéfique dans tous les pays.

Après un échange de vues entre MM. Jean-Marie Bockel, Pierre Bordier, Alain Dufaut, Bernard Fournier, Serge Lagauche, Ivan Renar, Robert Tropéano et le rapporteur, la commission a modifié la rédaction de cet alinéa afin de prévoir que l'ensemble des pays pourraient bénéficier de l'action de CulturesFrance en la matière.

Puis la commission a supprimé le 4° de l'article, d'une part, parce qu'il était redondant avec le champ de compétences défini au premier alinéa et, d'autre part, parce qu'il risquait de conduire CulturesFrance à empiéter sur les compétences d'autres opérateurs du ministère des affaires étrangères et du ministère de la culture.

Afin de marquer l'importance de l'unité de la représentation française à l'étranger, assurée par les ambassadeurs, la commission a enfin ajouté une mention au réseau diplomatique français au dernier alinéa de l'article.

La commission a alors adopté l'article 2 ainsi modifié.

Un large débat s'est ensuite engagé sur l'article 3 (Organisation administrative de l'établissement), auquel ont pris part MM. Bernard Fournier, Serge Lagauche, Jacques Legendre, président, Ivan Renar et le rapporteur. La commission a souhaité préciser que le président de l'établissement public CulturesFrance pourrait désigner le directeur administratif, afin de confirmer l'autorité unique du président sur les services de l'établissement.

La commission a adopté les articles 4 (Ressources de l'établissement) et 6 (Procédures de mises à disposition) avec des modifications rédactionnelles proposées par M. Ivan Renar.

Enfin, la commission a adopté, à l'unanimité, les conclusions ainsi modifiées sur cette proposition de loi.

Mission d'information en Corée et au Japon - Désignation des membres

La commission a procédé ensuite à la désignation des membres de la commission participant à la mission d'information en Corée et au Japon en mars 2007.

Ont été désignés : M. Jacques Valade, président, Mme Monique Papon, MM. Jean-Léonce Dupont, Serge Lagauche, Louis de Broissia, Jean-François Humbert, Robert Tropéano et Mme Annie David.