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COMPTES RENDUS DE LA MISSION COMMUNE D'INFORMATION


MISSION COMMUNE D'INFORMATION SUR LE FONCTIONNEMENT DES DISPOSITIFS DE FORMATION PROFESSIONNELLE

Mercredi 7 février 2007

- Présidence de M. Jean-Claude Carle, président. -

Audition de Mme Elisabeth Kahn, chef de la mission du contrôle général, économique et financier de la mission emploi et formation professionnelle au ministère de l'Economie, des finances et de l'industrie

La mission d'information a tout d'abord procédé à l'audition de Mme Elisabeth Kahn, chef de la mission du contrôle général, économique et financier de la mission emploi et formation professionnelle au ministère de l'Economie, des finances et de l'industrie, accompagnée de M. Bernard Gentric, contrôleur général, membre de la mission du contrôle général, économique et financier de la mission emploi et formation professionnelle.

Mme Elisabeth Kahn a brièvement présenté la mission du contrôle général économique et financier, dont les modes opératoires ont été modifiés en mai 2005. Ce corps de contrôle du ministère de l'économie des finances et de l'industrie travaille sur les organismes ayant un certain degré de proximité avec l'Etat. Concernant la mission emploi et formation professionnelle, la mission de contrôle gère deux dispositifs : l'accès et le retour à l'emploi, qui concerne l'ANPE et l'Unedic, la formation professionnelle, avec l'Afpa (association pour la formation professionnelle des adultes) et quelques OPCA (organismes paritaires collecteurs agréés), et l'insertion de publics spécifiques, qui concerne notamment l'Agefiph (association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des handicapés). La mission de contrôle s'intéresse au pilotage des organismes concernés, aux questions de masse salariale, d'effectifs et de trésorerie. Le contrôle s'effectue notamment, selon des modes différenciés, par la participation aux organes de gouvernance et par l'exercice d'un pouvoir de visa ou d'avis sur les décisions de l'organisme, avec une tendance croissante à privilégier les avis.

Mme Elisabeth Kahn s'est alors proposé de préciser la situation de l'Afpa, dont l'action est en phase de régionalisation, et qui a signé en février 2005 son troisième contrat de progrès avec l'Etat.

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, qui transfère aux régions la compétence en matière de formation professionnelle des adultes à la recherche d'un emploi ne relevant pas de l'assurance chômage avant le 1er janvier 2009, prévoit un transfert progressif aux régions des crédits consacrés aux stages Afpa. Les régions deviendront donc les donneurs d'ordre exclusifs de l'Afpa au titre de la commande publique. Les crédits transférés concomitamment se rapportent à la formation, à la rémunération des stagiaires et aux prestations associées à la formation (accompagnement, hébergement et restauration). La formation professionnelle des demandeurs de l'emploi est le coeur de métier de l'Afpa et la décentralisation se traduira par le passage d'un interlocuteur unique à vingt-deux interlocuteurs régionaux. Cette évolution mettra fin au monopole de l'Afpa, préalablement attributaire des subventions de l'Etat, les régions étant à même de mettre l'association en concurrence avec d'autres opérateurs. Dans ce contexte, l'Afpa devra sans doute chercher à investir de nouveaux secteurs, tels que la formation des salariés en emploi. Mme Elisabeth Kahn a estimé que l'Afpa avait adopté une posture active face à la perspective de ces bouleversements. Cette démarche lui a notamment permis de conclure dix-neuf conventions tripartites avec l'Etat et les régions afin d'expérimenter la décentralisation de la formation professionnelle. Selon Mme Elisabeth Kahn, si l'Afpa a pu ainsi élaborer son offre dans le cadre d'un dialogue privilégié avec les régions expérimentatrices, ce sera de moins en moins le cas à partir de 2009.

Mme Elisabeth Kahn a ensuite évoqué le troisième contrat de progrès (2004-2008) entre l'Etat et l'Afpa, signé en février 2005. Ce contrat précise l'articulation de l'Afpa avec les partenaires que sont l'ANPE, les maisons de l'emploi et l'Unedic. Il est particulièrement demandé à l'Afpa de se positionner sur les métiers en tension, d'anticiper les évolutions du contenu des emplois et de cibler son action sur les jeunes sans qualification. Ce troisième contrat comprend de nombreux indicateurs dont, en particulier, un indicateur mesurant le taux de placement dans l'emploi six mois après la sortie du stage. Mme Elisabeth Kahn a rappelé, à cet égard, le jugement sévère porté sur le deuxième contrat de progrès de l'Afpa dans un récent rapport de MM. Pierre Cahuc et André Zylberberg. Ce rapport critique en effet le nombre excessif des indicateurs d'activité mentionnés dans le contrat, ainsi que l'absence de recours à une méthode d'évaluation fondée sur des comparaisons entre « groupe test » et « groupe témoin ». D'après elle, il convient de relativiser ce jugement, dans la mesure où le financement public de l'Afpa implique le contrôle de l'utilisation des crédits, et donc, celui de l'activité de l'organisme, tandis que la méthode prônée par MM. Pierre Cahuc et André Zylberberg, en principe excellente, serait très difficile à mettre en oeuvre, en raison notamment du problème que pose la neutralisation des effets de la conjoncture.

Un large débat s'est ensuite engagé.

Mme Muguette Dini, rapporteur adjoint, s'est interrogée sur la façon dont l'Afpa réagissait à sa mise en concurrence. En réponse, M. Bernard Gentric, contrôleur général, a précisé qu'au sein des dix-neuf conventions tripartites anticipant la décentralisation de la formation professionnelle, figurait systématiquement un article prévoyant une « réflexion conjointe sur l'offre de l'Afpa à partir de 2009 ». Par ailleurs, l'Afpa s'est engagée dans un programme de révision de toutes les fonctions supports de l'organisme, avec l'objectif de diminuer les coûts de 20 % à l'horizon 2009.

Mme Muguette Dini, rapporteur adjoint, s'est ensuite interrogée sur la prise en compte des publics particuliers dans le cadre de la régionalisation. M. Bernard Gentric a alors indiqué que l'Agefiph avait, en 2006, consacré 103 millions d'euros à la formation, ce qui représente plus de 50  % de ses dépenses. Dans le cadre d'un programme dénommé « handi-compétence », mis en place sur le plan régional, cette dépense devrait s'élever à 135 millions d'euros en 2007, le programme « handi-compétence » prévoyant la mobilisation d'une enveloppe de 110 millions d'euros sur trois ans, de 2006 à 2008.

Mme Sylvie Desmarescaux, après s'être félicitée de la fin du monopole de l'Afpa et de la perspective d'un dialogue privilégié entre les antennes régionales de l'Afpa et chacune des régions, s'est étonnée de l'ampleur de la diminution des coûts attendue à l'Afpa.

Mme Elisabeth Kahn a précisé que la décentralisation se traduirait par la démultiplication des interlocuteurs de l'Afpa, qui restera néanmoins une entité nationale. Une harmonisation de ses dispositifs sera nécessaire, chaque antenne n'accueillant pas nécessairement seulement des stagiaires de sa région d'implantation. A la demande de M. Jean-Claude Carle, président, Mme Elisabeth Kahn a aussi indiqué que la gouvernance de l'Afpa était exercée par des représentants de l'Etat, des collectivités territoriales ainsi que des employeurs et des salariés, tandis que les conventions tripartites étaient signées par l'Afpa au niveau national. Puis, à la demande de Mme Muguette Dini, rapporteur adjoint, elle a précisé que l'Afpa n'avait pas vocation à être décentralisée, et que si les négociations avec les régions pour la mise en oeuvre de formations auront lieu avec les représentations locales, seules les instances nationales de l'Afpa, qui doit optimiser son dispositif sur l'ensemble du territoire, contracteront avec les régions.

Mme Isabelle Debré s'est interrogée sur les réserves de l'Agefiph, compte tenu du faible niveau de ses dépenses. M. Bernard Gentric, après avoir rappelé que l'Agefiph, créée en 1988, a pour vocation de collecter les versements différentiels des employeurs correspondants à l'obligation d'emploi de 6 % de personnes handicapées, a mentionné que l'association attribue environ 20 % de ses ressources au « Réseau Cap Emploi », environ 20 % à la garantie de ressources des personnes handicapées et environ 50 % à l'accès à la qualification. Il a ensuite expliqué que le niveau des dépenses engagées par l'Agefiph est corrélé à la situation du marché de l'emploi : en période de basse conjoncture, l'Agefiph collecte davantage de fonds, car les entreprises embauchent moins de personnes handicapées, tandis qu'en période de haute conjoncture, l'Agefiph est amenée à engager de nouvelles dépenses, alors même que ses ressources diminuent du fait de l'embauche de personnes handicapées. Aujourd'hui, la situation plus favorable du marché de l'emploi devrait rapidement se traduire par une consommation plus importante des ressources de l'Agefiph.

Mme Elisabeth Kahn a précisé à Mme Gisèle Printz que la soumission à la concurrence de l'Afpa ne devait être attribuée qu'à la volonté politique de décentraliser la formation professionnelle, même si le contexte qui en résulte ne peut qu'aboutir à améliorer la qualité de la gestion de l'Afpa, M. Bernard Gentric rappelant, dans cette perspective, l'existence du « programme fonction support », engagé depuis 2005.

M. Alain Gournac s'est alors enquis des limites du contrôle économique et financier exercé par la mission de contrôle économique et financier, se demandant s'il aboutissait à évaluer la performance de la formation, de l'utilisation des 20 % d'économies attendues du « programme fonction support », et du traitement du problème des « formations alibi ».

Mme Elisabeth Kahn lui a indiqué que l'évaluation de la performance était un sujet complexe et dont le traitement, qui suppose un appareillage scientifique, échoit normalement à la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares), ainsi qu'à l'Afpa elle-même, qui se trouve impliquée dans une démarche d'auto-évaluation. Par ailleurs, la mission qu'elle dirige n'a pas vocation à traiter du redéploiement des gains de productivité. Enfin, Mme Elisabeth Kahn a précisé à M. Jean-Claude Carle, président, qui s'interrogeait sur l'accompagnement financier du transfert de compétences à la région de la formation professionnelle, que les conventions tripartites - qui basent les dotations correspondantes sur la moyenne arithmétique de la dépense des trois derniers exercices en recourant au mécanisme de la dotation générale de décentralisation ou à l'affectation du produit de certaines recettes - sont très précises.

Audition de M. Claude Thélot, conseiller-maître à la Cour des comptes

La mission d'information a ensuite procédé à l'audition de M. Claude Thélot, conseiller-maître à la Cour des comptes.

M. Jean-Claude Carle, président, a rappelé que M. Claude Thélot avait présidé, en 2004, la Commission du débat national sur l'avenir de l'école, dont le rapport s'était nourri, notamment, de la consultation de près d'un million de Français.

A titre liminaire, M. Claude Thélot a souligné les problèmes de définition du périmètre de la formation professionnelle. Il a rappelé que la Commission du débat national sur l'avenir de l'école avait déploré, dans son rapport, la séparation entre la formation initiale et la formation continue, et avait formulé des propositions en vue de renforcer la coordination entre les deux systèmes. Il a indiqué que la formation continue ne constituait pas un terme réel d'alternative à la formation initiale, faute de déboucher, le plus souvent, sur une certification.

Il a jugé essentiel de réfléchir à l'efficacité et aux objectifs de la politique de formation professionnelle continue, dont la nature a changé depuis trente ans. En effet si, au cours de cette période, le taux d'accès des salariés à la formation est passé d'un tiers à près de 42 %, la durée moyenne des stages a diminué de plus de moitié, revenant de soixante-douze à trente heures. Dans le même temps, aucun objectif clair et explicite n'a été assigné à cette politique, qui reste avant tout définie et structurée par ses modes de financement, et dont l'évaluation est ainsi rendue difficile.

Il a ensuite insisté sur la complexité des dispositifs et des circuits de financement de la formation professionnelle, faisant observer que les 24 milliards d'euros qui lui sont consacrés, selon les chiffres indiqués dans le « jaune budgétaire », recouvraient une grande diversité de dispositifs. Cette somme comprend en effet les dépenses de formation que l'Etat consacre à ses agents, les dépenses en faveur de l'apprentissage (qui relève de la formation initiale), celles des entreprises pour leurs salariés, à travers l'obligation légale de financement, les dépenses des régions à destination, notamment, des jeunes et des demandeurs d'emploi, la compensation des exonérations de charges sociales pour les stagiaires et apprentis, etc.

Il a annoncé, en outre, que la Cour des comptes avait inséré dans son rapport annuel de 2006 une étude relevant l'opacité des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) et leurs coûts de gestion élevés. Le prélèvement destiné à financer ces coûts ne devrait pas être déterminé par des taux figés. Il s'est aussi interrogé sur la capacité de ces organismes à assurer correctement leur rôle de mutualisation et s'est appuyé sur l'exemple des OPCA pour estimer qu'il convenait de fixer les objectifs de la politique de formation professionnelle avant de définir son ampleur, ses circuits, ses dispositifs et son financement.

Soulignant ensuite la multiplicité des acteurs de la formation professionnelle, M. Claude Thélot a jugé nécessaire de renforcer leur coordination, au niveau des régions notamment. En effet, ces dernières sont appelées, dans le cadre de la décentralisation, à définir des stratégies de développement de la formation professionnelle, en articulation avec les prescripteurs de formation. Puis il s'est interrogé, au regard du nombre et de la diversité des prestataires, sur la qualité de l'offre de formation, sa flexibilité et sa capacité à répondre aux besoins. Il a considéré que, compte tenu de la place de l'offre de formations dans le système et de la difficulté de cerner la demande, la formation professionnelle continue risquait de se présenter comme une économie d'offre consistant à proposer au public une importante masse de formations, indépendamment du nécessaire questionnement sur les objectifs visés.

M. Claude Thélot a indiqué, par ailleurs, que les critères d'évaluation de la formation ne pouvaient être les mêmes pour les salariés et les demandeurs d'emploi. Pour ces derniers, il s'agit d'évaluer les résultats en termes de reprise d'emploi, en prenant en compte le délai du retour à l'emploi et la qualité de l'emploi obtenu, mesurés en particulier en fonction de la nature du contrat de travail. De ce point de vue, il a indiqué qu'une étude de la Cour des comptes sur les contrats aidés, réalisée à la demande de la commission des finances du Sénat, montrait que seuls les dispositifs comprenant des actions de formation professionnelle se révélaient véritablement efficaces.

En ce qui concerne la formation des salariés, rappelant l'inégalité, l'accès à la formation variant selon le niveau de qualification et la taille de l'entreprise, mentionnant les résultats insuffisants à cet égard de la mutualisation opérée par les OPCA, évoquant la nécessité de prévenir le risque que la décentralisation ne débouche sur des inégalités territoriales nouvelles, préconisant enfin le renforcement du taux d'accès des personnes les moins qualifiées, il a estimé que l'évaluation devait mesurer le bénéfice de la formation aussi bien pour l'entreprise que pour le salarié, même si, en ce qui concerne ce dernier, le lien entre la formation et la progression de carrière est aujourd'hui complexe à analyser, dans la mesure où les entreprises ont tendance à proposer les formations les plus efficaces aux salariés dont elles envisagent la promotion ou le changement de poste.

Alors que la formation continue n'est toujours pas parvenue à compenser les insuffisances de la formation initiale, il a suggéré de développer les formations conduisant à un diplôme, afin d'asseoir la reconnaissance sociale de la formation professionnelle continue et d'en faire un relais crédible de la formation initiale.

S'interrogeant enfin sur le rôle de l'Etat dans la politique de formation professionnelle dans le contexte de la décentralisation, il a souhaité que celui-ci soit le garant de la qualité des formations sur l'ensemble du territoire en définissant des objectifs nationaux, spécialement en termes d'égalité de traitement, tout en trouvant un point d'équilibre entre le souci de proximité et l'exigence de lisibilité.

A l'issue de cette intervention, un large débat s'est engagé.

M. Jean-Claude Carle, président, s'est demandé comment il était possible de substituer une logique d'objectifs et de résultats à une logique de dépenses, faisant remarquer que cette question se posait de la même façon pour la formation initiale que pour la formation continue. Puis il s'est interrogé, tout en souscrivant à son principe, sur l'existence d'éventuels effets pervers de la gestion paritaire du système. Enfin, il s'est inquiété des solutions proposées aux 150 000 jeunes sortant chaque année du système scolaire sans diplôme, ni qualification.

Mme Muguette Dini, rapporteur adjoint, s'est étonnée de ce qu'aucun objectif n'ait été assigné, de façon explicite et précise, à la politique de formation professionnelle. Elle s'est demandé si l'évaluation des formations devait se fonder sur leur caractère certifiant.

Mme Annie David a reconnu que la formation professionnelle répondait parfois plus à une logique d'offre qu'à un véritable besoin, avant de s'interroger sur la qualité des différents prestataires. Elle a déploré les réductions des moyens financiers et humains des groupements d'établissements (Greta) et de l'association nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa), qui offrent pourtant de meilleures garanties de professionnalisme que les officines privées. Ayant indiqué que la formation professionnelle, notamment pour les demandeurs d'emploi, était parfois subie, et non pas choisie, elle s'est interrogée sur la place de la validation des acquis de l'expérience (VAE) et du droit individuel à la formation (Dif). Elle s'est accordée, enfin, sur la priorité à donner à la formation des personnes les moins qualifiées, dont le coût est élevé pour les entreprises, mais qui est indispensable pour permettre à ces salariés, le cas échéant, de changer de métier ou d'entreprise.

Soulignant le rôle positif de la VAE, Mme Isabelle Debré a constaté, toutefois, le nombre insuffisant de personnes aptes à participer aux jurys de validation. Elle a souhaité, en outre, que le baccalauréat professionnel, longtemps dévalorisé, retrouve sa véritable dimension. Puis elle s'est interrogée sur les critères de contrôle des OPCA, avant de demander des précisions sur les modalités de mise en oeuvre des formations diplômantes.

Après avoir indiqué que la formation professionnelle avait pour objet de parfaire ses connaissances afin d'être plus efficace dans l'exercice de son métier, Mme Gisèle Printz a relevé les difficultés rencontrées par les demandeurs d'emploi pour trouver une formation. Elle s'est demandé si l'élaboration, par les régions, de cahiers de charges précis permettrait d'assurer un meilleur contrôle des prestataires de formation.

M. Alain Gournac a d'abord rappelé que d'excellentes formations coexistaient avec d'autres, véritablement inadaptées aux besoins, le critère quantitatif prévalant parfois sur l'aspect qualitatif. Puis il a souligné qu'il fallait anticiper sur les changements de métiers, désormais plus fréquents, et accompagner les progressions de carrière, tout en reconnaissant la nécessité d'une action prioritaire en faveur des personnes les moins qualifiées. Partageant le souhait de développer les formations conduisant à une certification, il a fait observer que certains jeunes, peu à leur aise dans les études, se révélaient dans le milieu de l'entreprise et qu'il fallait en conséquence proposer des parcours qualifiants à ces jeunes.

En réponse à ces différents intervenants, M. Claude Thélot a apporté les précisions suivantes :

- il existe des énoncés généreux des finalités de la formation professionnelle, mais pas de véritables définitions d'objectifs opérationnels et hiérarchisés ; il appartient aux partenaires sociaux, en lien avec les régions et l'Etat, d'engager une réflexion dans ce domaine. De son point de vue cette réflexion devrait identifier, notamment, une priorité en faveur des moins qualifiés ;

- il est souhaitable que les partenaires sociaux soient l'un des moteurs de la politique de formation professionnelle ; l'une des questions que pose la gestion paritaire du système est le financement des organisations syndicales et patronales par une partie de la collecte ;

- l'accord national interprofessionnel du 5 décembre 2003, signé par l'ensemble des organisations, a eu le tort de relever les taux de participation des entreprises sans évaluer, au préalable, les résultats des dispositifs précédents ; la mission devrait inscrire ses travaux dans le cadre de l'évaluation prévue par cet accord à la fin de l'année 2008 ;

- il est nécessaire d'évaluer les résultats des nouveaux dispositifs, tels que le Dif, et d'en tirer les conséquences ; par ailleurs, il revient aux prescripteurs de formation d'évaluer la qualité de l'offre et des services des différents prestataires au moment de leur sélection ;

- la formation continue doit constituer, comme la formation initiale, une voie d'accès à un diplôme, alors que les objectifs de certification et de validation des acquis de l'expérience ne sont pas encore suffisamment pris en compte ; toutefois, la certification ne peut être un axe central d'évaluation des formations ;

- les prescripteurs de formations devraient renforcer le suivi de l'assiduité des stagiaires ;

- l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) a élaboré des cahiers des charges, ce qui constitue une avancée positive et sans doute un modèle à suivre ;

- la formation professionnelle n'a pas pour seule utilité de parfaire l'exercice de son métier ; elle renvoie également à des objectifs plus spécifiques, selon qu'elle s'adresse à des demandeurs d'emplois ou à des personnes peu qualifiées ;

- les jeunes ayant échoué en formation initiale n'ont pas le socle de savoirs nécessaires pour réussir ensuite en formation continue ; aussi bien la politique de formation professionnelle doit-elle donner la priorité aux personnes les moins qualifiées ;

- il faut essayer de conduire le système de formation professionnelle à raisonner en termes d'obligation de résultats ; on pourrait songer, par exemple, à définir des objectifs précis pour telle ou telle catégorie jugée prioritaire ;

- il serait intéressant, dans cette optique, d'étudier les conditions de mise en oeuvre d'un Dif différencié en fonction du caractère plus ou moins prioritaire des publics entrant dans son champ d'application ; la durée du DIF pourrait, par exemple, être inversement proportionnelle à la durée passée en formation initiale.

Audition de M. Gérard Larcher, ministre délégué à l'emploi, au travail et à l'insertion professionnelle des jeunes

La mission a procédé en dernier lieu à l'audition de M. Gérard Larcher, ministre délégué à l'emploi, au travail et à l'insertion professionnelle des jeunes.

M. Gérard Larcher s'est tout d'abord félicité de la création de la mission sénatoriale et a souhaité que ses travaux puissent « faire date ». Puis il a introduit son exposé liminaire en rappelant l'importance fondamentale de la formation professionnelle pour les hommes, pour les entreprises et pour l'avenir de notre pays.

Il a précisé son propos en indiquant que pour les salariés, les demandeurs d'emploi ou les jeunes qui veulent entrer dans le monde du travail, la formation professionnelle était un « sésame » indispensable. Il a noté que la formation représentait non seulement la garantie d'une pratique professionnelle ainsi que d'une adaptation aux évolutions du métier, mais encore la possibilité d'un nouveau départ, d'un développement personnel ou d'un projet de carrière. Il a prôné une meilleure prise en compte des « seniors », en constatant qu'après quarante-cinq ans, l'investissement dans la formation professionnelle est insuffisant, et en rappelant que cette situation est en partie imputable à la logique des départs en préretraite, qui sévit dans le monde du travail depuis une trentaine d'années.

Pour les entreprises, a-t-il poursuivi, la formation professionnelle signifie l'adaptation à des technologies nouvelles, à une économie en mouvement et à l'apparition de nouveaux marchés.

Puis il a souligné, pour notre pays, la contribution de la formation professionnelle au développement de l'emploi, ainsi qu'à une économie et une société plus fortes, dans lesquelles « chacun doit pouvoir trouver sa chance ». Il a conclu cette première série de remarques en faisant observer que la formation constituait une véritable « sécurité sociale professionnelle » avant d'indiquer qu'aujourd'hui, la formation professionnelle est devenue essentielle en raison de l'ampleur et de la rapidité des bouleversements de l'environnement professionnel et de l'intensification de la concurrence.

Rappelant qu'il y a une ou deux générations, on apprenait souvent un métier que l'on allait pratiquer pendant toute sa vie (la plupart du temps au sein de la même entreprise), il a indiqué que désormais, les jeunes qui entrent sur le marché du travail, comme d'ailleurs les salariés en poste, changeraient plusieurs fois, dans leur vie professionnelle, d'entreprises, de métiers, et parfois de lieux de vie. Il a souligné, face à cette mobilité accrue, la nécessité d'une formation tout au long de la carrière en ajoutant, qu'en conséquence, les entreprises doivent désormais considérer la formation professionnelle non seulement comme un investissement, mais plus encore comme une condition essentielle de leur développement.

Puis il a présenté les grandes lignes de l'action du Gouvernement, en rappelant qu'il y a environ deux ans, notre système de formation professionnelle souffrait encore particulièrement d'un certain nombre d'insuffisances et de dysfonctionnements. Il a cité, à cet égard, les inégalités d'accès à la formation, les responsabilités insuffisamment définies, ainsi que le décalage entre les formations et les besoins des entreprises et des hommes.

Il a indiqué que ce constat avait conduit les partenaires sociaux à la signature d'un accord national interprofessionnel relatif à l'accès des salariés à la formation tout au long de la vie professionnelle le 5 décembre 2003, prolongé par le vote de la loi du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social.

Il a fait observer que cette réforme avait consacré le rôle fondamental de l'individu dans la construction de ses compétences - « on ne se forme pas sans projet » - et l'émergence des notions de professionnalisation et de résultat comme élément structurant des dispositifs de formation. Il a précisé que des responsabilités accrues avaient été confiées aux branches professionnelles dans la définition et la mise en oeuvre des politiques de formation et que des moyens supplémentaires leur avaient été accordés, notamment par l'instauration d'une « fongibilité » entre les dispositifs.

Puis il a détaillé les éléments fondamentaux de cette loi en évoquant :

- tout d'abord, le droit individuel à la formation, qui offre au salarié un temps de formation de vingt heures par an, cumulables sur six ans ;

- puis la rénovation du plan de formation, dont l'architecture distingue désormais les actions d'adaptation au poste de travail, les actions liées à l'évolution des emplois ou participant au maintien dans l'emploi et le développement des compétences ;

- et enfin, les périodes de professionnalisation, qui concernent en particulier les salariés à faible qualification, et qui visent à l'acquisition d'une qualification reconnue. Il a également mentionné la mise en place du contrat de professionnalisation, c'est-à-dire d'un dispositif d'alternance plus particulièrement conçu pour les jeunes.

Il a également évoqué d'autres dispositifs, comme la généralisation des bilans de compétences, les entretiens professionnels, le développement du tutorat et le développement de la validation des acquis de l'expérience, qui permet d'obtenir un diplôme « classique » grâce aux compétences acquises au sein de l'entreprise et à l'optimisation de l'orientation professionnelle.

Il a ensuite insisté sur le droit individuel à la formation (Dif), décidé à l'unanimité des partenaires sociaux, en soulignant qu'en dépit des critiques qu'il suscite, ce dispositif constitue une véritable révolution fondée sur la philosophie du « salarié-acteur » de sa formation et de sa carrière.

Le ministre a rappelé qu'en raison de la mise en place récente de ce dispositif, seul 1,3 % des salariés avaient pu, en 2005, faire usage de leur droit individuel à la formation. Il a en revanche chiffré à 9 % cette proportion, selon les chiffres provisoires élaborés pour 2006, en précisant que 28 % des PME auraient fait l'objet d'une demande de DIF pour cette même année. Il a ainsi constaté que le droit individuel à la formation était un dispositif en plein développement, plébiscité par un grand nombre de salariés et de chefs d'entreprise, et que l'année 2007, qui permettra aux salariés de cumuler soixante heures de formation, serait essentielle pour juger de sa montée en puissance.

Indiquant que la réforme de 2004 a renforcé la valeur ajoutée de notre système de formation, il a fait observer que tous les outils, y compris l'apprentissage, avaient été mobilisés au profit de la bataille pour l'emploi. Il a rappelé que le taux de chômage se chiffrait aujourd'hui à 8,6 %, en baisse de 10 % en 2006, et que ce progrès avait notamment été rendu possible par la conclusion de plus de 400 000 contrats d'apprentissage en 2006, de 140 000 contrats de professionnalisation, et grâce à l'engagement des branches professionnelles ainsi que des entreprises dans la formation.

Observant cependant que notre système de formation professionnelle demeure perfectible, le ministre a livré quelques réflexions tendant à ce qu'elle puisse véritablement bénéficier à ceux qui en ont le plus besoin.

Il a tout d'abord rappelé que les moyens consacrés à la formation professionnelle et à l'apprentissage étaient considérables, puisqu'ils représentent environ 24 milliards d'euros (dont près de 4 milliards pour l'apprentissage) et a précisé leur répartition : 22 % sont pris en charge par l'Etat, 11 % par les régions, et 45 % par les entreprises, le reste étant pris en charge par les collectivités publiques en tant qu'employeurs, l'Unedic et les ménages. Soucieux de renforcer l'efficacité de l'utilisation de telles sommes, le ministre a évoqué « les trésors d'énergie et de diplomatie » qu'il avait dû déployer pour obtenir qu'une petite fraction de ces moyens soit consacrée aux catégories de public aujourd'hui délaissées que sont notamment les jeunes et les salariés victimes de mutations économiques. Il a illustré son propos en évoquant la réussite des efforts consentis pour reconvertir les salariés d'une unité de l'entreprise Thomson, à Bagneaux-sur-Loing (Seine-et-Marne), d'une activité de fabrication de verres pour les écrans cathodiques dans celle de la verrerie automobile.

Il a ensuite signalé le cas des demandeurs d'emplois non indemnisés, pour lesquels le Gouvernement a décidé de consacrer 10 millions d'euros afin de financer la validation des acquis de leur expérience. Puis il a annoncé des mesures d'encouragement à la formation en faveur des femmes occupant des emplois à temps partiel « subis », en précisant que la situation était plus satisfaisante dans le domaine du travail intérimaire.

Il a par ailleurs rappelé que la complexité de notre système était imputable à la multiplicité d'acteurs, de dispositifs et de sources de financement, ce qui amène à réfléchir à une simplification et une optimisation indispensables. Il s'est dit persuadé que l'on peut « dépenser mieux, et moins, en changeant de logique », c'est-à-dire en mettant le bénéficiaire plutôt que les structures au centre du système, en affectant des moyens prioritaires aux personnes dont la formation initiale est faible ou à ceux qui se trouvent dans des secteurs en mutation accélérée. Il a jugé nécessaire d'inventer, à leur intention, un véritable « droit de tirage » sur le système de formation.

Enfin, il lui a semblé important de réfléchir au développement de l'articulation entre formation initiale et formation continue, cette dernière devant être un véritable prolongement de l'école et de l'enseignement supérieur. A cet égard, il a en particulier souhaité que les « universités s'emparent du droit individuel à la formation » en faisant référence aux pratiques britanniques d'« allers et retours » entre l'université et l'entreprise.

Puis le ministre a souhaité que l'ensemble de ces analyses puisse s'incarner dans des mesures concrètes, en suggérant trois priorités :

- remédier aux insuffisances de la transférabilité du droit individuel à la formation, a minima au sein de la même branche, alors que la « portabilité » de ce droit est aujourd'hui trop limitée dans un monde du travail en perpétuelle évolution ;

- améliorer l'articulation entre les régions et les branches, en favorisant un regroupement des grands réseaux d'organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) ;

- et enfin, renforcer le système de pilotage national, pour écarter le risque d'accroître les inégalités que pourraient susciter des mécanismes de régulation exclusivement régionalisés.

Rappelant qu'il appartient aux partenaires sociaux et aux régions de se saisir de ces sujets qui relèvent de leur compétence, avec l'appui de l'Etat, le ministre a souligné la nécessité d'une prise de conscience collective. Il a conclu en estimant prioritaire d'enclencher un « Grenelle de la formation professionnelle » pour contribuer à approfondir la « sécurisation » des parcours professionnels.

M. Jean-Claude Carle, président, a brièvement évoqué les avancées introduites par la réforme de 2004 de la formation professionnelle. Puis il s'est demandé si cette dernière n'obéissait pas encore trop à une « logique de dépenses » ou de moyens et pas assez à une démarche d'investissement incorporant la fixation d'objectifs, de besoins et de résultats.

Mme Muguette Dini a estimé nécessaire de clarifier, d'une part, la définition des objectifs de la formation professionnelle, d'autre part, la délimitation des formations professionnelles initiale et continue. Puis, dans ce contexte, elle s'est interrogée sur la prise en charge de la formation des quelque 150 000 jeunes qui sortent chaque année du système scolaire sans diplôme et sur la nécessité d'une clarification des relations entre l'Etat et les régions.

M. Gérard Larcher a estimé centrale la question de savoir si le système de formation professionnelle devait privilégier les structures ou les besoins. Soulignant la nécessité de placer le bénéficiaire au centre des préoccupations, il a fait référence, par analogie, à la démarche conduite pour placer le demandeur d'emploi et l'offre d'emploi au coeur de la logique de fonctionnement des structures en charge de ce secteur, ce qui se traduit par un net raccourcissement des délais de traitement des dossiers.

Puis il a affirmé que la stratégie de l'Etat en matière de formation professionnelle était, avant tout, d'établir un lien entre la formation et l'emploi. Il a précisé que cet objectif venait d'être assigné aux missions locales et évoqué les insuffisances de l'insertion dans le dispositif mis en place pour les allocataires au RMI. Il a également relevé la nécessité d'une professionnalisation accrue des formations, notamment grâce aux « parcours d'accès à la vie active en entreprise » et à l'alternance.

Le ministre a ensuite rappelé l'importance des perspectives de promotion sociale offertes par la formation professionnelle et a salué les efforts consentis dans le secteur des bâtiments et travaux publics pour rendre attractifs les métiers et renforcer la formation continue.

S'agissant des 130 000 à 150 000 jeunes qui sortent du système scolaire chaque année sans diplôme, il a jugé utile de distinguer :

- les 70 000 jeunes qui quittent le collège sans qualification et sans maîtriser un socle minimal de connaissances ;

- et les 40 000 qui se retrouvent en « situation erratique autour du baccalauréat » et au seuil de l'entrée dans l'enseignement supérieur. Il a également évoqué les diplômés dans des filières sans perspective en faisant référence, à ce sujet, aux intéressantes conclusions de rapport du recteur Patrick Hetzel, d'octobre 2006, « De l'université à l'emploi ».

En s'appuyant notamment sur les missions locales, il a estimé nécessaire de donner une nouvelle chance aux 17 % de jeunes qui, au cours des journées d'appel et de préparation à la défense, sont recensés comme ne maîtrisant pas le socle minimal de connaissances. Le ministre a indiqué que cette situation conduisait à poser la question de l'école et de l'orientation précoce.

Il a déploré le très faible taux d'accès (de l'ordre d'1 %) des bacheliers professionnels aux formations technologiques supérieures courtes, pourtant initialement conçues pour eux. Puis il a jugé impératif de dépasser les cloisonnements entre formation initiale et formation continue, qui correspondent principalement à des logiques financières, et d'instaurer des passerelles, notamment entre les formations académiques et l'alternance.

M. Gérard Larcher a ensuite fait ressortir, à l'aide d'exemples concrets, le caractère globalement satisfaisant des relations entre l'Etat et les régions dans le domaine de la formation professionnelle : il a fait observer que les critiques relatives au « copilotage » ou les inquiétudes à propos des transferts de ressources accompagnant les transferts de compétences s'étaient atténuées et a précisé que dans dix-huit régions, les transferts des crédits de l'Association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) étaient réalisés.

Puis il a évoqué les nouvelles pistes de progrès de la formation professionnelle en insistant, tout d'abord, sur la nécessité d'instaurer avec les régions et les branches professionnelles un dialogue social territorial, ensuite, sur le financement des stages dans les secteurs demandeurs d'emploi, et enfin sur la coordination entre le service public et les régions afin de mieux adapter les schémas régionaux de formation à la réalité.

Mme Christiane Demontès s'est interrogée sur la meilleure façon de mobiliser les entreprises à l'égard de leurs responsabilités en matière de formation des salariés. Faisant référence à un certain désengagement des employeurs dans ce domaine, au fur et à mesure de la montée du chômage à partir des années 1970, elle s'est interrogée sur les mesures à prendre pour améliorer la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, notamment dans les PME.

Elle a également soulevé la question de l'articulation entre la formation professionnelle initiale sous statut scolaire, qui représente les deux tiers des effectifs, et la formation professionnelle sous statut d'apprentissage, qui représente le tiers des jeunes. Elle a précisé que la rémunération des apprentis conduisait à rechercher des solutions permettant d'apporter une aide aux lycéens professionnels.

Elle s'est également interrogée sur l'articulation entre formation initiale et formation continue, en évoquant les difficultés d'insertion des Rmistes et en posant la question de « l'emploi pour tous ». Elle a insisté, à ce sujet, sur la quasi-absence de parcours de professionnalisation pour les métiers de services à la personne.

Elle a enfin jugé nécessaire de « mettre autour de la table » l'ensemble des acteurs de la formation au niveau régional.

Mme Annie David, évoquant les discriminations induites par le droit individuel à la formation pour certaines catégories de salariés, a appelé le ministre à proposer des pistes d'amélioration à l'égard des femmes qui travaillent à temps partiel « subi » et des handicapés également à temps partiel. Elle a exprimé son accord avec l'idée de remettre l'individu au centre de la formation professionnelle, à condition de placer toutes les structures, privées ou publiques, sur un pied d'égalité en matière de contrôle et d'évaluation.

Elle s'est également interrogée sur les modalités de mise en place des bilans de compétence en évoquant, sur la base d'exemples concrets, la nécessité d'une certaine vigilance pour que cet outil ne soit pas utilisé contre les intérêts de certains salariés, notamment âgés.

Elle s'est enfin inquiétée des inégalités territoriales de la formation professionnelle, en soulignant la nécessité de se pencher non seulement sur le cas des jeunes des quartiers, mais aussi sur celui des jeunes défavorisés ruraux.

M. Gérard Larcher, après avoir estimé nécessaire d'écarter une vision trop caricaturale du travail à temps partiel subi, a indiqué qu'il convenait de permettre à tous les salariés travaillant selon cette modalité d'accéder à la formation continue. Il a rappelé que certaines branches professionnelles avaient d'ores et déjà accordé un droit égal pour tous et qu'il appartenait aux partenaires sociaux de « construire le droit individuel à la formation ».

S'agissant des prestataires de formation, il a signalé que 2 009 contrôles avaient été effectués en 2006. Il a précisé que ce contrôle des organismes de collecte et de formation incorporait l'observation des bonnes et des mauvaises pratiques et devait déboucher sur l'élaboration d'une charte.

Puis il a rappelé que les petites entreprises privilégiaient, plus que les grandes, les formations par alternance et signalé les efforts du Gouvernement pour augmenter de 155 000 les effectifs d'« alternants » en formation.

Le ministre a ensuite analysé le rôle des observatoires par branches pour examiner l'engagement des entreprises en matière de formation. Il a également rappelé que la loi du 18 janvier 2005, dite de « cohésion sociale », avait institué l'obligation pour les entreprises de plus de trois cents salariés d'opérer une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GEPC), notamment dans un but de prévention des licenciements.

S'agissant de la rémunération des jeunes en formation, il a rappelé, d'une part, que le principe de l'apprentissage reposait sur la conclusion d'un contrat de travail avec l'employeur et l'apprenti, d'autre part, la possibilité, pour les conventions de branches professionnelles, de fixer un niveau de rémunération de l'apprenti au-dessus de la norme minimale. Il a ensuite estimé qu'une réflexion sur les lycées professionnels s'imposait, en faisant allusion à l'insuffisance des taux d'entrée dans l'emploi durable de leurs élèves.

Le ministre a par ailleurs indiqué qu'en matière de services à la personne, les partenaires sociaux se mobilisaient pour créer une filière authentique et faire ressortir de véritables perspectives de carrière dans ce domaine.

Il a enfin appelé la mission à se pencher sur le cas de la formation des seniors.

Mme Isabelle Debré a insisté sur la notion de transparence dans le domaine de la formation professionnelle et manifesté son inquiétude à l'égard de la floraison d'organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) et des dérives auxquelles donne lieu l'organisation de certains stages.

M. Jacques Legendre a indiqué qu'il ressentait une certaine impression de « déjà vu » face à la permanence des problèmes de la formation professionnelle, qui ont peu varié depuis trente ans. Il s'est remémoré son entrée en fonctions comme jeune secrétaire d'Etat à la formation professionnelle en 1980, en précisant qu'à l'époque, le président de la République avait assigné l'objectif qu'aucun jeune ne sorte du système de première formation sans connaissance, ni qualification suffisantes. Il a indiqué qu'au début des années 1980, on estimait que 120 000 jeunes ne répondaient pas à ces caractéristiques et qu'en dépit d'un effort majoré de formation professionnelle, les chiffres avaient peu évolué.

Après avoir évoqué, sous son mandat ministériel, la genèse de l'idée et des dispositifs d'alternance sous statut scolaire, M. Jacques Legendre a indiqué que l'appareil de formation évoluait souvent moins vite que les besoins en emploi. Il s'est ensuite demandé si la formation professionnelle ne devait pas être conçue, d'abord et avant tout, comme une politique interministérielle afin de faciliter la coordination des ressources entre l'éducation nationale et le ministère en charge du travail.

Tout en estimant légitime de se préoccuper des formateurs et de la stabilité de leurs conditions de vie, il s'est interrogé sur la capacité d'adaptation des formations et sur le dynamisme des schémas régionaux de formation professionnelle. Il a enfin rappelé qu'il y a trente ans, l'opacité de la formation professionnelle était déjà largement évoquée et qu'il lui apparaissait toujours utile de « secouer le cocotier ».

M. Alain Gournac a manifesté son inquiétude à l'égard des raisonnements purement quantitatifs en matière de formation. Il s'est félicité, en conséquence, du développement du contrôle et de l'évaluation de sa qualité. Il a souligné la nécessité grandissante de changer de métier plusieurs fois dans sa vie et s'est dit convaincu de la valeur de la formation diplômante et qualifiante pour faire évoluer les individus. Il a enfin interrogé le ministre sur le « ciblage » des priorités dans l'allocation des 24 milliards d'euros de dépenses de formation continue.

M. Auguste Cazalet a témoigné de l'extrême difficulté pour les jeunes élèves ou étudiants de trouver des stages, notamment d'été, et s'est demandé s'il ne convenait pas d'instituer une obligation pour les entreprises d'accueillir des stagiaires.

M. Jean-Claude Carle, président, a proposé au ministre de reporter à une prochaine audition les réponses aux interrogations fondamentales concernant la transparence et le financement de la formation professionnelle.

M. Gérard Larcher a indiqué que la question du financement de la formation professionnelle méritait d'être posée aux partenaires sociaux, avant de rappeler que le nombre des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) avait été réduit à une centaine.

S'agissant de l'adéquation entre formation et emploi, il a estimé que les branches professionnelles étaient les mieux à même de recenser les besoins. Il a indiqué que par rapport à la situation qui caractérisait les années 1980, il convenait de prendre en compte la massification récente de l'éducation et, en particulier, de l'enseignement supérieur. Prenant l'exemple de l'orientation et de la validation des acquis de l'expérience, il a estimé que le décloisonnement et la coordination ministérielle ne soulevaient plus guère aujourd'hui de difficultés majeures, les blocages étant devenus rares.

Il a enfin préconisé le rapprochement de l'offre et des besoins de formation au niveau des bassins d'emploi et réaffirmé la nécessité de replacer l'individu - et non pas les organismes - au centre de la formation. Il a annoncé la mise en place d'une bourse de stages, et d'un site internet pour fluidifier les recherches, en précisant qu'il convenait de veiller à l'étalement des « stages de découverte » organisés par l'éducation nationale.

Il a conclu en insistant sur l'importance de la dimension nécessairement partenariale de la démarche de réforme de la formation professionnelle continue.