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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 14 février 2007

- Présidence de M. Jean Arthuis, président. -

Audition de M. Michel Prada, président de l'Autorité des marchés financiers (AMF)

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. Michel Prada, président de l'Autorité des marchés financiers (AMF).

En introduction, M. Jean Arthuis, président, a souligné l'importance de cette audition, qui permettait à M. Michel Prada de présenter le bilan de trois années de régulation boursière, ainsi que son analyse des enjeux de moyen terme auxquels l'Autorité était confrontée. Il a évoqué, à cet égard, la fusion entre le New-York Stock Exchange (NYSE) et Euronext, la coopération entre autorités européennes et les nombreuses innovations juridiques apportées ces dernières années, en particulier sous l'influence du droit communautaire.

Il a rappelé que l'AMF avait déployé une intense activité sur de nombreux fronts, tels que la refonte de son règlement général, l'information des épargnants, la lente mise en place du régime du démarchage bancaire et financier, les nouvelles procédures de prévention du délit d'initié, des consultations de la place financière et la constitution de groupes de travail sur l'analyse financière, l'évaluation indépendante ou l'amélioration de l'exercice du droit de vote des actionnaires.

Il a néanmoins relevé que l'AMF, comme la Commission des opérations de bourse (COB) en son temps, faisait également l'objet de critiques parfois véhémentes. Certains lui reprochaient ainsi une trop grande proximité des émetteurs, de contribuer à l'attrition de la cote, ou la lenteur et le manque de transparence de ses procédures d'enquête sur certaines affaires médiatisées.

Il a enfin considéré que la variété et la complexité de ces questions boursières témoignaient bien de la nécessité de disposer d'une autorité forte, réactive, réunissant les meilleures compétences et investie d'une nouvelle culture.

M. Michel Prada a souhaité présenter à la commission l'état de la régulation boursière française selon trois aspects successifs : la situation actuelle de la place financière, l'activité récente de l'Autorité et les principaux enjeux français et internationaux à moyen et long termes.

Il a constaté, en premier lieu, que la place boursière avait bénéficié en 2006 d'un environnement international porteur, avec une croissance soutenue des principales économies comme des grands indices boursiers, tels que le CAC 40, qui avait crû de 17 %, et le Morgan Stanley Capital International (MSCI) Monde, qui avait connu une augmentation de 18,8 %. Il a relevé que le point haut de la « bulle » de 2000 - soit près de 7.000 points pour le CAC 40 - n'avait pas été de nouveau atteint, et que les ratios de cours rapportés aux bénéfices étaient encore modérés et en France, plus faibles que dans la plupart des autres marchés développés.

Il a également indiqué que la bourse avait absorbé sans heurts le choc temporaire du printemps 2006, dû aux incertitudes sur la situation économique aux Etats-Unis. Sur le marché français, la volatilité des cours s'était révélée assez faible, et la capitalisation boursière globale avait fortement augmenté pour atteindre, à fin 2006, 1.842 milliards d'euros, après environ 1.500 milliards d'euros à fin 2005, ce qui représentait, par rapport au PIB, un ordre de grandeur désormais plus proche de celui habituellement constaté sur les places américaine et britannique.

Il s'est déclaré préoccupé, en revanche, par la relative érosion du nombre de sociétés cotées, malgré une nette reprise des introductions en bourse lors du second semestre de 2006. Au rang des aspects positifs, il a également relevé l'essor du marché organisé Alternext pour les petites et moyennes entreprises, le doublement du volume d'émissions d'actions, et les montants records en matière de fusions et acquisitions. Il a indiqué que l'AMF portait désormais une attention particulière à la forte croissance du capital-investissement, bien que ce secteur ne constitue pas son « coeur de cible », en raison des nombreux mouvements d'aller et de retour opérés entre ces fonds et la bourse.

M. Michel Prada s'est félicité de la très bonne santé de la gestion française pour compte de tiers, qui constituait une industrie financière très performante et se situait, avec près de 2.500 milliards d'euros sous gestion, au premier rang européen pour la gestion réellement domestique. La gestion domiciliée au Luxembourg, quoique représentant des encours proches, est, en effet, plutôt considérée comme une plate-forme d'exportation pour des gestionnaires européens, et notamment français. Il a ajouté que le contexte boursier était également marqué par la restructuration des entreprises de marché, en particulier le rapprochement entre le NYSE et Euronext, et par les débats sur l'avenir de l'industrie « post-marché », c'est-à-dire les infrastructures de règlement-livraison des titres et de compensation.

Il a jugé que les fondamentaux macro-économiques faisaient preuve d'une certaine robustesse, mais que des discussions au sein du Financial Stability Forum (FSF) témoignaient de préoccupations sur plusieurs facteurs de risque, tels que la forte croissance des liquidités disponibles, permise par le creusement des déséquilibres des balances des paiements, et la diminution corrélative de l'aversion au risque. Il a ainsi relevé que les écarts de taux de rémunération - les « spreads » - avaient beaucoup diminué entre les différentes catégories de risque, et a illustré ce constat par le fait que les taux de rendement des placements dans les pays de l'OCDE et dans les grands pays émergents se révélaient assez proches.

M. Michel Prada a ensuite abordé la gestion interne de l'Autorité. Il a considéré que la fusion entre la COB et le Conseil des marchés financiers (CMF) était à présent bien établie et que l'intégration des équipes comme des systèmes d'information était achevée, ce qui avait permis de réaliser certaines synergies de coûts. Il a indiqué que les effectifs de l'AMF s'élevaient à environ 360 personnes, une dizaine de postes ayant été créés en 2006, et se caractérisaient par une rotation élevée, ce qui n'était pas sans créer quelques difficultés de gestion. Il a rendu hommage à la grande compétence de ses collaborateurs et à leur encadrement par M. Gérard Rameix, secrétaire général.

Il a précisé qu'un système rigoureux de contrôle de gestion avait été mis au point, incluant des indicateurs et un « reporting » régulier, et qu'un comité d'audit, qui se réunissait selon un rythme trimestriel, avait été constitué au sein du collège de l'AMF. Il a ajouté que le budget de l'Autorité avait légèrement progressé, pour atteindre 65 millions d'euros en 2006, ce qui le situait à un niveau très nettement inférieur à celui de la Financial Services Authority britannique, d'environ 450 millions d'euros, autorité il est vrai totalement intégrée, à la différence de l'AMF, puisqu'elle est également responsable de la supervision des secteurs bancaire et de l'assurance, mais non de l'instruction des offres publiques d'acquisition. Il a estimé que l'AMF figurait parmi les régulateurs boursiers les moins coûteux au sein de l'Union européenne.

S'agissant des grands domaines d'activité de l'AMF, au-delà de la gestion des « affaires courantes » que constituait, par exemple, l'attribution des visas, il a insisté sur l'important travail de transposition des directives du Plan communautaire d'action pour les services financiers, qui avait largement mobilisé l'Autorité depuis 2004. Il a ainsi mentionné la transposition des directives « Prospectus » - qui était entrée en vigueur en 2005 - « Transparence », et celle relative aux offres publiques d'acquisition, qui comportait ces deux grandes innovations que sont l'expertise indépendante obligatoire, en cas de conflit d'intérêts au sein de la société acheteuse, et le dispositif de traitement des rumeurs de marché, qui avait notamment trouvé à s'appliquer dans le cas des opérations récentes.

Il a également fait référence à la transposition de la directive concernant les marchés d'instruments financiers. En dépit d'une réaction tardive, la Place avait fini par en comprendre l'importance majeure et était à présent totalement mobilisée par cet enjeu.

M. Michel Prada a déclaré que les émetteurs français s'étaient dans l'ensemble bien adaptés au nouveau cadre des normes comptables internationales IFRS et que l'AMF avait fourni beaucoup d'efforts pour accompagner leur mise en oeuvre. Il a signalé l'entrée de M. Philippe Danjou, ancien directeur du service des affaires comptables de l'AMF, au sein de l'International Accounting Standard Board (IASB), organe de conception de ces normes. Il a précisé, en outre, que l'AMF avait mis en place un référentiel pour le contrôle interne dans les sociétés cotées, requis par la loi de sécurité financière du 1er août 2003, après s'être attachée à dépasser le débat initial sur le caractère descriptif ou évaluatif du rapport du président du conseil d'administration sur ce contrôle. Un groupe de place avait, en outre, élaboré un guide sur ce référentiel.

Il a relevé que la commission des sanctions de l'AMF s'était montrée très active en 2006, avec une trentaine de décisions ayant conduit à 45 sanctions individuelles. Il s'est félicité de ce que le président de cette commission soit désormais M. Daniel Labetoulle, ancien Président de la section du contentieux du Conseil d'Etat, dont chacun connaissait les éminentes qualités.

Il a indiqué que l'autorité boursière avait créé un Institut pour l'éducation financière du public, pour lequel un certain nombre de difficultés relatives au financement devaient encore être réglées, et que l'AMF avait accentué sa présence, au niveau international, dans des enceintes telles que l'Organisation internationale des commissions de valeurs (OICV), dont il était le président du comité technique, le Comité européen des régulateurs de valeurs mobilières (CERVM / CESR) et le Financial Stability Forum (FSF).

En troisième partie de son exposé, M. Michel Prada a développé les trois principales et futures orientations de la régulation boursière française et européenne.

Le premier enjeu, de nature transversale, a trait à la remise en question de la stratégie de régulation de l'AMF, après trois années d'intenses réformes et de remise à jour continue du règlement général de l'Autorité. Il a admis que cet « activisme » réglementaire avait suscité des réactions au sein de la communauté financière, qui redoutait un excès de règles. Il a exposé la nouvelle démarche de « meilleure régulation » qui, loin d'être un « exercice de style », suscitait une réflexion impliquant tous les services sur un possible réexamen de la réglementation, son ratio coût / efficacité, le rapport entre l'enjeu et le risque, et sur une éventuelle extension du champ de l'auto-régulation. Cette stratégie constituait, selon lui, le défi majeur de l'année 2007, et ne se pouvait se concevoir isolément, mais au regard des pratiques étrangères.

Il a considéré qu'il était difficile d'établir un juste équilibre dans les arbitrages entre l'autorégulation des acteurs et un encadrement précis par l'AMF, entre la compétitivité de la Place et la protection des épargnants, compte tenu du principe communautaire de libre-établissement et de la faculté de fournir aisément des prestations transfrontalières. Il apparaissait donc nécessaire, à ses yeux, de porter au niveau international la concertation sur ces arbitrages, afin d'éviter que la protection des investisseurs ne se réduise sur le long terme. Il a ajouté qu'il n'était pas un farouche partisan de l'auto-régulation des professionnels, qui fonctionnait mal lorsque les professions étaient placées en conflit d'intérêts. L'autorégulation, selon lui, comportait néanmoins des mérites et incitait les professionnels à mieux s'organiser. Elle pouvait se traduire, dans certaines professions financières, par l'adoption de codes de conduite reconnus et homologués par l'AMF, qui serait ensuite en mesure de s'en prévaloir pour sanctionner les violations de tels codes.

Abordant le deuxième enjeu, de nature plus domestique et relatif aux pouvoirs disciplinaire et de sanction de l'AMF, M. Michel Prada s'est prononcé pour un relèvement du plafond des sanctions forfaitaires, actuellement fixé à 1,5 million d'euros, s'agissant des manquements pour lesquels le règlement général ne faisait pas référence à un profit. Il a considéré que le régime français des sanctions boursières était encore insuffisamment sévère au regard des dispositifs britannique et américain, dont les ordres de grandeur étaient sensiblement différents, puisqu'ils atteignaient plusieurs dizaines de millions d'euros, et que l'AMF aurait pu se montrer plus stricte dans certaines affaires si elle en avait eu la possibilité juridique. Il a également renouvelé le souhait que soit instituée une procédure de transaction permettant d'alléger la charge de la commission des sanctions.

Puis, en réponse à M. Jean Arthuis, président, qui s'interrogeait sur le plafond pertinent de sanction, il a déclaré que l'AMF avait déjà formulé des propositions, portant en particulier sur une référence à la capitalisation boursière de la société à l'origine du manquement. Il a également plaidé en faveur de la faculté pour l'AMF d'interjeter appel dans certains cas, ce qui permettrait un rééquilibrage à l'égard des justiciables, dont le droit à un appel non assorti d'un risque d'aggravation de leur peine constituait une sorte d' « option gratuite ».

Il a insisté, en outre, sur l'important travail à mener en faveur de l'éducation financière des épargnants. Il a relevé que les moyens financiers externes dont disposait le nouvel institut ad hoc, soit environ 250.000 euros, dont 150.000 euros apportés par l'AMF, permettaient d'assurer sa gestion courante, mais sans poursuivre les mêmes ambitions que le régulateur britannique, qui avait récemment annoncé un programme de formation doté de 20 millions de livres sterling. Il a donc émis le souhait que cet institut puisse accroître son budget, et proposé l'affectation de ressources supplémentaires issues du produit des sanctions individuelles, pour un montant susceptible d'atteindre 2 à 3 millions d'euros.

Terminant l'analyse des sujets « domestiques », il a mentionné les travaux en cours, dans le cadre d'un « Plan de continuité d'activité » de l'AMF, pour disposer de procédures et de moyens permettant de traiter les situations de crise.

En troisième lieu, M. Michel Prada a exposé les nouvelles perspectives internationales et européennes. L'enjeu le plus important réside en la transposition, au sein du règlement général de l'AMF, de la directive du 21 avril 2004 concernant les marchés d'instruments financiers, qui faisait encore l'objet de consultations auprès des professionnels.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a relevé que le report au 1er novembre 2007 du délai d'habilitation à transposer par ordonnance cette directive, qui avait été adopté la veille au Sénat, était trop tardif. Il importait que le Gouvernement, comme l'AMF, puissent achever cette transposition d'ici à la fin du premier semestre 2007, afin de laisser aux professionnels le temps d'adapter leur organisation et leurs méthodes commerciales.

M. Michel Prada a indiqué que le régulateur et le Gouvernement travaillaient en parallèle, en association avec les professions financières, et que la doctrine de transposition consistait à suivre le plus fidèlement possible le texte de la directive et à n'introduire de dispositions spécifiquement françaises que dans la mesure du strict nécessaire et des éventuelles options nationales ouvertes par la directive.

Il a néanmoins estimé que cette nouvelle législation était susceptible de créer d'importantes difficultés pour le régulateur boursier, en particulier au regard des abus de marché, si les intermédiaires financiers venaient à exploiter les nouvelles facultés concurrentielles et à recourir largement à des plates-formes de négociation autres que les marchés réglementés. Cet enjeu majeur posait la question d'une mise en réseau, à l'échelle européenne, des informations dont disposaient les régulateurs nationaux, ce qui se révélait délicat à mettre en place, tant au plan financier que technique.

Puis, en réponse à M. Philippe Marini, rapporteur général, qui s'interrogeait sur la raison pour laquelle l'AMF n'avait pas fait davantage pression sur le Gouvernement français afin d'infléchir les orientations de cette législation, il a assuré que le régulateur avait, dès l'origine, émis d'importantes réserves, mais que le processus d'adoption de la directive avait été influencé par la logique de concurrence entre infrastructures de marché. Il a néanmoins considéré qu'une telle logique, dont les pays anglo-saxons étaient familiers, comportait certains avantages. Il a précisé que les négociateurs de la directive s'étaient attachés à organiser la concurrence en garantissant une plus grande transparence pré et post-négociation.

Le deuxième enjeu communautaire était la révision des directives afférentes au « passeport » des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM), qui avait donné lieu, en novembre 2006, à la publication, par la Commission européenne, d'un Livre blanc, au contenu duquel l'AMF s'était montrée particulièrement attentive. Il importait, à ses yeux, de préserver la pertinence du modèle français de gestion collective et de donner un écho européen à certaines propositions du rapport remis par M. Jacques Delmas-Marsalet sur la distribution et la commercialisation des produits financiers.

M. Michel Prada a ensuite exposé le troisième enjeu international, relatif à l'évolution et à la concentration des infrastructures de marché. Il a confirmé que les cinq régulateurs européens concernés par le rapprochement entre le NYSE et Euronext avaient obtenu des garanties destinées à préserver l'autonomie de la régulation européenne, et signé le 25 janvier 2007 un accord de coopération avec la Securities and Exchange Commission (SEC). Il a ajouté qu'une emprise extra-territoriale de la régulation américaine était aujourd'hui peu probable et ne répondait pas réellement à l'intérêt de la partie américaine, qui cherchait plutôt à atténuer les conséquences restrictives de la loi Sarbanes-Oxley, en faisant de Paris la base du développement international du groupe NYSE-Euronext.

S'agissant de l'opportunité d'une telle fusion transatlantique, il a constaté que cette opération avait été approuvée à une large majorité par les actionnaires du NYSE et d'Euronext et répondait à une logique de marché. Elle permettrait à Euronext de mieux résister à la constitution, dans le nouveau cadre offert par la directive sur les marchés d'instruments financiers, de plates-formes multilatérales alternatives, telles que le récent projet Turquoise annoncé par sept des plus grandes banques d'investissement internationales.

M. Michel Prada a ensuite estimé que le rapprochement du NYSE et d'Euronext conduirait, sans doute, le management du nouveau groupe à dégager toutes les synergies techniques possibles, notamment dans le domaine informatique, où le NYSE était susceptible d'adopter le système d'Euronext.

Il a rappelé que si cette opération visait à attirer sur la place de Paris des émetteurs internationaux actuellement tournés vers la place financière de Londres, l'harmonisation des règles qu'elle pouvait impliquer ne concernerait pas directement les règles fondamentales telles que les normes comptables. Il a souligné qu'en cas de changement motivé, par exemple, par des évolutions économiques, ou de convergence des normes comptables américaines (US-GAAP) et internationales (IFRS), l'accord des Etats membres de l'Union européenne serait nécessaire.

Puis, en réponse à M. Jean Arthuis, président, qui souhaitait savoir qui fixait le cours des transactions en bourse, M. Michel Prada, président de l'AMF, a expliqué qu'en application de la directive sur les marchés d'instruments financiers, le prix de transaction serait fixé par le marché selon le principe de la meilleure exécution (« best execution »), système complexe intégrant plusieurs variables telles que le prix, le temps de négociation et la qualité du service rendu par les intermédiaires. Il a estimé que la transparence, avec notamment la publication des prix avant et après négociation, ainsi qu'un système de « reporting » consolidé, permettrait un ajustement des prix selon le marché.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a observé que plusieurs cours différents pourraient, dès lors, être fixés au même moment pour une même valeur, en raison de la pluralité des plates-formes de négociation, mais que ceci serait atténué par la mise en place du carnet d'ordres central.

Puis, en réponse à M. Jean Arthuis, président, qui avait indiqué qu'Euronext avait distribué un milliard d'euros de dividendes à ses actionnaires, M. Michel Prada, président de l'AMF, a précisé que le régulateur n'avait pas d'autorité sur ce sujet, et que, seule, la concurrence pouvait conduire à un ajustement à la baisse des prix, comme l'avait montré l'exemple de la concurrence entre le London Stock Exchange (LSE) et Euronext sur la place d'Amsterdam, concurrence qui s'était finalement achevée au bénéfice de ce dernier.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que la concentration, illustrée par l'opération entre le NYSE et Euronext, n'était pas nécessairement favorable à la concurrence. M. Michel Prada a répondu que si la concentration extrême des marchés réglementés pouvait être critiquée, la concurrence entre plates-formes boursières et autres systèmes de transaction était une bonne chose et qu'elle restait vive.

En réponse à M. Philippe Marini, rapporteur général, qui s'interrogeait sur la pertinence et le caractère tardif, selon lui, de la position française concernant la directive relative aux marchés d'instruments financiers, il a estimé qu'il était illusoire de penser que la place de Paris aurait pu demeurer isolée dans un modèle spécifique. Il a indiqué que le LSE réalisait, par exemple, les trois cinquièmes du volume de ses transactions en dehors de son carnet d'ordres central, système dénommé « SETS ».

S'agissant des activités « post marché », et plus particulièrement des systèmes de règlement-livraison, M. Michel Prada a souligné des problèmes de concurrence entre les grands opérateurs. Il a précisé que la Banque centrale européenne travaillait sur la création d'un système appelé « Target II Securities », tendant à abriter en son sein une chambre de compensation européenne unique, ce qui posait la question de savoir si l'Union européenne devait être dotée de plusieurs systèmes oeuvrant de façon concurrente, ou d'un seul système considéré comme un réseau d'intérêt général.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que la France était favorable à la mise en place d'un système unique, orientation qui rencontrait l'opposition de la Commission européenne. M. Michel Prada a estimé que la position française allait à l'encontre de la logique traditionnelle de la Commission européenne, qui ne concevait sa mission que dans un environnement concurrentiel. Il a ainsi expliqué que, face aux difficultés des activités de règlement-livraison, la réaction de la Commission était d'organiser la concurrence et la transparence.

M. Jean Arthuis, président, a regretté que la perspective d'un Espace unique de paiements en euros (« Single Euro Payments Area ») recueille peu d'intérêt de la part des acteurs politiques. Il a ensuite souhaité savoir quelle serait la pertinence d'un monopole boursier unique à l'échelle européenne.

M. Michel Prada a observé que le processus français, qui avait vu ces dernières années la suppression des huit bourses régionales au profit de la place parisienne, aurait pu théoriquement être transposé au niveau européen. Toutefois, il a remarqué qu'un tel projet susciterait aujourd'hui de nombreuses réticences de la part des professionnels, et, s'agissant des activités de « post-marché », des chambres de compensation Euroclear ou Clearstream.

S'agissant des fonds spéculatifs ou « hedge funds », M. Michel Prada a observé qu'il était délicat de porter un jugement unique sur un ensemble aussi hétérogène. Il a précisé qu'en France, ces fonds avaient été appréhendés en fonction des catégories d'investisseurs auxquels ils étaient destinés, et qu'une réglementation avait été mise en place pour ceux faisant appel public à l'épargne, comportant des règles de transparence, d'administration et de diversification des actifs. Il a indiqué que cet encadrement avait garanti un certain succès, puisque ce type de gestion représentait actuellement 30 milliards d'euros, dont plus de 12 milliards d'euros pour les fonds à règles d'investissement allégées (fonds « Aria ») et à effet de levier, qui constituaient les « hedge funds » français.

Il a estimé qu'un encadrement des fonds spéculatifs était également concevable au niveau international, en particulier sous l'égide de l'OICV, qui avait amorcé une réflexion sur les standards de valorisation des positions détenues par ces fonds, compte tenu du manque de transparence souvent constaté quant à la valorisation de leurs portefeuilles. De même, il était, selon lui, envisageable de requérir des banques prêteuses un contrôle strict de leurs contreparties « hedge funds » et des effets de levier associés à leur intervention comme prêteur.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, qui s'interrogeait sur l'influence de ces fonds sur la gestion des sociétés dont ils étaient actionnaires, M. Michel Prada a répondu que « l'activisme actionnarial » ne concernait pas seulement la gestion alternative, mais encore de nombreuses catégories d'investisseurs. Il a souligné qu'il convenait de s'interroger sur la légitimité des moyens employés, notamment sur la procédure du prêt-emprunt de titres, afin de savoir dans quelle mesure ces dispositifs étaient détournés, notamment dans un but de déstabilisation des entreprises.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a observé que la proposition de directive sur les droits des actionnaires pourrait éventuellement fournir un appui juridique à l'encadrement de ces pratiques.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, qui s'interrogeait sur l'effet de levier des « hedge funds », M. Michel Prada a estimé qu'il était effectivement nécessaire de le contrôler. Il a toutefois souligné que, d'une part, l'effet de levier était actuellement beaucoup moins important qu'il n'y avait quelques années, de l'ordre de 4 à 5, contre 20 à 50 à la fin des années 90, et d'autre part, que les sinistres étaient désormais rares et rapidement absorbés par le marché, comme en témoignait la récente chute du fonds Amaranth Advisors. Il a rappelé qu'il existait environ 8.000 fonds gérant près de 1.400 milliards d'euros, soit guère plus que 5 % du montant annuel global des capitaux échangés de par le monde.

M. Michel Prada a ensuite abordé la révision de la procédure européenne de décision dite « Lamfalussy », en s'interrogeant sur la place du Comité européen des régulateurs de valeurs mobilières (CESR), qui détenait actuellement un statut presque exclusivement consultatif. Il a indiqué être favorable à un renforcement des pouvoirs de ce comité et de sa légitimité, afin notamment que les standards qu'il adopte soient mieux reconnus, en particulier au « niveau trois » de la procédure Lamfalussy, qui n'avait pas de réel fondement juridique. Il a considéré que cette implication du CESR au « niveau trois » pourrait consister en un mécanisme comparable à l'homologation, en droit français, du règlement général de l'autorité de marché par le ministre de l'économie et des finances.

M. Maurice Blin a souhaité connaître l'influence des investisseurs et fonds de pension étrangers, notamment ceux présents au sein du capital des sociétés composant l'indice CAC 40. M. Michel Prada a estimé que cette présence n'était pas nécessairement néfaste, dans la mesure où elle pouvait servir à améliorer la performance de sociétés mal gérées. Il a regretté toutefois que la France n'ait pas pu mettre en place de réels fonds de pension.

M. Jean Arthuis, président, a enfin constaté que l'épargne française était plus investie dans les déficits publics que dans les entreprises, ce qui rendait celles-ci vulnérables.

Mardi 20 février 2007

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Audition de M. Patrick Sayer, président de l'Association française des investisseurs en capital (AFIC)

La commission a procédé à l'audition de M. Patrick Sayer, président de l'Association française des investisseurs en capital (AFIC).

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que l'audition de M. Patrick Sayer, président de l'Association française des investisseurs en capital (AFIC), devait permettre à la commission de parfaire sa connaissance des mécanismes financiers internationaux actuellement à l'oeuvre.

A ce titre, il a précisé, tout d'abord, que l'AFIC regroupait des professionnels, sociétés d'investissement et fonds d'investissement, dont l'activité consistait à prendre des participations de moyen terme au capital des entreprises afin de réaliser une plus-value au moment de la cession de leurs parts.

Il a précisé que ses principaux « métiers » étaient :

- le « capital-risque », orienté vers les jeunes entreprises à la dimension technologique affirmée ;

- le « capital-développement », destiné à accompagner, de façon généralement minoritaire, des entreprises plus matures devant franchir un « cap de croissance » ;

- et le « capital-transmission », plus connu sous son appellation anglaise Leverage Buy Out (LBO), visant à acquérir, de façon presque toujours majoritaire, des entreprises avec un fort effet de levier, ce segment représentant environ 80 % des montants collectés en France.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué, d'une part, que les fonds d'investissement se voyaient actuellement reprocher une « recherche effrénée » de rentabilité les conduisant à mener des restructurations drastiques, au détriment de l'emploi domestique. D'autre part, il a observé que l'importance des montants collectés par certains fonds anglo-saxons leur donnait la faculté de conduire des offres publiques d'achat (OPA) sur de grands groupes cotés, au risque de transformer un fleuron de l'économie nationale en simple participation au sein de leur portefeuille d'actions.

Dans ce contexte, il a souhaité connaître l'incidence, d'un point de vue économique et social, des fonds d'investissement et l'évolution, à moyen terme, de leur rôle dans l'économie française.

M. Patrick Sayer, président de l'Association française des investisseurs en capital, a remercié la commission de lui donner ainsi l'occasion d'ouvrir le débat et de faire oeuvre de pédagogie sur une profession et un métier souvent décriés du fait, a-t-il estimé, d'une certaine incompréhension.

Il a rappelé que l'AFIC était une structure indépendante créée en 1984, regroupant l'ensemble des structures de « capital-investissement » installées en France. Il a noté qu'elle avait vocation à promouvoir le capital-investissement auprès des investisseurs institutionnels, des entrepreneurs et des pouvoirs publics. Il a souligné qu'elle se devait d'accompagner les entreprises depuis leur création jusqu'à leur transmission, par le travail de ses membres, qu'ils soient actifs ou associés, parmi lesquels des avocats, experts comptables, auditeurs, etc. Il a également indiqué qu'aux trois segments de métier exposés par M. Jean Arthuis, président, on pouvait ajouter les spécialistes du « capital-retournement », professionnels peu nombreux, mais dont l'écho médiatique était fort.

Il a précisé que le capital-investissement devait être clairement distingué des fonds de pension, dont le rôle était le financement des retraites, et incidemment le maintien d'un niveau de capitalisation important dans un pays. Il a noté que les fonds de pension n'existaient pas réellement en France, l'assurance-vie étant « leur parent le plus proche ».

Il a observé que les fonds de gestion alternative, appelés « hedge funds » (soit littéralement des « fonds de couverture »), généralement anglo-saxons, répondaient à des logiques différentes de celles du capital-investissement. En effet, leurs prises de participation dans des entreprises cotées ou leurs opérations sur des marchés de matières premières ou d'énergie obéissaient à un objectif de maximisation du profit à très court terme, les rémunérations de la performance étant fréquemment versées au mois le mois ou sur trois mois. Il a rappelé qu'à l'inverse, les adhérents de l'AFIC n'attendaient de retour sur investissement qu'à moyen terme, soit sur trois à sept ans.

M. Patrick Sayer a ajouté que les principales banques d'affaires françaises et internationales, récemment interrogées, estimaient que l'intervention des fonds d'investissement dans les opérations de fusion et d'acquisition de sociétés représenterait 40 % des sommes engagées d'ici à cinq ans, contre moins de 20 % actuellement.

Il a indiqué que 4.852 entreprises, dont 75 % comptaient moins de 250 collaborateurs, étaient soutenues par le capital-investissement en France en 2005. Il a souligné le rôle essentiel du capital-investissement auprès des petites et moyennes entreprises (PME), rappelant que, seules, 60 entreprises bénéficiant de financements dans le cadre du capital-investissement employaient plus de 5.000 personnes.

Il a précisé que le poids économique du capital-investissement représentait, d'une part, 200 milliards d'euros de chiffre d'affaires en France en 2005, soit une croissance de 7 à 8 % entre 2004 et 2005 à périmètre constant et, d'autre part, 327 milliards d'euros de chiffre d'affaires réalisé dans le monde, soit une progression de 8 % sur la même période.

Il a noté que le capital-investissement représentait 1,5 million d'emplois de collaborateurs en France, soit l'équivalent des effectifs français des sociétés du CAC 40 et environ 10 % des effectifs du secteur privé. Il a constaté que ces effectifs avaient crû de 4 % entre 2004 et 2005, ce qui correspondait à une augmentation de 60.000 emplois. Il a reconnu qu'il ne s'agissait pas de créations nettes du fait des mouvements de cession et d'acquisition de filiales notamment, et qu'une étude plus fine de l'impact social du capital-investissement était en cours.

M. Patrick Sayer a annoncé que 1.250 nouvelles entreprises avaient bénéficié du financement de fonds d'investissement entre 2004 et 2005. Il a remarqué que le capital-investissement avait levé 12 milliards d'euros en 2005 en France, dont 8,1 milliards d'euros avaient permis de financer ces entreprises, en création, développement et transmission. Il a précisé la décomposition de l'activité du capital-investissement en 2005 : 78 % des montants investis, soit 6,3 milliards d'euros, avaient été attribués au capital-transmission, 12 % des montants investis, soit 954 millions d'euros, avaient concerné le capital-développement et 6 % des montants investis, soit 481 millions d'euros, avaient bénéficié au capital-risque. Le solde relevait d'activités plus marginales.

Il a observé que les 6,3 milliards d'euros investis dans le capital-transmission s'étaient répartis ainsi : 3 milliards d'euros en faveur de quatre grandes entreprises et 3,3 milliards d'euros au profit de 315 PME, soit un « ticket d'entrée » d'environ 10 millions d'euros par société. Il a constaté que, dans tous les cas de financement par LBO, les dirigeants avaient été associés au montage pour devenir actionnaires, dans 61 % des cas pour les cadres, et dans 20 % des cas pour les salariés. Il a estimé que ce phénomène prenait de l'ampleur, dans la mesure où les deux formes de capitalisme traditionnel, à savoir le capitalisme familial et celui des grands groupes industriels, à savoir le capitalisme d'Etat, trouvaient désormais leurs limites.

M. Patrick Sayer a ainsi relevé que le capitalisme familial, qui apportait certes des garanties de pérennité et de stabilité du capital des entreprises concernées, ne permettait pas de faire face à l'internationalisation des marchés et à l'européanisation des entreprises, et donc de leur faire franchir les paliers de croissance correspondants. S'agissant du capitalisme des grands groupes cotés, il a noté qu'il subissait une pression de court terme, liée à l'exigence de publication des comptes trimestriels, ainsi que le poids des agences de notation, ce qui conduisait fréquemment ces sociétés à se recentrer sur quelques métiers en fonction de leur compétitivité internationale. Il a constaté que, dans cette perspective, les grands groupes revendaient des pans entiers de leur activité qui pouvaient être, soit facilement rachetés et consolidés par des sociétés étrangères, soit soutenus par un apport en capital des fonds d'investissement.

Il a affirmé que le capital-investissement, et plus particulièrement les montages LBO, ne visaient pas à la restructuration systématique ni au démantèlement progressif des entreprises qu'ils finançaient, mais à la planification des investissements utiles à leur développement et à la création de valeur grâce à la mise en place de plans de croissance des ventes sur un horizon de trois à cinq ans. Il a rappelé que les fonds d'investissement soutenaient les entreprises en injectant les fonds nécessaires à leur développement en sus des sommes correspondant à l'acquisition des titres de capital.

Il a reconnu que les dirigeants de ces entreprises, trop souvent enclins, selon lui, à penser que les financements étaient abondants, étaient toutefois mis sous contrainte financière afin d'accroître leur vigilance sur le paiement des créances des clients, la gestion des stocks et la suppression des investissements non productifs. Il a ajouté que cela leur permettait de mieux apprécier le rendement individuel de chaque nouvel investissement, conformément aux intérêts propres des fonds de LBO. Il a remarqué que l'essentiel des opérations de capital-transmission s'accompagnait d'une augmentation des effectifs des entreprises rachetées, contrairement aux idées reçues.

M. Patrick Sayer a considéré que le risque de voir les fonds d'investissement déclencher des OPA sur de grandes sociétés cotées était en réalité moins important que celui du rachat de leaders français par de grands groupes étrangers, ainsi que l'illustraient certains exemples récents. Il a estimé que, dans de nombreux cas dans l'actualité récente, la mise en place d'une opération de LBO aurait permis de maintenir ces entreprises sous capitaux français, tout en augmentant le niveau d'investissement.

Evoquant le système des « noyaux durs » mis en place durant les privatisations des deux précédentes décennies, il a rappelé que, s'il était sain pour les grandes entreprises d'être sous la pression de leurs actionnaires, il était sans doute bénéfique qu'elles puissent disposer du soutien d'un actionnaire professionnel, tel qu'un fonds d'investissement, détenant une fraction, même minoritaire du capital, mais susceptible d'apporter une forme d' « insolence » et de s'engager dans une stratégie de moyen ou de long terme. La présence d'un tel actionnaire professionnel était, selon lui, préférable à un retour au principe des « noyaux durs ».

Cet exposé a été suivi d'un large débat.

M. François Trucy s'est demandé quelle était la position de la Commission européenne sur les métiers du capital-investissement, compte tenu des postulats de libre-concurrence et d'ouverture du capital des entreprises qui tendaient à inspirer sa doctrine, et si d'autres sociétés et fonds d'investissement européens présentaient des niveaux de rentabilité semblables à ceux des véhicules de droit français.

En réponse, M. Patrick Sayer a indiqué que l'AFIC dialoguait régulièrement avec les services de la Commission européenne, en particulier sur la question de l'harmonisation de la réglementation des structures juridiques d'investissement, et que l'approche communautaire restait marquée par un fort tropisme anglo-saxon. Il s'est félicité de ce que M. Charlie McCreevy, commissaire pour le marché intérieur et les services, se soit récemment posé en défenseur du capital-investissement.

Il a relevé que près du quart des opérations de LBO en Europe étaient réalisées par des opérateurs français, mais que les fonds anglo-saxons étaient surreprésentés en volume sur ce segment et pouvaient investir dans certaines opérations de grande taille, compte tenu de leur faculté de solliciter des fonds de pension dotés de larges moyens, et dont l'équivalent n'existait pas en France. Il a cependant constaté qu'une réponse européenne se structurait face aux grands fonds américains : les structures françaises PAI, Eurazeo et Wendel tendaient ainsi à s'internationaliser, et un fonds d'investissement suédois tel qu'Investor, lié à la famille Wallenberg, détenait un portefeuille important de participations. La typologie des acteurs demeurait néanmoins sensiblement la même dans les différents pays européens.

Il a regretté que l'assurance-vie, fiscalement très aidée en France, ne soit pas davantage investie dans le capital-investissement, malgré l'accord négocié par M. Nicolas Sarkozy, alors qu'il était ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, en vue d'atteindre un ratio de 2 % des encours de ce type de placement. Il a indiqué que l'exposition de l'assurance-vie au capital-investissement connaissait une hausse tendancielle, mais a déploré le périmètre extensif de comptabilisation par les compagnies d'assurance, qui retenaient non pas uniquement les sommes effectivement investies, mais également les engagements de déboursement sur le moyen terme et les participations dans leurs filiales non stratégiques chargées de fonctions support. Il a estimé que la part réelle des encours de l'assurance-vie dans le capital-investissement se situait aux alentours de 0,7 %, ce qui était encore loin de l'objectif recherché, et a fortiori de l'exposition d'un fonds de pension tel que l'américain Calpers, qui consacrait environ 10 % de ses actifs à la gestion alternative au sens large, c'est-à-dire au capital-investissement, pour 6 %, et aux fonds spéculatifs, pour 4 %.

M. Jean Arthuis, président, s'est inquiété de l'impact potentiellement négatif des nouvelles normes prudentielles dans le secteur de l'assurance, en cours de négociation au niveau communautaire dans le cadre du projet de directive « Solvabilité II », qui tendraient à limiter l'exposition au capital-investissement, et de manière plus générale, à orienter une large fraction de l'épargne vers l'économie non productive, alors même que les liquidités prêtes à s'investir abondaient sur la plupart des places financières.

M. Patrick Sayer a constaté que ce projet de directive faisait parfois l'objet d'un double discours, dans la mesure où certains déploraient ses incidences sur les placements en actions, tandis que les compagnies d'assurance considéraient qu'il pouvait contrevenir à la nécessaire congruence entre l'actif et le passif. Il a considéré, néanmoins, que les actifs de capital-investissement étaient adaptés à l'adossement des engagements d'assurance-vie, compte tenu de leur horizon temporel, cohérent avec celui de l'assurance-vie, et de leurs performances élevées, de l'ordre de 18 % en moyenne pour le LBO.

M. Yann Gaillard a fait part de son vif intérêt pour un métier qu'il connaissait mal, et a formulé plusieurs questions portant sur la nature des propriétaires des sociétés et fonds d'investissement, sur les critères de choix par ces derniers des sociétés où investir, et sur la durée moyenne de détention des participations. Il s'est également interrogé sur le caractère coopératif ou conflictuel des rapports que les gestionnaires de ces fonds entretenaient avec les dirigeants des PME constituant leurs portefeuilles.

M. Patrick Sayer a indiqué que les modalités de détention des sociétés ou fonds d'investissement constituant les membres de l'AFIC étaient très diverses. Les sociétés d'investissement telles qu'Eurazeo appartenaient ainsi à leurs actionnaires, individuels, familiaux, ou issus du marché boursier lorsqu'elles étaient cotées. En réponse à M. Jean Arthuis, président, qui s'interrogeait sur la part des actionnaires stables au capital d'Eurazeo, il a précisé que ces derniers représentaient environ 40 % du capital et 50 % des droits de vote.

Il a ajouté que l'essentiel de la profession était constitué de fonds, dont les capitaux étaient apportés par des souscripteurs individuels et institutionnels, tels que les banques, les fonds de pension, les caisses de retraite et les compagnies d'assurance. A la différence des sociétés d'investissement, la détention du capital d'un fonds n'emportait pas le contrôle de la société de gestion de ce fonds. Ces sociétés de gestion étaient, en effet, généralement des sociétés de personnes ne requérant que peu de capital, qui était détenu par les associés, et pouvaient être totalement indépendantes ou liées à un acteur financier tel qu'une banque, un assureur ou une société de gestion étrangère.

Il a jugé que la qualité d'une équipe de gestion reposait, avant tout, sur son réseau et sa connaissance des dossiers, qui déterminaient le volume du « deal flow », soit le flux d'affaires, véritable facteur-clef de succès de la profession. La qualité de ce flux d'affaires - qui s'inscrivait dans une tendance à la spécialisation par secteur d'activité - était liée à l'expérience des gestionnaires, à leur connaissance personnelle des opportunités d'investissement, comme aux dossiers parfois transmis par les banques d'affaires.

M. Jean Arthuis, président, a relevé que les banquiers avaient fait évoluer leur rôle, en se positionnant davantage comme conseillers et apporteurs d'opérations à des fonds, plutôt que comme prêteurs et financeurs directs des PME.

M. Patrick Sayer a confirmé que les banques d'affaires, jusqu'au début des années 80, investissaient de manière plus directe dans le capital des sociétés, et éventuellement par l'octroi de prêts. Puis, abordant la question des rapports entre les fonds actionnaires des sociétés et les dirigeants de ces dernières, il a considéré qu'ils étaient positifs par construction. Il a ainsi établi une analogie avec l'équipage d'un bateau : le dirigeant, en tant que « skipper », devait fonctionner en bonne intelligence avec le fonds actionnaire principal, assimilable au « pilote » installé à terre et chargé d'orienter le cap et les choix du skipper. Cet alignement des intérêts du dirigeant et de l'actionnaire devait, selon lui, être fortifié par une prise de participation substantielle du dirigeant dans le capital de sa société, susceptible de représenter un à deux ans de salaire brut, et de nature à accroître sa motivation et son implication en vue d'une amélioration de la performance de la société.

Il a indiqué que les opérations des fonds de LBO reposaient sur un « business plan » ou plan d'activité, établi en général sur un horizon de 3 à 5 ans. Les sorties plus précoces, après un ou deux ans seulement de détention, auxquelles on assistait souvent aujourd'hui, résultaient, selon lui, de deux principaux facteurs exogènes et conjoncturels, qui étaient la forte progression des valorisations boursières et le maintien des taux d'intérêt à un niveau bas. Cette conjonction de facteurs facilitait un relèvement des leviers financiers et une augmentation des multiples d'investissement. Elle permettait par exemple de réaliser, après seulement deux ans de détention, des plus-values représentant trois à quatre fois l'investissement initial. Il a ajouté que cette accélération de la rotation des participations, dans les portefeuilles des fonds de LBO, s'effectuait sans changement managérial à la tête des sociétés concernées.

M. Michel Sergent a remercié M. Patrick Sayer pour ses précisions et a évoqué la situation d'Usinor, société où l'Etat français détenait une participation substantielle avant la constitution d'Arcelor par fusion avec Arbed et Aceralia, et la délocalisation de son siège au Luxembourg, essentiellement pour des raisons fiscales. Il a indiqué que les cadres d'Arcelor qu'il avait rencontrés regrettaient que le capital du groupe fût devenu vulnérable, et s'est demandé si, depuis la disparition des « noyaux durs » au cours des années 90, le capitalisme français n'était pas passé d'un excès à l'autre, de la « consanguinité » des dirigeants représentatifs de ces « noyaux durs » à une trop grande fragilité de l'actionnariat.

M. Patrick Sayer a considéré qu'au-delà du cas particulier évoqué, il était avéré que certains groupes industriels créaient « leur propre mauvaise graisse » par un train de vie somptuaire et des dépenses de fonctionnement excessives, de nature à les rendre plus vulnérables à des acquisitions hostiles. Dans ce contexte, les montages caractéristiques du LBO contribuaient à assainir des sociétés mal gérées. Il a déploré, en outre, le caractère parodique des assemblées générales d'actionnaires de certaines sociétés cotées, durant lesquelles l'accent était mis sur les apparences de la gouvernance, des sujets relativement anecdotiques, et la promotion d'administrateurs indépendants qui ne réunissaient pas toutes les garanties de compétence, au détriment du débat sur la question fondamentale de la stratégie et de la gestion de la société.

Puis, en réponse à une observation de M. Jean Arthuis, président, sur les pratiques abusives de rachat par les sociétés cotées de leur propre capital dans un objectif de relution du bénéfice par action, il a estimé que ces rachats d'actions étaient légitimes, dès lors qu'ils demeuraient bornés. Il a indiqué que les entreprises devaient poursuivre un objectif d'optimisation du coût de leur capital, et qu'il pouvait, dès lors, se révéler préférable de rendre une partie de ce capital aux actionnaires, plutôt que de l'investir dans des projets insuffisamment rentables.

Revenant sur les propos de M. Jean Arthuis, président, quant à l'absence de risque inhérent aux stock-options et à l'effet incitatif que ces dernières pouvaient exercer sur les rachats d'actions, il s'est déclaré favorable à cette pratique, et il a considéré que les stock-options, à la différence des attributions d'actions gratuites dont le récent développement en France avait été initié par la société Microsoft, présentaient, malgré tout, le risque de voir leur valeur se réduire ou devenir nulle.

M. Jean Arthuis, président, a relevé que le surplus de rémunération des dirigeants constitué par les stock-options n'était pas toujours inscrit en charges d'exploitation, mais que les nouvelles normes comptables internationales conduiraient, probablement, à faire évoluer ce mode de comptabilisation.

M. Patrick Sayer a précisé que, pour de nombreuses sociétés, les charges liées aux stock-options apparaissaient bien dans le compte de résultat. Abordant la question du soutien financier aux PME, il a estimé que les banques, pour qui le crédit aux petites entreprises constituait aujourd'hui une activité plus risquée que le crédit immobilier, participaient insuffisamment au financement des entreprises, qui étaient, dès lors, confrontées à certaines carences sur leur fonds de roulement.

M. Maurice Blin a constaté que M. Patrick Sayer se présentait comme le régulateur de sa profession et le défenseur de l'investissement à moyen terme, et s'est demandé si cette posture pouvait résister au mouvement contemporain de financiarisation à l'échelle mondiale et de pression court-termiste. Evoquant les propos tenus par M. Michel Prada, président de l'Autorité des marchés financiers, lors de sa récente audition par la commission, sur l'utilité que pouvaient présenter les « hedge funds », il a souhaité connaître son opinion sur l'impact de ces fonds, dans la mesure où ils pouvaient être perçus comme une dérive ou, au contraire, comme les acteurs d'une profitable « redistribution des cartes ». Puis il a admis que les Français manifestaient une préférence pour l'épargne longue sans risque, et s'est demandé si l'action de l'Etat tendait à privilégier la rente et une économie qui serait moins dynamique, mais plus sûre.

M. Patrick Sayer a insisté sur le fait que la plupart des entreprises françaises n'étaient désormais plus confrontées à un marché exclusivement domestique, mais insérées dans une concurrence internationale, et qu'il importait d'accepter cette « nouvelle donne », ainsi que la mobilité croissante des produits et des informations, dont participait la révolution d'Internet. Il a constaté que les marchés financiers disposaient de liquidités en abondance, qui étaient alimentées par la croissance de l'économie chinoise et le recyclage des revenus du pétrole et des matières premières. Ces liquidités tendaient logiquement à se positionner sur les produits financiers offrant le rendement le plus attractif, au rang desquels figuraient les « hedge funds », créant un effet d'éviction des placements plus traditionnels. Il a également reconnu et fait remarquer la qualité et le très haut niveau des profils de nombre de gérants de fonds spéculatifs, et a suggéré que la commission puisse rencontrer de tels professionnels.

Il a considéré que le capital-investissement, à la différence des fonds spéculatifs, permettait de réintégrer une vision de moyen terme dans les anticipations des agents, selon une logique comparable à celle mise en oeuvre par les holdings et sociétés familiales durant la première moitié du vingtième siècle.

Puis, réagissant à l'hypothèse, émise par M. Jean Arthuis, président, que les sociétés ne recourent qu'à une publication simplement annuelle de leurs comptes, il a indiqué qu'un tel débat avait actuellement cours aux Etats-Unis quant à l'intérêt des comptes trimestriels. Il a estimé qu'un actionnaire du capital-investissement était vraisemblablement mieux à même d'apprécier la qualité et l'évolution d'une société que sur le seul fondement de comptes trimestriels.

M. Jean Arthuis, président, a reconnu que les membres de la commission devaient être pleinement conscients des nouvelles réalités de la sphère financière. Il a déploré que la valeur ajoutée de certains fonds de capital-investissement, dont les participations étaient cédées après seulement un an de détention, mais avec une confortable plus-value, se révèle finalement très réduite, voire nulle. Il a également émis des doutes quant à la qualité de certains dirigeants associés à des opérations de LBO, dont les décisions pouvaient induire un coût social élevé.

M. Patrick Sayer a admis que la profession du capital-investissement, comme d'autres, comportait des exemples négatifs, et a considéré que les entreprises où ces investisseurs étaient présents se comportaient, en moyenne, mieux que le reste de l'économie.

Evoquant l'hypothèse où la dette publique de la France diminuerait à l'avenir, M. Yves Fréville s'est demandé si le surcroît d'épargne ainsi dégagé pourrait être aisément investi dans le capital-investissement national ou international. Se déclarant préoccupé par la situation d'Alcatel, il s'est également interrogé sur l'éventuelle surévaluation de la parité de fusion avec Lucent.

M. Patrick Sayer a estimé que, contrairement à une idée parfois admise, l'implication dans le moyen terme des actionnaires professionnels représentatifs de son activité leur permettait d'être plus au fait de la situation réelle des sociétés et de mieux anticiper sur leurs évolutions que certains groupes détenteurs à caractère industriel. Il a ajouté que les impératifs de court terme liés à la cotation en bourse tendaient à empêcher la réalisation de certains investissements pourtant nécessaires.

Il a indiqué que le soutien aux PME devait non seulement se traduire par une réorientation des actifs de l'assurance-vie, mais également par un accès privilégié aux marchés publics, qui permettrait d'assurer un chiffre d'affaires récurrent. La France devait ainsi, selon lui, s'aligner sur les procédures en vigueur dans certains pays, tels que le Canada, la Corée du Sud, les Etats-Unis ou le Japon, qui avaient obtenu le bénéfice, sous l'égide de l'Organisation mondiale du commerce, d'une clause d'exemption favorable aux PME. Il a déploré, en outre, que l' « ultralibéralisme » manifesté, à certains égards, par la Commission européenne, contribue à pénaliser l'investissement dans les PME.

M. Jean Arthuis, président, a remercié M. Patrick Sayer pour son exposé à la fois stimulant et dérangeant, et a tenu à relever les initiatives que pouvaient prendre les professionnels du capital-investissement afin de résister aux « excès corrosifs » de la financiarisation.

Mercredi 21 février 2007

- Présidence de M. Jean Arthuis, président, puis de M. François Trucy, secrétaire.

Cour des Comptes - Contrats aidés - Audition de Mme Marie-Thérèse Cornette, présidente de la 5e chambre de la Cour des comptes

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'audition de Mme Marie-Thérèse Cornette, présidente de la 5e chambre de la Cour des comptes, de Mme Françoise Bouygard, déléguée adjointe à la DGEFP (délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle), de M. Antoine Magnier, directeur de la DARES (direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques), et de M. Jean-Marie Marx, directeur général adjoint de l'ANPE, pour suite à donner à l'enquête portant sur les contrats aidés, transmise par la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé qu'il s'agissait d'une audition « de suivi » d'une enquête réalisée par la Cour des comptes, en application des dispositions de l'article 58-2 de la LOLF, enquête portant sur l'« impact des aides à l'emploi sur la baisse du chômage ».

M. Jean Arthuis, président, a considéré que, depuis trop longtemps, la France souffrait d'un chômage de masse, en dépit de la multiplicité des dispositifs destinés à améliorer l'insertion des demandeurs d'emploi. Aujourd'hui, les allègements généraux de charges sociales constituaient le principal outil d'aide à l'emploi. Cette politique, qui n'avait d'ailleurs pas fait l'objet d'une évaluation définitive, coûtait 20 milliards d'euros par an à la sécurité sociale. Pour autant, cette masse ne devait pas occulter l'importance des contrats aidés qui, avec plus de 5 milliards de crédits en 2005, représentaient l'autre pan majeur de la politique de l'emploi. A la différence des allègements généraux de charges, ces contrats étaient fortement différentiés en fonction des publics et des objectifs à atteindre. Deux catégories de contrats devaient être distinguées. D'une part, les contrats en alternance (apprentissage et professionnalisation) : ces contrats donnaient lieu à des aides importantes, dont le niveau général paraissait cependant justifié par l'utilité de l'alternance, peu contestable pour les jeunes, dans la perspective d'un accès à l'emploi durable. D'autre part, il existait -cette fois dans une acception stricte- différents contrats aidés qui étaient destinés, pour certains d'entre eux, au secteur marchand, et pour les autres, au secteur non marchand. Le contrat initiative-emploi (CIE) était le principal contrat aidé du secteur marchand, tandis que le contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE), qui avait succédé, notamment, au CES (contrat emploi-solidarité), se trouvait être le principal contrat aidé du secteur non marchand.

M. Jean Arthuis, président, a alors souligné que tout opposait ces deux catégories de contrats. En premier lieu, le coût : les contrats aidés du secteur marchand étaient bien moins subventionnés que les contrats aidés du secteur non marchand. En deuxième lieu, l'effet sur l'emploi : les contrats aidés du secteur non marchand engendraient plus de créations nettes d'emplois que les contrats aidés du secteur marchand, car ces derniers entraînaient de forts effets d'aubaine auprès des employeurs, même si leurs effets étaient importants sur « l'ordre de la file d'attente ». En troisième lieu, les effets en termes d'insertion étaient différents : certes, les contrats aidés du secteur non marchand ne constituaient pas un tremplin vers l'emploi durable (ce qui, à l'inverse, était plutôt le cas pour les contrats aidés du secteur marchand), mais en revanche, le secteur non marchand permettait à des publics très éloignés de l'emploi une certaine forme d'insertion sociale, dont l'intérêt ne pouvait être balayé d'un revers de main.

M. Jean Arthuis, président, a également précisé que le paysage réglementaire était et demeurait complexe, en dépit du plan de cohésion sociale, tandis que l'évaluation des différents dispositifs souffrait encore de lacunes importantes. De fait, on observait une forte instabilité règlementaire, une gestion des contrats aidés rendue laborieuse par l'éclatement des acteurs et un déficit de formation à l'appui de ces contrats, toutes caractéristiques du service public de l'emploi à rapprocher d'une performance globale dont notre chômage de masse ne laissait pas présumer de l'excellence...

Puis M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la présente audition, comme telle était la règle, visait à s'assurer des suites concrètes apportées aux travaux de contrôle budgétaire. Il a salué la présence de membres de la commission des affaires sociales, et notamment de son président M. Nicolas About, présence témoignant de l'étroite association avec les autres commissions permanentes sur l'ensemble des sujets d'intérêt commun ayant un impact budgétaire.

Après avoir présenté les différentes personnes auditionnées, et signalé l'absence de M. Vincent Susplugas, conseiller au cabinet du ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, M. Jean Arthuis, président, a donné la parole à Mme Marie-Thérèse Cornette, présidente de la 5e chambre de la Cour des comptes, pour présenter les principales conclusions de l'enquête.

Mme Marie-Thérèse Cornette a préalablement indiqué que l'enquête qui servait de support à la présente audition avait été menée au cours du premier semestre de 2006, et remercié les administrations présentes pour leur collaboration. Au début de ses travaux, la Cour des comptes a dressé un panorama complet des contrats aidés, qui faisait ressortir l'éclatement des dispositifs et l'instabilité de leur mise en oeuvre. Cet état de fait entraînait un certain brouillage préjudiciable à l'appropriation et à l'efficacité des différentes mesures auprès de leurs prescripteurs, de leurs bénéficiaires et des employeurs. Par ailleurs, la politique des contrats aidés se caractérisait par un mouvement de balancier entre secteur marchand et secteur non marchand, ce dernier étant davantage sollicité en période de basse conjoncture. Si le plan de cohésion sociale apportait une indiscutable simplification, celle-ci devait être subdivisée en raison d'une mise en extinction progressive des dispositifs préexistants, qui coexistaient donc avec les nouveaux. L'utilité sociale des contrats aidés répondait à des objectifs, qui allaient de l'aide à l'accès à l'emploi en entreprise, à l'insertion sociale, et la diversité des profils des bénéficiaires répondait à cette différentiation des instruments.

Mme Marie-Thérèse Cornette a ensuite exposé les travaux approfondis de la Cour des comptes concernant le contrat initiative-emploi (CIE), dont les effets en termes d'insertion s'avéraient positifs. Puis elle a relevé que la gestion déconcentrée au travers d'une « enveloppe unique régionale » n'avait pas débouché sur une autonomie de gestion réelle à l'échelon régional. Par ailleurs, il apparaissait que l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE), à qui revenait la mise en oeuvre opérationnelle des contrats aidés, était confrontée à certaines difficultés de repérage des publics éligibles. Concernant l'évaluation, la Cour des comptes a estimé qu'il conviendrait de systématiser, en amont, les études d'impact visant à estimer les effets d'aubaine et à attester de la possibilité d'une coordination satisfaisante de tout dispositif nouveau avec les mesures existantes. En outre, son pilotage et la faisabilité d'un contrôle réel de son utilisation devrait faire l'objet d'un examen attentif, comme y inclinait l'exemple du SEJE (soutien à l'emploi des jeunes en entreprise), dont l'utilisation s'était révélée difficile à contrôler dès sa création en 2002 et n'avait finalement donné lieu qu'à très peu de remboursements.

Puis Mme Marie-Thérèse Cornette a souligné que les contrats en alternance et le CIE étaient favorables à l'insertion dans l'emploi durable, à l'inverse des contrats aidés du secteur non marchand, qui pouvaient aboutir à « stigmatiser » leurs bénéficiaires. Par ailleurs, la Cour des comptes a fait ressortir l'importance de la formation afin d'augmenter les chances de parvenir à une insertion durable dans l'emploi non aidé, en regrettant que le développement de la certification, au travers de la validation des acquis de l'expérience (VAE), soit encore insuffisant. Enfin, l'examen de l'efficacité des aides à destination des jeunes et des chômeurs de longue durée conduisait à souligner l'intérêt d'une expérimentation menée récemment au Royaume Uni, sur la base d'incitations claires au retour à l'emploi.

Mme Françoise Bouygard, déléguée adjointe à la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), a tenu à préciser qu'un des objectifs de la réforme du plan de cohésion sociale était l'adaptation aux marchés du travail locaux, au moyen de l'« enveloppe unique régionale », au sein de laquelle les crédits destinés aux principaux contrats des secteurs marchand et non marchand étaient fongibles. Elle a précisé à M. Jean Arthuis, président, qui s'interrogeait sur la réalité de la déconcentration, qu'il y avait, en tout état de cause, une véritable volonté de déconcentration, même si, au cours de l'année 2005 et au début de l'année 2006, les programmations régionales avaient été perturbées par des injonctions nationales, qui ont notamment abouti à rehausser les objectifs d'embauche de jeunes en CAE.

Puis Mme Françoise Bouygard a indiqué que le deuxième objectif du plan de cohésion sociale était d'assurer un meilleur suivi des personnes bénéficiant d'un contrat aidé dans le secteur non marchand afin de favoriser leur insertion dans le secteur marchand. Elle a observé, par ailleurs, que les actions de formation et de validation des acquis de l'expérience ne se situaient peut-être pas à un niveau aussi insuffisant que l'enquête de la Cour des comptes le laissait supposer, mais qu'il subsistait certainement des difficultés réelles à orienter l'action des organismes paritaires agréés (OPCA) en direction des bénéficiaires de contrats aidés. Enfin, il résultait de la réforme une amélioration sensible du pilotage du service public de l'emploi avec l'émergence d'un prescripteur unique, l'ANPE, qui « avait désormais la main » sur les contrats aidés du secteur non marchand, en lieu et place des DDEFP (directions départementales de l'emploi et de la formation professionnelle).

Mme Françoise Bouygard, répondant ensuite à une interrogation de M. Jean Arthuis, président, sur l'instabilité des règles, a estimé que « le pilotage n'était pas illégitime », et observé que le législateur, pour sa part, avait ces dernières années modifié à trois reprises les contrats du plan de cohésion sociale, même s'il était vrai que ces évolutions donnaient suite à des demandes pressantes des employeurs et des conseils généraux. Quoi qu'il en soit, cette instabilité d'ensemble engendrait d'indéniables difficultés de gestion sur le terrain.

M. Jean Arthuis, président, s'est alors prononcé pour une simplification drastique de l'architecture des contrats aidés, à l'issue de laquelle ne subsisterait qu'un contrat pour le secteur marchand et pour le secteur non marchand. Mme Françoise Bouygard a indiqué que, lors de la conception du plan de cohésion sociale, la mise en place d'un contrat aidé unique commun au secteur marchand et non marchand avait été envisagée, mais que le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, avait tenu à dédier certains contrats aux allocataires de minima sociaux, ce qui avait conduit à exclure cette hypothèse.

M. Antoine Magnier, directeur de la DARES (direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques), a rappelé les principaux enseignements qu'avaient apportés les travaux d'évaluation menés sur les contrats aidés. Il convenait, d'abord, de distinguer la finalité de ces contrats, qui pouvait être la baisse du chômage à court terme et à moyen terme, l'insertion professionnelle ou encore l'insertion sociale. Les études montraient que, dans le secteur non marchand, la conclusion de 100 contrats aboutissait à la création de 70 à 80 emplois, tandis que dans le secteur marchand, 100 contrats initiative emploi conduisaient à une création nette de 15 emplois. Concernant les contrats d'apprentissage, ce nombre d'emplois créés était porté à 30. Pour ce qui était de la capacité de ces contrats à permettre une véritable insertion professionnelle, la hiérarchie était cependant inversée. Par ailleurs, l'impact de la conjoncture était important, et l'accompagnement emportait toujours des effets positifs.

Puis M. Antoine Magnier a confirmé l'utilité d'une évaluation complète, en amont, de l'impact des mesures nouvelles et des risques induits d'effets d'aubaine. Il a indiqué que si aucune étude récente sur le contrat initiative-emploi n'avait été menée, c'était en raison de la lourdeur de l'exercice et d'une complexité démultipliée par les récentes évolutions de la mesure.

M. Jean-Marie Marx, directeur général adjoint de l'ANPE, après avoir indiqué qu'il adhérait à la plupart des conclusions de la Cour des comptes, a souligné l'intérêt contra-cyclique des contrats aidés afin d'assurer l'insertion des personnes les plus éloignées de l'emploi en période de basse conjoncture, puis insisté sur la dimension territoriale des instruments en cause. Il a estimé que le service public de l'emploi avait sensiblement progressé : les nouvelles compétences de l'ANPE avaient mis fin à un certain éclatement des responsabilités et poussé l'agence à un réel effort d'ouverture vers les employeurs du secteur non marchand, tandis que le partage des rôles avec le CNASEA (Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles) avait été utilement clarifié. Enfin, des entretiens réguliers étaient désormais menés avec les bénéficiaires de contrats aidés. Au total, l'année 2006 s'achevait par une forte diminution du chômage de longue durée.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur les raisons du recours au CNASEA pour le paiement des aides. Mme Marie Thérèse Cornette lui ayant précisé que ce choix avait été dicté par la nécessité d'un règlement rapide, il a estimé qu'il eût été préférable de plier les structures existantes de la comptabilité publique à cette exigence de célérité, après avoir rappelé que, par ailleurs, des anomalies avaient déjà été constatées au sein du CNASEA, ainsi qu'un rapport de la commission faisant suite à une enquête de la Cour des comptes l'avait déjà souligné.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, s'est interrogé sur l'opportunité d'une nouvelle simplification de l'architecture des contrats aidés, compte tenu de l'inévitable atteinte à la stabilité de la réglementation qui en découlerait. Il a estimé que le rôle des contrats aidés du secteur non marchand, certes beaucoup plus coûteux que les contrats aidés du secteur marchand, était d'abord une certaine forme d'insertion sociale.

Mme Françoise Bouygard a souligné la difficulté de « positionner le curseur au bon endroit » entre secteur marchand et non marchand, et estimé qu'une simplification poussée jusqu'à la mise en place d'un contrat unique constituerait aussi un acte politique, car la suppression des contrats dédiés aux bénéficiaires de minima sociaux ou aux jeunes ne saurait être une décision anodine. Concernant l'évaluation des contrats aidés, la DARES effectuait régulièrement une enquête établissant la situation des bénéficiaires de ces contrats 6 mois après leur sortie du dispositif. Cette enquête revenait à 650.000 euros par an, montant qui paraissait modique au regard des moyens déployés aux fins d'évaluation par les services de l'emploi dans les pays voisins, et qui ne faisait pas l'objet d'un financement distinct, puisque les crédits correspondants s'imputaient sur l'enveloppe dévolue aux contrats aidés. Par ailleurs, Mme Françoise Bouygard a insisté sur la volonté de responsabiliser les réseaux sur des objectifs de résultats et non de consommation, et indiqué que de nombreuses réunions étaient périodiquement organisées entre les différents acteurs de la politique de l'emploi, M. Jean Arthuis, président, se réjouissant alors des perspectives de profond renouvellement que cette concertation tous azimuts ne pouvait manquer de susciter.

Pour sa part, M. Serge Dassault, rapporteur spécial de la mission « Travail et emploi », a estimé être « resté sur sa faim ». Il a remarqué que les entreprises offraient des postes vacants alors que les demandeurs d'emploi n'étaient pas formés et que les quelques 30 milliards d'euros dépensés pour l'emploi correspondaient à la quasi-totalité du déficit budgétaire, sans que l'utilité de l'ensemble des aides correspondantes ait été véritablement établie. Il a jugé irrecevable l'idée que l'Etat paye une partie des salaires au travers des allègements généraux de charges sociales tandis que, selon lui, les contrats aidés du secteur non marchand constituaient une aide sociale qui « n'avait rien à voir avec l'emploi ». L'effort devait porter en priorité sur la formation et l'apprentissage, sans négliger les autres contrats aidés du secteur marchand, en particulier le contrat initiative-emploi.

Mme Marie-Thérèse Cornette, souscrivant aux propos de M. Serge Dassault concernant l'intérêt majeur de l'alternance, a rappelé qu'une des recommandations fortes de la Cour des comptes consistait à améliorer la formation à l'appui de tous les contrats aidés. Elle a également approuvé M. Jean Arthuis, président, qui insistait sur la nécessité de mieux structurer la formation, qui donnait trop souvent lieu à un « bricolage » ne visant qu'à satisfaire aux règles existantes, et souligné la nécessité d'une véritable mutualisation des moyens dévolus à l'alternance par la définition d'objectifs d'intérêt commun, ce qui devait être, en principe, un objectif du Fonds unique de péréquation (FUP). M. Jean Arthuis, président, a alors rappelé que le Sénat avait tenu à mettre en place une mission commune d'information sur le fonctionnement des dispositifs de formation professionnelle, qui devrait rendre ses conclusions en juin 2007.

Mme Françoise Bouygard a estimé qu'une suppression des contrats aidés du secteur non marchand aboutirait à une augmentation sensible de la durée du chômage et à des difficultés accrues pour le retour à l'emploi de personnes qui, de fait, s'en trouveraient encore plus durablement éloignées. Concernant la nécessité d'une formation, elle a jugé qu'elle variait selon les besoins de la personne et que des actions de validation des acquis de l'expérience ou des bilans de compétence pouvaient s'avérer, du moins dans le secteur marchand, aussi adaptées que des formations, lesquelles, en définitive, ne constituaient pas la « panacée ». Par ailleurs, les 80 % à 85 % de bénéficiaires d'un CIE demeurant dans l'entreprise se trouvaient éligibles au plan de formation, et il ne paraissait donc pas justifié que l'Etat apporte une contribution supplémentaire à un secteur, celui de la formation professionnelle, qui drainait déjà 24 milliards d'euros par an.

M. Antoine Magnier a expliqué que les allègements généraux de charges avaient pour objet de baisser le coût du travail et donc, le seuil de productivité à partir duquel les employeurs étaient susceptibles de recruter. Les études menées sur les allègements pratiqués avant 1998 tendaient à montrer que le coût brut annuel par emploi créé ou sauvegardé était de 25.000 euros, le coût net s'établissant à 10.000 euros, ce qui ne lui paraissait pas excessif. Depuis 1998, les allègements de charges avaient essentiellement servi à compenser l'augmentation du coût du travail résultant, dans un premier temps, de la diminution du temps de travail, puis, dans un second temps, de l'augmentation du SMIC. On estimait aujourd'hui qu'une suppression des allègements généraux des charges sociales, qui se trouvaient utilement ciblés au niveau du SMIC pour soutenir le travail peu qualifié, aboutirait à une perte de 800.000 emplois.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis de la mission « Travail et emploi » au nom de la commission des affaires sociales, a attiré l'attention sur la nature particulière du contrat d'apprentissage au sein des contrats aidés et s'est interrogé sur la maturité du CIVIS, dispositif d'accompagnement réformé par le plan de cohésion sociale. Mme Marie-Thérèse Cornette a confirmé que le contrat d'apprentissage, dont seule l'aide budgétaire qui lui était attachée justifiait l'appellation générique de contrat aidé, méritait une approche différentiée. Mme Françoise Bouygard a rappelé que le CIVIS avait fait l'objet d'une simplification importante, puisque des trois volets qu'il comportait (contrat aidé du secteur non marchand, aide à la création d'entreprise et accompagnement), seul le dispositif dévolu à l'accompagnement subsistait. En janvier 2007, 311.000 jeunes y étaient intégrés, ce qui constituait un premier succès auquel il manquait encore, certes, d'être étayé par la réalisation de l'objectif principal qui est celui d'une accession à un emploi durable en moins d'un an. Une action volontariste était menée en relation avec l'ANPE afin de mobiliser le contrat de professionnalisation et le contrat jeune en entreprise (SEJE) au profit des jeunes bénéficiaires du CIVIS. M. Antoine Magnier a alors précisé que 240.000 jeunes se trouvaient actuellement bénéficiaires d'un CIVIS et que l'étude de la situation des bénéficiaires du CIVIS, un an après leur entrée dans le dispositif, faisait état d'un taux de sortie général de 40 % et de 16 % vers l'emploi durable.

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis de la mission « Travail et emploi » au nom de la commission des affaires sociales, s'est alors fait l'écho d'une observation de M. Alain Vasselle, qui estimait que l'existence d'exonérations de cotisations sociales non compensées posait la question de principe du financement de la politique de l'emploi par la sécurité sociale, situation à laquelle il n'était pas favorable.

M. Yves Fréville, compte tenu d'une évaluation globalement insuffisante des contrats aidés, s'est interrogé sur l'existence de sources statistiques satisfaisantes, qui ne reposeraient pas exclusivement sur des méthodes d'échantillonnage, mais sur un suivi systématique et individuel des bénéficiaires des différentes mesures.

Mme Nicole Bricq, pour sa part, a souligné l'approche critique de l'enquête de la Cour des comptes concernant l'accompagnement renforcé, que l'audition en cours n'avait pas encore abordée, laissant supposer que la situation s'était sensiblement améliorée. Puis elle a déploré que la part des « seniors » dans l'attribution des contrats initiative-emploi soit relativement faible, alors que ces contrats étaient les plus utiles pour le retour à l'emploi durable. Enfin, elle s'est demandé si l'ACCRE (aide aux chômeurs créateurs ou repreneurs d'entreprise) constituait véritablement un dispositif aidé.

En réponse à ces questions, Mme Françoise Bouygard a fait état d'une mobilisation du fichier du CNASEA et précisé que l'accompagnement des adultes ne s'effectuait certes pas au travers d'un dispositif qui se trouverait être un « symétrique » du CIVIS, mais par le suivi mensuel personnalisé de l'ANPE. Par ailleurs, il avait été procédé à un meilleur ciblage du CIE sur l'emploi des seniors. Enfin, l'ACCRE constituait indubitablement une aide à l'emploi. En complément, M. Antoine Magnier a évoqué la lourdeur des diverses méthodes d'évaluation, évoquant successivement la modélisation, la comparaison de populations-témoin et les expérimentations contrôlées. Toutes nécessitaient des enquêtes spécifiques et il convenait, en effet, d'utiliser davantage les fichiers, en particulier ceux du CNASEA, qui faisaient opportunément l'objet d'une mobilisation croissante.

M. Jean-Marie Marx a, pour sa part, fait état d'éléments disponibles dans le fichier « historique » des demandeurs d'emploi. Il a précisé que, de 16 % en 2005, la part des « seniors » parmi les bénéficiaires du CIE s'était hissée à 29 %. Par ailleurs, il a estimé que la mise en place du suivi mensuel personnalisé s'était traduite par un diagnostic amélioré et la proposition d'un parcours adapté aux difficultés rencontrées par les demandeurs d'emploi. Au total, les taux de sortie du chômage à douze mois et à dix-huit mois s'étaient respectivement améliorés de près de 4 points (portant à 84 % le taux de sortie durable à douze mois) et de près de 3 points.

Revenant au CIVIS, Mme Marie Thérèse Cornette a alors précisé que la mesure à destination des jeunes visait 25 % de ces derniers, mais n'en avait cependant concerné que 15 %. Puis M. Serge Dassault, rapporteur spécial de la mission « Travail et emploi », a rappelé l'importance des créations d'entreprise et de la formation des jeunes auxquels il conviendrait, à cet effet, d'attribuer des bourses.

M. François Trucy, président, a alors remercié les magistrats de la Cour des comptes pour leurs travaux et les représentants des services de l'Etat pour les réponses qu'ils avaient apportées. Il a mis en garde « le législateur contre lui-même », dans la mesure où il participait aussi à une évolution des règles finalement préjudiciable à l'efficacité des contrats aidés, soulignant la nécessité de trouver le bon équilibre entre les réformes, parfois utiles, et une stabilité des règles que la plupart des acteurs du service public de l'emploi appelaient de leurs voeux.

La commission a alors décidé, à l'unanimité, de publier l'enquête de la Cour des comptes au sein d'un rapport d'information.

Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Plates-formes d'initiative locale - Communication de M. Roger Besse, rapporteur spécial

Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission a entendu la communication de M. Roger Besse, rapporteur spécial, sur les plates-formes d'initiative locale (PFIL).

En préambule à cette communication, M. Roger Besse, rapporteur spécial, a rappelé que, conformément à l'article 57 de la LOLF, en sa qualité de rapporteur spécial de la mission « Politique des territoires », il avait réalisé une mission de contrôle sur les PFIL. Il a indiqué que cette mission, menée aux printemps 2005 et 2006, s'était traduite, à la fois, par des auditions et par des contrôles sur pièces et sur place. En particulier, il avait procédé à la visite de 8 plates-formes, dont 6 en métropole (Aix-en-Provence, Limoges, Lyon, Marseille, Paris et Vannes) et 2 aux Antilles (Guadeloupe et Martinique).

Présentant à titre liminaire les PFIL, il a notamment exposé qu'il s'agissait d'associations de type « loi de 1901 », dont les premières avaient été créées au début des années 1980, et qui se trouvaient fédérées au sein du réseau « France Initiative » depuis 1986. Il a rappelé que leur objet consistait dans le soutien à la création ou la reprise d'entreprise, principalement au moyen de prêts dits « d'honneur », à taux zéro, poursuivant un effet de « levier » pour d'autres financements. Il a précisé que la constitution d'une plate-forme, souvent, avait résulté de la volonté partenariale d'acteurs économiques locaux (chefs d'entreprise, chambres consulaires, experts et conseils), conjuguée à l'engagement financier des collectivités territoriales.

Ayant relevé que les PFIL, de l'avis général des différents acteurs de l'aménagement du territoire qu'il avait rencontrés, constituaient des organismes précieux en ce domaine, il a estimé que sa mission de contrôle budgétaire en avait amplement confirmé l'utilité. Puis il a détaillé les trois séries de constats auxquels cette mission l'avait conduit.

Il a considéré, en premier lieu, que les PFIL étaient parvenues, aujourd'hui, à une double maturité. Cette maturité tenait d'abord à leur métier même : il a jugé qu'elles apportaient un soutien performant à la création et à la reprise d'entreprise. Pour appuyer son propos, il a présenté le bilan global du réseau depuis 1986 : au début de l'année 2006, les plates-formes avaient accompagné 60.000 entreprises et engagé des prêts d'honneur à hauteur de 396,6 millions d'euros, auxquels 1,7 milliard d'euros de prêts bancaires avaient été associés ; 133.700 emplois directs avaient été engendrés au démarrage des entreprises ainsi aidées. Durant la seule année 2005, les PFIL avaient soutenu 10.900 entreprises, à raison de 7.950 créations et 2.950 reprises, soit respectivement 3,5 % et 7,2 % du total national en ce domaine ; ces entreprises avaient créé, dans l'année, 23.600 emplois. Il a noté que ces statistiques, après un léger tassement entre 2003 et 2004, représentaient une importante augmentation de l'activité du réseau : + 18 % de projets soutenus entre 2004 et 2005, un doublement depuis 2000. Il a également signalé que le taux de pérennité à trois ans des entreprises allocataires d'un prêt d'honneur atteignait 84 %, contre un taux national de 64 %. De la sorte, il a considéré que l'impact économique de l'action des PFIL s'avérait à la fois réel et durable.

Selon lui, bien que le volet financier de l'intervention des PFIL soit fondamental, leur fonction de conseil prenait une part importante dans leur réussite. Il a expliqué que cet accompagnement non financier des porteurs de projet revêtait deux formes.

En premier lieu, il a indiqué que les plates-formes prodiguaient des conseils d'ordre technique, personnalisés et gratuits, aux porteurs de projets faisant appel à elles, à plusieurs moments-clés de l'élaboration de ces projets. Ainsi, en 2005, les PFIL avaient accueilli et orienté 44.500 projets, soit un ratio annuel de 188,5 projets par plate-forme ; après les réorientations, voire les dissuasions, nécessaires, 17.200 projets (près de 39 % des projets accueillis) avaient été formellement montés en vue de la candidature à un prêt d'honneur, soit pratiquement 73 projets par plate-forme. M. Roger Besse, rapporteur spécial, a rapporté que, lors des contrôles sur pièces et sur place qu'il avait menés, il avait pu constater que les porteurs de projet, outre l'enjeu financier du prêt d'honneur, appréciaient la qualité de l'assistance et des conseils dont ils bénéficiaient. Au demeurant, il a signalé que, selon les responsables de « France initiative réseau », les quelques insuffisances constatées lors desdits contrôles avaient été corrigées.

En second lieu, il a expliqué que les PFIL avaient développé la pratique de « parrainages », par des dirigeants d'entreprise, des entrepreneurs qu'elles soutenaient. Il a relevé que, d'après les témoignages recueillis, la réussite de cette relation était très variable, la personnalité des « filleuls » jouant, dans ce cadre, un rôle déterminant. Dans l'ensemble, toutefois, l'intervention d'un tel parrainage, jamais imposée aux créateurs (lesquels conservaient l'initiative et la maîtrise de leurs choix), lui a paru constituer un apport essentiel. Aussi, il a regretté la grande variabilité qu'il avait observée, d'une plate-forme à l'autre, quant à la mise en oeuvre réelle de cette pratique, et il a jugé trop faible le niveau du taux global de parrainage au sein du réseau : à peine un tiers des projets soutenus.

S'agissant de l'aide financière apportée par les plates-formes, il a présenté les prêts d'honneur comme apparentés à un micro-crédit, leur montant moyen étant de 7.350 euros en 2005. Il a expliqué que ces prêts, consentis sans contrepartie d'intérêts ni garantie ou caution, étaient accordés à titre personnel aux entrepreneurs, remboursables sur deux ou trois ans, cinq années au maximum. Il a indiqué que les PFIL, en 2005, avaient engagé 9.650 prêts d'honneur au total, soit un ratio, sur l'année, de 40,9 prêts par plate-forme. Il a précisé que, pour obtenir un prêt d'honneur, les projets de création ou de reprise devaient impérativement faire l'objet d'une acceptation par le « comité d'agrément » dont chaque plate-forme se trouvait dotée, au terme d'une sélection rigoureuse. Il a souligné, d'une part, que tous les projets montés avec l'aide d'une plate-forme n'étaient pas automatiquement présentés en comité d'agrément (en 2005, 79 % seulement) ; d'autre part, que tous les projets présentés en comité d'agrément ne se trouvaient pas ipso facto attributaires d'un prêt (en 2005, 80 % seulement). Il a précisé que les PFIL, de la sorte, n'octroyaient de prêt d'honneur que pour 63 % des projets qu'elles aidaient. Il a estimé que le taux de survie élevé des entreprises aidées était redevable de cette politique stricte de sélection. Il a précisé qu'il revenait à « France initiative réseau » de contrôler le respect de la déontologie en la matière, à commencer par la transparence du processus de décision.

Il a alors fait valoir que, compte tenu du sérieux attesté du travail des PFIL et de l'exigence des procédures d'agrément, le prêt d'honneur (qui, seul, permettrait rarement le démarrage d'une entreprise) représentait, avant tout, un « certificat de crédibilité » des projets soutenus, présentant un effet de « levier » pour d'autres financement. Ainsi, il a indiqué qu'en 2005, les projets auxquels un prêt d'honneur avait été accordé avaient également bénéficié, pour 87 % d'entre eux, d'un financement bancaire, d'un montant moyen de 52.400 euros. De la sorte, en moyenne, pour 1 euro consenti en prêt d'honneur, 6,8 euros de prêt bancaire avaient été obtenus.

Il a précisé que, chaque PFIL disposant d'une large autonomie d'organisation, outre le soutien technique et financier qu'il venait de décrire, certaines plates-formes pouvaient mettre en oeuvre de « bonnes pratiques » que d'autres n'avaient pas instaurées. Il a cité, en exemple, les réunions thématiques régulières, mises en place par la PFIL d'Aix-en-Provence, à destination des créateurs. Il a souhaité que « France initiative réseau » intensifie le recensement qu'elle effectuait de semblables initiatives et, afin qu'elles puissent servir d'exemples, la diffusion de cette information auprès de l'ensemble des plates-formes.

La couverture territoriale assurée par les PFIL constituait, selon lui, un autre aspect de la maturité du réseau, celui-ci quadrillant la majeure part de l'espace national, avec un total de 360 points d'ancrage locaux. Soulignant que cette implantation s'était dessinée spontanément, au gré des initiatives locales, il a rappelé que le développement des plates-formes avait connu un succès rapide : en 1996, soit dix ans après leur fédération, on comptait 87 plates-formes ; en 2001, elles étaient au nombre de 225. En moyenne, on dénombrait 10,4 plates-formes par région métropolitaine, mais certaines régions étaient particulièrement bien dotées (24 PFIL pour la région Rhône-Alpes, par exemple). D'autres conservaient un potentiel de développement manifeste, à l'instar de la Bourgogne, ne disposant que d'une plate-forme. Il a signalé que, compte tenu de l'ampleur de la couverture atteinte par le réseau dès le début des années 2000, le nombre de créations de plates-formes, depuis les cinq dernières années, avait sensiblement diminué : alors qu'entre 1997 et 2001, en moyenne, 33 nouvelles PFIL par an rejoignaient le réseau, seulement 5 plates-formes nouvelles par an étaient enregistrées, en moyenne, depuis 2003. Des fusions parallèlement intervenues expliquaient le maintien des PFIL, depuis 2002, au nombre quasi-constant de 236 au total. Il a indiqué que les points d'ancrage locaux (simples permanences d'accueil ou comités d'agrément spécifique), en revanche, continuaient de se multiplier : leur nombre avait connu un accroissement de 9 % entre 2003 et 2005.

Il a fait valoir que cette implantation nombreuse rendait nécessaire une rationalisation du réseau. Il a ainsi exposé que, depuis 2006, l'ensemble des PFIL, en métropole, faisait l'objet d'une coordination au niveau régional et que, de même, les 7 plates-formes de l'outre-mer s'étaient regroupées en association. Il a expliqué qu'il s'agissait, pour les animateurs, de lieux d'échanges d'expériences et de confrontation de méthodes. Soulignant le caractère récent de cette organisation, il a exposé que, selon les régions, le fonctionnement de ces coordinations se révélait plus ou moins actif. Il a précisé que leur mise en oeuvre, eu égard à la charge de gestion supplémentaire qu'elle supposait, pouvait apparaître difficile pour les plates-formes de petite dimension. Seule, la coordination des PFIL d'Ile-de-France bénéficiait d'un animateur salarié propre.

Toutefois, il a estimé que l'enjeu de la rationalisation territoriale du réseau justifiait ces efforts, de même que pour les fusions de plates-formes. En effet, il a fait valoir que, sur certains territoires, plusieurs « antennes » d'une seule plate-forme pouvaient assurer un service de même qualité que plusieurs plates-formes, tout en permettant certaines économies d'échelle. Il a insisté, cependant, sur la nécessité de conserver toujours présente à l'esprit la grande diversité des situations : il a précisé qu'il ne préconisait en aucun cas une uniformisation du modèle « PFIL », dont la plasticité, selon lui, constituait un atout du réseau.

Le deuxième constat effectué par M. Roger Besse, rapporteur spécial, tenait à la constance de l'engagement des PFIL, par delà cette multiplicité de situations. Il a tout d'abord dressé un tableau de cette diversité, relevant que toutes les plates-formes exerçaient le même « métier », mais dans des conditions différentes, en détaillant les variables de leur rôle, puis celles de leur organisation « structurelle ».

Sur le premier point, il a d'abord noté des différences, d'une plate-forme à l'autre, quant au moment de l'accueil des porteurs de projet au regard de la maturation de ce dernier. A cet égard, il a indiqué que 70 % des projets soutenus consistaient dans des créations ex nihilo et 27 % dans des reprises ; 3 % des prêts d'honneur bénéficiaient à des entreprises en phase de « primo-développement », c'est-à-dire ayant plus d'un an d'existence. Il a également relevé la diversité du profil des projets aidés, notamment en termes de taille des entreprises (TPE ou PME : en moyenne, 2,2 employés par entreprise, y compris le créateur) et de modalités du financement, en particulier quant au montant des prêts d'honneur (en moyenne, en 2005, de 5.532 euros pour les 23 PFIL de la région Provence-Alpes-Côtes d'Azur à 17.147 euros pour les 5 PFIL de la région Poitou-Charentes). En outre, il a indiqué que les entreprises soutenues par les PFIL pratiquaient des services aux particuliers pour un tiers, des services aux entreprises pour 13 %, relevaient à 29 % du secteur du commerce, à 14 % de celui de la construction, et à 7 % de l'industrie.

S'agissant de l'organisation des PFIL, il a mentionné, en premier lieu, le périmètre d'intervention des plates-formes, qui couvraient, de fait, des populations plus ou moins importantes. Plus de 500.000 habitants chacune pour 13 % d'entre elles, moins de 60.000 habitants pour 14 %, de 150.000 à 500.000 habitants pour 42 %. En ce domaine, il a jugé qu'il existait, selon les territoires, des seuils d'équilibre : une plate-forme unique, selon lui, ne pourrait pas couvrir efficacement un département dont l'activité économique serait particulièrement soutenue ; à l'inverse, la multiplication de PFIL ventilées par périmètres d'intervention étroits risquerait d'engendrer une segmentation excessive de leur activité. Dès lors, il a estimé qu'une implantation par « antennes » d'une même plate-forme, souvent, apparaissait comme la meilleure solution.

En deuxième lieu, il a fait état de la variabilité des structures, en indiquant que 5 plates-formes sur 6 se trouvaient matériellement adossées à d'autres types d'organismes (chambres consulaires et collectivités territoriales notamment), étant logées dans leurs locaux ou, du moins, dans des locaux communs. Il a attiré l'attention sur la nécessité que les plates-formes ne soient jamais « absorbées » par leur structure d'appui, dont elles deviendraient une simple « dépendance », mais conservent, au contraire, leur autonomie de fonctionnement et leur propre visibilité, gages d'indépendance et de crédibilité, notamment en ce qui concerne l'attribution des prêts d'honneur.

En troisième lieu, il a présenté les outils financiers d'aide à la création ou la reprise d'entreprise que les PFIL, pour plus de la moitié d'entre elles, mettaient en oeuvre, par délégation, en plus des prêts d'honneur : les avances remboursables EDEN, les prêts à la création d'entreprise (PCE), les contributions du Fonds de garantie à l'initiative des femmes (FGIF), et les aides particulières que pouvaient instaurer les collectivités territoriales. Il a indiqué que ces dispositifs, en 2005, avaient représenté 31 % des interventions financières des plates-formes.

En dernier lieu, il a évoqué les équipes mobilisées pour l'animation des plates-formes. Il a indiqué qu'au total, 702 personnes, représentant 468 équivalents temps plein, avaient travaillé, en 2005, à titre non bénévole, au sein des PFIL. De la sorte, chaque plate-forme disposait, en moyenne, de 2 permanents en équivalents temps plein, mais il a signalé que le quart des plates-formes disposait de moins d'un équivalent temps plein permanent. Quasiment la moitié de cet effectif était constituée de salariés des plates-formes (345 agents, mais représentant 320 équivalents temps plein, soit 68 % du total des équivalents temps plein du réseau), l'autre moitié (51 % des agents, mais seulement 32 % des équivalents temps plein) résultant de mises à disposition, en provenance des collectivités territoriales et des chambres de commerce principalement. Par ailleurs, il a souligné la diversité des profils individuels des animateurs des plates-formes, notamment parmi les directeurs, quant à l'âge, la formation initiale ou l'expérience professionnelle.

Puis il a plaidé en faveur d'une homogénéisation des statuts du personnel salarié des PFIL, en faisant valoir que le caractère disparate de ces statuts, selon les plates-formes, voire au sein d'une même plate-forme, faisait courir un risque de tensions potentielles, entre des agents exerçant le même métier sans bénéficier des mêmes droits et garanties. Il a préconisé la mise en place d'un référent statutaire commun au réseau et, dans cette perspective, il a approuvé l'initiative de « France initiative réseau », dont l'un des groupes de travail avait élaboré un tel projet de statut. Il a précisé que ce projet, calqué sur le statut des personnels des organismes de développement économique, déjà adopté dans une quarantaine de plates-formes, serait soumis à l'assemblée générale des PFIL d'avril 2007. Sa mise en application, en tout état de cause, relèverait de la décision de chaque conseil d'administration des plates-formes.

M. Roger Besse, rapporteur spécial, s'est ensuite attaché à évoquer la force de l'engagement des PFIL dans leur action de soutien à la création et la reprise d'entreprise. Il a exposé que les plates-formes contrôlées sur pièces et sur place avaient toutes témoigné d'un grand professionnalisme. Il a précisé que « France initiative réseau » veillait à la qualité du fonctionnement des plates-formes, en particulier sous l'angle déontologique, et qu'elle conduisait de réguliers audits sur le réseau, se trouvant certifiée à cet effet (norme ISO 9001). Puis il a fait valoir les garanties d'indépendance dont les plates-formes s'étaient dotées, tant vis à vis des milieux professionnels qu'à l'égard des autorités publiques, notamment les exécutifs locaux. Développant spécialement ce dernier aspect, il a indiqué que la présence d'élus aux réunions des comités d'agrément des prêts d'honneur, et a fortiori dans la composition de ces comités, était proscrite par une règle de fonctionnement interne des PFIL. Il a ajouté qu'il entrait dans le rôle personnel de chaque responsable de plate-forme d'éviter toute dérive de « récupération ».

Il a alors détaillé les méthodes par lesquelles, à ses yeux, les PFIL conservaient le constant souci d'une utilité optimale de leur intervention. D'une part, il a noté que les plates-formes tenaient compte de leur environnement : localement, des complémentarités et des synergies tendaient à se mettre en place, encouragées par « France initiative réseau ». Il a expliqué que chaque plate-forme était susceptible de nouer des partenariats, avec les autres PFIL de son territoire, mais aussi avec les autres opérateurs de l'aide à la création d'entreprise et, plus largement, avec l'ensemble des agents économiques. Dans ce cadre, il a indiqué que les PFIL respectaient un principe de non-cumul entre aides redondantes, et qu'un porteur de projet, en principe, ne pourrait prétendre à un prêt d'honneur de la part d'une plate-forme s'il se trouvait avoir reçu, déjà, un soutien financier équivalent, de la part d'une autre structure comparable.

D'autre part, il a mentionné que la situation des porteurs de projet faisait l'objet d'une extrême attention, le réseau des PFIL exprimant une éthique en la matière. Il a relevé que l'autonomie du choix des entrepreneurs était toujours respectée, mais que les plates-formes, cherchant à leur donner les meilleures chances de succès, devaient parfois les dissuader, afin de leur éviter de s'engager dans des voies sans issue. Par ailleurs, il a indiqué que la nécessité des prêts d'honneur demandés se trouvait systématiquement vérifiée : conçues, avant tout, comme des « leviers » pour des prêts bancaires, ces aides n'étaient donc accordées que dans la mesure où elles apparaissaient réellement utiles dans cette perspective.

Enfin, il a souligné le caractère déterminant du rôle des bénévoles, à la forte mobilisation desquels il a jugé que l'efficacité des PFIL était particulièrement redevable. Il a précisé qu'en 2005, 12.200 personnes physiques étaient intervenues à titre gratuit dans les plates-formes ; ainsi, en moyenne, environ 53 bénévoles participaient à l'activité d'une PFIL, soit en siégeant au conseil d'administration, soit en tant que membres du comité d'agrément, soit en conseillant et parrainant les porteurs de projets. Parmi ces intervenants, il a tout spécialement salué le dynamisme des réseaux d'experts « seniors », comme ECTI et EGEE.

M. Roger Besse, rapporteur spécial, a alors exposé le troisième constat auquel il était parvenu au terme de sa mission : d'après lui, les PFIL, globalement considérées, ne souffraient pas d'un manque de financements. Il a précisé que, si les budgets de fonctionnement s'avéraient, certes, contraints, cette situation lui paraissait légitime, et que les fonds de prêts d'honneur, pour leur part, étaient bien pourvus.

Au sujet de ces derniers, il a indiqué que les prêts engagés en 2005, au total, par les PFIL, avaient représenté une masse de 71,1 millions d'euros, soit 43 % des 163 millions d'euros mobilisés durant cette année, et près de 18 % des 396,6 millions d'euros de prêts d'honneur engagés depuis 1986. Il a précisé que les fonds collectés depuis 1986 étaient pour 41 % privés et pour 59 % publics, près de la moitié étant issus des collectivités territoriales ; cette répartition se révélait relativement stable, puisque, en 2005, les contributeurs publics avaient participé à hauteur de 62 %, dont 51 % pour les collectivités territoriales. Il a observé que, d'une façon cohérente avec leurs nouvelles compétences en matière de développement économique, les régions avaient récemment accru leur participation au financement des prêts d'honneur, passant de 16,7 % en 2003 à 24,7 % en 2005. De même, il a indiqué que la participation des banques augmentait (de 7,5 % en 2002 à 11,7 % en 2005), mais cette évolution, pour l'essentiel, étant le fait du réseau des caisses d'épargne. Au contraire, la part des entreprises (hors secteur bancaire) se révélait en forte baisse : entre 2002 et 2005, elle avait chu de 8,6 % des contributions annuelles à 3,1 %. L'Etat, enfin, n'intervenait plus que de façon marginale dans les fonds de prêts, à hauteur de 1,7 % des apports annuels en 2005 (soit 2,8 millions d'euros).

M. Roger Besse, rapporteur spécial, a fait état de témoignages unanimes quant à la relative facilité, pour les PFIL, de mobiliser ces contributions aux fonds de prêts d'honneur.  Il a estimé que, dans ces conditions, une marge de développement réelle existait en ce domaine. Du reste, il a signalé que ses contrôles sur pièces et sur place avaient révélé qu'une part non négligeable de ces fonds pouvait se trouver affectée à des placements financiers. Il a souligné que la constitution de ces « petits trésors de guerre » n'entrait pas dans le rôle des associations, et que l'argent disponible devait être employé au soutien de la création d'entreprise. Cependant, il a reconnu que certaines plates-formes avaient atteint, sans doute, leur charge critique de travail, mais ne pouvaient étoffer leur personnel, compte tenu de la difficulté à trouver de nouvelles subventions de fonctionnement. Il a expliqué que les entreprises, en particulier, se montraient moins disposées à participer au fonctionnement des plates-formes, dont elles pouvaient mal mesurer la réalité et la performance, qu'à contribuer aux fonds de prêts d'honneur, dont elles percevaient immédiatement les enjeux et l'utilité.

A cet égard, il a relevé que le budget consolidé du réseau, réunissant le budget de fonctionnement de « France initiative réseau » et celui des PFIL, s'était élevé, en 2005, à 23,7 millions d'euros. Sur ce montant, 1,9 million d'euros (8 %) était allé à FIR, couvrant principalement des charges de personnel (correspondant à 13 salariés à temps plein) et d'honoraires. Il a indiqué que l'Etat en prenait le quart à sa charge (488.000 euros en 2005, 473.000 euros en 2006), la Caisse des dépôts et consignations 19 %, et le Fonds social européen (FSE) 30 %. Il a également indiqué que les PFIL, hors budget spécifique de la tête de réseau, avaient disposé, en 2005, d'un budget de fonctionnement global de 21,8 millions d'euros, dont 84 % financés par des subventions publiques : 51,5 % par les collectivités territoriales ; 18,7 % par l'Etat (soit 4 millions d'euros, subventions principalement liées à la gestion des dispositifs EDEN, PCE et FGIF, ainsi qu'aux emplois aidés) ; 13,6 % par les fonds européens, en majeure part le FSE. De la sorte, le budget moyen d'une plate-forme s'était élevé à 101.200 euros, dont 17.200 euros de mises à disposition gracieuses.

En vue de remédier aux besoins en personnel exprimés par les PFIL, et notamment afin de faire face à l'afflux de candidatures à un prêt d'honneur, M. Roger Besse, rapporteur spécial, a préconisé de systématiser, sous l'impulsion de « France initiative réseau », le recours à des conventions, entre les collectivités ou services publics locaux et les PFIL, mettant à la disposition des plates-formes, selon les besoins et les disponibilité, un ou plusieurs agents que leur charge de travail réelle n'occuperait pas pleinement. Il a estimé qu'il existait en particulier parmi les agents de développement des contrats de pays, les personnels des comités de bassins d'emploi, ou encore les animateurs de maisons de services publics un « vivier », de qualité, à exploiter plus qu'il ne l'avait été jusqu'à présent.

En conclusion, il a souligné que les PFIL constituaient un mouvement exemplaire, porteur de valeurs et témoignant de résultats probants, qui les avaient imposées, aujourd'hui, comme le premier réseau associatif national d'aide à la création d'entreprise. A ce titre, il a tenu à saluer l'engagement du président de « France initiative réseau », M. Bernard Brunhes. Il a souligné que l'action de ces acteurs majeurs de l'aménagement du territoire, efficace, n'était pas, pour autant coûteuse, « France initiative réseau » estimant qu'un emploi créé par une entreprise aidée par les plates-formes revenait, en moyenne, à 1.120 euros. Il a rappelé que cet emploi était durable, compte tenu de la bonne pérennité moyenne des entreprises soutenues. Enfin, estimant que les PFIL restaient insuffisamment connues, il a souhaité que l'ensemble des décideurs publics, au plan local, les identifient, de plus en plus clairement, comme des interlocuteurs essentiels dans la mise en oeuvre de leurs politiques de développement économique.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur spécial pour avoir mis en lumière ce réseau discret, mais bien implanté et performant, en particulier au regard des importants effets de « levier » de financements que permet son action. Il a jugé opportune et méritée cette valorisation d'un bon instrument de développement local.

M. Paul Girod a souhaité connaître le point de vue du rapporteur spécial sur le soutien apporté par les PFIL aux créateurs d'entreprises, par comparaison avec celui qu'ils pouvaient recevoir des chambres de commerce et d'industrie. Il l'a également questionné sur la qualité des dispositifs de préparation des créateurs, qu'il avait pu observer au cours de ses contrôles sur pièces et sur place. Enfin, il lui a demandé si l'intervention financière des plates-formes, à travers les prêts d'honneur, ne pourrait pas, selon lui, servir de « pont », en France, avec la pratique anglo-saxonne des « business angels » ou « investisseurs providentiels ».

Quant au premier aspect, M. Roger Besse, rapporteur spécial, a d'abord noté que les entrepreneurs potentiels se portaient plus spontanément vers les chambres de commerce et d'industrie que vers les PFIL, faute de connaître suffisamment ces dernières. Il a estimé que, souvent, ils recevaient des chambres consulaires un service plus efficace, dans l'hypothèse où elles-mêmes renvoyaient ces entrepreneurs vers une plate-forme.

Puis il a insisté sur le grand professionnalisme des conseils techniques prodigués, par les plates-formes, aux créateurs ou repreneurs d'entreprise. Il a ajouté que les PFIL, de ce point de vue, venaient combler la raréfaction, au sein des départements, des cellules dédiées aux créateurs d'entreprises.

Quant à l'idée que les PFIL, du fait des prêts d'honneur qu'elles attribuaient, puissent se rapprocher des « investisseurs providentiels » anglo-saxons, il l'a nuancée en soulignant la modicité du niveau moyen de ces prêts, qui sont avant tout conçus comme des « leviers » en vue de financements bancaires plus importants. Il a précisé que les associations membres du réseau « Entreprendre », qui pratiquaient un soutien à la création d'entreprise comparable à celui des PFIL, mais spécifiquement orienté en faveur de projets « à potentiel », accordaient des prêts à taux zéro d'un montant plus élevé.

M. François Trucy l'a interrogé sur les lacunes du réseau des PFIL, en termes de couverture territoriale. M. Roger Besse, rapporteur spécial, a indiqué que trois sur quatre des départements de la Bourgogne étaient dépourvus de plate-forme : la Côte-d'Or, la Saône-et-Loire et l'Yonne ; il a relevé qu'il en allait de même pour le Territoire-de-Belfort. Il a précisé que la Corse-du-Sud, qui apparaissait également sans plate-forme, se trouvait cependant couverte, en pratique, par la PFIL implantée en Haute-Corse. Par ailleurs, dans les départements dont les PFIL avaient un périmètre d'intervention calqué sur le territoire de groupements de communes, il a signalé des « zones blanches », liées aux communes non membres de ces groupements. Toutefois, il a précisé que ces lacunes, notamment au niveau départemental, devaient être relativisées : il n'évoquait que les associations adhérentes au réseau « France initiative » et, localement, des structures comparables d'aide à la création d'entreprise pouvaient exister, qui n'avaient pas souhaité leur affiliation à ce réseau.

Outre-mer, il a indiqué qu'il n'existait pas de PFIL, notamment, en Polynésie française, à Saint-Pierre-et-Miquelon, ni en Nouvelle-Calédonie. S'agissant de cette dernière collectivité, néanmoins, il a fait état d'un projet, en cours, de création d'une plate-forme.

M. Maurice Blin, d'une part, a souhaité obtenir des précisions sur les sources du financement des prêts d'honneur et, d'autre part, s'est interrogé sur la part d'échec des entreprises soutenues par les PFIL.

M. Roger Besse, rapporteur spécial, a indiqué que, depuis 1986, les régions avaient représenté plus de 19 % des apports, les départements 17 %, les communes 12,5 % ; la participation de l'Etat n'avait atteint que 3,4 % de ces fonds, celle des fonds européens étant de 6,5 %, tandis que la Caisse des dépôts et consignations jouait un rôle moteur en ce domaine : ses apports s'élevaient à près de 18 % du volume global des fonds collectés. Il a ajouté que, sur la même période, la contribution des entreprises représentait 16,8 % des apports, la moitié étant issue de banques.

Par ailleurs, il a rappelé que 84 % des entreprises bénéficiaires d'un accompagnement des PFIL étaient pérennes à trois ans, et 77 % à quatre ans. Prenant appui sur des exemples précis, il a souligné l'envergure prises par certaines d'entre elles. Il en a tiré la conclusion que l'action des plates-formes n'était ni artificielle, ni superficielle, mais au contraire rigoureuse et compétente.

M. Philippe Adnot a souligné l'extrême diversité des situations locales et la complémentarité des interventions des différents organismes de soutien à la création d'entreprise. A titre d'illustration, il a relevé que les PFIL ne soutenaient pas de start-up, mais essentiellement le domaine « courant » des TPE ou PME, au contraire des « incubateurs » d'entreprises innovantes. Il a encouragé à une promotion de chacune de ces initiatives soutenant l'activité, dans lesquelles il a vu un mouvement très positif.

Souscrivant à ce propos, M. Roger Besse, rapporteur spécial, a précisé qu'il existait actuellement quatre PFIL spécialisées dans la création d'entreprises innovantes, dotées d'une compétence régionale : en Ile-de-France, en Aquitaine, en Languedoc-Roussillon et en Auvergne. Il a exposé que ces plates-formes présentaient la particularité de se consacrer aux porteurs de projets innovants ayant une composante technologique, et souvent une dimension internationale, et qu'elles disposaient, pour assurer cette mission, de moyens spécifiques, en particulier de prêts d'honneur d'un montant supérieur à ceux d'une PFIL « classique ».

Puis, en réponse à M. Paul Girod, il a indiqué que le taux de recouvrement des prêts d'honneur par les plates-formes, à trois ans, atteignait le niveau très satisfaisant de 96 %.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité connaître le régime fiscal dont bénéficiaient les entreprises, à raison des dons qu'elles pratiquaient auprès des PFIL.

M. Roger Besse, rapporteur spécial, a exposé que, conformément aux dispositions du paragraphe 4 de l'article 238 bis du code général des impôts, ces entreprises bénéficiaient d'une réduction d'impôt de 60 % du montant des dons qu'elles versaient (dans la limite de 5 pour mille de leur chiffre d'affaires) aux PFIL qui avaient été agréées à cet effet (en tant organismes dont l'objet était soit de « verser des aides financières permettant la réalisation d'investissements en faveur des petites et moyennes entreprises », soit de « fournir des prestations d'accompagnement à des petites et moyennes entreprises »). Il a précisé que l'agrément, délivré par le ministre chargé de l'économie et des finances, était de droit pour l'organisme qui s'engageait à respecter continûment l'ensemble des conditions fixées par la disposition précitée du code général des impôts.

M. Jean Arthuis, président, a renouvelé ses remerciements au rapporteur spécial pour l'intérêt des éléments qu'il avait portés à la connaissance de la commission. Par ailleurs, il a préconisé que, dans l'hypothèse où un statut serait attribué au personnels salariés des PFIL, cette réforme préserve toute la diversité des plates-formes, élément clé, à ses yeux, de leur réussite.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte, à l'unanimité, à M. Roger Besse, rapporteur spécial, de sa communication, et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Organisme extraparlementaire - Conseil supérieur des prestations sociales agricoles - Désignation d'un candidat

Enfin, la commission a désigné M. Jean-Jacques Jégou comme candidat proposé à la nomination du Sénat pour siéger au sein du Conseil supérieur des prestations sociales agricoles.