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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 26 juin 2007

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Hommage rendu à un sénateur décédé

M. Jean Arthuis, président, a tout d'abord rendu hommage à la mémoire de M. Jacques Baudot, qui a siégé à la commission des finances, depuis le 21 avril 1994, et qui s'y était vu confier le rapport spécial sur le budget des anciens combattants et victimes de guerre.

Il a précisé que M. Jacques Baudot s'était investi, avec rigueur, énergie et passion, durant treize années, dans les problèmes du monde combattant et que les associations d'anciens combattants avaient trouvé en cet élu, d'une région riche en histoire et en lieux mémoriels des conflits ayant éprouvé notre Nation, un interlocuteur compétent et attentif.

Après avoir évoqué les deux rapports d'information réalisés par M. Jacques Baudot, le premier en 1997 sur la politique de la mémoire menée par le ministère, et le second en 1999 sur les activités de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre, M. Jean Arthuis, président, a souligné que si la maladie l'avait empêché de présenter les conclusions définitives de son contrôle en cours sur les lieux de mémoire, notamment à l'étranger, il ne doutait pas que son successeur au sein de la commission aurait pour première tâche de présenter le fruit, malheureusement posthume, du travail qu'il avait tenu à accomplir jusqu'au bout.

A l'invitation de M. Jean Arthuis, président, la commission a alors observé une minute de silence à la mémoire de M. Jacques Baudot.

Contrôle budgétaire - Politique des visas - Communication

La commission a ensuite entendu une communication de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial sur la politique des visas issue d'un contrôle sur pièces et sur place des services des visas conduit au cours du premier semestre 2007, en application de l'article 57 de la LOLF.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a indiqué avoir contrôlé, au cours de quatre déplacements, sept consulats (Ankara, Istanbul, Moscou, Saint-Petersbourg, Pointe-Noire, Tananarive, Tamatave), les 31 consulats les plus importants ayant par ailleurs été interrogés par la voie d'un questionnaire écrit.

Tout d'abord, il a rappelé que l'activité « visas » ne constituait pas un coût net pour l'Etat, malgré une demande qui ne pouvait qu'augmenter.

Il a constaté sur la période récente une légère contraction de la demande liée à une responsabilisation des demandeurs par le paiement de frais de dossier, l'introduction d'une assurance obligatoire et à la réduction de la demande algérienne, liée à une amélioration de la situation du pays. Mais, à moyen terme, prenant en compte la pression migratoire, provenant d'Afrique sub-saharienne essentiellement, et la mobilité internationale des ressortissants de Russie, de Chine, de Turquie, des autres pays émergents, il a jugé que la demande ne pouvait que croître.

Sur le plan strictement budgétaire, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a jugé que la France était en mesure de faire face à une demande de visas accrue, car les frais de dossier permettaient d'autofinancer les services des visas. Il a évalué le coût complet de l'instruction des dossiers de visas à 82,3 millions d'euros en 2006 et à 85 millions d'euros pour 2007. Il a précisé que le plafond d'emploi était de 900 emplois équivalent temps plein (150 titulaires en administration centrale, 239 dans le réseau et plus de 500 recrutés locaux), mais qu'il existait une certaine tension sur les effectifs puisque le plafond d'emploi avait été dépassé en 2006, les effectifs ayant atteint 950 équivalents temps plein.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a souligné que le paiement des frais de dossier par les demandeurs, qu'ils obtiennent ou non leur visa, permettait un autofinancement de l'activité visas : en 2006, le taux d'autofinancement de l'instruction des visas était de 89,3 %. Il a fait valoir que le montant des recettes pour le budget général de l'Etat issu du relèvement des droits visas au 1er janvier 2007 (de 35 à 60 euros par demande) devrait atteindre 114 millions d'euros cette année, selon des estimations du ministère des affaires étrangère se fondant sur le niveau de la demande de l'année précédente, d'où, a priori, un autofinancement à plus de 100 % du traitement de la demande de visas en 2007. Il a rappelé que néanmoins, seulement 50 % des frais de dossiers étaient rétrocédés aux consulats en application du contrat de modernisation du ministère des affaires étrangères.

En ce qui concernait la fiabilité des procédures et la qualité de service offerte par les consulats, M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial, a jugé qu'il était utile d'évaluer le pourcentage de visas court séjour ayant été détournés de leur vocation initiale : dépôt d'une demande d'asile ou, surtout, maintien en situation irrégulière sur le territoire. Or, a-t-il souligné, on ne savait pas aujourd'hui si le titulaire d'un visa de court séjour avait quitté ou non le territoire.

Il a indiqué qu'un chiffre permettait de mesurer la fiabilité des procédures : 16,5 % des personnes éloignées à la frontière en 2005 avaient pu entrer sur le territoire grâce à un visa des consulats. Il a fait valoir qu'il s'agissait en quelque sorte du taux d'erreur de nos services des visas, et remarqué que ce pourcentage était assez faible.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a appelé à suivre un tel indicateur sur la durée, et consulat par consulat, afin d'orienter les moyens vers les postes les plus exposés.

En termes de qualité de service, par ailleurs, il a noté «  un mieux », mais rappelé que des améliorations étaient encore nécessaires. Il s'est félicité de la disparition progressive des files d'attente, puisque 40 consulats recevaient les demandeurs sur rendez-vous, pris par téléphone. Néanmoins, il a jugé que les délais restaient un point noir, les consulats ne mesurant d'ailleurs pas vraiment le délai d'attente avant rendez-vous, mais seulement le délai de traitement. Il a proposé de publier les délais d'attente en ligne, comme le faisaient les consulats américains.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a souligné que nombre de consulats sous tension étaient face à un dilemme : rallonger les délais, notamment dans les périodes de pic d'activité (vacances notamment) ou contingenter la demande, comme à Moscou, où une agence de voyage par autocar ne pouvait pas déposer plus de 100 dossiers par jour (soit deux autocars). Il a regretté que la mise en oeuvre de la biométrie, et la prise d'empreintes des demandeurs, aient conduit à des délais de rendez-vous pouvant aller jusqu'à 3 ou 4 semaines (Beyrouth, Bombay...) en haute saison.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a ensuite évoqué le mode de travail des services des visas, et les relations qu'ils entretenaient avec les autres administrations françaises ou avec les autres consulats de l'espace Schengen. Il a jugé que les tensions autour de l'activité visas supposaient une nouvelle culture de travail de nos administrations qui traitaient de près ou de loin les phénomènes migratoires.

Parmi les tensions, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a rappelé que la fraude documentaire était endémique, 30 % à 80 % des actes vérifiés étant frauduleux dans des pays tels que le Sénégal, la Côte-d'Ivoire, les deux Congo, le Togo, Madagascar ou les Comores. Il a précisé que cette fraude touchait les actes officiels d'état civil, toute pièce officielle devant être authentifiée, sous peine d'erreurs majeures dans les identités, les liens de filiation et de parenté (exemple du regroupement familial), ce qui rallongeait les délais.

Soulignant que les consulats alertaient sur ces pratiques, il a regretté que les administrations sur le territoire national reçoivent ces informations avec trop de légèreté et de naïveté. Il a cité l'exemple du consulat de Pointe-Noire, où l'on constatait de nombreux exemples de regroupement familial d'enfants dont il avait été démontré que le lien de filiation avait été falsifié, ou de jugements de naturalisation avec des identités usurpées.

Il a précisé que les réponses à la fraude documentaire étaient difficiles, mais que, selon lui, une culture de travail commune autour des documents d'état civil devait naître entre les administrations concernées, toute décision (carte de séjour, naturalisation, regroupement d'état civil) devant être précédée d'une authentification des actes d'état civil dans les pays « à risque ». Il a appelé à préparer l'avenir, grâce au renforcement de la coopération avec les services d'état civil africains.

Saluant l'excellent travail des agents des services des visas, réalisé dans des conditions difficiles, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a néanmoins regretté des cas avérés de corruption fréquents autour de l'activité « visas », et noté qu'aucun des consulats qu'il avait visités depuis 2005 n'avait été malheureusement épargné par des cas de corruption des agents, en relation avec la demande de visas.

Il a enfin rappelé que les consulats subissaient des interventions massives : interventions d'élus ou de cabinets ministériels, interventions internes aux ambassades, mais, surtout, interventions locales, celles-ci pouvant tourner au harcèlement : 2.000 interventions par an à Yaoundé ou Bombay, 1.000 à Ouagadougou.

Face à ces tensions et pressions, M. Adrien Gouteyron a considéré que la création du nouveau ministère de l'immigration devait susciter une culture commune de travail aux services en relation avec les mouvements migratoires, notant qu'un mieux était perceptible entre consulats et préfectures, même si des méfiances persistaient. Il a souligné qu'il convenait naturellement d'éviter les décisions divergentes entre administrations - exemple de la décision de regroupement familial et de la délivrance de visa - car il n'y avait qu'un seul Etat, l'agence nationale d'accueil des étrangers et des migrations ne devant pas ainsi autoriser un regroupement familial sur la base de documents d'état civil que le consulat avait déterminés comme faux.

Il a dès lors souhaité  la création d'une culture commune de travail, à travers la formation et la création d'instituts de formation consulaire et préfectoral, et un développement de la formation à distance pour les recrutés locaux, dont la formation était aujourd'hui négligée.

M. Adrien Gouteyron a ensuite souhaité insister sur les enjeux d'une amélioration du fonctionnement de l'espace Schengen qui restait encore trop constitué par la juxtaposition de politiques nationales, relevant que, pays par pays, la liste des pièces justificatives à l'appui des demandes de visas n'était pas toujours commune, que les taux de refus de visas étaient très variables selon les consulats, pour un même pays, même lorsque les demandeurs de visas présentaient le même profil, et que l'absence de base informatique commune nuisait indéniablement à la circulation de l'information.

Enfin M. Adrien Gouteyron s'est demandé comment franchir un nouveau saut qualitatif sans effectifs supplémentaires.

Il a suggéré une externalisation des tâches annexes, par ailleurs rendue incontournable par le développement de la biométrie. Il a fait remarquer que les consulats ne savaient pas, ou ne pouvaient pas, renseigner les demandeurs de visas, de manière personnalisée : pièces à fournir, état de traitement de la demande, avertissement de la disponibilité du passeport, convocation à un entretien ultérieur. Il a souligné que les consulats n'étaient en mesure d'absorber les pics d'activité.

Il rappelé que la biométrie nécessitait une prise d'empreinte digitale systématique, mais que le taux moyen de comparution personnelle des demandeurs de visas n'était aujourd'hui que de 40 %, masquant d'importantes disparités selon les consulats. Il a conclu qu'il y avait un manque de personnel et de locaux considérable pour faire face aux besoins de prise d'empreintes digitales dans les grands consulats où la demande était en constante augmentation, mais que ceci pouvait se résoudre par une externalisation des tâches annexes au secteur privé.

M. Adrien Gouteyron a regretté que la France soit en retard dans ce mouvement - 9 consulats étant aujourd'hui concernés - alors que les gains de productivité à attendre étaient de l'ordre de 10 % à 15 % en termes d'emplois.

Il a précisé que le passage par un prestataire agréé supposait une mise en concurrence préalable, ouverte et transparente, ce qui n'avait pas été le cas des contrats passés par le Quai d'Orsay. Il a regretté en outre que ce ministère n'ait pas souhaité faire émerger un acteur français dans le domaine de l'externalisation de la procédure visa. Il a jugé que les contrats devaient comporter des engagements précis des prestataires privés en termes de tarifs et d'objectifs : délai de rendez-vous, absorption des pics d'activité, transmission des dossiers complets, implantations géographiques, ce qui n'était pas le cas aujourd'hui. Enfin, il a souligné que l'externalisation menée par le Quai d'Orsay se faisait encore aujourd'hui au cas par cas, et non de manière globale, ce qui limitait les gains de productivité, alors qu'il y avait un intérêt à généraliser la démarche, au moins aux 30 premiers consulats.

M. Adrien Gouteyron a jugé enfin que l'externalisation ne permettrait pas d'éluder complètement la question des effectifs et qu'il manquerait encore des emplois dans les services des visas.

Sur la base des ratios de productivité britanniques (8.000 dossiers de visas par agent titulaire), il a conclu qu'il manquerait 50 agents titulaires dans les services des visas. Notant que le ministère des affaires étrangères n'avait jamais voulu arbitrer entre des emplois au sein de son réseau culturel et de coopération, malgré la transmission de compétences à l'agence française de développement, et les besoins des services visas, il a considéré que la création d'un ministère de l'immigration devait déboucher sur une mission nouvelle au sens de la LOLF, regroupant les crédits et les emplois des services des étrangers des préfectures, de l'agence nationale d`accueil des étrangers et des migrations, des services des visas, y compris une large part de l'état civil, et des centres de rétention administrative, l'objectif étant de permettre des arbitrages cohérents, entre investissement « préventif » dans les services des visas et les coûts des reconduites à la frontière. Il a par ailleurs fait valoir que des pistes d'économies existaient, l'administration française ayant un ratio administration centrale/consulats plus important que son homologue anglaise, et que la création d'une administration centrale au ministère de l'immigration pouvait dégager des synergies. Enfin, plutôt que de créer des emplois, il rappelé l'opportunité de débloquer des crédits pour payer les heures supplémentaires afin de faire face, sans création d'emplois aux pics d'activité.

Un débat s'est ensuite engagé.

M. Jean Arthuis, président, s'est félicité que le rapporteur spécial se soit penché sur un secteur essentiel pour la maîtrise des flux migratoires. Il s'est demandé si la création de consulats communs aux pays de l'espace Schengen ne pouvait pas susciter des économies.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a évoqué le fonctionnement du service des visas du consulat général de France en Ukraine, qui avait été entaché d'un cas de corruption ayant empêché le bon fonctionnement de l'administration consulaire et souhaité que l'on obtienne davantage d'informations du Quai d'Orsay sur le sort réservé à cet agent.

M. Richard Yung, sénateur, membre de la commission des lois, après avoir évoqué les cas de corruption survenus dans certains pays, a souhaité rappeler la difficulté de la tâche des services des visas.

M. Robert del Picchia, sénateur, membre de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, a fait valoir la difficulté de détecter les cas de corruption, citant un cas survenu au consulat général de France à Téhéran où le service des visas semblait pourtant fonctionner à la satisfaction générale. Il a souligné l'intérêt d'assurer une rotation des agents entre les différents postes de travail.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a souligné la difficulté de constituer des consulats communs européens, alors que les politiques, les procédures et les critères restaient nationaux. S'agissant des cas de corruption, qui ne remettaient nullement en cause l'excellent travail de l'immense majorité des agents des services des visas, il a souligné qu'il s'agissait là d'une question difficile, qui demandait une action patiente et systématique.

La commission a donné acte, à l'unanimité, à M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial, de sa communication et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Présidence de M. Yann Gaillard, vice-président.

Contrôle budgétaire - Pilotage de la politique de l'eau - Examen du rapport d'information

La commission a entendu ensuite une communication de Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, sur le rapport d'information portant sur le pilotage de la politique de l'eau.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué qu'elle avait souhaité savoir, six mois après l'adoption par le Parlement de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques, si notre administration était en « ordre de marche » pour tirer parti du nouveau cadre législatif et financier dont le législateur l'avait dotée. Ainsi avait-elle procédé à un contrôle en application de l'article 57 de la LOLF. Elle a ajouté que cette volonté avait été renforcée par l'émergence d'enjeux cruciaux dans le domaine de l'eau, liés notamment au problème des pollutions diffuses et en particulier des pollutions dues aux pesticides. Ces enjeux imposaient de faire preuve d'ambition dans la conduite de la politique de l'eau.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a conclu de ses travaux qu'il convenait d'approfondir les notables améliorations apportées à l'organisation des services de l'Etat en charge de la politique de l'eau, d'améliorer le cadre budgétaire donné à cette politique, et de mieux coordonner l'action de l'Etat avec celle des collectivités territoriales.

Après avoir brièvement rappelé la complexité de l'organisation des services de l'Etat dans le domaine de l'eau, elle a souligné que l'administration avait accompli des efforts de rationalisation réels, consistant notamment à simplifier l'architecture administrative pour doter les services d'une masse critique et à faire en sorte que, sur un territoire donné, une mission corresponde à un service identifié. Elle a à cet égard cité la constitution de services uniques de police de l'eau et le regroupement des 52 services d'annonce des crues en 22 services de prévision des crues.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a également salué les initiatives prises pour favoriser l'échange d'information et de savoir-faire, parmi lesquelles la réforme des missions interservices de l'eau (MISE). En associant les services, les établissements publics de l'Etat et les collectivités territoriales, elles permettent de mieux articuler la politique de l'eau avec les politiques connexes telles que la politique sanitaire ou le contrôle des installations classées, et d'intégrer les enjeux « eau » au sein des politiques sectorielles telles que la politique agricole ou de l'urbanisme. Elle a vu dans les MISE le moyen de diffuser un « réflexe eau » chez des acteurs territoriaux à qui leurs domaines de spécialisation ne permettent pas toujours d'être familiers des enjeux de la politique de l'eau.

Elle a en outre noté que l'amélioration du pilotage de la politique de l'eau était passée par un cadrage national renforcé des agences de l'eau, établissements publics situés à l'interface entre l'Etat et les acteurs locaux représentés au sein des comités de bassin. Reconnaissant qu'il convenait de concilier une stratégie nationale claire de pilotage des agences avec des marges de manoeuvre suffisantes laissées aux acteurs du bassin pour exercer les missions que la loi leur confiait, elle s'est félicitée de la tutelle équilibrée exercée par la direction de l'eau, notamment fondée sur un dialogue permanent avec les agences et un renforcement de la gestion « managériale » des personnels.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a toutefois considéré que des problèmes demeuraient au sein de l'administration de l'eau. Elle a principalement cité le doute qui persistait sur le rôle exact que serait celui de la direction de l'eau lorsqu'une partie de ses compétences aurait été transférée à l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques. Elle a également noté la nécessité de parachever la simplification de l'architecture administrative, en s'interrogeant notamment sur l'opportunité de conserver des missions de politique de l'eau au sein des directions régionales d'environnement (DIREN), alors qu'elles pourraient probablement être regroupées au sein des DIREN de bassin ou sur le maintien de prérogatives de police de l'eau au sein des services de la navigation, exception qui semblait plus justifiée par un héritage historique que par des nécessités opérationnelles.

Elle a enfin regretté les faiblesses inhérentes au pilotage des directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF) et des directions départementales de l'équipement (DDE), alors même que ces services mettaient en oeuvre des volets significatifs de la politique de l'eau, et notamment la police de l'eau et la prévention des inondations. A ce titre, elle a mentionné l'absence de maîtrise par le ministère chargé de l'écologie des équivalents temps plein travaillés consacrés par ces directions aux missions de politique de l'eau et les possibles « conflits d'intérêts » qui pouvaient survenir entre les missions liées à l'eau et les attributions exercées dans les domaines de l'agriculture et de l'équipement.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a poursuivi en abordant la question de la traduction donnée à la politique de l'eau dans les « bleus budgétaires ». Elle a fait valoir que cette politique, qui devait constituer une priorité de l'action environnementale, n'était pas budgétairement lisible du fait de l'extrême dispersion des actions qui y concouraient au sein des programmes et des missions ainsi que du poids des ressources extra-budgétaires qui lui étaient consacrées.

Par ailleurs, elle a jugé que la répartition du faible montant de crédits budgétaires qui demeuraient consacrés à la politique de l'eau ne favorisait pas son pilotage efficace : la scission des crédits entre les deux programmes de politique publique de la mission « Ecologie et développement durable » était, ainsi, contraire à l'objectif de gestion intégrée de la ressource et l'utilisation faite de ces crédits dans le cadre du programme d'interventions territoriales de l'Etat de la mission « Politique des territoires » était parfois peu compatible avec les orientations nationales de la politique de l'eau.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a rappelé que, sur les questions budgétaires, le « cheval de bataille » du ministère chargé de l'écologie consistait à prôner la création d'un programme spécifiquement dédié à l'eau. Admettant qu'il était indispensable de remédier à la scission actuelle des crédits de politique de l'eau, elle a toutefois manifesté son scepticisme face à l'hypothèse de création d'un programme « a minima », par le simple regroupement des crédits actuellement répartis entre les deux programmes de politique publique de l'actuelle mission « Ecologie et développement durable ».

Elle a par ailleurs indiqué que ce problème pouvait trouver une solution soit dans la fusion des trois programmes composant actuellement la mission et dans la redéfinition du périmètre de cette dernière consécutive à la constitution du ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, soit dans la constitution d'un programme au périmètre élargi intégrant les actions supports de la politique de l'eau et certaines actions de politique publique actuellement confiées aux ministères de la santé ou de l'agriculture.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a enfin abordé la question de la coordination de l'action de l'Etat et des collectivités territoriales en matière d'eau, à travers le cas du contentieux qui oppose la France à la Commission européenne en matière de traitement des eaux résiduaires urbaines.

Après avoir fourni quelques éléments de contexte, elle a vu dans ce contentieux un cas typique où l'Etat, responsable de sa politique de l'eau devant les autorités communautaires, était tributaire de l'action des collectivités territoriales pour remplir les obligations contractées au niveau européen. Elle a ensuite mis en évidence les responsabilités partagées de l'Etat et des collectivités territoriales, le premier n'ayant pas créé les conditions d'une action rapide et les secondes ayant longtemps différé des investissements coûteux.

Elle a par ailleurs indiqué que les solutions mises en oeuvre pour mettre la France en conformité avec les dispositions de la directive sur les eaux résiduaires urbaines combinaient le renforcement du caractère incitatif des aides des agences de l'eau et une action régalienne forte de l'Etat, matérialisée par une circulaire qui invitait les préfets à mettre en demeure les collectivités territoriales, puis à consigner les fonds nécessaires aux travaux, à procéder d'office aux travaux, à geler l'ouverture de nouveaux territoires à l'urbanisation, voire à engager des poursuites pénales en cas de défaut de traitement particulièrement grave.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, est revenue sur la possibilité de faire assumer par les collectivités territoriales, dont les stations d'épuration n'étaient pas conformes, la charge budgétaire d'une éventuelle condamnation pécuniaire par la Cour de justice des Communautés européennes. Elle a rappelé que cette forme d'action « récursoire » lui paraissait inacceptable, dans la mesure où les responsabilités dans le retard français étaient largement partagées, et qu'il serait incohérent de faire payer aux collectivités territoriales le non-respect de normes communautaires à la négociation desquelles elles n'ont jamais été associées.

Afin de remédier aux insuffisances diagnostiquées, elle a enfin jugé nécessaire de tenir compte des positions exprimées par les collectivités territoriales lors de la négociation d'actes communautaires susceptibles d'avoir un impact sur leur action dans le domaine de l'eau, de pérenniser et de systématiser le caractère fortement incitatif des financements des agences de l'eau et de mieux coordonner l'action de l'Etat avec celle des collectivités territoriales en assurant un suivi efficace de leur action et en favorisant des échanges permanents, notamment au sein des missions interservices de l'eau.

M. Bruno Sido, membre de la commission des affaires économiques, est revenu sur l'absence de programme de politique de l'eau au sens de la LOLF et a constaté que la « dispersion » des actions relatives à l'eau ne renforçaient pas la cohérence et l'unité de cette politique. Après avoir rappelé que les débats sur le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques avaient été l'occasion de s'interroger sur le rôle des collectivités territoriales, il a jugé qu'il convenait d'être attentif à l'utilisation par les agences de l'eau de leurs moyens financiers considérables, dont il a douté qu'ils soient totalement mobilisés au cours des prochaines années. Il a par ailleurs évoqué la question de la mise aux normes des stations d'épuration, pour regretter que les communes rurales ne disposent pas de moyens suffisants pour investir dans l'assainissement.

M. Bruno Sido s'est enfin dit peu surpris des retards accumulés par la France en matière de politique de l'eau, et rappelé que depuis sa première nomination comme rapporteur de la loi sur l'eau en 2001, plusieurs ministres et plusieurs textes s'étaient succédé avant l'adoption définitive de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques de décembre 2006.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a rappelé que la politique de l'eau était financée par des ressources extrabudgétaires à hauteur de 94 %, et notamment par l'affectation de redevances aux agences de l'eau. Elle a par ailleurs vu dans ces agences des interfaces indispensables entre l'Etat et les autres acteurs de l'eau et salué leur capacité à anticiper les enjeux européens, bien que leur pilotage national n'ait pas toujours été suffisant.

Elle a rappelé que le subventionnement des investissements dans le domaine de l'assainissement en milieu urbain était inférieur à celui pratiqué en milieu rural, et souligné à quel point la réalisation d'équipements d'épuration constituait un « chemin difficile » pour les élus locaux, notamment en raison des répercussions qu'elle avait sur le prix de l'eau.

S'agissant de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), elle a enfin appelé à ce que les structures territoriales du nouvel établissement public ne soient pas trop complexes et se déploient en harmonie avec les niveaux de gestion déjà existants.

M. Bruno Sido a confirmé que l'ONEMA, en se substituant au Conseil supérieur de la pêche, ne devait pas constituer un acteur supplémentaire et devait permettre au ministère chargé de l'écologie de développer sa capacité de négociation communautaire.

M. Philippe Adnot s'est dit moins « optimiste » que le rapporteur spécial sur le pilotage des agences de l'eau, qu'il a comparées à des « forteresses ». Il a également regretté que la mobilisation tardive de certains financements entrave la réalisation rapide d'investissements décidés par les collectivités territoriales, et a appelé à la vigilance face à certains comportements de « thésaurisation » des agences.

M. Yann Gaillard, président, s'est interrogé sur les conséquences, pour la politique de l'eau, de la constitution d'un ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables (MEDAD) et des réformes envisagées dans le cadre du « Grenelle de l'environnement ».

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a rappelé que le thème de l'eau ne faisait pas à proprement parler partie des thématiques retenues pour le « Grenelle de l'environnement » et que la constitution du MEDAD laissait subsister des compétences significatives dans le domaine de l'eau au sein, notamment, des ministères de l'agriculture et de la santé. Elle a toutefois reconnu la volonté, partagée par tous les départements ministériels, de traiter l'écologie de façon transversale.

Elle a salué la qualité des analyses de M. Philippe Adnot sur la tutelle des agences de l'eau et confirmé qu'il convenait d'être vigilant à l'exercice de la tutelle sur ces établissements « puissants ».

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a également indiqué que « la solidarité urbain / rural » faisait partie des principes présidant à l'attribution des financements des agences dans le cadre des 9 programmes. Elle a en outre appelé agences et collectivités territoriales à ne pas se renvoyer les responsabilités des dysfonctionnements qui pouvaient intervenir, rappelant que la construction d'une station d'épuration nécessitait une coordination harmonieuse.

M. Adrien Gouteyron a souligné, à son tour, les insuffisances des financements des agences en milieu rural. Il a souhaité connaître les modalités selon lesquelles l'action des agences était harmonisée sur l'ensemble du territoire et la façon dont les collectivités territoriales pourraient être associées à l'élaboration du droit communautaire de l'eau.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a suggéré que la baisse de certains taux de financement pouvait résulter de la dégressivité des aides des agences en fonction du respect des échéances réglementaires. Elle a par ailleurs indiqué que la coordination de l'action des agences de l'eau s'opérait au moyen de circulaires, de lettres de cadrage et d'échanges mensuels avec les directeurs. S'agissant enfin de l'association des collectivités territoriales à la négociation communautaire, elle a admis que les procédures demeuraient à inventer, et estimé que les associations d'élus pouvaient constituer un premier relais.

La commission a donné acte, à l'unanimité, à Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, de sa communication et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Mercredi 27 juin 2007

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Nouvelles procédures d'application de l'article 40 de la Constitution - Communication

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, M. Jean Arthuis, président, a présenté la réforme des procédures applicables en matière d'examen de la recevabilité financière des amendements. Il a rappelé que la décision du Conseil constitutionnel du 14 décembre 2006 relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 avait rendu impérative une réforme des méthodes de travail de la commission, et qu'en conséquence, un groupe de travail associant tous les groupes politiques avait été constitué. Cela avait permis d'élaborer un système respectueux à la fois de la Constitution, mais également des prérogatives parlementaires, le résultat de cette démarche ayant été validé par la Conférence des Présidents du 20 juin 2007.

M. Jean Arthuis, président, a tout d'abord rappelé le droit appliqué actuellement par le Sénat en matière d'article 40. Il se caractérise par une pratique différente de celle de l'Assemblée nationale, puisque l'application de l'irrecevabilité financière supposait l'intervention en séance publique d'un parlementaire ou du gouvernement, alors qu'à l'Assemblée nationale, la commission des finances effectuait un contrôle préalable au stade du dépôt, de sorte que les amendements irrecevables n'étaient pas mis en discussion.

Il a ensuite précisé que deux cas différents étaient à distinguer selon que l'amendement avait une incidence en termes de ressources publiques (au pluriel) ou une incidence en termes de charge publique (au singulier) :

- en ce qui concerne la diminution d'une ressource publique, elle pouvait être gagée par une augmentation à due concurrence d'une autre ressource, le niveau global des ressources restant alors inchangé ;

- en ce qui concerne l'augmentation d'une charge, même modique, elle est, par nature, impossible à compenser par une économie. Dans ce dernier cas, même s'il y avait un gage, il a rappelé que celui-ci était inopérant sur le plan juridique, et que l'amendement n'était en conséquence pas recevable. Il a cependant relevé qu'une exception existait avec la LOLF, pour le cas très précis des amendements présentés en loi de finances portant redéploiements de crédits entre deux programmes d'une même mission, sans modification du montant global.

Il a noté que la pratique consistant à laisser en discussion des amendements irrecevables au regard de l'article 40 présentait le double inconvénient d'être à la fois « chronophage » et d'entraîner une certaine « amertume » des sénateurs qui auraient réussi à convaincre, au terme d'une longue argumentation, leurs collègues, pour se voir finalement opposer l'article 40 en séance publique, ce qui coupait alors court à toute discussion.

Une fois ce constat effectué, et validé unanimement par le groupe de travail, et en accord avec la Conférence des Présidents du 20 juin 2007, M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'un nouveau système allait être mis en place au Sénat à compter du 1er juillet 2007.

Il a relevé, afin de rester dans le cadre fixé par le Conseil constitutionnel, que l'irrecevabilité serait, le cas échéant, déclarée par la commission au stade du dépôt de l'amendement.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que la commission examinerait donc tous les amendements déposés, et déclarerait irrecevables ceux qui « tomberaient sous le coup » de l'article 40. Il a rappelé qu'il avait au nom de la commission pris trois engagements, exposés en outre lors de son audition devant les groupes et les commissions, en plus de l'envoi du « vade-mecum » recensant l'état du droit applicable en matière d'irrecevabilité à tous les sénateurs :

- d'abord, l'auteur de l'amendement irrecevable serait immédiatement prévenu, par téléphone, et un mail lui serait adressé par la commission exposant les raisons de l'irrecevabilité ;

- ensuite, dès le lendemain, il a précisé qu'il adresserait personnellement une lettre à l'auteur de l'amendement ;

- enfin, et d'ici au mois de juin 2008, il a indiqué qu'il dresserait un bilan des modalités d'application de la réforme et de la jurisprudence ainsi dégagée.

A l'issue de cet exposé, M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la commission mettrait tout en oeuvre afin de que cette réforme se passe dans les meilleures conditions possibles et dans la plus grande transparence. Il a noté, à ce titre, qu'il ne s'agissait pas de limiter le droit d'amendement, mais, au contraire, d'en renforcer la légitimité en assurant son exercice en conformité avec la Constitution.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Michel Charasse a rappelé les raisons historiques de la pratique plus souple du Sénat en matière d'irrecevabilité. Il a observé qu'à l'Assemblée nationale, le président de la commission des finances examinait tous les amendements. Il a plaidé pour que la commission adopte une attitude « compréhensive », insistant sur le fait que le doute devait profiter à l'auteur de l'amendement. Il s'est par ailleurs inquiété de la possibilité que pourrait avoir le Conseil constitutionnel de contrôler la réalité du « gage ».

M. Jean Arthuis, président, a jugé que la pratique de la commission serait naturellement souple et que l'explication qui serait adressée à l'auteur de l'amendement irrecevable devrait permettre d'aplanir les difficultés. En ce qui concerne la question des délais de dépôt, il a indiqué qu'il conviendrait de veiller à fixer des délais plus conformes à la réalité du travail parlementaire. Il a insisté, par ailleurs, sur le fait que, seuls, les amendements entraînant une dépense supplémentaire n'étaient pas gageables.

Mme Nicole Bricq s'est interrogée sur la pratique consistant pour le Parlement à « avaliser » les décisions du Conseil constitutionnel. Elle a souhaité que la commission prenne toutes ses responsabilités, en examinant de manière systématique tous les amendements et en permettant à l'auteur de l'amendement jugé irrecevable de venir s'exprimer devant le bureau en cas de désaccord. Elle a relevé, par ailleurs, la difficulté que poseraient les crédits d'impôt, sur lesquels la jurisprudence n'était pas claire.

M. Jean Arthuis, président, après avoir rappelé que le groupe de travail avait travaillé de façon pluraliste, a précisé que tous les amendements seraient examinés par la commission et qu'elle prendrait donc naturellement toutes ses responsabilités, y compris en ce qui concerne les crédits d'impôt. Au demeurant, il a rappelé qu'il n'y aurait aucun changement sur le fond quant aux règles applicables afin d'apprécier la recevabilité d'un amendement.

M. Michel Charasse a noté qu'il était nécessaire que la décision de la commission ne puisse pas être mise en cause, ce qui passait nécessairement par la publication d'un corpus de règles claires et accessibles à tous les parlementaires, sur le modèle de ce que pratique l'Assemblée nationale.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'un « vade-mecum » sur les règles applicables en matière de recevabilité serait adressé dans les prochains jours à tous les sénateurs et qu'un travail de recensement des amendements irrecevables serait réalisé par la commission, dès le début de la session extraordinaire. Cela lui permettrait, d'ici à juin 2008, et conformément à son engagement, de faire le point sur la nouvelle procédure.

M. Jean-Jacques Jégou a fait état de son expérience de député, se réjouissant que le Sénat applique désormais pleinement la Constitution. Il s'est par ailleurs félicité de la décision du président d'informer chaque sénateur des raisons de l'irrecevabilité de son amendement. Il a toutefois relevé deux difficultés :

- d'une part le cas de la recevabilité des crédits d'impôt, qui pouvaient constituer une dépense ;

- d'autre part, la réalité du « gage tabac », qui pourrait être à terme sanctionnée par le Conseil constitutionnel.

M. Adrien Gouteyron a exprimé son accord avec les conclusions du groupe de travail, posant deux questions :

- d'une part, le cas des sous-amendements et des rectifications déposés en séance publique, qui pourraient ne pas être expertisés par la commission ;

- d'autre part, les relations entre la commission et les commissions saisies au fond au cas où certains de leurs amendements seraient jugés irrecevables.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'il y aurait toujours un commissaire de permanence en séance publique afin de vérifier la recevabilité des sous-amendements et des rectifications et qu'il y aurait alors lieu, en cas de doute, de suspendre la séance et de réunir la commission.

Reprenant les propos de M. Adrien Gouteyron, M. Paul Girod s'est interrogé sur les modalités d'application de l'article 40 dans le cas des rectifications et des sous-amendements apportés en séance publique.

La commission a alors donné acte au président de sa communication.

Nomination d'un rapporteur

Puis la commission a nommé M. Adrien Gouteyron, rapporteur sur le projet de loi n° 325 (2006-2007) autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et la Grande Jamahiriya Arabe Libyenne Populaire Socialiste en vue d'éviter les doubles impositions en matière d'impôts sur le revenu et de prévenir l'évasion fiscale.

Groupe de travail intercommissions sur le dialogue social et la continuité du service public de transport - Désignation des membres

La commission a désigné MM. Alain Lambert et Gérard Longuet, membres de la commission appelés à siéger au sein du groupe de travail intercommissions sur le dialogue social et la continuité du service public de transport.

Contrôle budgétaire - Palais de la découverte -Communication

Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission a entendu une communication de M. Philippe Adnot, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur », sur son contrôle budgétaire du Palais de la découverte.

A titre liminaire, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a rappelé avoir mené plusieurs travaux de contrôle budgétaire durant le premier semestre, conformément à l'ambition de la commission.

- premièrement, le suivi du rapport n° 341 (2006-2007) relatif à la valorisation de la recherche dans les universités présenté en 2006. Il a indiqué tenir à la disposition des commissaires une lettre de M. François Goulard, alors ministre délégué à l'enseignement supérieur et à la recherche, faisant état de la mise en oeuvre des recommandations dudit rapport au mois d'avril 2007 ;

- deuxièmement, des travaux sur la maturation des projets de recherche et le financement de la preuve de concept, dont les conclusions seront présentées prochainement ;

- troisièmement, un contrôle du Palais de la découverte.

Il a précisé que ces missions l'avaient conduit à effectuer trois déplacements dans l'Union européenne, trois déplacements en région et plus de trente réunions de travail.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur », a ensuite présenté ses travaux, effectués en application de l'article 57 de la LOLF, sur le Palais de la découverte, qui selon lui représentait un « concentré » de dysfonctionnements.

Après avoir rappelé que le Palais de la découverte avait été créé en 1937 pour montrer « la science en train de se faire », M. Philippe Adnot, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur », a indiqué que le contrôle avait été motivé par une lacune des documents budgétaires présentés lors de l'examen du précédent budget. Il a ajouté que ce contrôle était d'autant plus intéressant que le Palais de la découverte avait, en outre, une mission d'éveil aux sciences particulièrement importante, dans un contexte de désaffection des jeunes vis-à-vis de certaines filières scientifiques.

Il a traité dans un premier temps de l'identité du Palais de la découverte. Il a précisé que si la création de la Cité des sciences avait brisé le quasi-monopole du Palais en matière de diffusion scientifique et soulevé des questions quant à son existence, le Palais continuait d'être un lieu très fréquenté, malgré un vieillissement certain de ses expositions. Il a ajouté que l'identité du Palais avait été menacée par les débats concernant la rénovation du Grand Palais et la localisation du Palais de la découverte au sein de cet ensemble situé au coeur de Paris. Il a expliqué que plusieurs projets de rénovation avaient été portés depuis le début des années 90, mais que face à la dégradation des bâtiments, peu de choses avaient été réalisées. Il a indiqué que les questions patrimoniales avaient joué un rôle important, questions en passe d'être réglées avec la création de l'EPIC (établissement public industriel et commercial) Grand Palais au début de cette année.

Au regard des discussions en cours sur l'espace dédié au Palais de la découverte, il a toutefois estimé, que ce dernier devait être en mesure de conserver sa surface afin de devenir, à l'image des musées étrangers, un lieu de vie. Il a expliqué que cela impliquait notamment le développement des espaces de restauration, d'accueil, de vente, espaces absents aujourd'hui ou réduits à leur strict minimum.

Ensuite, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur », a abordé le thème de la rénovation. Il a observé que peu de choses avaient été engagées. Il a ainsi dénoncé le fait que le Palais de la découverte soit ouvert sous la responsabilité personnelle de son directeur depuis 2001. Il a critiqué la lenteur des travaux et des prises de décisions, en soulignant que la rénovation globale du Palais de la découverte s'élevait à environ 80 millions d'euros. Il a précisé que la rénovation muséographique à réaliser était importante, le renouvellement ayant été faible depuis 1937, ce qui avait notamment des impacts en matière d'interactivité.

Concernant enfin la gestion et la nécessité de modernisation, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur », a fait part de son interrogation quant au montant des subventions accordées au Palais de la découverte, mais aussi quant au transfert partiel de la tutelle du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche au ministère de la culture. Il a donné l'exemple de la gestion des ressources humaines désormais éclatée entre deux ministères, de nature à poser des difficultés pour engager une réflexion de fond sur la politique de recrutement et sur les obligations de services des personnels. Il a ainsi souhaité d'une part, que les relations entre les différents acteurs puissent être clarifiées et d'autre part, que la gouvernance de l'établissement soit réformée avec, entre autre, la refonte du conseil d'administration et la redéfinition du rôle des départements scientifiques

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur », a jugé qu'une évolution pouvait s'effectuer favorablement à condition de fixer un calendrier strict qui soit respecté par tous les acteurs. A cet égard, il a indiqué souhaiter rencontrer les différents protagonistes à l'automne 2007 afin de faire le point et d'engager un suivi de la gestion de ce dossier afin que le Palais réalise enfin sa « révolution ».

Un débat s'est ensuite instauré.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que ce contrôle témoignait d'un certain contraste entre la situation réelle du Palais de la découverte et le discours tenu à l'occasion du précédent examen budgétaire. Il a rappelé l'importance de susciter des vocations scientifiques, et d'avoir, à l'aune de cet objectif, des actions fortes et efficaces en matière de diffusion scientifique.

M. Maurice Blin, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur », a témoigné de l'engagement de la présidente du Palais de la découverte, lors de l'examen du budget 2007, à faire évoluer les choses. Il s'est ensuite interrogé sur les origines de la situation actuelle, marquée par un manque d'ambition, de moyens et d'importantes dégradations. Il a souhaité savoir d'une part, si le constat témoignait d'une certaine inefficacité du Palais en matière d'éveil aux sciences ou de formation, et d'autre part, quelle était l'évaluation de l'action du Palais de la découverte. Il s'est également interrogé sur les moyens les plus efficaces pour réformer en interne l'établissement, habitué depuis plusieurs années au statu quo.

En réponse, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur » a indiqué que la situation actuelle pouvait s'expliquer par la bonne fréquentation du musée tout au long de ces années, indicateur permettant de justifier une absence d'actions et de moyens spécifiques à l'égard d'une structure fonctionnant, du moins en apparence. Il a confirmé qu'une réflexion importante devait concerner la gestion des ressources humaines, en particulier les moyens d'adapter les missions des personnels aux nécessités du musée. S'agissant de l'utilité du Palais, il a indiqué qu'indubitablement de nombreuses vocations scientifiques avaient trouvé leur origine au Palais de la découverte. Concernant enfin les moyens d'action ou de pression dont disposait la commission, il a estimé que la présentation même de cette communication, tout comme l'engagement de suivre dès la rentrée l'évolution de ce dossier, étaient de nature à mobiliser les acteurs concernés et en particulier les administrations. Il a fait part de sa conviction de l'utilité des suivis des rapports.

M. Jean Arthuis, président, a observé qu'il était également possible d'interroger le gouvernement en séance publique sur la mise en place d'une « feuille de route » pertinente et sur les moyens de la faire respecter.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte, à l'unanimité, à M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, de sa communication, et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Présidence de M. Jean Arthuis, président puis de M. Maurice Blin.

Contrôle budgétaire - Dispositif des agences en matière de sécurité sanitaire - Examen du rapport d'information

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport d'information de Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, sur le dispositif des agences en matière de sécurité sanitaire.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a rappelé, à titre liminaire, que la mission « Sécurité sanitaire » comptait sept agences, dont les subventions pour charge de service public s'élevaient, pour 2007, à 130 millions d'euros, soit 46 % des dépenses de fonctionnement de la mission.

Elle a précisé que l'objectif de son contrôle budgétaire mené en application de l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) n'était pas d'apprécier la qualité scientifique du dispositif des agences de sécurité sanitaire, mais d'en évaluer le fonctionnement au regard de deux notions, la « bonne administration » et l'efficience.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a rappelé les circonstances qui l'avaient conduite à choisir ce thème, à savoir, l'échéance de 2008, soit la veille du dixième anniversaire de la loi du 1er juillet 1998 qui a créé les quatre principales agences de sécurité sanitaire ; la complexité globale du dispositif, dénoncée par plusieurs rapports récents et, enfin, la LOLF qui invite à la recherche de l'efficience de la dépense publique et à la cohérence des politiques publiques menées.

Elle a ensuite exposé ses trois principales conclusions, à savoir : la non satisfaction du principe de « bonne administration », la sous-optimisation des moyens alloués aux agences et la difficile adaptation des principes de la LOLF aux agences.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a souligné le manque de lisibilité du dispositif des agences, le comparant à une « nébuleuse ». Elle a indiqué que cela tenait au nombre élevé d'acteurs concernés, à leur hétérogénéité, à l'imbrication de leurs compétences et surtout à l'absence de vision claire de l'Etat en la matière.

Elle a fait observer que le schéma actuel ne s'acheminait pas vers la simplification, comme en témoignaient la création continue de nouvelles structures et la montée en puissance du dispositif européen.

S'agissant des modalités d'action et de décision de l'administration, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a indiqué que celles-ci peinaient à s'adapter à la mise en place de cette nouvelle forme institutionnelle que représentaient les agences. Elle a rappelé, en effet, que la création des agences sanitaires devait être replacée dans le contexte plus général « d'agencisation » de l'Etat, qui faisait suite aux thèses du New public management, selon lesquelles les agences étaient le gage d'une action publique réactive et moderne.

Elle a précisé que si le principe de séparation des fonctions d'évaluation et de gestion du risque semblait désormais acquis, deux faiblesses importantes des modes de gouvernance de l'administration étaient néanmoins à souligner : le défaut de pilotage stratégique des agences, d'une part, et le caractère artificiel de l'interministérialité, d'autre part.

Concernant l'exercice de la tutelle, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a indiqué que des progrès avaient été réalisés. Elle a ainsi constaté la clarification des relations entre agences et administrations centrales. En revanche, elle a déploré le fait que l'exercice actuel de la tutelle financière et sectorielle s'accomplisse au détriment du pilotage stratégique des agences.

S'agissant de l'interministérialité, elle a souligné que celle-ci demeurait insatisfaisante, en dépit d'une coopération opérationnelle entre services et de l'existence d'instances de concertation.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a ensuite souligné la non optimisation des moyens alloués aux agences. Elle a constaté, en effet, que si la forte augmentation des crédits et des effectifs des agences avait permis un renforcement du dispositif de sécurité sanitaire, celle-ci était intervenue en l'absence d'encadrement de la tutelle et de contrôle du Parlement. Elle a souligné, en particulier, que les effectifs financés par les opérateurs n'étaient pas soumis au plafond d'emplois voté par le Parlement.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a également précisé qu'en dépit de difficultés à obtenir et à exploiter certains chiffres transmis par l'administration, il était possible de constater l'augmentation parallèle des effectifs de la direction générale de la santé (DGS), alors que l'externalisation de certaines de ses compétences vers les agences aurait dû tendre à les réduire. Elle a toutefois indiqué que cette évolution des effectifs de la DGS était à mettre en parallèle avec l'évolution du périmètre des compétences de celle-ci.

Elle a ensuite indiqué que l'optimisation des moyens alloués aux agences était rendue difficile du fait de la non harmonisation des structures administratives et budgétaires. Elle a ainsi souligné l'étroitesse du périmètre de la mission « Sécurité sanitaire », ainsi que la difficile articulation entre les budgets des opérateurs et celui de l'Etat, certains opérateurs n'étant pas à proprement parler des agences sanitaires, d'autres voyant leur financement éclaté entre plusieurs programmes ou tendant à s'auto-financer.

Enfin, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a souligné la difficulté de mesurer la performance des agences sanitaires, alors même qu'elles étaient les acteurs centraux de la mission, ainsi que les principaux bénéficiaires des crédits du programme « Veille et sécurité sanitaires ». Elle a indiqué que cela tenait à la peine rencontrée pour retracer la part effective de leur activité dans les projets annuels de performances (PAP), à leur association insuffisante lors de la définition des objectifs et des indicateurs du PAP, ainsi qu'aux problèmes de la politique de contractualisation menée entre agences et administration de tutelle.

Evoquant des pistes de réformes, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a noté que les modalités de décision et d'action de l'Etat devaient devenir celles d'un véritable « Etat stratège ». Pour ce faire, il était impératif qu'en matière de sécurité sanitaire, l'Etat se fixe une vision de long terme, ce qui supposait un travail interministériel réel et efficace. Aussi bien a-t-elle proposé la mise en place d'une instance interministérielle, placée sous l'autorité du Premier ministre et regroupant l'ensemble des acteurs concernés par la sécurité sanitaire, à partir de l'actuel Comité national de santé publique.

Elle a ensuite précisé qu'un « Etat stratège » supposait également des moyens budgétaires clairement identifiés et des gestionnaires aux compétences diversifiées. Elle a donc préconisé l'élaboration d'un document de politique transversale (DPT) « Sécurité sanitaire », ainsi que la mise en place d'une réelle gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences au sein de l'administration.

Evoquant certaines références étrangères, notamment le modèle « tout agence » anglo-saxon et scandinave, elle a indiqué qu'il serait, à terme, également nécessaire de s'interroger sur le degré d'autonomie à accorder aux agences, celle-ci pouvant également être source d'efficience. Elle a cependant précisé qu'un équilibre devait être trouvé entre la préservation des prérogatives régaliennes en la matière et la recherche d'une plus grande efficience du dispositif, qui passe par l'autonomisation des agences.

Enfin, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a fait observer que sa mission de contrôle sur les agences de sécurité sanitaire l'avait conduite à s'interroger plus largement sur la déclinaison des principes de la LOLF aux opérateurs. Rappelant les lourdeurs administratives que celle-ci avait pu poser aux agences, elle a indiqué qu'il était nécessaire qu'une réflexion de fond soit menée sur la notion d'opérateur, sur les marges de manoeuvre réelles des responsables de programme en matière de tutelle budgétaire, ainsi que sur la nature et le contenu des contrats passés entre opérateurs et administration de tutelle. Elle a également évoqué la nécessité de réfléchir à l'application des principes de « plafond d'emplois » et de « fongibilité asymétrique » aux opérateurs de l'Etat.

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Daniel Soulage, rapporteur pour avis de la mission « Sécurité sanitaire » au nom de la commission des affaires économiques, a indiqué qu'il avait également relevé la complexité du dispositif des agences en matière de sécurité sanitaire. Il a indiqué que la mission de contrôle menée par Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, soulevait des questions de fond dont il faudrait tenir compte lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008. Il a proposé, à cet égard, de développer les relations de travail entre les deux commissions.

M. Maurice Blin, président, s'est tout d'abord interrogé sur les causes du recours aux agences en matière de sécurité sanitaire, soulignant que la création de ces nouvelles formes institutionnelles s'observait également dans de nombreux autres domaines de l'action publique, ainsi que dans d'autres Etats, notamment la Suède.

Il a ensuite souhaité savoir si le choix du recours aux agences s'était révélé à terme pertinent, en dépit des faiblesses actuelles du dispositif. Il a enfin fait observer que la mission de contrôle menée par Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, montrait, tout à la fois, l'utilité, mais aussi le caractère inachevé de la mise en oeuvre de la LOLF.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a indiqué que les agences sanitaires avaient été créées, pour la plupart, en réaction aux crises sanitaires qui avaient révélé des dysfonctionnements administratifs et un manque de réactivité de l'administration en la matière. Elle a précisé que, si le principe de séparation des fonctions d'évaluation et de gestion du risque était désormais acquis, celui-ci posait néanmoins encore certains problèmes, notamment la difficulté à établir une frontière claire entre les deux fonctions, ainsi que la nécessité pour le gestionnaire d'intégrer des critères autres que scientifiques dans l'analyse du risque. S'agissant de la LOLF, elle a indiqué que celle-ci devait jouer comme un révélateur des incohérences de certaines politiques publiques et ainsi pousser l'Etat à se réformer.

M. Maurice Blin, président, a souhaité savoir si les conclusions de sa mission de contrôle conduisaient sa collègue rapporteure spéciale à réaffirmer la nécessité de poursuivre la mise en oeuvre de la LOLF ou à la remettre en cause.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a indiqué qu'elle était convaincue de la nécessité de la LOLF, et notamment de sa vocation à impulser une réforme de l'Etat, tout en précisant qu'elle avait été conçue pour un Etat classique, et non pour des organismes comme les agences. Elle a insisté sur le fait qu'il convenait désormais de réfléchir à son application aux opérateurs de l'Etat.

M. Maurice Blin, président, a fait observer qu'il serait intéressant d'étudier le fonctionnement des dispositifs d'autres Etats, notamment de la Suède, qui a eu également recours à la création d'agences, tout en étant un pays où la place de la sphère publique était traditionnellement importante.

Il a enfin souhaité savoir quelles avaient été les principales revendications des différents directeurs d'agences, et notamment s'ils avaient fait part d'un manque de moyens financiers.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a indiqué que les études comparatives étaient toujours très utiles, mais qu'elles relevaient davantage des compétences des rapporteurs pour avis. Elle a souligné que cette approche, notamment entre pays européens, était d'autant plus nécessaire que la montée en puissance du dispositif européen invitait à une mise en réseau des agences nationales des Etats membres.

S'agissant des revendications des directeurs d'agences, elle a indiqué qu'elles n'avaient pas évoqué de problèmes particuliers de financement. Elle a précisé qu'ils avaient, en revanche, fait part de leurs réticences à l'égard de la mutualisation des fonctions-support et souligné les difficultés qu'ils pouvaient rencontrer du fait de l'existence de co-tutelles. Elle a indiqué, enfin, que certains directeurs d'agences déploraient l'absence de pilotage stratégique de la part de leurs tutelles.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte, à l'unanimité, à Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, de sa communication, et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.