Allez au contenu, Allez à la navigation

COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES


Mardi 3 juillet 2007

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président -

Energie - Mission commune d'information sur la sécurité d'approvisionnement électrique de la France - Communication

La commission entendu une communication de M. Bruno Sido, président, et MM. Michel Billout et Marcel Deneux, rapporteurs, sur les conclusions du rapport de la mission commune d'information sur la sécurité d'approvisionnement électrique de la France et les moyens de la préserver.

M. Bruno Sido, président de la mission commune d'information, a rappelé que celle-ci avait procédé, depuis le mois de janvier, à 32 auditions ayant permis d'entendre plus d'une cinquantaine de personnalités représentatives du secteur de l'électricité, dont le ministre chargé de l'énergie du gouvernement précédent, M. François Loos, divers experts et universitaires, ainsi que les représentants des gestionnaires de réseaux, de l'autorité de régulation, des organismes publics du secteur, des producteurs, des intermédiaires et fournisseurs et des consommateurs, industriels ou particuliers.

Estimant que la problématique avait ainsi été bien couverte, il s'est félicité qu'elle ait pu être inscrite dans une dimension européenne grâce aux déplacements de la mission à Bruxelles et dans six pays européens, à l'occasion desquels plus d'une centaine d'interlocuteurs ont été rencontrés. Il a également noté que les déplacements effectués en région parisienne et à Dunkerque avaient permis à la mission d'observer in situ des installations et des sites de production, donnant ainsi un caractère concret aux informations recueillies lors des entretiens.

Après avoir observé que la mission avait ainsi respecté les lignes directrices qu'elle s'était fixé, M. Bruno Sido a indiqué que le rapport d'information était construit autour de trois parties qui, suivant « le trajet de l'électricité », abordent chacune l'un des trois domaines dans lesquels il convient d'agir pour garantir la sécurité d'approvisionnement électrique de la France : la production d'abord, le transport et la distribution ensuite, la maîtrise de la consommation enfin. Il a souligné que ces trois parties, bien que distinctes, relevaient d'un socle commun auquel lui-même et les trois rapporteurs adhéraient, et qui comporte un constat, deux observations et trois principes fondamentaux.

Il a ainsi fait le constat que le système électrique français fonctionne aujourd'hui correctement, dans un cadre garantissant aux consommateurs une fourniture d'électricité d'excellente qualité, avec une grande régularité et à un coût satisfaisant, remarquant que cela n'interdisait pas de réfléchir à la manière de garantir la sécurité d'approvisionnement électrique du pays à long terme.

Il a ensuite observé :

- d'une part, que l'électricité est un bien dont les caractéristiques intrinsèques sont si particulières qu'elles justifient pleinement les règles de service public qui lui sont traditionnellement imparties en France, et qu'elles semblent rendre inadaptées les règles habituelles de fonctionnement des marchés libéralisés ;

- d'autre part, que la France doit être d'autant plus attentive que la réflexion s'inscrit dans un cadre communautaire sur l'énergie récemment fixé par le Conseil européen, qui a retenu les deux autres axes de travail que sont l'amélioration de la compétitivité du marché et la lutte contre le réchauffement climatique, qui peuvent parfois s'avérer contradictoires avec l'objectif de sécurité d'approvisionnement.

Pour M. Bruno Sido, de ce constat et de ces observations résultent les trois principes fondamentaux du rapport. Il est absolument nécessaire pour la France de conserver une maîtrise publique dans le domaine électrique, et pour l'Europe, de bâtir un système où la régulation, par nature publique, permettra d'anticiper sur les problèmes et d'éviter les crises. Ensuite la composition des bouquets énergétiques des différents pays interconnectés n'est pas uniquement une question d'ordre national, et l'interconnexion des réseaux électriques doit faire primer les préoccupations de sécurité et de solidarité sur les intérêts commerciaux. Enfin un des aspects majeurs de la sécurité d'approvisionnement étant la maîtrise de la demande d'électricité (MDE), qui passe notamment par la gestion des « pointes », les mécanismes dits « d'effacement » ou encore l'efficacité énergétique des processus industriels, des bâtiments et des équipements, beaucoup de nos comportements doivent changer, non pas forcément pour moins consommer d'électricité, mais pour la consommer toujours mieux.

Puis, présentant la partie du rapport consacrée à la production d'électricité au nom de M. Jean-Marc Pastor, rapporteur de la mission commune d'information, M. Bruno Sido a d'abord rappelé que l'indépendance énergétique constituait l'une des formes de l'indépendance politique et que la garantie de la sécurité d'approvisionnement impliquait de disposer de moyens de production en nombre suffisant et disponibles à tout instant pour répondre à la consommation. Il a ainsi souligné que la France avait parfaitement intégré ces règles de base en développant plusieurs outils pour étudier, contrôler et orienter les conditions de l'équilibre entre l'offre et la demande d'électricité, à l'instar du bilan prévisionnel élaboré tous les deux ans par Réseau de Transport d'Electricité (RTE) et de la programmation pluriannuelle des investissements (PPI) de production électrique, arrêtée par le ministre chargé de l'énergie.

Tout en notant que la PPI, gage de diversité des sources de production, était la traduction concrète de la politique énergétique, il a considéré que ces dispositifs, relevant pleinement de la maîtrise publique du secteur, permettaient d'anticiper et de prévenir les risques de défaillance de l'offre d'électricité, comme le démontrait la résorption probable au cours des prochaines années du déficit du parc français pour subvenir aux besoins d'électricité en période de pointe, identifié par RTE dans son bilan prévisionnel de 2005, grâce aux investissements dans les moyens de semi-base et de pointe récemment programmés par les électriciens.

Puis, M. Bruno Sido a considéré que la majorité des Etats membres de l'Union européenne n'avaient pas une conception aussi interventionniste de la politique énergétique et faisait preuve d'une foi appuyée dans les vertus du marché qui constituerait, selon eux, un outil efficace pour inciter à la réalisation des investissements, vision au demeurant partagée par la Commission européenne. Exprimant ses réserves sur ce modèle, il a relevé qu'il conduisait ces pays à fonder le développement de leurs moyens de production en très grande partie sur des cycles combinés à gaz. Jugeant inquiétante cette évolution au regard de la sécurité d'approvisionnement et de l'indépendance politique de l'Union européenne, qui importe déjà près de 57 % de son gaz -ce pourcentage devant passer à 84 % en 2030-, il a précisé que la diversification des approvisionnements gaziers permise par le développement du gaz naturel liquéfié ne serait pas suffisante pour réduire le poids dominant de la Russie en matière de livraisons gazières. Il a enfin indiqué que la plupart des pays européens refusaient tout développement des capacités nucléaires sur leur territoire mais, dans le même temps, se déclaraient favorables à l'installation de telles unités chez leurs voisins frontaliers afin d'importer de l'électricité à des prix compétitifs.

M. Bruno Sido a alors fait part de la conviction de la mission d'information selon laquelle la France n'avait pas vocation à devenir le « poumon nucléaire » de l'Europe et le seul pays à devoir gérer tous les aspects sociaux et environnementaux de cette option énergétique. Pour ces raisons, il a plaidé en faveur d'une réorientation profonde de la politique communautaire de l'énergie qui s'appuierait sur la réalisation régulière, dans chaque Etat, de bilans prévisionnels d'équilibre entre l'offre et la demande et d'un document prospectif indiquant comment est garanti cet équilibre, lesquels seraient agrégés au plan communautaire, et l'instauration de normes minimales de production d'électricité afin qu'aucun Etat ne puisse fonder durablement la satisfaction de ses besoins sur les importations. Notant que cette réorientation pourrait prendre corps au sein d'un pôle européen de l'énergie, il a indiqué qu'une telle organisation devrait fonctionner sur la base d'une réelle solidarité entre pays, en tenant compte des conceptions nationales vis-à-vis du bouquet énergétique. Il a estimé que ces nouvelles fondations de l'Europe de l'énergie seraient de nature à donner naissance à de nouvelles régulations du secteur ainsi qu'à de nouvelles règles, qui n'aient pas exclusivement pour objectif la promotion de la concurrence.

Puis M. Bruno Sido a rappelé que le parc de production français s'appuyait en très grande partie sur le nucléaire et, dans une moindre mesure, sur l'hydraulique et que ce bouquet énergétique était performant au regard de la sécurité d'approvisionnement, de la sécurité du système et de la lutte contre le changement climatique. Soulignant les avantages incontestables de la production d'origine nucléaire, au nombre desquels un combustible encore abondant et bien réparti sur la planète, des prix de l'électricité très compétitifs, et des émissions réduites de CO2, il a également évoqué les points faibles de cette énergie, liés aux risques pour l'environnement et la santé et surtout à la question des déchets. Cette analyse a ainsi conduit la mission d'information à plaider en faveur du maintien du parc à son niveau de puissance actuel, 63 gigawatts, ce qui implique de prévoir le remplacement des centrales existantes par les technologies les plus performantes. Au regard des délais prévisibles de développement de la quatrième génération de centrale nucléaire, il a indiqué que le choix de l'EPR apparaissait justifié. Il a par ailleurs souligné la nécessité de rééquilibrer le bouquet électrique national par un panachage entre énergies renouvelables - éolienne et hydraulique -, gaz naturel, ainsi que charbon, en fonction des progrès des travaux de recherches sur le charbon propre.

Enfin, il a abordé la question des prix de l'électricité, part intégrante de la sécurité d'approvisionnement. Rappelant que de nombreux intervenants avaient souligné lors de leur audition que la libéralisation du secteur électrique en Europe était assez largement synonyme d'augmentation des prix, la plupart des consommateurs qui ont quitté le tarif réglementé ayant subi des hausses importantes de leur facture d'électricité, il a contesté le modèle défendu par la Commission européenne tendant à renforcer la place des marchés libres et à souhaiter la convergence des prix de l'électricité en Europe au fur et à mesure des progrès de l'unification des marchés intérieurs de l'électricité.

M. Bruno Sido a alors relevé que plusieurs raisons empêchaient d'appliquer à l'électricité les règles habituelles de l'économie de marché, au nombre desquelles ses caractéristiques physiques, car il s'agit d'un bien non stockable nécessitant un équilibrage permanent entre l'offre et la demande et se transportant mal. En outre, il a noté que les diverses techniques de production présentaient des différences substantielles de coût et étaient plus ou moins émettrices de CO2, toutes raisons s'opposant à une unification du prix de l'électricité en Europe. Aussi a-t-il insisté sur le fait que la mission appelait de ses voeux le maintien du système tarifaire français, fortement contesté par la Commission européenne, qui garantit aux consommateurs des prix reflétant la réalité des coûts et les protège des fluctuations qui ne sont pas directement liées aux réalités physiques de l'électricité. Il a également souligné la nécessité, aux fins de préservation du dynamisme d'un grand nombre de secteurs industriels, de défendre des montages comme Exeltium et d'autoriser les industriels, notamment les gros consommateurs d'électricité, à contracter sur le long terme les conditions de leur approvisionnement électrique.

Evoquant ensuite la partie du rapport relative aux réseaux électriques, M. Michel Billout, rapporteur de la mission commune d'information, a tout d'abord souligné que la sécurité de l'approvisionnement électrique était aussi une affaire d'acheminement, dès lors que l'électricité ne se stockant pas, il faut garantir à tout instant l'équilibre entre la production et une consommation très variable. Il a ainsi indiqué que les gestionnaires de réseaux faisaient face à plusieurs défis : le défi de l'Europe, le territoire national n'étant plus le seul espace pertinent pour ce qui concerne la sûreté des réseaux, le défi de l'investissement, les réseaux restant à développer et à améliorer, et le défi de l'adaptation à un nouvel environnement technique, en raison notamment du fort développement des moyens de production décentralisés.

Au sujet de l'Europe, M. Michel Billout a constaté que, si la problématique de la concurrence ne se posait pas dans les mêmes termes que pour la production, les réseaux électriques constituant des monopoles de fait, la Commission européenne véhiculait malgré tout une idéologie libérale par deux canaux : la promotion d'un « modèle unique » de séparation patrimoniale (« unbundling ») entre producteurs et gestionnaires de réseaux de transport (GRT), d'une part ; l'appel au renforcement des interconnexions dans un but de développement du marché, d'autre part.

A cet égard, il a estimé que la sûreté des réseaux reposait sur le respect de contraintes physiques et souligné que l'interdépendance croissante entre GRT européens allait de pair avec le développement des interconnexions, au moins dans des zones synchrones telles que la zone Union pour la coordination du transport de l'électricité (UCTE), qui recouvre la majeure partie de l'Europe continentale, dont la France. Il a donc jugé indispensable de rendre contraignantes des règles de gestion des réseaux garantissant la sûreté de l'approvisionnement électrique des Européens et très coûteux leur éventuel non-respect. Compte tenu de ces mêmes réalités physiques, M. Michel Billout a suggéré la création d'un centre européen de coordination de l'électricité qui, sans se substituer aux GRT nationaux, devrait être capable d'exercer une surveillance globale sur la zone UCTE et de détecter en amont tout risque de déséquilibre susceptible de se propager au-delà des frontières. Par ailleurs, il a estimé nécessaire d'assurer une régulation adéquate de tous les marchés pour garantir un fonctionnement conforme à l'intérêt de tous, considérant que l'exemple français pouvait servir à d'autres pays européens. Il a ajouté que la régulation des échanges transfrontaliers pourrait être assurée par un « ERGEG + », émanation de l'actuel groupe des régulateurs nationaux. Enfin, il a proposé de soutenir l'opposition au « modèle unique » de séparation patrimoniale entre producteurs et GRT et rappelé à cet égard que tous les intervenants avaient salué, devant la mission commune d'information, l'indépendance de RTE à l'égard d'EDF, efficacement garantie par la Commission de régulation de l'énergie (CRE).

Abordant ensuite la question des investissements, M. Michel Billout a déclaré que la poursuite d'un effort important apparaissait nécessaire, tant dans le réseau de transport que dans les réseaux de distribution.

Il a ainsi indiqué que le réseau de transport devait assurer le bouclage des « péninsules électriques » françaises (Bretagne et Provence - Alpes- Côte d'Azur), à défaut de pouvoir installer sur place les capacités de production idoines, et développer certaines interconnexions nécessaires à l'amélioration de la sécurité d'approvisionnement électrique des Européens, notamment les liaisons France - Espagne, sans, pour autant, se suréquiper pour des raisons de marché. Constatant que la principale difficulté pour développer ce type d'infrastructures résidait dans la longueur des procédures et la multiplication des recours, ces difficultés étant accrues pour les travaux internationaux tels que les interconnexions, il a préconisé :

- pour ce qui concerne la France, d'étudier les moyens d'accélérer les procédures préalables à la construction de nouveaux ouvrages (sans remettre en cause ni les décisions de justice, ni la légitimité de la réglementation environnementale) ;

- et, au niveau européen, de mettre à l'étude la création d'une procédure de déclaration d'utilité publique européenne pour de grandes infrastructures intégrées d'intérêt supérieur pour l'ensemble du continent.

S'agissant des réseaux de distribution, il a estimé qu'il fallait, là aussi, augmenter l'effort financier afin de moderniser les lignes et de renforcer l'enfouissement des lignes à basse et moyenne tension. Abordant enfin l'adaptation des réseaux au développement de la production décentralisée, en particulier de la production éolienne, M. Michel Billout a tout d'abord observé que si l'éolien, dont la technologie est mature, était indispensable au respect des objectifs français en matière d'énergies renouvelables, sa croissance n'était pas sans poser problème. A propos de la gestion de l'aléa de production, il a fait référence à une étude détaillée de RTE annexée à son bilan prévisionnel de l'équilibre offre-demande de 2005 qui montre que, bien que la France dispose de trois régions de vent quasiment indépendantes, un parc d'une puissance installée supérieure à 10 GW compliquerait fortement la gestion du réseau. Il a donc proposé de ne pas aller au-delà de cette limite, remarquant que cela autorisait déjà un quintuplement du parc actuel. Puis, ayant rappelé que les enquêtes de l'UCTE et de l'ERGEG sur l'incident du 4 novembre dernier avaient souligné que les unités de production décentralisées, en particulier les éoliennes, avaient aggravé la crise en se déconnectant ou en se reconnectant automatiquement, et donc brutalement, au réseau, il a proposé de durcir les normes de construction et de connexion de ces unités. Enfin, il a estimé nécessaire que les procédures de communication et les plans de sauvetage entre GRT et gestionnaires de réseaux de distribution soient révisés pour prendre en compte la montée en puissance de la production décentralisée, en particulier le fait que les réseaux de distribution allaient dès lors devenir parfois injecteurs d'électricité sur le réseau de transport.

M. Marcel Deneux, rapporteur de la mission commune d'information, a enfin évoqué la question de la maîtrise de la consommation d'électricité, impératif majeur pour assurer la sécurité d'approvisionnement, dans la mesure où elle permet, à la fois :

- de relâcher les contraintes financières, techniques et politiques pesant sur l'augmentation des capacités de production et de transport. Produire, puis transporter l'électricité coûte très cher et prend beaucoup de temps, alors que le potentiel de maîtrise de la demande peut être rapidement mobilisable ;

- de réduire la dépendance énergétique de la France, que ce soit en énergies fossiles ou en uranium ;

- d'entraîner des économies à long terme pour les ménages et les industriels ;

- et enfin de diminuer les émissions de gaz à effet de serre, ce qui favorise la préservation de l'environnement et de la santé humaine.

Insistant sur ce quadruple atout de la maîtrise de la demande d'électricité (MDE), M. Marcel Deneux en a tiré comme idée-force que la meilleure électricité est encore celle qui n'est pas consommée.

Après avoir rappelé que la France, à travers la loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique (POPE) du 13 juillet 2005, a déjà pour objectif d'améliorer son intensité énergétique finale, c'est-à-dire le rapport de la consommation sur le PIB, de 2 % par an à partir 2015, puis de 2,5 % par an après 2030, il s'est félicité de ce que cette vision soit partagée par l'ensemble des pays de l'Union européenne, qui se sont fixé pour objectif de réduire de 20 % la consommation énergétique de l'Europe par rapport aux projections pour l'année 2020. Soulignant que si chacun s'accorde sur cet objectif, les moyens pour y parvenir sont cependant plus discutés, il a observé que les auditions en France, comme à l'étranger, avaient démontré que le jeu du marché et le niveau des prix ne suffiraient pas à déclencher les investissements nécessaires en matière d'efficacité énergétique. Estimant que cette incapacité du marché à inciter à la maîtrise de la consommation imposait la mise en place d'une politique publique comprenant des mesures à la fois économiques, institutionnelles et réglementaires, il a indiqué que les trois domaines principaux d'intervention à privilégier sont l'efficacité énergétique des bâtiments, l'utilisation d'équipements vertueux et la modification du comportement des consommateurs.

En matière d'efficacité énergétique des bâtiments, M. Marcel Deneux a rappelé que, leur consommation représentant près de la moitié de l'énergie finale utilisée en France, principalement en raison du chauffage, il fallait absolument encourager l'isolation des bâtiments. Après s'être félicité du développement des certifications et noté qu'il serait absurde que les particuliers soient incités à faire des travaux pour économiser l'énergie et que l'offre ne suive pas, il a proposé l'établissement d'un plan national de la formation des professionnels de la performance énergétique du bâtiment, prévoyant notamment une coordination entre l'ensemble des acteurs publics et privés de la filière.

S'agissant de l'incitation des particuliers et des entreprises, il a proposé de modifier l'assiette et certains taux du crédit d'impôt dédié aux économies d'énergie, d'exonérer les bâtiments disposant du label « haute performance énergétique » (HPE) et «haute qualité environnementale» (HQE) de tout ou partie des droits de mutation et d'ouvrir un prêt à taux zéro pour les dépenses réalisées sur des bâtiments existants ayant pour objet de réduire la consommation d'énergie. Enfin, convaincu que l'Etat doit d'autant plus montrer l'exemple que l'investissement est rentable, il a proposé de créer un fonds de déclenchement des investissements immobiliers efficaces en énergie pour les bâtiments publics et d'obliger parallèlement l'Etat à construire tout nouveau bâtiment en suivant la démarche HQE ou le label HPE.

S'agissant de l'utilisation d'équipements vertueux, M. Marcel Deneux a insisté sur le développement des équipements domestiques "blancs" et "bruns", dont la hausse de la consommation est importante, et sur la faible efficacité énergétique de l'éclairage à incandescence, dont le remplacement par des technologies modernes équivaudrait pourtant à la suppression d'une tranche nucléaire... Estimant que la réglementation était insuffisante dans ce secteur, il a proposé de soutenir auprès de l'Union européenne les projets d'une TVA réduite sur les produits écolabellisés et d'une limitation de la puissance des veilles des appareils « blancs » et « bruns » à 1 watt, mais aussi d'interdire la vente d'ampoules à incandescence sur le territoire national dès 2010. Il a enfin suggéré que les aides attribuées par l'Etat et les collectivités territoriales aux entreprises soient conditionnées au respect de certains critères relatifs à la MDE.

En ce qui concerne le comportement des consommateurs, M. Marcel Deneux a indiqué que des mesures très concrètes pouvaient rapidement modifier leurs habitudes. Soulignant tout d'abord l'importance que revêt l'information, il a proposé d'apposer des affichettes rappelant les principales recommandations en matière d'économies d'énergie dans les administrations, les écoles et les entreprises, et d'inscrire dans le cahier des charges de France Télévisions et de Radio France l'obligation de diffuser des émissions consacrées à la maîtrise de la consommation énergétique. Puisque consommer mieux permet de dépenser moins, il a ensuite mis en exergue l'intérêt de favoriser la transparence des coûts, notamment ceux de l'électricité de pointe, par l'obligation de pose de compteurs intelligents. Enfin, soutenant la solution innovante que constituent les certificats d'économie d'énergie, il s'est exprimé en faveur d'un renforcement des objectifs lors de leur reconduction en 2009.

Rappelant que consommer mieux ne signifiait pas consommer moins, et estimant que cet objectif peut être atteint par un panel de mesures qui participeront chacune de l'objectif général, il a jugé que c'est par une politique des petits pas, se traduisant par des petits gestes allant tous dans la même direction, que la France parviendrait à maîtriser la consommation d'électricité et à desserrer la contrainte qui pèse sur ses capacités de production et de transport.

A l'issue de cette présentation, M. Jean-Paul Emorine, président, après avoir salué la qualité du rapport de la mission, s'est interrogé sur l'accueil par les autorités communautaires de ses propositions tendant à la création d'un centre de contrôle européen du transport d'électricité et d'une procédure de déclaration d'utilité publique européenne sur les infrastructures présentant un intérêt communautaire.

M. Michel Billout, rapporteur de la mission commune d'information, a répondu que de nombreux Etats membres étant très réservés sur la proposition de la Commission européenne visant à créer un régulateur énergétique européen, il était apparu plus urgent et plus réaliste à la mission de promouvoir un renforcement de la coordination entre gestionnaires de réseaux de transport d'électricité, tant pour la gestion des flux que pour le développement des interconnexions.

Après avoir adressé ses félicitations au président et aux rapporteurs de la mission pour la qualité de leur travail, M. Henri Revol s'est demandé comment le Sénat pourrait valoriser leurs préconisations, notamment l'élaboration d'une programmation pluriannuelle des investissements (PPI) dans chaque Etat membre ou l'instauration de normes minimales de production électrique, qui pourraient trouver une traduction concrète à l'occasion de l'exercice par la France de la présidence tournante de l'Union européenne. Puis, s'agissant des risques environnementaux de l'énergie nucléaire, il a réaffirmé que la France, seul pays en Europe à s'être doté d'une législation ad hoc, avait adopté une démarche exemplaire pour favoriser une gestion durable des déchets nucléaires et élaborer une réglementation très stricte en matière de sûreté nucléaire. Evoquant ensuite la libéralisation totale du marché de l'électricité et du gaz depuis le 1er juillet 2007, il s'est interrogé sur la pertinence du modèle économique de certains opérateurs énergétiques qui proposent des prix de l'électricité plus attractifs que l'opérateur historique alors même qu'ils ne produisent pas leur propre électricité. Enfin, il a demandé des précisions sur la notion de « compteurs intelligents », regrettant notamment qu'il soit encore difficile, sur le plan technique, de concevoir des compteurs permettant d'afficher les coûts réels de l'électricité consommée en fonction de son origine.

M. Daniel Raoul a tout d'abord plaidé en faveur de la création d'un poste de commandement des interconnexions en Europe. Il a ensuite jugé souhaitable de faire évoluer la réglementation encadrant l'activité des producteurs éoliens, souhaitant notamment que des obligations de continuité des injections d'électricité leur soient imposées. Puis, tout en notant que les positions de la Commission européenne sur la séparation patrimoniale des GRT et des producteurs avaient évolué, il a déclaré ne pas percevoir immédiatement le préjudice que subirait EDF d'une telle évolution du statut de sa filiale chargée du transport d'électricité. Enfin, il a mis en exergue l'hypocrisie de certains Etats qui, comme l'Allemagne, refusent l'énergie nucléaire, mais procèdent à d'importantes importations d'électricité d'origine nucléaire venant de France.

M. Gérard Bailly a demandé des précisions statistiques sur les consommations énergétiques des secteurs de l'éclairage, du chauffage et de l'industrie. Il s'est ensuite interrogé sur les différences de coût de l'électricité en fonction de son origine, regrettant que le rapport de la mission n'évoque pas plus en détail la question de l'énergie solaire. Puis, il a jugé indispensable d'entretenir et de développer les réseaux d'électricité en France, gage de qualité de fourniture. Enfin, s'agissant des économies d'énergie, il a déploré que de nombreux bâtiments neufs utilisent toujours aussi mal l'éclairage naturel, et souligné la nécessité de mieux informer le public des mesures vertueuses à promouvoir pour maîtriser la demande d'énergie.

M. Philippe Leroy a demandé si le rapport présentait un panorama des différents électriciens en France et en Europe, notamment en ce qui concerne leurs projets d'investissements, afin de disposer d'une vision prospective à long terme, et a souhaité connaître la réaction de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) aux différentes propositions émises dans le rapport.

M. Dominique Mortemousque, relevant que le rapport mettait en exergue la situation de fragilité en termes d'approvisionnement électrique de deux régions françaises, Bretagne et Provence-Alpes-Côte-d'Azur, a souligné que d'autres régions subissaient de tels inconvénients, à l'image de la Dordogne.

En réponse à ces différentes interventions, M. Bruno Sido, président de la mission commune d'information, a apporté les précisions suivantes :

- comparée à d'autres pays membre de l'Union européenne, la situation française en matière de sécurité d'approvisionnement électrique est exemplaire. En effet, de nombreux pays de l'UE ne disposent pas des acteurs et des procédures de coordination nécessaires pour garantir cette sécurité. A cet égard, ce n'est qu'une fois cette évolution réalisée dans chaque Etat que la création d'un régulateur unique européen sera envisageable ;

- s'agissant des déchets nucléaires, la France est, là encore, exemplaire, même si la législation spécifique à ce sujet n'a été adoptée que l'an dernier ;

- à l'image du secteur de la téléphonie mobile qui a vu l'émergence d'opérateurs mobiles virtuels (MVNO), la concurrence dans le secteur électrique se traduit également par le développement d'acteurs qui n'exercent aucune activité de production, mais achètent des « blocs » d'électricité sur les marchés de gros pour les revendre au détail à leurs clients.

M. Marcel Deneux, rapporteur de la mission commune d'information, a indiqué que le déploiement d'un parc de compteurs intelligents, qui présente un coût non négligeable, permettrait de mieux sensibiliser les consommateurs aux problématiques liées à la maîtrise de la demande d'énergie, d'adapter les tarifs en fonction des heures de consommation ou de faire de la relève d'informations à distance. M. Henri Revol a alors précisé qu'il existait déjà des systèmes permettant de gérer la consommation d'énergie dans les habitations, installations qui envoient notamment des signaux aux appareils domestiques afin de les mettre en marche ou de les déconnecter à certaines périodes de la journée.

Evoquant ensuite le volet européen des propositions de la mission et la nécessité pour le Sénat de réaliser une communication efficace sur ce sujet, M. Marcel Deneux, s'appuyant sur l'exemple du travail de la délégation pour l'Union européenne du Sénat sur le « paquet énergie » de la Commission européenne, a plaidé pour une meilleure coordination entre les travaux des commissions permanentes et ceux de la délégation. Puis, il a indiqué que le secteur de l'éclairage consommait 10 % de l'électricité française, mais représentait 15 % des émissions de CO2, et que le secteur de l'industrie consommait aujourd'hui 32 % de l'électricité, contre 52 % il y a quarante ans. Il a également dénoncé la spécificité française que constitue l'importance de la proportion des systèmes de chauffage fonctionnant à l'électricité (40 %). Enfin, tout en précisant que cette idée ne figure pas dans le rapport, il a déclaré être favorable à ce que les exploitants éoliens soient contraints d'adosser leurs installations à d'autres types de moyens de production afin de garantir une continuité de fourniture.

M. Michel Billout, rapporteur de la mission commune d'information, a relevé que le rapport plaidait en faveur de la création d'un centre de coordination du transport d'électricité en Europe, dont la mission pourrait être notamment de gérer les interconnexions. Il a ensuite condamné la défense par la Commission européenne de l'« unbundling » patrimonial, estimant qu'elle procédait de la volonté d'imposer un modèle unique en Europe et rappelant que la France ne cherchait pas, pour sa part, à imposer à ses partenaires son bouquet énergétique. Il a en outre noté qu'à l'occasion de leur audition par la mission, aucun des concurrents d'EDF ne s'était plaint du comportement de RTE et que l'ensemble des acteurs du système électrique français reconnaissait son indépendance. Puis il a mis en exergue, lui aussi, l'hypocrisie de certains Etats européens vis-à-vis de la question du nucléaire, qui ne souhaitent pas installer de centrales nucléaires sur leur territoire mais sont prêts à participer à la relance du programme électronucléaire dans les pays voisins, moyennant un renforcement des interconnexions. Au total, il a considéré que tous ces éléments militaient en faveur d'une réorganisation de la politique énergétique communautaire sur des bases plus solidaires et plus responsables, soulignant le caractère fondamental de la proposition de la mission tendant à instaurer des normes minimales de production dans chaque Etat.

Enfin, il a souligné que les régions Bretagne et Provence-Alpes-Côte-d'Azur se caractérisaient toutes deux par une insuffisance notable de moyens de production installés localement et que les Alpes-Maritimes n'étaient dotées que d'une seule ligne de transport, ce qui pose de grave difficultés en cas d'incendie. Il n'en a pas pour autant minoré les inconvénients que peuvent subir des consommateurs présents dans d'autres régions françaises se caractérisant par des situations de fragilité des réseaux électriques.

M. Marcel Deneux, rapporteur de la mission commune d'information, a précisé qu'il était plus économique d'éteindre les appareils électroménagers et de ne pas les laisser en veille, soulignant que l'Union européenne, dans le cadre du septième programme cadre de recherche et développement (PCRD), avait mobilisé 70 millions d'euros en faveur de programmes de recherche portant sur la réduction à 1 watt de la consommation des appareils en veille.

M. Daniel Raoul s'est interrogé sur l'avenir et le statut de RTE dans l'hypothèse où le gouvernement déciderait de privatiser EDF. Il a considéré que, pour prévenir toute difficulté dans cette hypothèse, il serait souhaitable d'ériger RTE en établissement public national, seule évolution de nature à protéger le caractère public de son patrimoine.

Soulignant la diversité des modèles envisageables, M. Henri Revol a précisé que dans certains Etats de l'UE, comme au Royaume-Uni, le gestionnaire du réseau de transport d'électricité était un opérateur privé, sélectionné à l'issue d'une procédure d'appel d'offres.

M. Bruno Sido, président de la mission commune d'information, a relevé que la mission devrait prochainement rencontrer M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, pour lui présenter les conclusions de ses travaux, et allait adresser le rapport au président de la Commission européenne ainsi qu'aux commissaires chargés de l'énergie et de la concurrence. En conclusion, il a indiqué que la sécurité d'approvisionnement électrique nationale était actuellement garantie dans des conditions satisfaisantes, mais que l'insertion de la France au sein de la plaque européenne interconnectée impliquait de prendre pleinement en compte l'évolution des systèmes électriques des pays voisins. Il a plaidé, en conséquence, en faveur d'une régulation plus structurée du secteur, évolution qui ne pourrait être que graduelle. Estimant que bon nombre de pays européens enviaient à la France les avantages dont elle bénéficie avec son parc nucléaire, il a réaffirmé son opposition à toute évolution faisant de la France le « poumon nucléaire » de l'Europe. Enfin, il a jugé que le marché libre ne pouvait être rejeté en bloc, soulignant que des procédures concurrentielles, à l'instar des démarches entreprises par RTE pour l'alimentation électrique du nord de la Bretagne, pouvaient apporter des solutions. Enfin, au sujet du renouvellement du parc nucléaire, il a estimé indispensable, pour éviter toute rupture dans la continuité du parc nucléaire français, de trouver l'équilibre le plus efficace possible entre la prolongation de la durée de vie des centrales actuellement en service, qui sera décidée au cas par cas par l'Autorité de sûreté nucléaire, la mise en service de réacteurs EPR et le déploiement de réacteurs de quatrième génération, prévu pour l'horizon 2040.

En conclusion, M. Jean-Paul Emorine, président, a estimé qu'au-delà de la présentation du rapport à M. Jean-Louis Borloo et aux responsables de la Commission européenne, la commission des affaires économiques pourrait envisager de demander l'inscription à l'ordre du jour réservé du Sénat d'une question orale avec débat qui porterait sur les conclusions de la mission commune d'information.

A l'issue de ce débat, les commissaires présents se sont unanimement déclarés en faveur des orientations et propositions du rapport.

Mercredi 4 juillet 2007

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président -

Nouvelles procédures d'application de l'article 40 de la Constitution - Communication

La commission a tout d'abord entendu une communication de M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, sur les nouvelles procédures d'examen de la recevabilité financière des amendements.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a rappelé que la décision du Conseil constitutionnel du 14 décembre 2006 relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 avait constitué une forte incitation à une révision de la pratique sénatoriale en matière d'application de l'article 40 de la Constitution.

La réforme de la procédure d'application de l'article 40 qui a été en conséquence approuvée par la Conférence des Présidents du 20 juin 2007, et qui est entrée en application le 1er juillet dernier, est issue des réflexions d'un groupe de travail pluraliste constitué au sein de la commission des finances et qui a eu le souci d'élaborer un système respectueux à la fois de la Constitution et des prérogatives parlementaires.

Avant d'en exposer l'économie, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a brièvement rappelé les termes de l'article 40 de la Constitution et les conditions de son application au Sénat jusqu'au 30 juin 2007.

L'article 40 de la Constitution distingue entre les amendements tendant à diminuer les ressources publiques (au pluriel) et ceux tendant à créer ou aggraver une charge publique (au singulier) : les premiers peuvent être recevables à condition d'être gagés par une augmentation à due concurrence d'une autre ressource ; les seconds, pour lesquels il n'y a pas de gage possible, ne peuvent être recevables, sauf pour les amendements présentés en loi de finances, la LOLF permettant, à l'intérieur d'une mission, de compenser l'augmentation des crédits d'un programme par une réduction au moins équivalente de ceux d'un autre programme.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a précisé qu'au cours de la dernière session, moins de 1,5 % des amendements déposés au Sénat -62 sur 4.712- avaient été déclarés irrecevables.

Il a ensuite rappelé la pratique qui avait été celle du Sénat jusqu'au 30 juin 2007 : à la différence de l'Assemblée nationale, les amendements financièrement irrecevables pouvaient être déposés, distribués et discutés en séance publique, cette discussion étant cependant interrompue de plein droit si l'article 40 était invoqué par un sénateur ou par le gouvernement et si le représentant en séance du Bureau de la commission des finances le jugeait applicable. Observant que cette procédure ne donnait pas « un rôle très gracieux » à la commission des finances et pouvait aussi être désagréable pour les sénateurs auteurs d'amendements qu'ils avaient espéré voir adopter, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a souligné qu'en tout état de cause le Sénat était dans l'obligation d'y renoncer, sauf à prendre le risque que le Conseil constitutionnel censure d'office des dispositions d'origine sénatoriale adoptées en méconnaissance de sa jurisprudence.

Après avoir rappelé qu'avait été adressé à tous les sénateurs un « vade-mecum » sur l'application de l'article 40, il a exposé que, selon la nouvelle procédure validée par la Conférence des Présidents, la commission des finances examinerait désormais tous les amendements déposés et que les amendements irrecevables seraient « bloqués » à ce stade.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a précisé que pour assurer la transparence des décisions de la commission des finances il avait pris trois engagements :

- celui de faire prévenir immédiatement par téléphone les auteurs d'amendements irrecevables et de leur faire envoyer un mail les informant des motifs de l'irrecevabilité ;

- celui de leur adresser personnellement dès le lendemain une lettre reprenant cette motivation ;

- celui d'établir, d'ici au mois de juin 2008, un bilan des modalités d'application de la réforme.

En conclusion de son propos, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a rappelé que la nouvelle procédure n'avait pas pour objet de limiter le droit d'amendement, mais au contraire de garantir son exercice dans le respect de la Constitution et en évitant d'encourir la censure du Conseil constitutionnel.

Un large débat a suivi l'exposé du président de la commission des finances.

M. Jean-Paul Emorine, président, a souligné que la réforme éviterait aux commissions saisies au fond d'examiner des amendements irrecevables. Remerciant M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, de s'être engagé à écrire personnellement à tous les auteurs d'amendements irrecevables, il a remarqué que cela permettrait sans doute de faciliter la mise en oeuvre de la nouvelle procédure et de réduire rapidement le nombre des dépôts d'amendements irrecevables.

M. René Beaumont a demandé et obtenu confirmation du fait qu'il resterait possible de déposer, à condition qu'ils soient gagés et même si ce gage était toujours le même, des amendements tendant à une diminution des ressources publiques, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, notant toutefois que l'on ne pouvait pas exclure que le Conseil constitutionnel soulève un jour la question de la réalité du sempiternel « gage tabac ».

M. Charles Josselin, tout en jugeant intéressante la démarche de clarification proposée par la commission des finances, a souligné que les questions soulevées par l'application de l'article 40 avaient toujours porté sur les motifs des décisions d'irrecevabilité, dont chacun doit être assuré qu'elles sont prises sans aucune ambiguïté et ne procèdent d'aucune considération politique, par exemple lorsqu'il s'agit d'apprécier la validité d'un gage. Il a estimé, à cet égard, que les auteurs d'amendements devraient pouvoir participer au débat sur leur recevabilité.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a souligné que « le doute devait profiter aux auteurs d'amendements » et rappelé qu'il ne pouvait y avoir d'ambiguïté en ce qui concerne les amendements créant ou aggravant une charge publique, qu'il est impossible de gager. En ce qui concerne les amendements aux lois de finances, aucune difficulté ne s'est à ce jour présentée, la seule exigence étant que les mesures d'économies proposées pour compenser des augmentations de crédits soient « praticables ».

Il a affirmé que la commission des finances avait le souci de dégager une jurisprudence qui ne soit pas plus rigoureuse que celle de l'Assemblée nationale. Il a illustré son propos en prenant l'exemple d'amendements au projet de loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs et ayant pour objet d'instituer un contrôleur général des prisons et des contrôleurs des prisons, sur lesquels il avait tout récemment consulté le Bureau de la commission des finances : ce dernier n'a pu retenir l'argument avancé par les auteurs des amendements -l'adoption en 2001 par le Sénat d'une proposition de loi ayant même objet- car cette adoption était intervenue au cours d'une législature précédente ; il a en revanche estimé que l'intention clairement affirmée par le gouvernement de soumettre prochainement au Parlement un dispositif similaire permettait de juger l'amendement recevable, en dépit du fait qu'il créait une charge publique.

M. Daniel Raoul a observé que même si, comme le lui faisait remarquer M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, l'article 40 ne s'applique pas aux initiatives gouvernementales, la démarche dans laquelle s'engageait le Sénat se situait dans une logique bien différente de celle des projets actuels du gouvernement qui, tel le bouclier fiscal, aboutiraient à des diminutions très importantes des ressources publiques.

En réponse à M. Charles Josselin, qui demandait si la décision sur la recevabilité financière des amendements appartenait au président ou au Bureau de la commission des finances, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a précisé qu'elle lui appartenait, mais qu'il entendait bien, comme il l'avait fait dans le cas des amendements « contrôleurs des prisons », consulter le Bureau de la commission chaque fois qu'il le jugerait utile.

M. Daniel Raoul remarquant alors que l'on ne pouvait écarter l'éventualité que le Bureau de la commission des finances soit amené à siéger jour et nuit, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a répondu que le Bureau de la commission et son président étaient en permanence à la disposition du Sénat. Il a ajouté que la nouvelle procédure ne dispenserait pas la commission des finances d'être toujours représentée en séance publique pour permettre le contrôle de la recevabilité des amendements rectifiés ou des sous-amendements : sans doute faudra-t-il alors, a-t-il indiqué, que l'examen des dispositions litigieuses soit réservé jusqu'à la décision de la commission.

Disant pouvoir comprendre une démarche tendant à assurer le respect de la Constitution, M. Claude Saunier a néanmoins regretté qu'elle s'analyse comme une limitation des pouvoirs du Parlement : en effet, même si la procédure antérieure pouvait être critiquée, elle avait l'avantage de permettre de formuler des propositions qui pouvaient ensuite prospérer et d'ouvrir le débat sur certains sujets, l'application rigoureuse de l'article 40 pouvant en revanche amputer la capacité d'initiative du Parlement. Il a donc souhaité que soient trouvés de nouveaux moyens de permettre au Parlement d'alimenter le débat public.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a rappelé que les limites à l'initiative financière des parlementaires résultaient de la Constitution et que, par ailleurs, les décisions du Conseil constitutionnel s'imposaient aux pouvoirs publics. Soulignant en outre que la discussion de certains amendements pouvait s'avérer « chronophage » sans pour autant enrichir vraiment le débat, il a noté que, depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, la discussion du budget offrait un moment privilégié pour présenter certaines propositions qui ne seraient pas recevables dans un autre cadre, et il a rappelé que la nouvelle procédure d'examen de la recevabilité financière ne s'appliquait pas aux propositions de loi.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a aussi insisté sur le fait que les pouvoirs du Parlement ne se limitaient pas au vote de la loi, le contrôle parlementaire étant aussi un moyen efficace d'influer sur l'action publique et de contraindre le gouvernement à prendre en considération les propositions des parlementaires. Il a cité à cet égard l'exemple de l'adoption d'un amendement à la loi de finances réduisant les crédits des haras nationaux du montant des nombreux chèques dont un contrôle du rapporteur spécial de la commission des finances avait permis de constater le défaut d'encaissement.

Il a déclaré à ce propos qu'il souhaitait associer les rapporteurs pour avis aux contrôles exercés par les rapporteurs spéciaux de la commission des finances.

M. Jean-Paul Emorine, président, a approuvé cette proposition, dont il a souligné l'intérêt.

S'associant à l'appréciation de M. Jean-Paul Emorine, président, M. Gérard César a estimé que la collaboration entre rapporteurs spéciaux et rapporteurs pour avis pourrait apporter un éclairage nouveau aux travaux de contrôle de la commission des finances. Revenant ensuite sur la nouvelle procédure d'application de l'article 40 de la Constitution et remarquant que des commissions avaient pu adopter, parfois à l'unanimité, des amendements irrecevables, il s'est félicité qu'il soit prévu de faire un bilan de cette nouvelle procédure, l'important n'étant pas à ses yeux de s'aligner sur les pratiques de l'Assemblée nationale mais de moderniser le travail parlementaire et de respecter le droit d'amendement.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a souscrit à ces propos, observant que la qualité de la loi dépendait largement des méthodes de travail du Parlement : ainsi, le délai entre la publication des rapports et la date limite de dépôt des amendements est souvent insuffisant -il devrait être au moins d'une semaine- de même que celui entre le dépôt et la discussion d'un projet de loi, alors que l'on peut ensuite attendre pendant un certain temps l'examen du texte par la seconde assemblée saisie, sans parler des délais de parution des textes d'application.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a en conséquence estimé qu'il conviendrait, en ce début de législature, d'attirer l'attention sur l'intérêt de mettre un peu d'ordre dans les méthodes de travail du Parlement.

M. Jean-Paul Emorine, président, est convenu de la difficulté de faire un travail législatif de qualité dans des délais trop contraints, surtout pour les textes sur lesquels sont déposés de très nombreux amendements, ce qui est fréquemment le cas de ceux dont est saisie la commission des affaires économiques.

Observant que l'organisation de l'ordre du jour de la session extraordinaire n'allait pas dans le sens de ces préoccupations, M. Daniel Raoul a défendu la possibilité de présenter des amendements dits « d'appel », qui permettent souvent d'obtenir des précisions sur les intentions du gouvernement et qui donnent l'occasion aux représentants de l'opposition, lorsqu'ils sont discutés en commission -où il arrive qu'ils soient adoptés, parfois même à l'unanimité- ou en séance publique, de faire progresser le débat sur certains sujets.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a répondu que les amendements d'appel demeuraient possibles, à condition d'être financièrement recevables.

Indiquant que la commission des finances procéderait, préalablement à l'examen du projet de loi portant règlement définitif du budget de 2006, à l'audition d'une dizaine de ministres « en petit hémicycle », il a souligné que ces auditions, ouvertes à tous les sénateurs, à la presse et au public, permettaient un débat plus tonique et plus interactif que la séance publique : il s'est interrogé à ce propos sur l'utilité des discussions générales, notant en particulier que la présentation des textes par les ministres n'ajoutait généralement rien aux informations déjà connues, et il a jugé que le temps qui leur est consacré serait plus utilement employé à la discussion des points précis qui font l'objet d'amendements.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a aussi rappelé la nécessité de consacrer à l'avenir plus de temps à l'examen des lois de règlement qu'à celui des lois de finances initiales : c'est en effet au niveau de la loi de règlement que s'apprécie la réalité de la gestion budgétaire, et que peuvent s'exprimer le plus utilement les observations et suggestions du Parlement.

M. Claude Saunier a jugé qu'il serait intéressant d'ouvrir dès le début de la législature un débat sur le mode de fonctionnement du Parlement et sur les moyens de lui donner toute sa place, à travers le développement du contrôle, mais aussi l'inscription des propositions de loi à l'ordre du jour et le « recalibrage du temps parlementaire ». Regrettant que l'image du Sénat ne soit pas ce qu'elle devrait être, il s'est dit persuadé qu'un tel travail serait l'occasion pour la Haute assemblée de démontrer sa capacité à revaloriser le travail parlementaire.

Rejoignant cette opinion, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a souligné que le rôle du Parlement dépendait moins de la Constitution que des parlementaires eux-mêmes et, a ajouté M. Jean-Paul Emorine, président, de leur présence.

Admettant que l'on pourrait réduire le temps consacré à la discussion générale au profit de la discussion des articles, M. Charles Josselin a cependant souligné l'utilité de la discussion générale, qui permet la mise en perspective et le cadrage politique du débat.

Rappelant qu'il avait suivi l'intégralité des débats sur les missions budgétaires lors de la discussion de la loi de finances pour 2007, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a déclaré que les discussions générales ne lui avaient pas appris grand-chose, et s'est demandé si une discussion générale avait jamais modifié le cours de l'action publique, alors que le débat sur des points concrets permet de confronter l'expression du gouvernement et les attentes des parlementaires.

Il a considéré qu'il fallait avant tout se poser la question de la « valeur ajoutée » du Parlement, de sa contribution à la conformité de l'action publique à l'intérêt général, M. Claude Saunier restant pour sa part d'avis que la discussion générale était utile pour « donner un sens » et éclairer la signification des textes proposés.

M. François Fortassin a exprimé l'opinion que la qualité des débats parlementaires exigeait à la fois que l'opposition résiste à la tentation de l'obstruction et la majorité à celle du mutisme, se référant sur ce dernier point à l'exemple de la discussion des dispositions relatives au contrat première embauche. Il a également déclaré que si l'on voulait réduire le temps consacré aux discussions générales, cette réduction devrait aussi valoir pour le gouvernement, dénonçant les ministres qui lisent à la tribune des textes intégralement rédigés, pratique qui est rarement celle des orateurs qui maîtrisent totalement leur sujet.

En conclusion de ce débat, dont il a constaté, pour s'en féliciter, que sa portée avait largement excédé celle de l'application de l'article 40 de la Constitution, M. Jean-Paul Emorine, président, a remercié le président de la commission des finances de son souci d'assurer une information aussi complète que possible de tous les sénateurs sur les nouvelles procédures de contrôle de la recevabilité financière des amendements, mais aussi d'avoir exprimé la volonté d'associer les rapporteurs pour avis aux contrôles effectués par les rapporteurs spéciaux de la commission des finances, soulignant que ce travail commun ne pourrait que renforcer la qualité du travail de contrôle du Sénat.

Application des lois au cours de la XIIe législature - Communication

La commission a ensuite entendu M. Jean-Paul Emorine, président, sur l'application des lois au cours de la XIIe législature.

Il a souligné que le bilan était plutôt satisfaisant, la législature ayant été marquée par une prise de conscience progressive, de la part du gouvernement et des différents services de l'Etat, de la nécessité de fournir des efforts importants. Il a souligné que cette prise de conscience était pour partie imputable à la grande vigilance des parlementaires, et en particulier des sénateurs, en la matière.

Il a rappelé, à cet égard, l'implication constante de la commission des affaires économiques et de ses commissaires, grâce notamment à la désignation d'un commissaire responsable du suivi de chaque loi nécessitant des mesures d'application, à l'organisation d'auditions de ministres sur l'application des lois relevant de leurs compétences, ou encore aux questions orales avec débat posées au gouvernement sur l'application de certaines lois.

Il a précisé que la volonté gouvernementale d'améliorer les résultats obtenus en matière d'application des lois s'était traduite par l'adoption, le 30 septembre 2003, d'une circulaire prévoyant la mise en place d'outils et de moyens humains et qu'il s'en était suivi un nouvel état d'esprit au sein des services de l'Etat. Il a indiqué que les effets s'en étaient rapidement fait sentir, puisque, dès le deuxième quart de la législature, de nets progrès avaient été enregistrés en matière d'application des lois.

Soulignant qu'avec 44 lois promulguées dans les secteurs relevant de la commission des affaires économiques, la production législative avait été soutenue au cours de la législature, M. Jean-Paul Emorine, président, a indiqué qu'elle avait été accompagnée d'une production réglementaire en forte augmentation, puisque 575 textes d'application avaient été publiés pendant cette même période.

Il s'est félicité de ce que le taux d'application des lois relevant de la commission votées sous la XIIe législature s'élève à 58 %, la moitié d'entre elles étant complètement applicables.

Il a souligné que les lois ayant reçu le plus de textes d'application pendant la législature étaient la loi n° 2005-157 relative au développement des territoires ruraux et la loi n° 2006-11 d'orientation agricole. Rappelant que cette dernière loi avait été promulguée moins de dix-huit mois auparavant, M. Jean-Paul Emorine, président, s'est réjoui de son taux d'application de 77 %.

Concernant les lois d'origine sénatoriale, il a également fait part de sa satisfaction : sur les huit lois d'origine sénatoriale adoptées au cours de la législature, six étaient totalement applicables et une autre était applicable à 33 %. Il a indiqué que la dernière de ces huit lois -la loi n° 2007-254 portant création d'un établissement public de gestion des équipements publics du quartier d'affaires dit de « la Défense »- n'était pas du tout applicable, mais qu'elle avait été adoptée très récemment.

M. Jean-Paul Emorine, président, a néanmoins observé que ces bons résultats ne devaient pas masquer certaines insuffisances. Il a ainsi regretté les médiocres résultats obtenus pour les lois votées après déclaration d'urgence. Soulignant que seulement deux des douze lois votées après déclaration d'urgence au cours de la législature étaient complètement applicables et qu'une autre ne l'était pas du tout, il a regretté que moins de 25 % des textes d'application concernant ces lois aient été publiés dans les six mois de la promulgation de la loi.

S'agissant des mesures législatives introduites par le Sénat, M. Jean-Paul Emorine, président, a vivement regretté que leur taux d'application, bien qu'en augmentation à 47 %, reste inférieur à ceux des mesures législatives issues d'amendements de l'Assemblée nationale (55 %), d'amendements du gouvernement (67 %) ou des mesures figurant dans le texte initial (67 %). Il a estimé que cette disparité de traitement en fonction de l'origine des dispositions législatives était inacceptable et qu'elle devait cesser à l'avenir.

Enfin, il a rappelé que les bons résultats qu'il avait soulignés ne devaient pas masquer le fait que, compte tenu du retard pris dans le passé, des efforts supplémentaires devaient encore être fournis pour apurer le stock des mesures restant à prendre.

En conclusion, il a assuré que la commission continuerait, à l'avenir, de se montrer vigilante en matière d'application des lois.

Mme Michelle Demessine s'interrogeant sur la façon dont le gouvernement comptait améliorer le taux d'application des lois en réduisant le nombre de fonctionnaires, M. Jean-Paul Emorine, président, a répondu que si cette question était légitime, elle devait être posée à l'occasion de l'examen de la loi de finances.

M. Gérard Cornu a estimé qu'il ne s'agissait pas tant d'une question de moyens que d'une affaire de volonté de la part du gouvernement. Il a regretté que les amendements d'origine parlementaire, et en particulier sénatoriale, reçoivent moins rapidement leurs textes d'application. Il a invité la commission à la plus grande vigilance à cet égard.

M. François Fortassin, après s'être félicité de l'amélioration constatée en matière d'application des lois, a suggéré qu'une loi puisse être considérée comme nulle et non avenue dès lors que ses textes d'application ne seraient pas pris dans un délai fixé lors de son adoption. Après une brève intervention de M. Jean-Paul Emorine, président, M. Daniel Raoul a fait valoir qu'une telle solution aboutirait à donner tout pouvoir à l'administration.

M. Rémy Pointereau a souligné que pour réduire le volume de textes d'application à prendre, il convenait de légiférer moins. Il a ajouté qu'il convenait, au titre du suivi de l'application des lois, de veiller également à ce que les décrets soient appliqués de façon uniforme sur le territoire, regrettant que ce ne soit pas toujours le cas.

M. Jean-Paul Emorine, président, a invité ses collègues à porter à la connaissance de la commission les distorsions d'application dont ils auraient connaissance afin qu'elle puisse interroger les ministres concernés.

M. Charles Josselin a considéré que le contrôle de l'application des lois, balbutiant, devait se développer. Il a par ailleurs regretté la complexité croissante des dispositions législatives, ce qui les apparentait de plus en plus à des dispositions réglementaires.

M. Jean-Paul Emorine, président, a assuré que la commission avait la volonté de renforcer son contrôle et a proposé qu'elle fasse, pour chaque loi, un point sur son application trois ans après sa promulgation.

Transports terrestres - Demande de création d'une mission d'information

Au cours de la même réunion, la commission a décidé, sur proposition de M. Jean-Paul Emorine, président -ladite proposition ayant été soutenue par le Bureau de la commission le 20 juin 2007- de demander au Sénat l'autorisation de désigner une mission d'information sur le thème « transports terrestres : infrastructures, fonctionnement et financement ».