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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES


Mercredi 11 juillet 2007

- Présidence de M. Gérard Cornu, vice-président. -

Energie - Audition de M. Philippe de Ladoucette, président de la Commission de régulation de l'énergie (CRE)

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'audition de M. Philippe de Ladoucette, président de la Commission de régulation de l'énergie (CRE).

Après avoir excusé l'absence de M. Jean-Paul Emorine, retenu dans son département par un cas de force majeure, M. Gérard Cornu, vice-président, a remercié M. Philippe de Ladoucette d'avoir accepté de venir présenter devant la commission le rapport annuel d'activité de la CRE.

M. Philippe de Ladoucette, président de la CRE, a tout d'abord rappelé que la CRE, autorité administrative indépendante qui dispose d'un effectif de 125 personnes réparties en cinq directions, se composait, depuis la promulgation de la loi du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie, d'un collège de neuf commissaires.

Depuis l'entrée en vigueur de cette loi, qui a également élargi ses compétences, la CRE est chargée de surveiller les marchés de gros de l'énergie, ainsi que les mécanismes de formation des prix. Ces nouvelles missions, qui seront effectives à l'automne 2007, permettront à la commission de détecter tout comportement anormal des acteurs de ces marchés, et la conduiront, en cas de constatation d'une anomalie, à saisir le Conseil de la concurrence. La loi du 7 décembre 2006 a par ailleurs étendu au secteur du gaz la plupart des pouvoirs dont disposait la CRE dans le secteur de l'électricité, à l'instar de l'approbation du programme d'investissement des gestionnaires de réseaux de transport (GRT).

Il a relevé qu'au cours de l'année écoulée, la CRE avait consacré une large part de ses activités aux réseaux. A ce titre, la CRE participe aux groupes de travail européens qui concernent les droits et la protection des consommateurs, l'élaboration d'un code de bonne conduite pour les nouveaux terminaux méthaniers ou la sécurité d'approvisionnement en électricité. Il a expliqué qu'en sa qualité de président de la CRE, il faisait parti du Conseil européen des régulateurs énergétiques et du groupe européen des régulateurs pour l'électricité et le gaz.

Soulignant que le bon fonctionnement des réseaux de transport et de distribution d'électricité et de gaz conditionnait aussi bien le plein exercice de la concurrence que la sécurité d'approvisionnement, M. Philippe de Ladoucette a précisé que le caractère de monopole naturel de ces réseaux justifiait leur régulation. Pour que les conditions d'accès à ces réseaux n'entravent pas le développement de la concurrence, la CRE s'attache à garantir un accès non discriminatoire, transparent et disponible au juste prix pour tous les utilisateurs et à mettre en place les conditions favorables au développement de ces infrastructures. Pour remplir cette mission la Commission s'appuie principalement sur trois outils :

- l'approbation des programmes d'investissements des GRT. L'approbation des programmes de Réseau de transport d'électricité (RTE) tient ainsi compte des besoins annoncés de développement et de renouvellement, évalués à 10 milliards d'euros d'ici 2020. La CRE veille à ce que ces programmes soient accompagnés d'engagements portant sur la sûreté du système électrique, la qualité de la fourniture, le raccordement des nouveaux clients et la résorption des congestions sur le réseau. Pour les réseaux de transport de gaz, les modalités d'approbation sont en cours d'élaboration et devraient être opérationnelles en 2008 ;

- la fixation des tarifs d'utilisation des réseaux, dont le niveau doit garantir l'autonomie des gestionnaires de réseaux en leur offrant les ressources nécessaires aux investissements ;

- et enfin la bonification des taux accordés à certains investissements dans le domaine du gaz. Cette mission s'inscrit dans un contexte particulier puisque, la France important 98 % de sa consommation de gaz, le développement des points d'entrée du gaz est indispensable pour faciliter l'arrivée de nouveaux entrants sur le marché français. La position géographique privilégiée de la France permettant de mettre en concurrence le gaz russe, algérien, de la mer du Nord et le gaz naturel liquéfié (GNL), l'objectif de cette mission est d'inciter les opérateurs à investir pour diversifier les sources d'approvisionnement gazier et favoriser la concurrence.

Tout en estimant que le bon fonctionnement de ces réseaux était un facteur de sécurité d'approvisionnement, constat mis en évidence par la mission commune d'information sur la sécurité d'approvisionnement en électricité, M. Philippe de Ladoucette a précisé que la CRE accordait une attention particulière aux investissements consacrés par RTE aux interconnexions électriques. Sans nier les difficultés inhérentes aux contraintes administratives et aux exigences environnementales des populations, il a considéré que le volume de ces investissements était insuffisant. Il a néanmoins reconnu l'impact positif des évolutions, introduites au début de l'année 2006, des mécanismes de gestion des congestions aux frontières avec la suppression des droits d'accès prioritaires aux interconnexions dont bénéficiaient les contrats historiques et la généralisation des mécanismes d'enchère explicite à toutes les interconnexions françaises, à l'exception de celles avec la Suisse. Il a ensuite noté que l'existence du mécanisme d'ajustement, qui se superpose au dispositif précédent, permettait d'assurer un équilibre instantané entre production et consommation, de résorber les congestions et d'émettre des signaux de prix guidant les investissements dans de nouveaux moyens de production pour répondre aux pointes de consommation.

Puis, relevant que la panne européenne d'électricité du 4 novembre 2006 résultait d'une mauvaise application des règles de sécurité par un des gestionnaires du réseau de transport allemand et d'une insuffisante coopération entre les GRT européens, il a déclaré que les régulateurs européens préconisaient l'établissement, sous leur contrôle, de règles juridiquement contraignantes pour la conduite de ces réseaux. Il a, sur ce sujet, évoqué l'indépendance des GRT, qui fait l'objet de réflexions de la Commission européenne pour la préparation du nouveau paquet législatif énergétique. Après avoir souligné que l'indépendance des GRT par rapport aux entreprises chargées de la production était un principe essentiel des marchés concurrentiels, il a relevé que la CRE avait pour tâche de contrôler le respect par ces derniers de leurs obligations en matière de non discrimination et de transparence. Dans le cadre de son deuxième rapport annuel sur l'indépendance des gestionnaires de réseaux, la CRE a considéré que la situation française était globalement satisfaisante, ce qui a permis de défendre auprès de la Commission européenne le modèle français et de s'opposer aux projets de séparation patrimoniale.

M. Philippe de Ladoucette a ensuite abordé les enjeux tenant à l'intégration des marchés européens de l'énergie. Evoquant la participation de la CRE à quatre initiatives régionales dans le domaine de l'électricité, il a indiqué qu'elle avait contribué, avec les régulateurs allemand, belge, luxembourgeois et néerlandais, à l'élaboration d'un plan d'action en vue d'accélérer cette intégration régionale et de promouvoir le couplage des marchés. Le couplage permet en effet d'utiliser de manière plus efficace la capacité quotidienne des interconnexions entre plusieurs réseaux nationaux, mais aussi de favoriser la convergence des prix de marché entre les différentes zones concernées. Le couplage des marchés de l'électricité belge, français et néerlandais, lancé en novembre 2006, est un exemple prometteur puisque, depuis sa mise en service, les prix horaires français et néerlandais ont été équivalents pendant 83 % des heures de fonctionnement des marchés, ce taux s'établissant à 60 % pour les prix français, belges et néerlandais. Il a enfin rappelé que le 6 juin dernier, les gouvernements concernés s'étaient mis d'accord pour étendre le couplage des marchés à l'Allemagne et au Luxembourg d'ici janvier 2009 et avaient évoqué la possibilité de lancer une initiative du même type pour le secteur du gaz.

S'agissant du gaz, il a souligné que la CRE participait à deux initiatives régionales ayant pour but de favoriser l'émergence de marchés régionaux, l'une dans la région nord-ouest, regroupant les Pays-Bas, le nord de la France, la Belgique, l'Irlande, la Grande-Bretagne, l'Allemagne, le Danemark, la Suède et l'Irlande du Nord, l'autre dans la région sud, regroupant l'Espagne, le sud de la France et le Portugal.

Au total, il a précisé que le principe de rencontres régulières entre la Commission européenne et les différents acteurs concernés avait été arrêté au cours d'une réunion tenue le 27 juin dernier à Bruxelles, au cours de laquelle avait été débattue la question de la nouvelle interconnexion France-Espagne pour laquelle un coordinateur, M. Mario Monti, pourrait être prochainement nommé.

Puis, M. Philippe de Ladoucette a dressé un bilan de l'ouverture à la concurrence des marchés énergétiques pour les consommateurs professionnels. Il a jugé que, bien que non négligeable, l'ouverture restait limitée dans la mesure où, au 1er avril 2007, 16,5 % des sites de consommation professionnels, soit 766 300 sites, avaient souscrit à une offre de marché pour l'électricité et que ce chiffre s'établissait à 17,1 %, soit 117 800 sites, pour le gaz naturel. Toutefois, le rythme de la croissance du nombre de sites faisant le choix de la concurrence dans le domaine de l'électricité s'est ralenti alors qu'il s'est accéléré pour le gaz naturel, évolution liée au fait que le niveau des tarifs réglementés du gaz est proche de celui des prix de marché. En électricité, il convient de distinguer, pour les consommateurs ayant fait le choix de la concurrence, la situation des « petits » sites de consommation professionnels, qui bénéficient pour la quasi-totalité de prix de marché inférieurs aux tarifs réglementés, de celle des « gros » consommateurs professionnels, pour qui la situation est inverse. Ainsi, au 1er juillet 2007, environ 2 500 sites, bénéficiant auparavant d'un tarif « vert » pour la plupart, avaient demandé à pouvoir bénéficier du tarif réglementé transitoire d'ajustement de marché (TaRTAM), créé par la loi du 7 décembre 2006.

Il a déclaré qu'au cours de l'année écoulée la CRE s'était attachée à préparer l'ouverture à la concurrence des marchés de l'électricité et du gaz naturel pour les consommateurs particuliers. Rappelant que la CRE menait, depuis 2005, des concertations au sein de groupes de travail regroupant des associations de consommateurs, les représentants des fournisseurs, des gestionnaires de réseau de distribution et de transport, ainsi que les pouvoirs publics, il a précisé que ces réflexions avaient notamment permis de définir des règles de fonctionnement des marchés libéralisés. Par ailleurs, pour faciliter l'accès du consommateur aux informations utiles, la CRE a lancé un site Internet, en liaison avec le médiateur national de l'énergie, M. Jean-Claude Lenoir, et les administrations concernées ainsi qu'un service d'information téléphonique qui reçoit de nombreuses demandes.

Après avoir noté que depuis le vote de la loi du 7 décembre 2006, les gestionnaires de réseaux de distribution (GRD) desservant plus de 100 000 clients sur le territoire métropolitain devaient être filialisés, M. Philippe de Ladoucette a insisté sur la nécessité de bien distinguer les activités de fourniture et de distribution afin d'éviter toute confusion chez le consommateur. Rappelant que cette filialisation aurait dû être effective au 1er juillet 2007, il a précisé que les personnels du service commun de gestion des réseaux à EDF et GDF, en contact direct avec la clientèle, devaient être neutres et impartiaux et apporter le même service à tous les fournisseurs et que la CRE serait particulièrement attentive à cette neutralité.

Par ailleurs, la CRE a souhaité s'assurer que les systèmes d'information des GRD étaient adaptés à l'ouverture totale du marché, des difficultés subsistant pour l'électricité mais les modifications de ces systèmes étant satisfaisantes pour le gaz. En outre, l'évolution du parc de compteurs d'électricité sera un élément de nature à faciliter la diversification des offres en électricité proposées aux consommateurs, même si une telle évolution ne se justifie que si elle apporte des améliorations substantielles aux consommateurs et aux GRD. Conformément aux directives et aux dispositions législatives, la CRE a engagé des réflexions sur les modalités de cette évolution qui concerne potentiellement 34 millions de sites raccordés aux réseaux de distribution d'électricité.

En conclusion, M. Philippe de Ladoucette a insisté sur le fait que l'ouverture à la concurrence conduisait à la réorganisation des activités de commercialisation mais ne remettait pas en cause la continuité du service public de l'électricité, rappelant que la CRE participait à la mise en oeuvre de ces missions, au travers de l'évaluation des charges de service public de l'électricité et de la participation à l'élaboration des tarifs de rachat de l'électricité produite à partir de sources de production bénéficiant de l'obligation d'achat.

M. Gérard Cornu, vice-président, a ensuite donné la parole à MM. Bruno Sido et Henri Revol, en leur qualité, respectivement, d'ancien président de la mission commune d'information « électricité » et de président du groupe d'études de l'énergie.

Regrettant que la mission commune d'information du Sénat sur la sécurité d'approvisionnement électrique de la France n'ait pas pu disposer du rapport de la CRE, M. Bruno Sido s'est félicité des utiles précisions qu'avait apportées l'exposé de M. Philippe de Ladoucette.

Après avoir rappelé deux des points sur lesquels la mission commune d'information avait souhaité mettre l'accent - le fait, d'une part, que la France n'a pas vocation à devenir le « poumon nucléaire de l'Europe » et les questions que soulève, d'autre part, le fonctionnement d'un marché qui conduit à un alignement sur les prix les plus élevés - il a souligné les problèmes que posent les interconnexions synchrones, qui exigent à la fois une bonne régulation et des réseaux de qualité, et il a interrogé le président de la CRE sur :

- la nécessité d'une régulation du système électrique au niveau européen, qui devrait promouvoir une politique européenne de l'énergie ne se limitant pas à la seule libéralisation des marchés ;

- la compatibilité entre l'ouverture à la concurrence du marché de l'électricité et la sécurité d'approvisionnement, sachant que rien ne justifie que l'électron nucléaire soit facturé au même prix que l'électron provenant d'une centrale à gaz ou à charbon et que, par ailleurs, le marché ne semble pas apte, à lui seul, à assurer cette sécurité.

M. Henri Revol a demandé si la CRE disposait de moyens suffisants pour exercer les nouvelles missions que lui a confiées le législateur et en particulier assurer le suivi des transactions entre fournisseurs, négociants et producteurs qu'exige la surveillance des marchés.

Répondant tout d'abord à M. Henri Revol, M. Philippe de Ladoucette a admis que les nouvelles missions de la CRE nécessiteraient des moyens supplémentaires. Il a relevé le problème que pose, à cet égard, le fait que les moyens de la commission sont définis selon les règles applicables à l'évolution de ceux de l'administration de l'économie et des finances, alors que l'activité de la CRE est très différente de celles des directions du ministère de l'économie et des finances et n'évolue pas de la même manière. Observant que la CRE était le seul régulateur européen entièrement financé sur des fonds publics, il a souligné que, compte tenu de la volonté de réformer l'État et de resserrer les dépenses, mesurer les moyens de la CRE à la même aune que ceux des autres administrations pourrait à terme peser sur sa capacité de fonctionnement et son indépendance.

Puis, il a indiqué que la CRE pouvait disposer d'informations en temps réel sur les marchés, qu'elle devait ensuite analyser avant de demander des explications aux opérateurs si cette analyse faisait apparaître des anomalies, rappelant que si elle n'obtient pas d'explication satisfaisante, elle peut saisir le Conseil de la concurrence

En réponse aux questions de M. Bruno Sido, M. Philippe de Ladoucette s'est tout d'abord déclaré favorable à la création d'un régulateur européen, soulignant que les propositions de la Commission européenne en ce sens n'étaient pas contestées. Il a cependant remarqué qu'une régulation européenne devrait être exercée par une agence, dont la création nécessiterait un processus lourd et compliqué, susceptible de s'étendre sur plusieurs années.

En ce qui concerne le fonctionnement du marché, il est convenu que rien ne justifiait que le prix de l'électron nucléaire s'aligne sur celui de l'électron thermique mais il a également reconnu ne pouvoir apporter que des éléments de réponse à la question soulevée par M. Bruno Sido. Il a, à cet égard, relevé que depuis l'époque où avait été fait le choix de l'ouverture à la concurrence, la situation du marché français avait changé, notamment en raison de l'absence de nouveaux investissements dans les moyens de production : ainsi, depuis 2002, la situation est plus tendue, notamment pour répondre à la consommation en période de pointe, et, si le niveau des exportations reste élevé, celui des importations n'est aujourd'hui pas négligeable. Or, lorsque la France doit importer de l'électricité en période de pointe, elle doit aller l'acheter au coût marginal, qui est celui de la production des centrales les moins performantes.

Regrettant de ne pouvoir répondre de façon totalement satisfaisante à la question posée par M. Bruno Sido, M. Philippe de Ladoucette a cependant souligné que la situation devrait s'améliorer dans les prochaines années compte tenu de l'augmentation des capacités de production qui résultera des investissements actuellement prévus en Europe.

M. François Gerbaud a souhaité savoir pourquoi les réserves exprimées par la CRE sur le niveau du tarif de rachat de l'électricité produite à partir d'installations éoliennes n'avaient pas été suivies.

Rappelant que les tarifs de rachat des énergies renouvelables étaient pris en compte dans le calcul des charges de service public de l'électricité, M. Philippe de Ladoucette a observé que l'on peut très bien, si l'on considère que le développement de ces énergies relève d'une priorité qui doit prévaloir sur les considérations purement économiques, retenir un tarif assurant une rentabilité de 25 % des investissements, mais que la CRE, quant à elle, serait inévitablement conduite à considérer que, d'un point de vue économique, ce tarif serait trop élevé.

En réponse à une question de M. Gérard Cornu, vice-président, qui l'interrogeait sur les conditions de l'entretien par EDF des réseaux de distribution, M. Philippe de Ladoucette a enfin estimé que les tarifs proposés par la CRE permettaient aux distributeurs d'effectuer les investissements nécessaires à l'entretien et au renouvellement des réseaux, même s'ils ne peuvent permettre de financer, sauf à devenir inabordables, l'enfouissement de la totalité des lignes. Il a précisé, qu'il ne disposait d'aucun élément l'incitant à penser qu'EDF jugeait les tarifs insuffisants au regard de ses besoins d'investissement.

Environnement - Grenelle de l'environnement -Communication

Puis la commission a entendu une communication de M. Gérard Cornu, président, sur la constitution d'un groupe de suivi du Grenelle de l'environnement, proposée par M. Jean-Paul Emorine, président de la commission des affaires économiques.

M. Gérard Cornu, président, a tout d'abord rappelé l'annonce, par le Président de la République, de la tenue, fin octobre, d'un Grenelle de l'environnement, consacré aux enjeux majeurs du développement durable, comme le changement climatique, la biodiversité, la santé et la pollution, en réunissant l'Etat, les collectivités territoriales, les acteurs économiques et les représentants de la société civile, notamment à travers les associations de protection de l'environnement.

La feuille de route est claire, a-t-il ajouté : il s'agit d'adopter un plan d'action comprenant 20 à 30 mesures concrètes, qui seront approuvées au cours d'un Comité interministériel à l'aménagement et au développement du territoire (CIADT) en novembre et qui pourraient, pour certaines, faire l'objet d'une traduction fiscale dès la loi de finances pour 2008.

De début juillet à fin septembre, six groupes de travail vont travailler à l'élaboration de propositions d'actions, qui seront ensuite soumises -fin septembre, début octobre- à la consultation du public, à travers des réunions interrégionales et Internet. Les partis politiques seront consultés lors de cette deuxième étape.

Puis M. Gérard Cornu, président, a indiqué que, dès le mois de juin, M. Jean-Paul Emorine, en tant que Président de la commission des affaires économiques avait écrit au Premier ministre et au ministre d'Etat en charge de l'environnement pour souligner tout l'intérêt qu'il y aurait à ce que des sénateurs membres de la commission puissent participer aux groupes de travail, compte tenu des sujets abordés, à savoir l'énergie, l'agriculture, la biodiversité, l'eau et les déchets ou encore le développement économique et les innovations technologiques. Lors de la nomination de M. Jean-Louis Borloo la même demande lui a été adressée.

Il s'est félicité que ce souhait ait été entendu puisque le Président Christian Poncelet a reçu, le 4 juillet dernier, une lettre de M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat en charge de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, l'informant que le Sénat et l'Assemblée nationale devaient être représentés par un de leurs membres au sein de chacun des six groupes de travail, au titre du collège des collectivités territoriales.

Les groupes politiques ont donc été invités à proposer des candidatures à la présidence du Sénat, deux pour l'UMP et un, respectivement pour les groupes socialiste, CRC, UC et RDSE.

En outre, il a précisé que M. Jean-François Le Grand et Mme Marie-Christine Blandin, qui sont respectivement président et vice-président du groupe de travail consacré à la biodiversité, avaient été nommés « intuitu personae » en raison de leurs compétences en cette matière.

Dans ce contexte, compte tenu des enjeux portés par le Grenelle de l'environnement et l'impact qu'auront nécessairement les décisions qu'il adoptera dans de multiples domaines relevant de la compétence de notre commission, le président Jean-Paul Emorine propose de constituer un groupe de suivi, afin de permettre à la commission des affaires économiques de se tenir informée des débats et mesures envisagées et débattues au sein des différents groupes de travail. Cette anticipation apparaît d'autant plus nécessaire que certaines des mesures arrêtées connaîtront une traduction législative.

Il sera également possible, à travers ce groupe de suivi, d'assurer une bonne coordination avec et entre les sénateurs qui siègeront au sein des différents groupes de travail.

Ce groupe de suivi pourrait être constitué de 16 membres, avec la répartition suivante : UMP : 7, UC : 2, socialistes : 4, RDSE : 1, CRC : 1, non-inscrits : 1.

Il serait codirigé par un binôme « majorité/opposition ». Les sénateurs participant aux groupes de travail du Grenelle de l'environnement seront bien évidemment invités à y participer afin d'assurer l'information et la communication la plus large.

M. Dominique Braye a précisé qu'il participerait au groupe de travail consacré à l'environnement et à la santé, désigné par l'Association des communautés de France (ADCF) au sein du collège des représentants des collectivités territoriales et qu'il était très intéressant, pour l'information de la commission, que l'ensemble des sénateurs, désignés à un titre ou à un autre, puissent participer à ce groupe de suivi, qu'ils représentent officiellement ou non le Sénat au Grenelle de l'environnement.

M. Gérard Cornu, président, a indiqué que cette précision répondait aux orientations que lui avait exprimées le Président Emorine. Il a ajouté que, pour optimiser leur représentation au sein du groupe de suivi, les groupes politiques auraient tout intérêt à n'y désigner que des membres qui ne siègeraient pas au Grenelle de l'environnement, ceux y siégeant se trouvant associés de droit au groupe de suivi.

Mme Evelyne Didier a abondé en ce sens, soulignant que le parti retenu d'une composition du groupe de suivi, élargie aux sénateurs désignés pour participer au Grenelle de l'environnement, permettrait de satisfaire plus facilement les demandes des sénateurs intéressés à suivre ces débats. Elle a aussi posé la question des affectations dans les différents groupes de travail des sénateurs désignés par le Président du Sénat.

Puis la commission a adopté, à l'unanimité, la constitution de ce groupe de suivi, selon les principes lui ayant été exposés.

OCM Vitivinicole - Communication et nomination d'un rapporteur

Enfin, M. Gérard Cornu, président, a porté à l'attention de la commission que M. Gérard César se préparait à déposer une proposition de résolution sur la proposition de règlement relative à la réforme de l'organisation commune du marché (OCM) vitivinicole, dans le droit fil du rapport d'information qu'il avait présenté à la commission fin juin.

Pour des raisons techniques, cette proposition n'a pas encore pu être déposée officiellement, mais M. Gérard Cornu, président, a proposé d'en nommer, à titre officieux, M. Gérard César rapporteur, sous réserve de son dépôt.

L'examen du texte ainsi prévu devrait avoir lieu le mercredi 25 juillet à 15 heures 30 avec un délai limite pour le dépôt des amendements fixé au 23 juillet à 12 heures.

La commission a nommé M. Gérard César comme rapporteur de ce texte restant à déposer et a pris acte du calendrier d'examen.

Audition de MM. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, ministre de l'Ecologie, du développement et de l'aménagement durables, Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat auprès du ministre d'Etat, ministre de l'Ecologie, du développement et de l'aménagement durables, chargé des Transports, et de Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, secrétaire d'Etat auprès du ministre d'Etat, ministre de l'Ecologie, du développement et de l'aménagement durables, chargée de l'Ecologie

Au cours d'une seconde réunion tenue l'après-midi, la commission a entendu MM. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, ministre de l'Ecologie, du développement et de l'aménagement durables, accompagné de M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat auprès du ministre d'Etat, ministre de l'Ecologie, du développement et de l'aménagement durables, chargé des Transports, et de Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, secrétaire d'Etat auprès du ministre d'Etat, ministre de l'Ecologie, du développement et de l'aménagement durables, chargée de l'Ecologie.

Présentant l'action de son ministère, M. Jean-Louis Borloo l'a inscrite dans le cadre d'une évolution en profondeur des critères de la croissance économique, afin d'y intégrer les exigences du développement durable. Alors que longtemps l'écologie a été opposée à l'activité économique, elle constitue désormais un atout déterminant pour la survie des entreprises et en matière de compétitivité internationale.

Il s'agit d'accompagner cette mutation à tous les niveaux politique, économique et social, sans sous-estimer l'importance des difficultés et des freins.

Pour y parvenir, le ministre a fait valoir que l'Etat se dotait d'un nouveau cadre à travers un « super » ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, où se trouvent rassemblées les attributions relatives à l'énergie, les transports, l'urbanisme, l'habitat, l'aménagement du territoire, l'eau et la biodiversité, organisés autour de cinq pôles principaux. Il s'agit de décloisonner l'action publique en rassemblant en un lieu unique cinq ou six administrations jusqu'ici indépendantes et parfois « antagonistes » et d'intégrer le développement durable au coeur de toutes les politiques publiques, les routes devant ainsi participer au transfert modal ou encore la construction de logements devant intégrer la dimension énergétique.

Reconnaissant que cette « révolution » administrative, sans doute unique en Europe, pouvait susciter de légitimes inquiétudes parmi les personnels, les cadres ou les syndicats, le ministre s'est déclaré prêt à une large concertation fondée sur l'écoute et la transparence. Il a également rappelé que les expérimentations en cours dans les services déconcentrés avec les rapprochements entre les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) et les directions régionales de l'environnement (DIREN) ou encore les projets de fusion des directions départementales de l'équipement (DDE) avec les directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF), offraient des enseignements utiles.

M. Jean-Louis Borloo s'est également félicité du rang hiérarchique attribué à son ministère qui lui permet de privilégier son rôle transversal au sein de l'action gouvernementale et d'intervenir pour mobiliser l'ensemble des ministères.

Il a ensuite rappelé que le Président de la République avait fixé un cap ambitieux, à savoir organiser un débat démocratique sur les enjeux du développement durable pour définir un plan d'actions financées et assorties d'un échéancier de mise en oeuvre. Cet objectif se concrétise à travers l'organisation d'un Grenelle de l'Environnement, articulé autour de six groupes de travail consacrés respectivement à la lutte contre le changement climatique, la préservation de la biodiversité, l'instauration d'un environnement respectueux de la santé, l'adoption de modes de production et de consommation durables, la construction d'une démocratie écologique et enfin la promotion de modes de développement écologiques favorables à l'emploi et à la compétitivité.

Les participants aux groupes de travail sont organisés au sein de cinq collèges, représentant l'Etat, les collectivités territoriales, les organisations non gouvernementales de défense de l'environnement, les employeurs et les salariés.

Pour les présider, ont été choisies des personnalités indépendantes qualifiées et incontestables. Il est demandé à chaque collège de présenter deux ou trois mesures assorties d'un échéancier, les groupes de travail devant en établir une première synthèse d'ici à fin juillet. Fin septembre, il s'agira de formaliser un document global ne retenant que vingt à trente mesures, soumis à débat démocratique à travers des forums interrégionaux et une consultation publique sur Internet. Après l'arbitrage du Premier ministre sur les engagements de l'Etat, ce pacte écologique sera formalisé fin octobre avec l'ensemble des participants du Grenelle de l'Environnement et fera l'objet d'un comité interministériel de l'aménagement durable du territoire (CIADT) début novembre, certaines des mesures pouvant être ensuite intégrées dans la loi de finances pour 2008.

En conclusion, M. Jean-Louis Borloo a déclaré être aux commandes du ministère « du passage à l'acte » afin d'accompagner effectivement l'adaptation de l'économie française aux exigences du développement durable, en surmontant les conflits et les clivages à travers un processus démocratique et concerté.

Après avoir rappelé que le président de la République avait pris des engagements devant la fédération nationale des chasseurs, M. Ladislas Poniatowski, président du groupe d'études « Chasse », s'est fait l'écho des inquiétudes exprimées par les chasseurs sur la nouvelle organisation gouvernementale et a demandé qui dirigerait le pôle « Ressources naturelles et ruralité » dans lequel serait intégré la chasse. Après avoir évoqué la déception des chasseurs de n'avoir pas été davantage associés à la création des groupes de travail du Grenelle de l'environnement, il s'est félicité de leur implication prévue dans le groupe consacré à la préservation de la biodiversité et s'est enquis de leur participation aux groupes de travail sur l'adoption des modes de production, la démocratie écologique ou encore la promotion des modes de développement écologiques. Observant que le Conseil d'Etat avait validé le principe de l'ouverture anticipée de la chasse pour certaines espèces d'oiseaux migrateurs ne se reproduisant pas au mois d'août, il a souhaité que le Gouvernement ait le courage politique de prendre l'arrêté autorisant cette ouverture. Il a également relevé que le Président de la République s'était engagé à faire passer la police de la chasse sous la tutelle du ministère de l'intérieur. Enfin, évoquant l'ouverture du marché de l'électricité à la concurrence, il a rappelé qu'à la suite d'une décision du Conseil constitutionnel concernant la loi du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie, les particuliers entrant dans un logement dans lequel l'ancien occupant a opté pour les tarifs libres ne pouvaient plus revenir aux tarifs réglementés. Il a indiqué avoir déposé une proposition de loi les y autorisant et a demandé au ministre d'adopter une position favorable à ce texte.

Après s'être félicité de la création d'un « ministère du passage à l'acte », M. Jean Bizet, président du groupe de travail « OMC », a relevé que la Chine était, avec 6 milliards de tonnes rejetées, le premier émetteur de CO2 du monde et que les Etats-Unis arrivaient juste derrière, avec 5,5 milliards de tonnes. En conséquence, il a considéré nécessaire d'adopter une perspective internationale pour aborder les problèmes de l'environnement et a souhaité connaître l'état d'avancement du projet de création d'une Organisation des nations unies de l'environnement (ONUE). Après avoir interrogé le ministre sur les actions que pourrait entreprendre la France pour inciter l'Organisation mondiale du commerce (OMC) à intégrer davantage les problématiques du développement durable, il a jugé indispensable de souligner davantage, notamment au niveau européen, les avantages de l'énergie nucléaire en matière de protection de l'environnement. Enfin, il a souligné que l'investissement très important consenti actuellement par les Etats-Unis en matière d'innovation technologique serait source d'emplois et de richesse et leur permettra, de surcroît, d'être très exigeants en ce qui concerne la protection de l'environnement et la lutte contre les pollutions dans quelques années.

M. Dominique Braye, président du groupe d'études « Déchets », a noté que des progrès importants avaient été accomplis par la France depuis les années 1990 en matière de traitement des déchets mais que ceux-ci devaient être poursuivis : le prix moyen de la tonne traitée est passé de 80 à 125 euros entre 1995 et 2005 et le nombre de déchets produits par an et par habitant s'élève à 340 kg. Après s'être félicité du volontarisme actuel et de l'intention affichée de concilier développement durable et progrès, il s'est interrogé sur la brièveté des délais annoncés pour la remise des conclusions des groupes de travail du Grenelle de l'environnement. S'agissant des déchets, il a appelé à une plus grande vigilance sur l'application de la législation communautaire et a demandé au ministre si les discussions prévues en octobre déboucheraient sur une nouvelle loi comportant des objectifs précis et quantifiés en matière de recyclage. Abordant ensuite les questions de réduction à la source des déchets et de maîtrise des coûts, il a expliqué que tous les acteurs du secteur souhaitaient une internalisation, dans les prix, des coûts du traitement des produits en fin de vie, actuellement supportés par les collectivités territoriales et les contribuables. Enfin, il a relayé l'inquiétude de nombreux élus quant à la perspective d'un moratoire sur l'incinération et a rappelé que la très grande instabilité des règles applicables entre 1992 et 2002 avait coûté cher aux collectivités territoriales.

En réponse aux intervenants, M. Jean-Louis Borloo a précisé les éléments suivants :

- le Grenelle de l'environnement vise à initier une approche sereine des problèmes et une nouvelle démarche soucieuse de l'intérêt général ; les chasseurs sont amenés, naturellement, à y participer, en tant que personnes morales associées sur tel ou tel sujet ;

- l'Etat ne peut pas, dans le même temps, annoncer des décisions et appeler à un grand débat national : celui-ci doit se tenir préalablement ;

- le problème des polices de la chasse et plus généralement de celle de l'environnement, actuellement trop complexes, va être examiné, à la demande du Président de la République ;

- sous réserve de l'arbitrage du Premier ministre, le ministre n'a pas de position hostile a priori sur la proposition de loi relative aux tarifs de l'électricité, l'ouverture du marché électrique n'entraînant pas mécaniquement d'effet baissier sur les prix ;

- les propositions du rapport de la mission d'information du Sénat sur la sécurité de l'approvisionnement électrique en Europe devraient pouvoir être présentées dans le cadre du Grenelle de l'environnement, qui constitue une opportunité importante pour préparer la future présidence française de l'Union européenne ;

- il serait intéressant de mettre en oeuvre, au niveau européen, des programmes pluriannuels d'investissements et de disposer d'une organisation de régulation au niveau international favorisant une meilleure prise en compte de l'environnement.

M. Dominique Bussereau a précisé, en réponse à la question de M. Jean Bizet sur l'OMC, que le congrès américain n'ayant pas redonné mandat au président pour négocier, aucune avancée nouvelle ne devrait intervenir à court terme. Relevant que les négociations n'intégraient pas les problématiques environnementales, notamment en matière agricole, il a souhaité que l'Union européenne adopte une attitude plus offensive sur ce sujet.

S'agissant des déchets, M. Jean-Louis Borloo a indiqué que, grâce au travail effectué notamment pas le groupe d'études, de nombreux diagnostics existaient déjà. Il a déclaré qu'il serait utile de bâtir une loi de programmation avec les collectivités territoriales et les grands opérateurs du secteur qui permettrait d'accélérer la mise en oeuvre des actions. Il a estimé également nécessaire de mener un débat, en amont, avec les secteurs de production et la grande distribution. Soulignant l'inflation des conditionnements, il a notamment évoqué la possibilité d'accords conventionnels de branche prenant en compte ce problème et prévoyant, le cas échéant, une compensation sur les charges.

Relevant que le projet de liaison fluviale Seine-Nord était bien avancé, M. Francis Grignon, président du groupe d'études « Voies navigables », a insisté sur l'utilité des liaisons fluviales à grand gabarit pour le transport de marchandises et jugé nécessaire de relancer la liaison Rhin-Rhône. Il a interrogé le ministre sur l'échéance à laquelle on pouvait envisager la mise en oeuvre de celle-ci.

M. Claude Belot a vivement regretté que les pouvoirs publics n'envoient aucun signal pour encourager le développement des énergies renouvelables alors même que le gisement pour les produire existe. Déplorant l'incertitude juridique permanente qui découle des contradictions, sur le terrain, entre les services du ministère de l'équipement et de l'environnement, il a souhaité qu'elles prennent fin et estimé que le nombre de projets bloqués de ce fait pouvait représenter le point de produit intérieur brut qui manque à l'économie française.

Après avoir exprimé son accord avec ces propos et estimé que les collectivités territoriales attendaient une clarification, M. Claude Saunier s'est réjoui que l'interpellation des associations et des scientifiques ait suscité, ces derniers mois, une prise de conscience des problèmes environnementaux par les citoyens puis par la classe politique. Il a rappelé que le Sénat avait élaboré cinq ou six rapports sur le sujet en quelques années et a cité notamment le rapport de la délégation pour la planification élaboré par MM. Joseph Kerguéris et lui-même sur la hausse des prix du pétrole, celui de l'office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques sur le changement climatique et la transition énergétique de MM. Pierre Laffitte et lui-même et, enfin, la réflexion sur la biodiversité actuellement en cours, des mêmes auteurs. Il a relevé que ces travaux avaient toujours fait l'objet d'un consensus préconisant la nécessité d'une rupture et la mise en oeuvre d'un volontarisme politique à la hauteur de l'ampleur des problèmes. Après s'être félicité de la mise en place du Grenelle de l'environnement, il s'est interrogé sur la brièveté des délais impartis et a demandé au ministre s'il s'agissait d'un événement isolé ou de l'initiation d'un processus durable. Il a ensuite émis deux suggestions : d'une part, relire les travaux parlementaires afin d'en extraire des informations et des propositions émanant du terrain et, d'autre part, prolonger le « Grenelle » par un « Grenelle décentralisé » au niveau des collectivités territoriales afin de mettre en mouvement l'ensemble des forces vives du pays sur cette question. Enfin, il a jugé souhaitable de réfléchir à l'utilisation des outils de la fiscalité et aux contrats de projet Etat-région, dans lesquels l'Etat pourrait poser le principe de l'éco-conditionnalité avec les régions et les départements.

En réponse, M. Dominique Bussereau s'est félicité du renouveau de la voie d'eau, qui gagne 4 à 5 % chaque année du fait de l'amélioration de ses performances. Il a estimé nécessaire de mettre en oeuvre des projets emblématiques dans le domaine du fluvial et indiqué que le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire qui suivrait le « Grenelle » examinerait la question de la liaison Rhin-Rhône.

M. Jean-Louis Borloo a apporté les éléments de réponse suivants :

- il est indispensable de réduire les contradictions qui existent au sein de la puissance publique : le succès des expérimentations menées dans certains départements de fusion entre les DDE et les DDAF devrait conduire à la création d'ici la fin de l'année de pôles de compétence régionales ;

- s'agissant des énergies renouvelables, il apparaît effectivement nécessaire de faire davantage travailler ensemble les acteurs, les savoir-faire et les opérateurs étant à l'heure actuelle éparpillés.

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet a précisé que des avancées avaient d'ores et déjà été accomplies dans le cadre des contrats passés avec les régions pour 2007-2013, qui ont notamment posé le principe de la « neutralité carbone » des projets. Elle a jugé indispensable de développer davantage cet axe en donnant des instructions claires en faveur du développement durable, dans le volet territorial des contrats comme dans la sélection des grands projets, la commande publique devant être particulièrement exemplaire en la matière. Elle a relevé que la législation était peu appliquée du fait de son insuffisante lisibilité et de la mobilisation relative de l'ordre judiciaire sur les problèmes de l'environnement. Enfin, elle a estimé souhaitable de réformer les polices de l'environnement et de multiplier les instruments transversaux.

Après avoir souligné l'utilité d'une relecture des travaux parlementaires élaborés sur le sujet, M. Jean-Louis Borloo a relevé que la mise en oeuvre d'une fiscalité écologique internationale supposait une décision au niveau national. Il a ajouté que le transfert modal était une nécessité et qu'une réflexion devait s'engager pour élaborer un programme intégrant tous les modes de transport.

Mme Dominique Voynet a considéré que le débat sur les enjeux du développement durable était placé au bon niveau, à travers l'organisation d'un Grenelle de l'Environnement : de même que, « la preuve du pudding, c'est qu'on le mange », la preuve du Grenelle, c'est qu'il se tiendra. Néanmoins, elle a souhaité obtenir des éclaircissements sur cette démarche, qu'elle a qualifié d'« objet administratif non identifié. »

Elle a en effet rappelé qu'en 1968, les partenaires sociaux avaient été placés en position de négociation pour adopter des mesures concrètes, l'Etat se portant garant de cette négociation. S'agissant du Grenelle de l'Environnement, qui s'inspire des mêmes règles, elle a considéré que le mandat de négociation des partenaires en présence était moins clairement identifié et a craint qu'au final on parvienne seulement à un accord a minima sur une liste des mesures les moins conflictuelles. Elle s'est interrogée sur le sens à donner à l'arbitrage du Premier ministre, et si ce dernier pourrait remettre en cause des positions négociées entre les divers partenaires.

Elle a souhaité obtenir des précisions sur le caractère interministériel du Grenelle de l'Environnement en se demandant si l'ensemble des ministères serait impliqué dans la mise en oeuvre des décisions adoptées.

Enfin, elle a qualifié de strictement nationale la tonalité du dispositif, alors même que les enjeux du développement durable s'inscrivent dans un cadre européen voire international.

M. Paul Blanc évoquant l'impact des infrastructures ferroviaires tant en matière d'aménagement du territoire que pour développer les liaisons entre les Etats-membres de l'Union européenne a souligné l'urgence de réaliser le segment ferroviaire Nîmes-Perpignan. Il s'agit notamment d'améliorer les liaisons avec l'Espagne, en réalisant le prolongement du TGV Rhin-Rhône et de remédier à l'engorgement de l'axe autoroutier correspondant.

Mme Evelyne Didier s'est félicité de la dénomination du Grenelle de l'Environnement qui a du sens pour les partenaires sociaux, tout en soulignant la nécessité de clarifier la méthodologie employée. S'agissant du contenu du programme adopté, elle a souhaité que soit privilégiée autant que faire se peut une démarche préventive plutôt que curative ;

M. Daniel Reiner, soulignant l'importance des investissements en matière d'infrastructures de transport, s'est interrogé sur l'avenir de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), et sur leurs modalités de financement au-delà de 2008.

En réponse, M. Dominique Bussereau a rappelé le contenu du projet européen reliant l'Europe de l'Est à l'Europe du Sud en matière ferroviaire et confirmé, qu'à ce titre, il convenait d'achever la traversée pyrénéenne et les deux contournements de Nîmes et Montpellier. Ensuite, il conviendra de mettre à l'étude la réalisation du tronçon Montpellier-Perpignan qui s'avère complexe.

M. Jean-Louis Borloo a souligné que l'organisation du Grenelle de l'Environnement constitue un exercice difficile dans lequel les questions de représentativité et des mandats s'avèrent essentielles. Il a précisé que l'arbitrage du Premier ministre porterait sur les engagements souscrits par l'Etat. Tout en considérant que l'étendue du champ des négociations, et le caractère conflictuel de certaines prises de position sur des sujets particuliers, ne permettaient pas d'envisager la signature de l'ensemble des parties prenantes sur un document général unique, il a déclaré vouloir éviter l'écueil d'un évènement réduit à la dimension d'un simple colloque.

Il a considéré que le caractère international du Grenelle de l'Environnement était affirmé, notamment à travers la participation de Sir Nicholas Stern, co-président du groupe de travail consacré à la lutte contre le changement climatique. Il a fait valoir que les mesures adoptées devaient s'inscrire dans le cadre des négociations sur l'après-Kyoto, avec la préparation de la réunion de Bali en décembre 2007, et dans la perspective de la présidence française de l'Union européenne au second semestre 2008.

Un groupe de pilotage mixte -ministère de l'économie, ministère de l'écologie- participe à la réflexion sur des mesures de fiscalité écologique qui seront soumises à l'arbitrage du Premier ministre puis examinées par le Parlement ;

En ce qui concerne les infrastructures de transport, il a rappelé sa volonté de définir un projet global concernant tous les modes de transports, assorti d'un financement pérenne.