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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 10 juillet 2007

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Enseignement supérieur - Libertés des universités - Demande de saisine et nomination d'un rapporteur pour avis

La commission a tout d'abord décidé de se saisir pour avis du projet de loi n° 367 (2006-2007) relatif aux libertés des universités, et a désigné comme rapporteur pour avis M. Philippe Adnot.

Nomination d'un rapporteur

La commission a nommé M. Philippe Marini, rapporteur, sur le projet de loi n° 4 (XIIIe législature) en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.

Contrôle budgétaire - Coopération - Communication

Puis la commission a entendu une communication de M. Michel Charasse, rapporteur spécial, sur les contrôles des crédits de coopération effectués en Afrique australe et en Asie du Sud-Est.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé le contexte de ses deux missions de contrôle budgétaire, effectuées en application de l'article 57 de la LOLF, qui l'avaient conduit à se rendre dans sept pays, presque tous membres de la Zone de solidarité prioritaire (ZSP), dont quatre pays pauvres, deux pays émergents - l'Afrique du Sud et la Chine - et un pays « pré-émergent », le Vietnam.

Il a précisé qu'il avait, dans chaque pays excepté en Chine, réalisé un contrôle du service de coopération et d'action culturelle (SCAC) de l'ambassade, de l'antenne locale de l'Agence française de développement (AFD), et le cas échéant, de la mission économique, au titre des instruments d'aide liée qu'étaient la Réserve pays émergents (RPE) et le Fonds d'aide au secteur privé (FASEP). Il avait également visité les principaux établissements culturels et d'enseignement, rencontré les opérateurs économiques français, et eu des entretiens avec divers ministres des gouvernements locaux et des représentants des principaux bailleurs multilatéraux. Sa mission en Chine relevait d'un contexte particulier puisqu'elle s'était concentrée sur les instruments de la mission économique et la stratégie de l'AFD, installée depuis trois ans dans un pays qui ne faisait pas partie de la ZSP.

Concernant l'organisation de l'aide internationale, il a estimé que les pays émergents exerçaient une force d'attraction « singulière » sur les bailleurs, qui relevait du dilemme ou du paradoxe, et cela eu égard aux moyens croissants dont disposaient ces pays pour assumer eux-mêmes leur développement. Il a considéré que le Vietnam, pays pré-émergent, devenait ainsi « saturé » d'aide publique au développement (APD) et ne disposait pas de capacités suffisantes d'absorption d'une aide internationale en augmentation. Il a ajouté que les bailleurs, en particulier multilatéraux, réfléchissaient à la transition vers de nouvelles formes d'aide au Vietnam, telles que des prêts moins concessionnels et l'aide liée. Cela impliquait, pour la France, d'envisager l'arrêt du Fonds de solidarité prioritaire (FSP), voire la sortie du Vietnam de la ZSP. Il en était de même, selon lui, pour l'Afrique du Sud.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a considéré que l'accroissement d'une pression fiscale parfois très faible - 10 % par exemple à Madagascar - et la sécurisation des nouvelles recettes de l'Etat - pétrolières au Cambodge ou hydroélectriques et minières au Laos - devraient être considérés comme un axe majeur de la coopération française, compte tenu de leurs effets d'entraînement et des réelles compétences de la France dans ces domaines. De même, la nécessaire amélioration de la sécurité juridique légitimait, selon lui, une aide française ciblée en matière de codification et de formation des magistrats, qui de surcroît étendrait l'ancrage du droit civil dans des pays trop perméables au droit anglo-saxon.

Il a indiqué que le processus de concertation et d'harmonisation des procédures des nombreux bailleurs, particulièrement développé au Cambodge, au Vietnam et au Mozambique, était nécessaire pour réduire les doublons et les coûts de transaction ou de gestion. Il a indiqué que cette démarche était toutefois chronophage, entretenait une technocratie, était dominée par les institutions financières internationales et pâtissait de l'absence de la Chine, bailleur très influent. Il a souligné que la France occupait généralement une place importante et reconnue dans le processus, mais tendait à asseoir sa crédibilité de manière trop exclusive sur le secteur agricole. En outre, la coordination entre Etats européens n'était pas toujours à la hauteur des ambitions affichées, et il était, selon lui, préférable de désigner comme chef de file, pour chaque secteur, l'Etat a priori le plus compétent.

Abordant les thèmes de l'aide budgétaire et des contrats de désendettement-développement (C2D), M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a expliqué que l'exigence de simplification des circuits d'aide conduisait naturellement les bailleurs à privilégier l'aide budgétaire, sectorielle ou globale. L'aide globale devait toutefois, selon lui, être examinée avec prudence et paraissait prématurée dans des pays comme le Laos et Madagascar, compte tenu des faibles capacités de l'administration locale. L'expérience du Poverty reduction support credit au Vietnam, aide budgétaire globale coordonnée par la Banque mondiale, témoignait également des limites et risques de ce type d'instrument qui avait, en l'espèce, un rôle d'affichage mais pas nécessairement une vertu d'exemplarité.

Il a ajouté que le bilan des C2D était mitigé. A Madagascar, il consistait exclusivement en une aide budgétaire globale, suite à une décision de M. Jacques Chirac, alors Président de la République, en juillet 2004, ce qui pouvait se révéler risqué. Il a indiqué qu'une évaluation avait été réalisée début 2006 pour le premier C2D mis en place au Mozambique mais a souligné également plusieurs inconvénients, tels que la complexité du dispositif, la faible appropriation par le gouvernement et la société civile du Mozambique, des coûts administratifs non couverts par la rémunération de l'AFD, et surtout un impact incertain sur la réduction de la pauvreté. Il a considéré que le principe du mécanisme n'était cependant pas en cause.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a exposé ses observations sur les documents-cadres de partenariat (DCP). Sur la forme, ils lui semblaient plutôt bien conçus, quoiqu'inégalement précis, et témoignaient d'un effort opportun de réflexion stratégique comme de hiérarchisation des priorités. L'identification systématique de deux ou trois secteurs de concentration n'excluait toutefois pas la tentation de la présence dans tous les domaines, comme au Cambodge ou à Madagascar, où le DCP retenait quatre secteurs de concentration, ce qui était contraire aux principes régissant ces documents. Il a ajouté que la dimension partenariale pouvait aussi être ambiguë ou servir d' « alibi », car le statut des DCP était hybride et sa force juridique pouvait être perçue différemment par la France et le pays bénéficiaire. Il a estimé qu'il serait utile de prévoir deux tranches de crédits, l'une ferme et l'autre conditionnelle, et un examen par les deux Parlements concernés.

Il a ensuite relevé que l'adaptation des procédures comptables à la LOLF était perçue par les postes comme un facteur de complexité, d'augmentation du temps de traitement et d'inadéquation au caractère pluriannuel du FSP, ce qui n'était, selon lui, pas anormal en période de transition. La fongibilité selon le niveau de performance des actions n'était cependant pas assez utilisée et les postes n'avaient pas pleinement intégré la logique de performance, puisqu'aucun indicateur local ni « reporting » dédié n'était mis en oeuvre.

Concernant les bourses et la coopération avec les organisations non gouvernementales (ONG), M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a expliqué que, parallèlement à l'intensification de la coopération avec les ONG, le dispositif d'octroi et de suivi des subventions par le ministère des affaires étrangères avait été réorganisé, tenant notamment compte de certaines recommandations qu'il avait formulées, à la suite d'une enquête réalisée, fin 2005, par la Cour des comptes à la demande de la commission des finances.

Il a estimé que la cohérence stratégique entre les ONG et le ministère des affaires étrangères devait encore être améliorée, par l'établissement de conventions d'objectifs et de moyens. En outre, il importait, selon lui, d'accompagner cette évolution d'une information ascendante des SCAC vers la Mission d'appui à l'action internationale des ONG sur l'efficacité et la rigueur de ces associations.

Il a déploré le maintien injustifié de « bourses de haute courtoisie » au Lycée français de Vientiane, bénéficiant à des enfants de familles de dignitaires du régime et ne reposant sur aucune convention formelle. Il a ajouté qu'il était indispensable, en matière de sélection des boursiers, de ne pas s'en remettre à des comités de sélection « pléthoriques », comme cela avait été le cas au Vietnam jusqu'à une période récente.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a indiqué que contrairement aux exercices 2003 et 2004, le FSP n'avait pas connu de crise de paiement en 2005 et 2006. Le niveau de consommation des crédits dans les postes contrôlés se révélait satisfaisant, voire supérieur aux besoins réels à Madagascar. Le taux de décaissement, souvent élevé en apparence, devait toutefois être relativisé par l'âge moyen des projets, dont l'exécution était parfois très lente et donnait lieu à de nombreux reports de la date de clôture ou des reliquats élevés, comme au Vietnam.

Il a également considéré que les résultats des projets étaient contrastés : certains présentaient un impact incertain et auraient dû être arrêtés, en particulier en matière culturelle, pédagogique et de « formation de formateurs ». Les responsabilités en étaient partagées entre l'administration centrale, les postes - qui pouvaient attribuer des objectifs optimistes, irréalistes ou trop flous aux projets -, et la maîtrise d'ouvrage. Il a souligné qu'un projet, bien ciblé et voulu par l'ensemble des parties prenantes limitait le risque habituel d' « acharnement thérapeutique », et que les SCAC maintenaient trop souvent des composantes médiocres, hésitant à les redéployer au profit de composantes plus performantes.

Il a indiqué avoir constaté certains dysfonctionnements, tels que des paiements après fourniture d'un rapport financier plutôt que des factures, ou des rapports de mission d'expert de qualité variable, qui pourraient, selon lui, requérir de l'administration centrale un réexamen des conditions et le cas échéant une actualisation des modèles de convention disponibles.

Il a constaté, de manière générale, une certaine marginalisation de l'outil FSP dans le dispositif de coopération, même si le Vietnam et l'Afrique du Sud constituaient des cas particuliers. Il a également indiqué que la gestion de l'assistance technique par la Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) apparaissait trop heurtée et discontinue au Cambodge, avec des vacances de postes qui nuisaient à la cohérence et au rythme d'exécution des projets.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a regretté que les projets FSP ne fussent pas soumis à un « vade-mecum » permettant d'établir de façon harmonisée une présentation synthétique, un suivi critique et une notation des composantes de chaque projet. Il a jugé que cette dimension critique était trop peu présente dans les documents internes des postes. Il a ajouté que les FSP régionaux et mobilisateurs, conçus par la DGCID, apparaissaient parfois peu clairs aux postes, et que le transfert de plusieurs projets à l'AFD avait causé certaines difficultés, source de ralentissement de l'exécution des projets, ou revêtu un caractère trop systématique au Vietnam.

Concernant les instruments FASEP et RPE mis en oeuvre à Hanoi et à Pékin, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a déclaré n'avoir pas constaté de dysfonctionnements majeurs sur ces deux instruments. Certains financements avaient cependant été interrompus ou ralentis en raison de difficultés imputables au bénéficiaire local ou, plus rarement, au prestataire français.

Sur les projets et le positionnement de l'AFD, il a indiqué que le rythme de décaissement était plutôt satisfaisant dans les agences contrôlées. Plusieurs projets connaissaient toutefois un démarrage « poussif », une exécution lente ou des reliquats élevés. La notation des projets était aussi de qualité inégale. En outre, l'antenne régionale de Promotion et participation pour la coopération économique (Proparco) à Bangkok, filiale chargée du financement des entreprises privées, était, à ses yeux, insuffisamment proactive et impliquée, suscitant le désarroi de plusieurs entrepreneurs français.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a jugé que l'Agence recourait encore insuffisamment aux prêts non souverains en Asie, qui pouvaient pourtant déboucher sur de réels succès et des apports très concrets en termes de développement, comme l'illustrait le financement d'une station de traitement des eaux à Phnom Penh. Il a ajouté que l'augmentation du montant moyen des concours ne devait pas non plus conduire l'AFD à se détourner de projets de faible montant mais ayant des effets concrets sur le terrain, ainsi qu'il l'avait relevé au Mozambique.

Il a estimé que le positionnement de l'AFD en Chine était ambigu, trop proche de celui de la mission économique, et s'était révélé hésitant en 2003 et 2004. Parmi les carences de la stratégie en Chine, il a relevé une arrivée trop tardive et une montée en puissance progressive alors que la plupart des autres bailleurs bilatéraux commençaient à diminuer leurs engagements, une stratégie de promotion de l'efficacité énergétique moins « différenciante » qu'escomptée, un soutien indirect aux entreprises françaises pour ne pas contrevenir ouvertement au principe de l'aide déliée, et des prêts concessionnels moins compétitifs que ceux proposés par l'Allemagne ou le Japon.

Enfin en matière de francophonie et de culture, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, s'est félicité de la grande qualité générale des installations et équipements des centres culturels, alliances françaises et médiathèques, qui faisaient de ce réseau un vecteur du prestige et de l'influence de la France. Il a néanmoins estimé qu'il était nécessaire de fusionner, autant que possible, les alliances et centres culturels dans les grandes villes, afin de permettre la création de petites alliances dans des lieux plus reculés mais où perdurait une demande vivace de langue et de culture françaises.

Il a ajouté que dans des pays, tels le Cambodge et le Vietnam, où la francophonie était parfois mythifiée, la promotion de la langue et de la pensée françaises tendait désormais à privilégier les élites locales et la diffusion des diplômes français. La culture et l'enseignement avaient ainsi pris le pas sur l'apprentissage de la langue elle-même. Il a considéré que la maîtrise de la langue dès le plus jeune âge restait le meilleur moyen de modeler la pensée, ce qui l'incitait à promouvoir le développement des classes bilingues. Il a également déploré que dans le cadre du projet mobilisateur Synergie en Asie, le ciblage des élites locales fût accompagné de cours en anglais, donnés par des professeurs français pour un coût élevé.

Il a estimé que le positionnement de l'Institut français d'Afrique du sud (IFAS), qui bénéficiait de moyens importants alors que l'alliance française de Soweto avait quasiment disparu, était révélateur de certaines « tentations » de la francophonie : une diffusion d'ouvrages d'auteurs français assortie de traductions en anglais, et une exposition sur Picasso et les arts premiers qui avait contribué à véhiculer une image de « colon nostalgique ».

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a enfin précisé qu'il n'avait pas décelé d'anomalies majeures de nature à justifier une saisine des autorités judiciaires, et qu'il n'avait pas été confronté à des obstacles à contrôle.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a relevé l'exhaustivité et la précision des contrôles que le rapporteur spécial avait effectués. Faisant le constat du déséquilibre croissant de la balance commerciale de la France avec la Chine et d'une perte de parts de marché des entreprises françaises dans ce pays, il s'est interrogé sur la légitimité de l'aide publique au développement à ce pays, et si l'AFD devait réorienter, amplifier ou au contraire interrompre son activité d'aide.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a rappelé que sa mission en Chine avait été motivée par ses interrogations et doutes antérieurs sur l'utilité de la présence de l'AFD en Chine, et indiqué que son état d'esprit n'avait pas véritablement changé à l'issue. Il a estimé que l'implantation de l'Agence correspondait également à une démarche de nature diplomatique initiée par le précédent Président de la République, en réponse à la volonté manifestée par les autorités chinoises de mieux lutter contre la pollution. Il a précisé que l'AFD éprouvait certaines difficultés à trouver, sur place, des opérateurs français susceptibles de fournir des prestations correspondant aux projets financés, dans le respect des engagements sur l'aide déliée, mais que les partenaires chinois se montraient plutôt satisfaits des actions que l'agence conduisait. Il a ajouté que la stratégie de l'AFD en Chine devrait faire l'objet d'un examen approfondi à l'occasion du bilan qui serait réalisé fin 2008 sur ses implantations dans les pays émergents.

M. Jean Arthuis, président, a considéré que la France, en quelque sorte, « volait au secours » de la Chine avec des fonds publics, évitant à l'industrie chinoise de réaliser elle-même les investissements nécessaires à la préservation de l'environnement.

Puis, en réponse à une question de M. François Trucy sur le positionnement de l'aide française en Afrique du Sud, compte tenu du fort développement de ce pays et de son influence prédominante en Afrique australe, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a jugé que les instruments d'aide devraient, comme au Vietnam, se distinguer de ceux mis en oeuvre dans les pays les moins avancés pour évoluer vers davantage de prêts plus ou moins concessionnels, et des dons d'aide liée au titre du FASEP. Evoquant le cas de l'Ile Maurice, dont le niveau de développement l'avait conduit à préconiser que l'aide y change de nature, il a estimé que l'on était souvent confronté à un « blocage intellectuel » et à l'inertie du ministère des affaires étrangères dès lors qu'il devenait nécessaire de faire évoluer les canaux « classiques » de l'aide. Le caractère non francophone de l'Afrique du Sud permettrait sans doute, selon lui, d'atténuer les éventuelles difficultés politiques liées à une réorientation de l'aide française.

M. André Ferrand a déclaré partager nombre d'appréciations portées par M. Michel Charasse, notamment sa mise en cause des actions de l'IFAS. Il a regretté le manque de synergies entre les acteurs de la coopération, notamment les établissements de recherche, et la communication parfois trop ténue entre les bureaux de l'AFD et les SCAC. Il a, en revanche, jugé que Proparco constituait un outil pertinent. Concernant les perspectives de fusion ou d'alternative entre les alliances françaises et les centres culturels dans les grandes villes, il a fait part de sa préférence pour les premières, dont le financement reposait moins sur les fonds publics.

Il s'est demandé de quelle nature étaient les bourses au Laos sur lesquelles le rapporteur spécial avait émis des critiques, et si son jugement sur la qualité de l'action de la France comme chef de file de l'aide européenne au développement dans certains secteurs avait une portée générale, ou concernait plutôt les pays francophones.

En réponse, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a relevé le cas de la coopération française au Mozambique, où l'AFD, désormais compétente dans le secteur de la santé, s'était montrée réticente à poursuivre l'action efficacement engagée par le SCAC dans la réhabilitation d'une pédiatrie de jour et d'un hôpital à Maputo. Considérant les réponses écrites que lui avait formulées le directeur général de l'AFD, qui lui avait indiqué ne pas avoir été saisi de ce dossier, il avait eu le sentiment que l'information ne remontait guère au siège, et a estimé qu'il serait dommage que ce projet à Maputo ne fut pas mené à bien. Les relations entre l'AFD et les SCAC étaient cependant désormais plus intenses, notamment du fait de la récente procédure d'approbation de tous les dossiers de l'Agence par l'ambassadeur. Il a ajouté qu'en raison de la faible activité du SCAC de Maputo au titre du FSP, telle qu'il l'avait constatée lors de sa mission, il s'était demandé s'il était encore nécessaire de maintenir ce service.

Concernant Proparco, il a précisé que la perception négative qu'il avait eue en Asie du sud-est était sans précédent. Elle tenait davantage à un problème de personnes que de nature de l'activité de cette filiale, dont il ne remettait en cause ni la légitimité ni l'efficacité.

Il a ajouté que le bon positionnement de la France dans certains secteurs de l'aide au développement, tels que l'agriculture ou l'accès à l'eau, n'était pas propre aux pays francophones, et que les bourses incriminées au Laos étaient accordées par le SCAC, et non l'Agence de l'enseignement français à l'étranger. Il a enfin considéré que la France ne pourrait pas « éternellement » entretenir conjointement les deux réseaux étoffés des alliances et des centres culturels français, et que des doublons pouvaient être réduits dans les capitales.

Abordant le thème de la francophonie et de l'enseignement en français, M. Joël Bourdin a souligné l'intérêt du dispositif de classes bilingues, ainsi qu'il avait pu le constater à Lusaka, en Zambie. Evoquant le recul apparent de la francophonie dans plusieurs pays, il s'est demandé si des évaluations précises de la pratique internationale du français étaient disponibles.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a indiqué que le programme « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement » comportait plusieurs indicateurs de performance relatifs à l'enseignement du français et la diffusion de la culture française. Il a, en revanche, déploré que le lycée français de Tananarive n'ait pas été baptisé, de même que le centre culturel de Dakar.

M. Jean Arthuis, président, a posé les questions suivantes : l'ambassadeur assurait-il réellement, sur place, un pilotage stratégique et cohérent de l'aide française au développement ? Compte tenu de sa situation budgétaire, la France pouvait-elle encore assumer une ZSP large, composée de 55 pays, et des personnels dans un réseau diplomatique étendu ? Une réelle articulation entre l'aide publique et l'aide aux entreprises privées était-elle mise en oeuvre ?

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a estimé que les ambassadeurs, dans les postes qu'il avait contrôlés, à l'exception de l'un d'entre eux, étaient très au fait des actions de coopération et des projets d'investissement des entreprises françaises. Il a considéré que le maintien de la ZSP et du réseau diplomatique dans leur format actuel devait être appréhendé au regard de la place que la France entendait détenir dans le monde et des votes que sa coopération était susceptible de faciliter à l'assemblée générale de l'ONU. Le réseau diplomatique et de coopération soutenait ainsi une présence politique, mais aussi culturelle, économique et commerciale, ce qui n'était pas exclusif, à ses yeux, de la sortie de pays tels que le Vietnam et l'Afrique du Sud du périmètre de la ZSP, ni d'un éventuel regroupement de certains SCAC et missions économiques, voire de SCAC et bureaux de l'AFD.

Concernant l'appui aux entreprises françaises, il a rappelé que la RPE et le FASEP constituaient des instruments d'aide liée, dont l'efficacité était aussi tributaire de la volonté réelle des opérateurs de s'établir ou non dans les pays émergents, comme de la transparence des procédures locales afférentes aux marchés publics. Bien que les institutions financières internationales fussent vigilantes sur ces réglementations, il a estimé que les normes techniques pouvaient, dans certains cas, être biaisées en défaveur des entreprises françaises.

La commission a alors donné acte au rapporteur spécial de sa communication et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information. Elle a donné acte au rapporteur spécial de son souhait de transmettre également des comptes rendus détaillés à la Cour des comptes, et aux divers ministères et aux parlementaires concernés.

Enseignement supérieur - Libertés des universités - Examen du rapport pour avis

La commission a enfin procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Philippe Adnot, rapporteur pour avis, sur le projet de loi n° 367 (2006-2007) relatif aux libertés des universités.

M. Philippe Adnot, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que la gouvernance des universités était un des problèmes majeurs auxquels notre pays était confronté. Il a tenu à préciser que la commission avait, pour l'essentiel, limité le champ de sa saisine aux questions financières du texte, mais qu'il tenait cependant à évoquer le mode de désignation des présidents d'universités, un acte essentiel selon lui. A ce sujet, il a notamment précisé que le texte prévoyait une réduction du nombre des membres du conseil d'administration, et la possibilité pour le président d'être une personnalité de l'université ou de l'extérieur, à l'instar des universités technologiques de Troyes, Compiègne ou de Montbéliard. Il a considéré que les personnalités extérieures devaient être habilitées à participer à l'élection du président, ce qui n'était pas prévu par le présent projet de loi dans sa rédaction initiale.

M. Philippe Adnot, rapporteur pour avis, a ensuite présenté les articles dont la commission s'était saisie, précisant qu'ils concernaient essentiellement l'exercice de l'autonomie budgétaire (articles 14, 15 et 32), la possibilité de transférer un patrimoine (article 24), et la diversification des ressources des établissements (articles 23, 25 et 28).

La commission a alors procédé à l'examen des amendements présentés par M. Philippe Adnot, rapporteur pour avis.

Il a considéré que l'article 14 (contrat pluriannuel d'établissement), était une modification nécessaire dans le cadre de la mise en place de la dotation globale.

Abordant l'article 15 (compétences élargies en matière budgétaire) et l'article 16 (gestion des ressources humaines), le rapporteur pour avis a rappelé qu'il s'agissait d'éléments essentiels de l'autonomie des universités. Il s'est félicité de ces dispositions qui, combinées à la possibilité de mobiliser des financements extérieurs, devraient notamment permettre aux universités de récompenser les personnels méritants et de retenir ainsi les meilleurs talents.

Après les interventions de Mme Nicole Bricq, MM. Michel Charasse, Gérard Longuet et Jean Arthuis, président, sur les modalités d'attribution des primes, la définition du plafond d'emplois, la situation des personnels techniques, ouvriers et de service au regard de ces nouvelles dispositions, la commission a mandaté M. Philippe Adnot, rapporteur pour avis, afin d'obtenir des précisions lors de la discussion en séance publique.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité que les universités soient dotées des moyens de l'analyse comptable moderne et que le comptable soit soumis au contrôle de la Cour des comptes. Il s'est interrogé sur l'application de la LOLF dans les universités.

A l'article 23 (possibilité de créer des fondations), M. Philippe Adnot, rapporteur pour avis, a précisé qu'une université pouvait avoir recours à quatre types de fondations : fondation reconnue d'utilité publique, fondation de recherche, fondation de coopération scientifique et, sous certaines conditions, fondation d'entreprises. Il a indiqué que le projet de loi créait la possibilité de recourir à une fondation sans personnalité morale, ce qui représentait une procédure plus souple, mais que ce type de fondation posait quelques questions au regard des possibilités d'exonération fiscale et ne donnait pas la possibilité de contracter. La commission a adopté, par conséquent, un amendement visant à proposer aux établissements une fondation avec la personnalité morale.

Dans le même but, la commission a ensuite adopté deux amendements tendant à créer deux articles additionnels après l'article 23 visant, d'une part, à modifier le code général des impôts et, d'autre part, à étendre la dation en paiement des droits de mutation à titre gratuit par remise de titres destinés à constituer une dotation au profit des organismes de recherche et d'enseignement. M. Philippe Adnot, rapporteur pour avis, a précisé que le premier amendement portant article additionnel était de conséquence par rapport à l'amendement présenté à l'article 23. Il a ensuite présenté le mécanisme de la dation en paiement et souligné l'opportunité de l'étendre afin qu'il ne soit pas seulement en faveur d'un mécénat culturel mais serve également un mécénat académique et scientifique. Il a indiqué que ce dispositif était un financement innovant, sur lequel la commission avait déjà travaillé lors de l'examen du projet de loi de finances 2007.

A l'article 24 (faculté de demander le transfert de la propriété des biens mobiliers et immobiliers), M. Philippe Adnot, rapporteur pour avis, a précisé que le transfert de propriété aux établissements demandeurs était un élément essentiel dans la mise en oeuvre effective de l'autonomie des universités, mais qu'il lui semblait souhaitable d'apporter quelques précisions au dispositif proposé. La commission a donc adopté un amendement visant à clarifier les conditions du transfert de propriété des bâtiments.

M. Philippe Adnot, rapporteur pour avis, a ensuite présenté l'article 25 qui vise à modifier le cadre législatif en vigueur afin d'inclure la vente de biens dans les ressources dont peuvent disposer les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel pour l'accomplissement de leurs missions. Il a approuvé cette décision qui permettait une opportune diversification des ressources des établissements.

M. Philippe Adnot, rapporteur pour avis, a ensuite indiqué que l'article 28 proposait une modification du code général des impôts afin de favoriser le mécénat en direction des universités. Il a précisé qu'il lui semblait nécessaire de simplifier les procédures dans ce domaine. La commission a adopté un amendement en ce sens, visant à supprimer l'agrément nécessaire en cas de dons faits par des particuliers ou des entreprises en faveur des établissements d'enseignement supérieur.

La commission a enfin adopté un amendement visant à créer un article additionnel après l'article 32 qui prévoit d'étendre à tous les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel les dispositions relatives aux responsabilités et aux compétences élargies en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines. M. Philippe Adnot, rapporteur pour avis, a en effet fait valoir que l'amélioration des conditions de gouvernance ne devait pas bénéficier seulement aux universités, car elles ne représentaient pas l'enseignement supérieur dans sa globalité.

La commission a alors émis un avis favorable à l'adoption avec modification de l'ensemble du projet de loi.

Mercredi 11 juillet 2007

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Contrôle budgétaire - Cour des comptes - Recouvrement des amendes - Audition de M. Christian Babusiaux, président de la 1ère chambre de la Cour des comptes, M. Bruno Parent, directeur général des impôts, M. Dominique Lamiot, directeur général de la comptabilité publique, M. Jean-Marie Huet, directeur des affaires criminelles et des grâces au ministère de la justice, et M. Pascal Rigaud, chef du bureau B1 à la direction générale des douanes et des droits indirects

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'audition de MM. Christian Babusiaux, président de la 1ère chambre de la Cour des comptes, Bruno Parent, directeur général des impôts, Dominique Lamiot, directeur général de la comptabilité publique, Jean-Marie Huet, directeur des affaires criminelles et des grâces au ministère de la justice, et Pascal Rigaud, chef du bureau B1 à la direction générale des douanes et des droits indirects, pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes relative au recouvrement des amendes et des condamnations judiciaires, transmise en application de l'article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que l'enquête avait été demandée par M. Bernard Angels, en sa qualité de rapporteur spécial de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques », à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2° de la LOLF, et portait sur le recouvrement contentieux des amendes et condamnations judiciaires. Il a regretté que cette enquête ait été remise par la Cour des comptes avec huit mois de retard sur les délais prévus par la LOLF.

M. Christian Babusiaux, président de la 1ère chambre de la Cour des comptes, a observé que le retard évoqué par M. Jean Arthuis, président, résultait de la création, dans l'intervalle, du bureau d'exécution des peines (BEX) au sein des juridictions et que la Cour des comptes avait dû en tenir compte dans la conduite de son enquête, de manière à pouvoir porter une première appréciation sur la réforme.

Il a précisé que l'audition se déroulerait en deux parties, l'une portant sur les contentieux fiscaux et l'autre sur les condamnations judiciaires.

Il a indiqué que le recouvrement des créances de contrôle fiscal peut être illustré par deux chiffres clés : 12 milliards d'euros par an de créances mises en recouvrement dans le cadre du contrôle fiscal et 4,5 milliards d'euros de recettes annuelles recouvrées.

Il a rappelé que le contrôle fiscal poursuit une finalité répressive (sanctionner les comportements les plus frauduleux), une finalité dissuasive (consolider le civisme fiscal de tous les contribuables) et une finalité budgétaire (recouvrer avec rapidité et efficacité l'impôt éludé).

Il a précisé que l'organisation administrative du contrôle fiscal à l'origine des créances repose sur les services d'assiette du ministère des finances avec, d'une part, la direction générale des impôts (DGI) pour tous les impôts directs ainsi que la TVA et, d'autre part, la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) pour les droits de douane, la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) et la TVA extracommunautaire.

Il a ajouté que le recouvrement des créances de contrôle fiscal est effectué par les deux directions générales précédentes émettrices des redressements, et la direction générale de la comptabilité publique (DGCP).

Il a précisé que le caractère exécutoire du redressement fiscal est conféré par une homologation donnée par le préfet ou le directeur des services fiscaux, en ce qui concerne les redressements d'impôt sur le revenu (IR), ou par un avis de mise en recouvrement émis par le service d'assiette, pour tous les autres impôts et taxes.

M. Christian Babusiaux a indiqué que le recouvrement des créances de contrôle fiscal occupe une place croissante dans les orientations stratégiques de la DGI et qu'un rééquilibrage entre les priorités du recouvrement avait été effectué au profit de la finalité budgétaire qui correspond, pour 2006, à 64 % des opérations de contrôle fiscal. Il a ajouté que la DGDDI, dépourvue d'instruments de mesure fiables, n'a, pour sa part, pas pu se fixer d'objectifs précis en matière de recouvrement.

Il a souligné qu'il existe une multitude d'applications-métiers faisant obstacle à l'analyse des opérations de contrôle fiscal dans leur ensemble. Il a relevé, notamment, qu'à la DGI, la diversité des applications-métiers empêche cette direction d'avoir des informations transversales sur les opérations de contrôle fiscal, depuis la taxation des opérations jusqu'au paiement.

S'agissant de la DGCP, il a déclaré que les redressements issus du contrôle fiscal externe ne sont pas isolés du reste du contentieux. En outre, il a noté que les applications de recouvrement de la DGCP ne permettent pas de retrouver aisément les informations sur le service à l'origine du contrôle, ni sur le type de contrôle dont proviennent les redressements.

Il a relevé qu'un indicateur de recouvrement existe et constitue un véritable « outil qualité du contrôle fiscal », mais que cet indicateur doit être interprété avec prudence. En particulier, il a souligné que l'indicateur présente une grande sensibilité aux événements exceptionnels et qu'il varie, par exemple, d'un point sous l'effet d'un recouvrement de 40 millions d'euros, soit le poids d'un contrôle fiscal important.

Il a ajouté que cet indicateur ne décrit pas précisément le recouvrement du contrôle fiscal de l'IR.

Il a également indiqué que la DGDDI ne dispose pas d'un indicateur fiable et pense y parvenir en 2008.

Il a indiqué, s'agissant des résultats du recouvrement selon le type d'impôt, que l'IR se révèle être l'impôt le plus difficile à recouvrer et présente un taux de recouvrement en recul. Il a ajouté que le recouvrement des autres impôts et taxes est stable, à l'exception de la TVA dont le recouvrement s'améliore notablement.

M. Christian Babusiaux a souligné, en outre, que les admissions en non-valeur représentent jusqu'à 30 % des apurements de créances. Il a précisé qu'il n'est pas anormal que des redressements consécutifs à des contrôles fiscaux externes soient émis, alors même que les chances de recouvrement sont minimes, car, dans le cas contraire, il suffirait à un contribuable indélicat de se rendre insolvable pour échapper à tout redressement fiscal.

Il a ajouté qu'en l'absence de tout outil d'analyse, il n'est pas possible de déterminer dans quelle mesure « l'irrécouvrabilité » des créances est la conséquence d'une politique particulièrement vigoureuse d'admission en non-valeur ou simplement la traduction du fait que plus de 10 % des redressements consécutifs à des contrôles fiscaux sont irrécouvrables dès l'origine.

Il a indiqué, en outre, que les créances sur des entreprises en procédure collective occupent une part importante des restes à recouvrer et que la lourdeur des pénalités de contrôle fiscal s'accompagne d'un faible taux de recouvrement de celles-ci. A cet égard, il s'est interrogé sur le lien de cause à effet de cette lourdeur avec le non recouvrement.

M. Christian Babusiaux a déclaré que la Cour des comptes préconise, au terme de son enquête, la poursuite et l'achèvement de l'intégration des systèmes d'information de la DGI et de la DGCP dans le cadre du programme COPERNIC, destiné à doter la DGI et la DGCP d'un système d'information commun d'ici 2009, afin d'améliorer la qualité du service rendu aux usagers et l'efficacité de l'administration fiscale.

Il a souligné, en outre, l'intérêt de la poursuite de la spécialisation dans le domaine du recouvrement contentieux et du rapprochement des vérificateurs et des comptables.

Il a rappelé l'importance d'une amélioration de la connaissance de la typologie des recouvrements et de la définition d'un objectif de performance portant sur le délai entre la notification et la mise en recouvrement de la créance. Il a indiqué, en effet, qu'une récente étude menée par la DGI fait apparaître un délai moyen de 430 jours entre cette notification et ce recouvrement, alors que la rapidité d'action représente un gage de performance en la matière.

M. Jean Arthuis, président, a souligné les difficultés liées au nombre important de systèmes d'information, à la relation devant être étroitement entretenue entre la DGCP et la DGI et au caractère pertinent des indicateurs de performance à élaborer.

M. Bruno Parent, directeur général des impôts, a indiqué que le recouvrement suite à contrôle fiscal constitue une priorité pour les réseaux de la DGI et de la DGCP et qu'il fait d'ailleurs partie des objectifs pris en compte pour l'intéressement des agents aux résultats. Il a souligné la qualité du travail de concertation mené sur cette question entre la DGI et la DGCP (indicateur et objectif communs...).

Il a estimé, en outre, que les objectifs en matière de recouvrement étaient ambitieux et les résultats positifs, dès lors que le contrôle fiscal porte de plus en plus sur les fraudes les plus graves qui sont aussi les plus difficiles à recouvrer.

Enfin, il a jugé que si le système d'information actuellement en vigueur est perfectible, l'application COPERNIC permettra de réaliser des progrès significatifs.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la date à laquelle COPERNIC sera opérationnel.

M. Bruno Parent a annoncé que s'agissant du recouvrement, la date cible est 2010, avec la refonte complète du système d'information. Il a précisé que l'ampleur de ces travaux et des enjeux nécessite de prendre des précautions particulières et, notamment, de passer par des phases d'expérimentation.

Il a insisté sur la prudence avec laquelle doivent être interprétés les indicateurs en matière de recouvrement, dès lors qu'ils prennent en compte des créances sur lesquelles les comptables ne peuvent agir (réclamation en cours, par exemple) et, que l'appréciation portée sur le taux de 40 % doit en tenir compte.

Il a rappelé que si le recouvrement est bien une priorité, la « recouvrabilité » ne doit pas être un critère exclusif de programmation du contrôle fiscal, car ce serait abandonner la nécessaire recherche des fraudes les plus graves. Il a ajouté qu'une convergence existe avec la Cour des comptes quant à l'équilibre entre les trois finalités (répressive, dissuasive et budgétaire) du contrôle fiscal.

M. Dominique Lamiot, directeur général de la comptabilité publique, a indiqué que le constat dressé par la Cour des comptes dans son enquête était pleinement partagé par la DGCP. Il a rappelé que le taux de recouvrement est aussi un indicateur de qualité du contrôle fiscal et que la très forte volatilité des résultats obtenus sur cet indicateur, notamment en matière d'IR rend difficile le choix d'une valeur-cible pour le recouvrement.

Il a souligné qu'une spécialisation et une professionnalisation de la fonction de recouvrement étaient recherchées, avec en particulier une expérimentation menée dans le département du Loir-et-Cher visant à concentrer le recouvrement dans un seul lieu.

M. Pascal Rigaud, chef du bureau B1 à la direction générale des douanes et des droits indirects, a indiqué que la DGDDI partageait, elle aussi, les conclusions de l'enquête menée par la Cour des comptes. Il a rappelé que la douane est entrée dans un processus de contractualisation de ses objectifs plus tardivement que la DGI et la DGCP et que la spécificité de son mode de recouvrement (essentiellement recouvrement au comptant) rend difficile la mise en oeuvre d'un indicateur.

Il a estimé que le caractère récent du système d'information mis en oeuvre par la douane ne permettait pas encore d'assurer une parfaite fiabilité de l'information comptable.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques », a jugé nécessaire de s'appuyer sur les conclusions de l'enquête de la Cour des comptes et, en particulier, sur le constat d'un taux de recouvrement des pénalités d'assiette jamais supérieures à 15 % et d'un taux d'admission en non valeur de l'ordre de 40 %, afin d'améliorer la performance de l'administration en matière de recouvrement des amendes. Il s'est interrogé sur la possibilité de modifier le montant des pénalités ou de revoir la procédure de recouvrement.

M. Arthuis, président, a insisté sur la nécessité de distinguer, s'agissant des pénalités, celles sanctionnant une fraude de celles sanctionnant un retard.

M. Bruno Parent a relevé que la spécialisation en cours de pôles de recouvrement (il existe désormais des pôles de recouvrement forcé dans tous les départements) permet à l'Etat d'améliorer les délais de recouvrement comme le montant des sommes recouvrées. Il a fait observer que si l'imperfection des systèmes d'information empêche de distinguer finement les différents types de pénalité au niveau national, ceci n'entrave en rien l'action des services au contact avec les contribuables.

M. Jean Arthuis, président, a observé qu'il fallait revoir l'indicateur dès lors qu'il rendait compte de manière imparfaite de la performance.

M. Bruno Parent a considéré qu'il s'agissait plutôt d'améliorer le système d'information, ce qui est en cours avec le programme COPERNIC, et qu'il fallait éviter certains biais pouvant fausser l'interprétation du résultat obtenu tel que mesuré par l'indicateur. A cet égard, il a donné l'exemple de la fraude « carrousel » pour la TVA, pour laquelle le contrôle implique la mise en oeuvre d'opérations lourdes avec une dimension internationale mais présente, la plupart du temps, un taux de recouvrement faible. Il a estimé que, pour autant, ces opérations de contrôle doivent, de l'avis de tous, continuer à être menées.

Il a jugé que la pratique de l'admission en non-valeur ne fait pas courir de risque d'incivisme et qu'elle permet simplement de tenir compte de la réalité de la situation financière de certains contribuables.

M. Jean Arthuis, président, a estimé qu'il convenait d'expliciter une doctrine en la matière et s'est interrogé sur les effets des dispositions votées en loi de finances pour 2007 en matière de lutte contre la fraude « carrousel ».

M. Bruno Parent a remarqué que, sur ce dernier point, aucun jugement définitif ne pouvait être porté, faute du recul nécessaire dans le temps.

M. Dominique Lamiot s'est accordé à reconnaître que la multiplicité des cas rendait nécessaire une approche fine de l'indicateur, mais qu'il n'y avait, en tout état de cause, aucun laxisme de la part des administrations en charge du recouvrement des pénalités comme du principal.

M. Pascal Rigaud a souligné la spécificité de la transaction douanière qui intervient très en amont.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur le rôle joué par les douanes en matière de recouvrement de la TVA.

M. Pascal Rigaud a indiqué que les douanes étaient compétentes, depuis 1993, en matière de recouvrement de la TVA intracommunautaire.

M. Christian Babusiaux a ensuite exposé les conclusions de l'enquête de la Cour des comptes au regard du recouvrement des condamnations judiciaires, tant en matière de recouvrement des amendes forfaitaires majorées que de recouvrement des titres exécutoires des décisions de justice.

Il a indiqué que 10,6 millions de peines d'amendes et de jours-amendes avaient été prononcées en 2004, comprenant 9,9 millions de peines d'amendes forfaitaires majorées, décidées par les officiers du ministère public relevant du ministère de l'intérieur, et 700.000 condamnations judiciaires, prononcées par les juridictions de proximité et les tribunaux. Il a indiqué que le recouvrement contentieux de ces amendes et condamnations alimente le budget de l'Etat à hauteur de 600 à 700 millions d'euros tous les ans.

Il est ensuite revenu sur les caractéristiques essentielles du recouvrement contentieux des amendes et condamnations judiciaires. Il a observé que les comptables du Trésor sont chargés d'effectuer ce recouvrement, en application du décret du 22 décembre 1964. Il a ajouté que ce décret précise, d'une part, que la phase d'exigibilité des créances démarre dès réception d'un titre exécutoire de décision par les comptables du Trésor, et, d'autre part, que la mise en oeuvre des procédures de recouvrement ne peut commencer que lorsque la décision a acquis un caractère définitif.

Il a ajouté que les conditions de prise en charge des créances d'amendes forfaitaires majorées diffèrent des conditions de prise en charge des condamnations judiciaires. Il a rappelé, en effet, qu'à défaut de paiement dans un délai de 45 jours, les amendes forfaitaires sont majorées de plein droit et recouvrées au profit du Trésor public. Il a indiqué, par ailleurs, que le titre exécutoire des amendes forfaitaires majorées est émis par un officier du ministère public qui le transmet au comptable du Trésor, en général sous la forme d'un titre exécutoire collectif, dès que le volume d'amendes majorées est important.

Il a relevé, en revanche, que la « mise à exécution » des condamnations judiciaires faisait intervenir, pour sa part, deux hiérarchies distinctes au sein des tribunaux de grande instance (TGI) : les services du greffe placés sous l'autorité du président du TGI et les services d'exécution des peines dépendant du procureur de la République. Il a rappelé que le greffier et le président de la juridiction signent le jugement, dont des extraits sont ensuite transmis par le ministère public au Trésor public, et a remarqué que le circuit est donc relativement complexe.

M. Christian Babusiaux a indiqué que l'indicateur du recouvrement ne prend en compte que la partie contentieuse du recouvrement des amendes forfaitaires, sans intégrer les paiements spontanés dans le cadre de transactions. Il a relevé ainsi que ce taux se dégradait quand le paiement des amendes forfaitaires augmentait et s'améliorait quand ce même paiement reculait. Il a jugé qu'un indicateur global incluant le paiement spontané, comme c'est déjà le cas pour les radars, était donc nécessaire.

Il a indiqué, en outre, que le taux de recouvrement s'établit à un tiers en 2006, soit un niveau inférieur à l'objectif ambitieux que s'était fixé la DGCP (38 %). Il a également souligné le volume très important des admissions en non-valeurs s'élevant à 1,2 milliard d'euros en 2005, soit un montant égal aux sommes recouvrées.

Il a précisé, par ailleurs, que le délai de règlement spontané est en pratique aligné par les administrations sur le délai le plus long prévu par le code de procédure pénal, soit trois mois. Il a toutefois observé que le décret précité du 22 décembre 1964 prévoit que le recouvrement démarre dès que la décision de justice est devenue définitive. Dans cette perspective, il a remarqué qu'il convient de ne pas trop attendre pour faire payer le contrevenant, si l'on souhaite obtenir un bon taux de recouvrement.

M. Christian Babusiaux a considéré que la mise en place des BEX au sein des juridictions a eu des effets très positifs sur le recouvrement des condamnations judiciaires. Il a rappelé que le paiement volontaire des amendes, dans les trente jours suivant la condamnation, permet au condamné de bénéficier d'une réduction de 20 % du montant de l'amende.

Il a regretté, toutefois, que la liquidation de l'amende soit effectuée par le condamné et a précisé qu'un logiciel devait permettre, à l'avenir, d'améliorer le dispositif mis en oeuvre en matière de liquidation. Il s'est interrogé sur le rôle du greffier et de l'agent de la comptabilité publique dans ce cadre. S'agissant de la liquidation, il a suggéré de réfléchir à une consultation à distance de l'agent de la comptabilité publique. Il a souligné, en outre, que le paiement en espèces était souvent problématique pour des condamnés qui peuvent ne pas disposer de carte bancaire ou de chéquier. Il a envisagé la possibilité pour le greffier d'être également régisseur, mais a précisé que la chancellerie n'était pas favorable à une telle évolution du fait de l'accroissement des risques qu'elle pourrait faire peser dans l'enceinte des tribunaux.

Il a considéré, enfin, que des voies de progrès seraient la continuité entre les systèmes d'information des différents intervenants à la chaîne pénale et une spécialisation accrue des agents.

M. Jean Arthuis, président, a évoqué une visite du TGI du Mans lors du séminaire de la commission dans la Sarthe, au mois d'avril 2007. Il a rappelé qu'à cette occasion, les commissaires avaient déploré l'incompatibilité des logiciels utilisés par les officiers de police judiciaire (OPJ) et ceux des juridictions. Il a regretté qu'un problème de même nature se pose avec les logiciels de la DGCP et ceux du greffe.

M. Jean-Marie Huet, directeur des affaires criminelles et des grâces au ministère de la justice, a souligné que la réduction des délais d'exécution était mesurée au moyen d'indicateurs fournis par le casier judiciaire et diffusés à l'ensemble des juridictions, mais passait également par des innovations telles que la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité. Il a assuré que les systèmes d'information Ardoise, Pulsar et Cassiopée, respectivement utilisés par la police nationale, la gendarmerie nationale et les juridictions judiciaires, devraient être compatibles et de nature à favoriser une traçabilité sur l'ensemble de la procédure grâce à un identifiant commun. Il a précisé que, pour les contraventions, l'exploitation du logiciel Minos dispose encore de marges de progrès.

Il a rappelé que la création de 175 BEX sur les 181 TGI et de 9 BEX sur les 35 cours d'appel visait à renforcer la crédibilité de l'ensemble des décisions pénales et à favoriser la lutte contre l'impunité afin d'en finir avec la césure entre la peine prononcée et son application souvent tardive, quand elle n'est pas mise en échec. Il s'est interrogé sur les conditions de sécurité à assurer en cas de paiement en espèces dans les juridictions. Il a souligné que les juridictions avaient passé 51 conventions locales avec les trésoreries, 19 étant en projet, comportant notamment la mise en place de terminaux bancaires ou d'urnes visant à recevoir des chèques.

Il a indiqué que le logiciel Oreca permet, d'ores et déjà, de suivre juridiction par juridiction le taux de recouvrement et qu'il conviendra d'affiner ce suivi en fonction de la nature des amendes, de l'impact des BEX et de la réduction de 20 % du montant des amendes réglées dans le mois.

M. Jean-Marie Huet a souligné que les BEX ont vocation à expliciter pour le condamné les conditions d'exécution de sa peine. Il a rappelé que, depuis 2004, le prévenu doit venir avec les pièces justificatives de ses revenus pour permettre une meilleure adéquation entre la décision rendue par le tribunal et le niveau de solvabilité du condamné. Il a observé qu'une telle adéquation offrait de plus grandes chances de recouvrement.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la présence dans les BEX d'agents de la DGCP mis à disposition des juridictions.

M. Dominique Lamiot a assuré qu'il existe bien une interface entre les systèmes d'information du ministère de la justice, de l'intérieur ainsi que de l'économie et des finances. Il a ajouté que cette interface sera tout autant opérationnelle lors du déploiement de Cassiopée par le ministère de la justice.

M. Jean Arthuis, président, a regretté une certaine inertie dans l'amélioration, pourtant nécessaire, des systèmes d'information d'administrations amenées à travailler ensemble.

M. Christian Babusiaux a remarqué que si la télétransmission a enregistré de notables progrès, les identifiants demeurent différents entre les systèmes d'information de la justice et ceux de la Chancellerie.

M. Dominique Lamiot a souligné la convergence croissante des systèmes d'information des administrations impliquées dans le recouvrement des condamnations judiciaires.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur les conditions de la liquidation des peines.

M. Dominique Lamiot a indiqué que la mise en place des BEX avait été accompagnée par une mise à disposition de terminaux pour cartes bancaires, d'urnes ayant vocation à recevoir des chèques et d'agents de la DGCP afin d'encaisser les paiements en numéraire. Il a ajouté, toutefois, que cette mise à disposition d'agents ne s'était pas révélée optimale au regard des faibles montants d'espèces encaissées lors de la phase d'expérimentation de cette mesure et qu'au final, la liquidation avait été laissée à la charge du greffier, dans le cadre d'une convention de services.

M. Christian Babusiaux a indiqué que la liquidation était faite lors de l'expérimentation par l'agent du Trésor public. Il a estimé que le traitement de la liquidation à distance semblait une procédure répondant mieux aux besoins.

M. Dominique Lamiot a estimé que la présence à temps plein d'agents de la DGCP dans les juridictions pour assurer les tâches de liquidation constituerait une déperdition d'énergie beaucoup trop importante au regard des besoins constatés lors de la phase d'expérimentation de ce dispositif.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la possibilité d'attribuer la responsabilité de la liquidation au greffier.

M. Jean-Marie Huet a indiqué que cette responsabilité n'incombait pas, pour l'heure, au greffier mais que d'ici à la fin de l'été, l'entrée en application d'un logiciel spécifique permettrait aux juridictions de répondre, au moins en partie, en termes de calcul du montant de l'amende à recouvrer.

M. Jean Arthuis, président, a jugé que la mission des greffiers pouvait évoluer en incorporant une mission de liquidation des amendes.

M. Jean-Marie Huet s'est inquiété, dans cette perspective, de la sécurité des BEX et a estimé qu'une telle charge supplémentaire pesant sur les fonctionnaires du greffe nécessiterait vraisemblablement une modification de leurs statuts.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que cette question de la liquidation des amendes devait être prise en compte dans la réflexion plus générale actuellement conduite sur la réforme de la carte judiciaire. Il a estimé que cette réforme ne peut s'entendre qu'en vue d'une meilleure gestion des personnels et d'une efficacité accrue des services.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a jugé qu'il convenait de trancher entre le recours à des agents du Trésor public ou au greffier afin de procéder aux tâches de liquidation. Il a souligné, en outre, que le taux de recouvrement des amendes, estimé à environ 30  %, devait être apprécié au regard du coût réel des personnels affectés à cette mission. Il a suggéré que le paiement immédiat des amendes fasse l'objet d'une réduction majorée afin d'accroître le taux de recouvrement.

M. Dominique Lamiot a rappelé que, lors de la discussion du projet de loi ayant instauré la minoration de l'amende, le Parlement était revenu sur la disposition initiale prévoyant une minoration pour paiement immédiat et lui avait substitué une minoration pour tout paiement à moins de trente jours. Il a souhaité, par ailleurs, mettre en évidence les taux de recouvrement des amendes forfaitaires et des amendes forfaitaires majorées, qui se sont élevés respectivement à 70,5  % et 73  % en 2005 et 2006 et devraient encore s'améliorer en 2007. Il a rappelé que l'actuel taux de recouvrement contentieux ne recouvre pas tous les paiements -il exclut les paiements spontanés- et qu'il fallait avoir une vision globale. Il a estimé qu'une telle perspective globale n'était pas facilitée par les systèmes d'information actuels qui sont caractérisés par une grande hétérogénéité (système d'information de la police nationale, systèmes d'information des polices municipales...).

Il a considéré qu'il convenait de ne pas limiter l'approche aux amendes forfaitaires majorées et que le taux « objectif » avait été fixé en 2006 à un niveau volontairement ambitieux afin de créer une nouvelle dynamique auprès des services concernés.

M. Jean Arthuis, président, a déploré l'outil informatique défaillant des juridictions et s'est interrogé sur le coût de l'application COPERNIC.

M. Bruno Parent a indiqué que ce très vaste chantier, s'étalant sur 10 ans, représente un coût budgétaire de 910 millions d'euros.

M. Christian Babusiaux a précisé que ce montant correspond uniquement au coût externe de cette application, mais que le coût complet s'élève en prévision à 1,8 milliard d'euros.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la problématique des systèmes d'information correspond à un enjeu essentiel dans la mise en oeuvre de la LOLF, leur mauvais fonctionnement pouvant aller jusqu'à contrarier la mission de certification des comptes de l'Etat incombant à la Cour des comptes.

M. Christian Babusiaux a rappelé qu'il s'agissait là, en effet, de la première des réserves formulées par la Cour des comptes à l'occasion de la certification des comptes de l'Etat pour 2006.

M. Jean Arthuis, président, a jugé que les problèmes liés à la liquidation sur place par les comptables publics ou par les greffiers étaient, malheureusement, un exemple de la difficile modernisation de l'Etat.

M. Michel Moreigne s'est interrogé sur la recette nette dégagée à partir des 12 milliards d'euros de créances liés au contrôle fiscal.

M. Jean Arthuis, président, a insisté sur la nécessité d'expliciter la doctrine en matière de contentieux fiscal, s'agissant notamment de la douane qui procède à de nombreux recouvrements en temps réel.

M. Bruno Parent a précisé que la remise sur pénalité d'assiette relève exclusivement de la DGI et que la remise gracieuse n'a pas été encadrée de façon précise dans le souci de ne pas se substituer au législateur. Il a observé qu'un examen des situations au cas par cas est conforme à la loi.

M. Jean Arthuis, président, a reconnu qu'il convenait d'être pragmatique pour apprécier la situation des condamnés et a rappelé qu'il fallait également une certaine convergence entre les objectifs et les actions des différentes administrations.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que les dysfonctionnements mis en évidence par l'enquête conduite par la Cour des comptes devront trouver une réponse argumentée dans le projet de réforme de la carte judiciaire qui sera prochainement présenté par le Garde des Sceaux.

M. Jean Arthuis, président, a tenu à souligner, en conclusion, le rôle essentiel des greffiers dans les juridictions.

La commission a ensuite décidé, à l'unanimité, d'autoriser la publication d'un rapport d'information sur l'enquête de la Cour des comptes relative au recouvrement des amendes et des condamnations judiciaires.

Contrôle budgétaire - Cour des comptes -- Etablissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC) - Audition de M. Jean Picq, président de la 3e chambre de la Cour des comptes, M. Jean-Claude Dumont, président de l'EMOC, Mme Martine Marigeaud, directrice de l'administration générale au ministère de la culture et de la communication, M. Arnaud Roffignon, conseiller technique au cabinet du ministre de la culture et de la communication

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. Jean Picq, président de la 3e chambre de la Cour des comptes, de M. Jean-Claude Dumont, président de l'Etablissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC), de Mme Martine Marigeaud, directrice de l'administration générale au ministère de la culture et de la communication, et de M. Arnaud Roffignon, conseiller technique au cabinet du ministre de la culture et de la communication, pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes relative à l'EMOC, transmise par la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF.

M. Jean Arthuis, président, a introduit « l'audition pour suite à donner » à l'enquête réalisée par la Cour des comptes en rappelant que l'EMOC a été créé en 1998, en vue de rationaliser et de professionnaliser la maîtrise d'ouvrage du ministère de la culture. Succédant à l'établissement public du Grand Louvre, il est aujourd'hui l'opérateur principal du ministère de la culture en matière de travaux immobiliers, et consomme entre le tiers et le quart, selon les années, des crédits d'investissement de la mission « Culture ».

Il a souligné que le secteur des monuments historiques connaît une crise depuis plusieurs années, et que, dans le même temps, la maîtrise d'ouvrage et la maîtrise d'oeuvre des travaux réalisés sur des édifices classés ont été réformées. Il a précisé que la commission s'est interrogée sur les effets de cette réforme en termes de simplification des situations et de responsabilisation des différents acteurs, ainsi que sur l'attribution à l'EMOC d'une dotation de 100 millions d'euros issus de la privatisation des autoroutes.

Il a indiqué que ces interrogations avaient conduit la commission à solliciter de la Cour des comptes, le 3 octobre 2006, une enquête sur l'EMOC, laquelle lui a été transmise le 29 mai 2007.

Il a souligné que cette audition avait pour objet principal de faire en sorte que les travaux réalisés et les rapports publiés connaissent une suite effective et qu'elle avait été, de ce fait, ouverte aux membres de la commission des affaires culturelles.

M. Jean Picq a rappelé que la communication résultant de l'enquête avait donné lieu à une intense contradiction préalable avec le président de l'EMOC et le ministère de la culture et de la communication. Il a ensuite exposé les observations principales de la Cour des comptes qui portent sur le fonctionnement de l'établissement.

Précisant que l'EMOC, établissement public administratif, fonctionne selon le système du mandat gratuit, il a estimé que ce mode de fonctionnement présentait l'avantage d'éviter les opérations de mise en concurrence mais l'inconvénient de ne pas responsabiliser l'établissement. Il a regretté également que l'EMOC ne s'insère pas dans la démarche de performance du ministère de la culture et de la communication, alors même qu'il est en charge d'environ 50  % des dépenses d'investissement immobilières du ministère.

L'enquête de la Cour des comptes note également que le plan de charges de l'établissement est limité pour les années à venir et qu'il comporte, pour l'essentiel, le centre des archives de Pierrefitte et la restructuration du musée des Beaux Arts de Marseille. Compte tenu de la constitution, au Louvre, d'une équipe autonome de maîtrise d'ouvrage, l'EMOC doit donc s'orienter vers une diversification de ses missions.

S'agissant de la gestion financière de l'établissement, la Cour des comptes a relevé l'abondance de la trésorerie mais des décalages dans les échéanciers de paiements qui ont conduit l'Etat à attribuer à l'EMOC un versement exceptionnel de 100 millions d'euros en 2005.

Abordant ensuite les conditions de la conduite des opérations confiées à l'EMOC, M. Jean Picq a indiqué que la Cour des comptes s'était intéressée à 15 opérations achevées, au regard de quatre critères : la qualité technique, le respect des coûts, le respect des délais et la régularité des procédures.

Il a observé que les investigations de la Cour des comptes avaient donné des résultats contrastés. La qualité technique des opérations est ainsi indiscutable malgré quelques déceptions. L'examen des délais et des coûts montre des retards et des dépassements substantiels. Pour les délais, les retards s'étagent entre 9 et 45 mois, avec une moyenne de 32 mois. Les 15 projets étudiés donnent un taux de dépassement moyen des coûts de 33  %. Enfin, les procédures semblent très strictement respectées.

Selon la Cour des comptes, ces résultats s'expliquent par le fait que les opérations ne concernent pas des constructions de type classique et ils ne peuvent pas être imputés au seul établissement mais relèvent d'une responsabilité systémique.

Evoquant les facteurs identifiés par l'enquête, M. Jean Picq a relevé la sous-évaluation manifeste et systématique des coûts et des délais qui apparaît comme une forme de pratique permettant d'obtenir l'accord pour le lancement des opérations. Il a aussi évoqué la complexité juridique de celles-ci et les relations entre l'EMOC et les maîtres d'oeuvre, qui reposent sur un système de gestion des opérations spécifique, lourd, et comportant un recours à la rémunération au temps passé. Il a également regretté l'insuffisante implication opérationnelle de l'EMOC dans la conduite des travaux, qui ne permet pas de « mettre en tension » les chantiers. Enfin, il a souligné l'instabilité des programmes architecturaux, caractérisée non seulement par les aléas de chantiers et les extensions de programme, mais aussi, trop souvent, par les « préférences changeantes », auxquelles l'EMOC ne peut pas résister, des responsables des opérations, qu'ils soient cabinets ministériels, directions centrales ou établissements utilisateurs des immeubles.

Concluant sur les recommandations présentées par la Cour des comptes, il a cité, en particulier, le renforcement de l'expertise de l'EMOC dans la programmation des projets, l'encadrement du jeu des modifications des programmes de travaux, l'implication plus grande de l'EMOC dans la conduite opérationnelle des travaux, la communication de bilans économiques des opérations aux responsables, et l'intégration de l'EMOC dans la démarche de performance du ministère de la culture et de la communication.

Mme Martine Marigeaud est intervenue pour souligner le caractère équilibré de l'enquête de la Cour des comptes qui détaille les difficultés, mais aussi les causes des dysfonctionnements. Elle a donc déclaré partager l'analyse de la Cour des comptes, tout en insistant sur la complexité du système de gestion des opérations de l'EMOC. S'agissant du recours au système du mandat, elle a jugé qu'il permettait à l'EMOC d'être, pour un ministère dont le patrimoine est particulièrement important, un outil souple, opérationnel et de conseil immédiat.

Elle a reconnu que toutes les opérations faisaient l'objet, au départ, d'une sous-évaluation budgétaire qui est liée aux conditions d'élaboration des premières esquisses sommaires. En effet, les premières maquettes appréhendent difficilement l'ensemble des réalités des opérations et l'EMOC est souvent amené à réduire le chiffrage très élevé qui résulte de l'ensemble des demandes. Par ailleurs, les évaluations sont révisées trop tardivement pour tenir compte de l'évolution des prix.

S'agissant des modifications des programmes, Mme Martine Marigeaud a précisé qu'elles étaient parfois liées à des changements de personnes mais aussi au fait que les travaux s'effectuent toujours sur des prototypes et des problématiques uniques.

Elle a indiqué qu'un certain nombre d'améliorations avait été décidé à la suite de l'enquête de la Cour des comptes. En premier lieu, l'EMOC deviendra un opérateur principal, au sens de la LOLF, de la mission « Culture » et la liste des chantiers en cours sera annexée aux projets annuels de performances. Les restitutions des comptes sur les programmes physiques seront également améliorées et l'EMOC conclura, à échéance de l'automne 2007, un contrat de performance avec le ministère. Enfin, les jurys des concours d'architectes pourront être composés désormais de manière à mieux tenir compte des préoccupations de coût et d'économie de la construction.

M. Arnaud Roffignon a indiqué qu'il partageait les remarques et les critiques formulées par la Cour des comptes et qu'un dialogue contradictoire était déjà en oeuvre.

M. Jean-Claude Dumont a précisé qu'il était nommé en Conseil des ministres pour une durée de trois ans renouvelables et que ces conditions de nomination constituaient le seul mode actuel de responsabilisation. Il a insisté sur les différences dans la conduite et l'évaluation des opérations selon que l'immeuble est un monument historique ou un bâtiment neuf. Il a noté que les cinq exemples détaillés par l'enquête de la Cour des comptes portaient sur des bâtiments anciens.

Dans ce cas, les évaluations et les études préalables s'appuient sur les travaux des architectes en chef des monuments historiques et de leurs vérificateurs. En outre, il est très difficile, avant le début effectif des travaux, de connaître l'état réel des bâtiments anciens, d'où une moindre capacité à maîtriser les coûts. Il a illustré son propos avec le cas du Grand Palais en indiquant que la réévaluation des travaux s'était heurtée à l'opposition de la commission spécialisée des marchés, qui n'avait pu être levée, au bout de deux ans, que par l'arbitrage rendu par un membre du Conseil d'Etat.

Il a enfin observé que pour les immeubles neufs, l'évaluation était possible sur les bâtiments de type répétitif, comme les écoles, mais restait très difficile sur les projets emblématiques.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la « capacité de résistance » de l'EMOC aux demandes qui lui sont faites et a souhaité savoir si l'établissement se préoccupait des coûts.

M. Jean-Claude Dumont a indiqué que les ordres reçus par l'EMOC n'étaient, par principe, jamais « aberrants », faute de quoi l'établissement s'y opposerait fermement. Les ordres amènent à dépasser la délégation initialement donnée afin d'acquérir le mobilier et l'équipement, ce qui est rendu toujours possible juridiquement par le système du mandat. La seule contrainte de l'EMOC est de conclure un avenant et d'exposer ses raisons à ses ministères de tutelle.

Mme Martine Marigeaud a ajouté que, pour les hausses importantes des coûts, il existait un mécanisme de réévaluation.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que ce mécanisme devait être intégré dans les prévisions budgétaires, fixant le coût des chantiers, afin que celles-ci soient sincères.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est demandé si l'existence d'un établissement public de maîtrise d'ouvrage déléguée ne pouvait pas être mise en cause. Il a rappelé qu'il existait d'autres opérateurs du ministère de la culture capables d'assumer ce type de fonction et que la création de cet acteur nouveau risquait d'être facteur de confusion des responsabilités et de multiplication des dépenses. Il a souhaité savoir s'il ne serait pas plus intéressant, en termes de maîtrise des délais et des coûts, de déléguer la maîtrise d'ouvrage à des acteurs privés, plutôt que de maintenir un établissement public permanent, sans vrai plan de charge pour les années à venir, et disposant d'effectifs non consolidés avec ceux de l'Etat, comme le demande la commission. Il a estimé que l'existence d'un opérateur était, en soi, source de dépenses, et même de justification de ces dépenses.

Par ailleurs, il a souhaité savoir si les données budgétaires étaient intégrées et prises en compte, en tant que contraintes, par les jurys des concours architecturaux.

M. Arnaud Roffignon a rappelé que l'EMOC avait été créé en 1998 en vue de rationaliser et de professionnaliser la maîtrise d'ouvrage du ministère de la culture et de la communication. Il a souligné que la création de cet établissement public correspondait à la volonté de conserver les compétences spécifiques et rares des personnels de l'établissement public du Grand Louvre et de la mission interministérielle des grands travaux. Il a observé qu'avec un coût de fonctionnement annuel de 8 millions d'euros, les coûts de gestion s'élevaient à moins de 5 % du budget global de l'établissement public, soit un taux très inférieur au coût de gestion d'activités externalisées qui était en général compris entre 10 et 15 % du montant des opérations considérées.

M. Jean Arthuis, président, a demandé si cet argument suffisait, à lui seul, à justifier l'existence de l'EMOC.

Mme Martine Marigeaud a mis en avant l'extrême spécificité des chantiers réalisés sur des monuments historiques ou des ouvrages exceptionnels.

M. Jean-Claude Dumont a rappelé que le plan de charge de l'EMOC était constitué de projets qui ne parvenaient pas à exister en l'absence d'opérateur spécifique. Il a ainsi cité le cas de la réalisation du musée des arts décoratifs qui s'était étalée sur 15 ans et qui n'aurait pas pu être gérée dans un autre contexte que celui de l'EMOC. Par ailleurs, il a contesté les conclusions de la Cour des Comptes sur la trop faible implication opérationnelle des chefs de projet de l'EMOC.

M. Jean Picq a indiqué, en réponse à la directrice de l'administration générale, que pour calculer les dépassements de devis initiaux des chantiers, la Cour des Comptes avait considéré les coûts actualisés. Il a rappelé que les données communiquées par l'EMOC, sans qu'aucune correction ne soit apportée au cours de la procédure contradictoire, faisaient état d'une présence des chefs de projet comprise entre 40 à 60 % de la réalisation des grands chantiers, ce qui semblait insuffisant.

Il a annoncé que la Cour des Comptes devrait rendre publics, avant la fin de l'année 2007, des rapports particuliers sur le service national des travaux (SNT) et sur la réalisation du musée des arts premiers par l'établissement public du quai Branly, complétant ainsi le panorama relatif à la maîtrise d'ouvrage déléguée dans le domaine culturel. Il a estimé que pour passer d'une décision politique à une réponse technique un maître d'ouvrage délégué était indispensable et que l'EMOC était un opérateur de qualité. Il a considéré que la suppression de l'établissement public n'était pas une réponse adaptée à la situation et qu'il convenait plutôt de développer les capacités d'expertise et de « résistance » de l'EMOC. La mise en place de procédures permettant d'établir la responsabilité de chaque acteur participant à la réalisation des grands chantiers culturels est, dans ce cadre, indispensable.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a salué la très grande qualité de la communication de la Cour des Comptes adressée à la commission. Il a estimé que le principal responsable des dysfonctionnements mis en évidence n'était pas l'EMOC mais sans doute sa tutelle. Il s'est demandé si la répartition des compétences entre l'EMOC et le SNT était claire et efficiente.

Il s'est interrogé sur la pertinence qu'il y avait à allouer une dotation exceptionnelle en capital de 100 millions d'euros à l'EMOC, sur la base des recettes issues des privatisations des autoroutes, alors que dans le même temps les DRAC connaissaient des situations de crise de paiement, et que le montant total des dépassements des chantiers réalisés par l'EMOC, depuis sa création, s'élevait à près de 74 millions d'euros.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, s'est montré réservé quant à la diversification des activités de l'EMOC, estimant que la gestion domaniale du Grand Palais n'était pas du ressort de l'établissement public constructeur. Il a insisté sur la nécessité de rétablir une certaine cohérence dans la répartition des compétences entre les différents acteurs du ministère de la culture et de la communication participant à la gestion des chantiers culturels. Il s'est vivement élevé contre la décision prise l'an dernier de créer un nouveau maître d'ouvrage : le centre des monuments nationaux (CMN). Il a considéré que la multiplication des acteurs intervenant dans la maîtrise d'ouvrage risquait de causer des dégâts irréversibles, de créer des surcoûts inutiles et d'entraîner des pertes de compétences irrémédiables.

Il a estimé que les arguments avancés par l'EMOC sur la difficulté d'apprécier ab initio le coût des « prototypes anciens » qu'étaient les monuments historiques semblaient tout à fait recevables et pertinents.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir comment l'EMOC envisageait son avenir. Il s'est demandé si le ministère de la culture avait une vision claire des enjeux stratégiques à moyen terme de cet établissement public.

M. Jean-Claude Dumont a indiqué que le plan de charges de l'établissement public se construisait au fur et à mesure des opportunités, et qu'après la réalisation de projets « enlisés », la diversification des maîtres d'oeuvre permettait de prévoir un plan d'activités correspondant au fonctionnement normal de l'EMOC.

Il a rappelé que lorsque M. Jean-Jacques Aillagon était ministre de la culture, la question de la privatisation de l'EMOC s'était posée mais que la complexité des chantiers concernés avait plaidé pour le maintien d'un opérateur de l'Etat.

M. Jean Arthuis, président, a donné acte à l'EMOC de la grande souplesse et de la grande réactivité dont il était capable de faire preuve afin de donner toute satisfaction à ses maîtres d'oeuvre et aux utilisateurs finals des ouvrages réalisés. Il s'est toutefois demandé si l'établissement public ne se rendait pas parfois complice des indécisions politiques et techniques.

M. Jean-Claude Dumont a rappelé que les changements apportés aux projets et le temps passé à les améliorer pouvaient être bénéfiques, comme ce fut le cas, notamment, pour la cinémathèque. L'arrêt du chantier, pendant un an, a ainsi permis de résoudre, notamment, les problèmes administratifs et structurels qui se posaient et qui obéraient l'avenir même de la cinémathèque française.

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé ce que pouvait faire l'EMOC lorsqu'il constatait ce type d'incohérence et de dysfonctionnements au sein d'un projet.

M. Jean-Claude Dumont a observé que l'EMOC était un établissement public constructeur incompétent en matière « d'architecture administrative ». Il a encore donné l'exemple des chantiers du Grand Palais et de la relance par trois fois des appels d'offres permettant d'obtenir, finalement, des prix plus compétitifs. Il lui a semblé que le retard pris correspondait alors à « du temps utile », mais il a admis que dans la majorité des cas les retards étaient liés à des aléas techniques ou à des incertitudes politiques.

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé ce que la Cour des Comptes pensait de l'attribution d'une dotation exceptionnelle en capital de 100 millions d'euros à l'EMOC en 2005.

M. Jean Picq a estimé que cette dotation correspondait pratiquement au montant des dépassements des chantiers menés par l'établissement public constructeur. Il a indiqué qu'il était difficile de se prononcer sur l'utilité de cette dotation avant de connaître son utilisation.

M. Jean Arthuis, président, a remarqué que cette dotation n'avait pas été consommée immédiatement par l'établissement public et avait conduit à une très nette augmentation de sa trésorerie.

M. Jean-Claude Dumont a admis que l'EMOC avait mis du temps à consommer les crédits exceptionnels qui lui avaient été versés.

M. Jean Arthuis, président, a observé que la présentation des comptes de l'EMOC était conforme aux instructions comptables en vigueur mais qu'elle était peu lisible, correspondait à une comptabilité de caisse, et ne retraçait ni les engagements de l'Etat ni ceux de l'établissement public. Il s'est demandé s'il ne convenait pas de compléter la lecture des comptes financiers de l'EMOC par des annexes extra-comptables présentant les engagements noués entre cet établissement public et l'Etat.

M. Arnaud Roffignon a confirmé qu'il existait désormais une annexe extra-comptable permettant d'établir le hors-bilan de l'établissement public. Il a ajouté que la présentation des comptes financiers de l'établissement correspondait à sa nature même et que les opérations conduites sous conventions de mandat figuraient au bilan, via les comptes de tiers.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a souhaité insister sur la nécessité de simplifier la maîtrise d'ouvrage déléguée en réduisant le nombre d'acteurs intervenant dans ce secteur.

M. Jean Picq s'est félicité de l'intérêt ainsi porté à la communication de la Cour des Comptes. Il a indiqué que la certification des opérateurs publics était, sans doute, un enjeu essentiel à moyen terme.

M. Jean Arthuis, président, a estimé qu'il était indispensable et impératif que les comptes des opérateurs soient consolidés avec ceux de l'Etat et qu'il devait en être de même pour les effectifs.

La commission a ensuite décidé, à l'unanimité, d'autoriser la publication d'un rapport d'information sur la communication de la Cour des comptes relative à l'EMOC.

Jeudi 12 juillet 2007

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Contrôle budgétaire - Tutelle du ministère de la culture - Examen du rapport d'information

La commission a entendu une communication de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, sur la tutelle du ministère de la culture sur le musée du Louvre, l'Opéra national de Paris, la Bibliothèque nationale de France et la Cité des sciences et de l'industrie.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a débuté sa présentation par la projection d'un documentaire réalisé par Public Sénat lors de sa visite sur pièces et sur place à l'Opéra national de Paris (OnP), dans le cadre du contrôle sur l'exercice de la tutelle.

Puis il a indiqué, en introduction, que le ministère de la culture comptait 78 établissements publics (EP), soit deux fois plus qu'il y a vingt ans, dont certains, comme l'OnP ou le Louvre, étaient très prestigieux. Il a précisé que ceux-ci employaient, au total, 20.000 agents et consommaient 40 % des crédits de la mission « Culture ». Il a déclaré s'être interrogé, à l'instar du ministère des finances et du ministère de la culture, sur le caractère de ces établissements : « puissances autonomes » ou « instruments au service du ministre » ?

En premier lieu, M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a livré quelques observations générales.

Il a constaté que le ministère de la culture n'avait pas calqué son organisation fonctionnelle sur les structures de programme prévues par la LOLF. Il a rappelé qu'à l'origine il y avait confusion entre gestion et tutelle, certains directeurs d'administrations centrales étant également présidents d'EP.

Il a identifié deux types de tutelles : la tutelle financière, au titre du ministère de la culture, exercée par la direction de l'administration générale (DAG), et la tutelle sectorielle, dite encore « tutelle métier », éparpillée entre des directions sectorielles du ministère, plus faibles que les établissements publics qu'elles étaient censées contrôler.

Il a regretté que l'apport principal de la LOLF, le pilotage de la performance, n'ait pas été intégré à cette tutelle technique.

Il a constaté que les responsables des programmes de la mission « Culture » étaient absents de la tutelle des opérateurs, alors que la direction du budget avait créé une mission « Opérateurs et tutelles », et la DAG, parallèlement, un bureau des opérateurs nationaux. Il a rappelé que le Louvre représentait 18 % et la Bibliothèque nationale de France 12 % du programme « Patrimoines », et l'Opéra national de Paris 22 % du programme « Création ».

En second lieu, M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a présenté la situation particulière des quatre EP.

S'agissant de l'Opéra national de Paris, M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a indiqué que cet EP, régi par un décret de 1994, pris après l'achèvement des travaux de l'Opéra Bastille, s'était vu confier les missions de développer l'art lyrique et chorégraphique, de rendre accessible le patrimoine lyrique et chorégraphique, de créer des oeuvres contemporaines et de former les chanteurs et les danseurs.

Si le cahier des charges de 1992 n'a jamais été appliqué, un rapport présenté par M. Hugues Gall, alors directeur de l'OnP, au ministre de la culture, l'a remplacé en 1995, sans délibération du conseil d'administration. Ce rapport imposait notamment à l'OnP d'assumer 340 représentations par saison. Il est encore en vigueur, le nouveau cahier des charges présenté par son successeur, M. Gérard Mortier, n'ayant toujours pas été approuvé.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a exposé le bilan artistique de la saison 2004-2005, qu'il a jugé brillant, avec 750.000 spectateurs, 450.000 visiteurs et 350 représentations. Il a précisé que l'OnP recevait une subvention de l'Etat de 109,4 millions d'euros, sur un budget total de 177,8 millions d'euros (dont 68 % de masse salariale pour 1.619 équivalents temps plein travaillés, ETPT), et que les ressources propres de l'établissement public s'élevaient à 68,4 millions d'euros soit 38,5 % du budget.

Il a constaté que l'équilibre financier avait été rétabli en 2007, grâce à l'augmentation de 10 % des tarifs, parallèlement à la création de billets au prix attractif de 5 euros pour les jeunes, mais surtout, grâce à l'aide publique, qui correspond à 57 % des charges de fonctionnement et 46 % des charges d'investissement.

Il a ensuite décrit le fonctionnement de « la tutelle », qu'il a qualifiée de « codirection budgétaire ». Conformément au « rapport Gall » précité, qui appelait à un « dialogue de gestion » avec Bercy, le contrôle a priori est limité aux seuls contrats de personnel supérieurs à 50.000 euros, et le rôle du contrôleur d'Etat est avant tout d'expertiser et d'auditer. De même, le ministre de la culture joue plutôt le rôle d'un avocat que d'un cotuteur. Le ministre des finances, le véritable « patron financier », laisse une large autonomie stratégique au directeur de l'OnP.

Néanmoins, M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a observé que cette « tutelle » laissait subsister de grands problèmes relatifs au régime des retraites du personnel et, surtout, au financement des investissements à venir, parmi lesquels les travaux du palais Garnier. Il a précisé qu'il était envisagé de faire appel au mécénat, de mettre en place une délégation de service public mais aussi de puiser sur le fonds de roulement pour couvrir le besoin de financement. Il a constaté qu'une partie du fonds de roulement avait déjà été utilisée pour les réparations urgentes du cintre de l'Opéra Bastille, dont les installations sont notoirement fragiles, et a souligné qu'un mois de fermeture de ce dernier « coûterait » 90 millions d'euros.

Il a souligné que les amortissements de l'OnP n'avaient pas été provisionnés correctement et que les besoins de fonctionnement et d'investissement de l'Opéra Bastille pouvaient être évalués à 12 millions d'euros. En 2007, le besoin d'investissement global de l'OnP s'élevait donc à 19,7 millions d'euros, financés à concurrence de 11 millions d'euros inscrits en loi de finances, et par prélèvement sur le fonds de roulement pour le solde.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, s'est étonné que les outils modernes de la tutelle qu'étaient le cahier des charges et le contrat de performances, prévus par la réforme budgétaire, n'aient pas été établis. Il a rappelé que le projet de contrat de performances, préparé par l'OnP, qui analysait les atouts et les handicaps de l'établissement, devrait impérativement être appliqué, sans doute par le successeur de M. Gérard Mortier, M. Nicolas Joël, actuel directeur artistique du théâtre du Capitole à Toulouse.

S'agissant de l'établissement public du « musée du Louvre », régi par un décret de 1992, M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a rappelé que sa mission était notamment de rénover, protéger, restaurer et enrichir les collections publiques mais aussi de développer la fréquentation et de réaliser les opérations commerciales en exploitant sa marque. L'établissement dispose, pour cela, d'un président et de huit conservateurs, son conseil d'administration comprenant le directeur des musées de France et l'administrateur général de la Réunion des musées nationaux (RMN).

Il a constaté que les ressources propres du musée s'élevaient à 73,9 millions d'euros, dont 44,3 millions d'euros de recettes de billetterie. La subvention de l'Etat, qui représentait 60 % de son compte de résultats, était passée à 66 %, en matière d'investissements, en 2006 et devrait être ramenée à moins de 64 % en 2007 grâce à l'accroissement des recettes de mécénat.

Il a observé, qu'à la différence de l'OnP, le musée du Louvre avait signé un contrat d'objectifs et de moyens avec le ministère de la culture en juillet 2006 pour les années 2006-2008. La tutelle ainsi contractualisée s'appuie sur des objectifs et indicateurs de performances clairs et ambitieux. Il a souligné que le président du Louvre avait obtenu une autonomie de gestion budgétaire et le transfert de gestion des personnels du musée.

Il a ensuite rappelé que trois projets stratégiques étaient inclus dans ce contrat de performances : la création du département des arts de l'Islam, l'implantation d'une antenne permanente à Lens ou encore le projet d'aménagement de la Pyramide.

Il a fait valoir que ce contrat comportait des obligations réciproques, l'Etat s'engageant à ne pas effectuer de « régularisation » sur les subventions, et l'établissement s'efforçant de mener une « gestion autonome et responsable ».

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a par ailleurs constaté l'affaiblissement de la direction des musées de France (DMF) et de la RMN à laquelle le musée versait, jusqu'en 2003, 45 % de ses recettes de billetterie. Comme l'avait préconisé le rapport de M. Guillaume Cerruti, fait au nom de l'inspection générale des finances, en octobre 2001, le « décroisement » des compétences et des financements entre la RMN et les musées nationaux a été opéré à partir de 2003. Depuis lors, les musées conservent leurs recettes de billetterie tout en justifiant au premier euro la subvention de l'Etat.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a souligné que Le Louvre consacrait ainsi aux acquisitions cinq fois plus de moyens que la RMN ne le faisait à l'époque de la mutualisation des recettes de billetterie. En outre, les compétences d'édition ayant été transférées au Louvre, il s'est interrogé sur la possibilité d'intégrer la RMN à une « grande direction » de l'architecture et du patrimoine (DAPA).

Il a enfin évoqué « l'émergence diplomatique » du Louvre, consacrée par la signature du contrat, le 6 mars 2007, entre la France et les Emirats Arabes Unis, portant création d'un musée universel de 24.000 m² à Abou Dabi. Une personne morale de droit français, l'Agence internationale des musées de France, définit dans ce cadre le projet muséal et contribue à la constitution des collections. Il a précisé que les contreparties financières de l'accord prévoyaient notamment 164,5 millions d'euros versés sur 30 ans à l'Agence, et 400 millions d'euros versés sur 15 ans au musée, au titre de l'utilisation de la marque « Louvre ».

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a souligné, qu'à l'instar du Louvre, la BnF disposait de deux sites, le quadrilatère Richelieu et, à Tolbiac, les « quatre tours François Mitterrand ».

Il a relevé que cet immense et prestigieux établissement coûtait, en fonctionnement, 267.000 euros par jour et recevait plus d'1 million de visiteurs. Son budget total est de 125 millions d'euros, dont 37 % de masse salariale (avec 2.444 ETPT). Le budget de fonctionnement dépasse 57 millions d'euros par an, et celui d'investissement 34 millions d'euros par an, la part de la subvention de l'Etat représentant plus de 90 % du budget de la BnF.

Il a rappelé qu'au temps où la BnF dépendait du ministère de l'éducation nationale, la tutelle était si légère qu'on parlait, pour la qualifier, du « splendide isolement » de la Bibliothèque. Il a observé que ce vocable avait la vie longue, malgré les efforts de la direction du livre et de la lecture (DLL) et de la DAG qui participent aux comités du pilotage informatique et de l'immobilier ainsi qu'au conseil d'administration de l'établissement public.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a constaté qu'il n'existait ni contrat d'objectif et de moyens, ni contrat de performances et que les indicateurs de performances, pièces essentielles de la tutelle, étaient appliqués par l'établissement de son plein gré, sans suivi des autorités de tutelle.

Il a estimé que l'ancien président de la BnF, M. Jean-Noël Jeanneney, s'était fixé, dans le cadre de ce contrat de performances, des objectifs ambitieux, notamment la lutte contre le monopole du moteur de recherche « Google » et la défense de la langue française, ainsi que des buts incontournables comme la rénovation du quadrilatère Richelieu, en liaison avec l'établissement public de maîtrise d'ouvrage culturel (EMOC) et avec l'Institut national d'histoire de l'art (INHA).

Il a regretté l'absence d'un axe « recherche » au sein du document interne de performances et a appelé de ses voeux la fin du « délaissement » de la BnF.

Il a déploré que, par manque de moyens ou par « mutisme » du ministère de la culture et de la communication, les deux dossiers majeurs, dont dépendait l'avenir de la BnF, soient encore ouverts : l'aménagement du quadrilatère Richelieu, qui posait de lourds problèmes de sécurité, et la politique de numérisation, priorité de l'avenir, qui ne permet pas aujourd'hui le traitement de 5.000 livres par an.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a rappelé que la Cité des sciences et de l'industrie (CSI) avait été conçue à l'initiative du président Valéry Giscard d'Estaing, et inaugurée en 1986. Il a précisé que l'établissement avait deux tutelles, le ministère de la recherche, depuis l'origine, et celui de la culture, qui s'était substitué au ministère de l'industrie en 1998.

Il a présenté la mission principale de la CSI, visant à l'accessibilité de tous les publics aux sciences, aux techniques et au savoir-faire industriel. Il a souligné que la CSI recevait 87,6 millions de subventions (dont 47,6 millions affectés au personnel) et comptait 24,4 millions de ressources propres.

Il s'est félicité des indications très positives fournies par le contrat de performances tant en ce qui concerne la stabilité de la subvention de fonctionnement, que la maîtrise des effectifs et de la masse salariale ou le contrôle de gestion rigoureux.

Il a relevé qu'à la différence des autres établissements culturels, la direction centrale responsable de l'exercice de la tutelle était également gestionnaire du programme de rattachement de l'opérateur.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, s'est étonné que la cotutelle de la recherche soit en retrait par rapport à celle de la culture, et a regretté notamment sa faible participation au financement des investissements nécessaires à l'aménagement de la CSI, soit 2 millions d'euros sur les 9 millions d'euros prévus. Il s'est en revanche réjoui du succès de la CSI, concrétisé par plus de 60 millions de visiteurs depuis 20 ans et un plan d'investissement ambitieux pour les deux prochaines années.

Au cours de sa visite dans l'établissement, il a indiqué avoir été frappé de l'emploi de l'expression d'« heureuse indifférence » pour qualifier la tutelle du ministère de la culture.

Enfin, il a mentionné le rapprochement de la CSI avec d'autres établissements scientifiques qui ne dépendaient légalement pas du ministère de la culture : le Musée des arts et métiers, le Muséum d'Histoire naturelle et le Palais de la découverte, auquel M. Philippe Adnot, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur », a consacré un rapport d'information au titre évocateur : « Le Palais de la découverte : un condensé de dysfonctionnements administratifs et politiques ». Si l'hypothèse d'un rattachement de ce dernier à la Cité des sciences a été plusieurs fois évoquée, elle ne semble pas souhaitable, alors que la clarification du rôle du ministère de la culture à l'égard du Palais de la découverte est une nécessité impérative.

M. Jean Arthuis, président, a alors remercié M. Yann Gaillard pour la qualité de sa communication qui souligne les forces, rares, et les faiblesses, plus nombreuses, du ministère de la culture pour définir les conditions d'exercice de sa tutelle. Il s'est interrogé plus largement sur le rôle de l'Etat en matière de culture, considérant que ce domaine relevait peut-être davantage du mécénat.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a déclaré que le ministère de l'économie, des finances et de l'emploi avait un rôle essentiel dans l'exercice de la tutelle sur les établissements publics culturels. Il a estimé que Mme Christine Albanel, ministre de la culture et de la communication, en tant qu'ancienne directrice d'un grand établissement public, était sans aucun doute très consciente des enjeux relatifs au pilotage des établissements publics rattachés à la mission « Culture ».

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la ministre de la culture et de la communication serait entendue en séance publique le 23 juillet 2007 dans le cadre de l'examen du projet de loi portant règlement définitif du budget de 2006.

M. Alain Lambert a félicité M. Yann Gaillard pour sa présentation, et notamment le « podcast » introductif, qui représentait, selon lui, un moyen efficace de diffusion des résultats du contrôle budgétaire exercé par le Parlement.

Il a estimé que le rapporteur spécial avait illustré, de manière exemplaire, le lien entre des performances relativement médiocres ou insatisfaisantes et l'absence de réflexion sur les modes de gouvernance. Il s'est réjoui que ces exemples concrets rappellent aux ministères la nécessité de se doter d'instruments de mesure de la performance, d'une part, et celle de se fixer des objectifs ambitieux à atteindre afin d'améliorer le fonctionnement de l'action publique, d'autre part.

Revenant sur la gestion pluriannuelle décrite par le rapporteur, M. Alain Lambert a conclu à la nécessité d'assigner des objectifs clairs aux opérateurs, à moyen terme, afin d'obtenir plus de visibilité et de responsabiliser davantage les gestionnaires.

Enfin, il a déploré l'obligation faite à M. Gérard Mortier de quitter son activité, en raison d'une disposition légale fixant un âge de départ à la retraite de façon automatique.

M. Jean Arthuis, président, a alors vivement regretté que certaines règles du droit français soient à l'origine de la fuite de vrais talents du territoire national.

Il a également cité l'exemple des directions régionales de l'action culturelle (DRAC) qui, faute de feuille de route claire du ministère de la culture, semblaient parfois dépendre des politiques culturelles des collectivités territoriales au lieu de les impulser.

Evoquant le phénomène « d'agenciarisation de l'Etat », naguère relevé par M. Philippe Marini, rapporteur général, il s'est interrogé sur l'efficacité du rattachement de telles agences, ou établissements publics, à un ministère, tant il lui apparaissait délicat de définir les modalités d'une articulation opérationnelle fonctionnelle avec les administrations centrales.

Sur le coût de fermeture d'un mois de l'Opéra Bastille, estimé à 80 millions d'euros, il a souhaité que soit distinguée en son sein la part du manque à gagner dû aux seules pertes de recettes de billetterie, rappelant que les coûts de personnels étaient, eux, des dépenses inéluctables pour l'OnP.

Enfin, M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur le projet de bibliothèque numérique européenne, estimant que la numérisation annuelle de 5.000 ouvrages était très inférieure aux besoins en la matière afin de relever ce véritable défi pour l'avenir.

La commission a ensuite donné acte, à l'unanimité, à M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, de sa communication et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.