Mercredi 25 juillet 2007
- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, puis de M. Patrice Gélard.Mission d'information - Parlements européens - Examen du rapport d'information
La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport de MM. Patrice Gélard et Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteurs de la mission d'information de la commission sur les Parlements de pays européens.
Rappelant que la mission d'information s'était rendue cette année dans les parlements luxembourgeois, belge, portugais, grec, slovaque, autrichien et tchèque, portant à treize le nombre de pays visités depuis 2006, M. Patrice Gélard, co-rapporteur, a indiqué que de nombreux constats dressés dans le premier rapport de la mission se trouvaient confirmés.
Il a relevé que la plupart des Etats visités avaient un régime parlementaire et que le cumul des mandats parlementaires et locaux était autorisé partout, sauf en Grèce et en Pologne. Soulignant que les commissions étaient, davantage que la séance plénière, le lieu essentiel du travail législatif, il a indiqué que les séances de nuit étaient rares ou inexistantes et que les parlements étudiés connaissaient les mêmes difficultés que les assemblées françaises pour exercer le contrôle du pouvoir exécutif.
Prenant l'exemple de la situation des parlementaires portugais, il a déploré l'existence d'un antiparlementarisme latent dans la plupart des pays visités, précisant que l'importance du montant du traitement des parlementaires révélait souvent la considération dont ils jouissaient dans l'opinion et que certains parlementaires rencontrés avaient appelé à une action européenne pour lutter contre ce phénomène.
M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur, estimant que, si les déplacements effectués en 2007 n'avaient pas révélé de nouveautés fondamentales, le fonctionnement des parlements des pays visités présentait un intérêt certain, a indiqué que l'absentéisme en séance publique concernait tous les pays visités, contrairement aux jugements exprimés par certains constitutionnalistes attribuant cette caractéristique au seul Parlement français. S'agissant de l'anti-parlementarisme, il a expliqué que son ampleur empêchait, par exemple, les parlementaires portugais d'évoquer la question de l'augmentation de leurs indemnités, les plus faibles de tous les pays visités. Partageant le constat dressé par M. Patrice Gélard, co-rapporteur, sur le caractère quasi systématique du cumul des mandats, il a souligné que le Parlement français était celui qui travaillait le plus en séance publique.
M. Patrice Gélard, co-rapporteur, a rappelé les quatre sujets de réflexion retenus par la mission d'information depuis 2006 : la modernisation des procédures d'examen des textes législatifs, le contrôle de l'action du Gouvernement, les droits reconnus à l'opposition et les pouvoirs des parlements nationaux en matière européenne.
Concernant l'amélioration de la procédure législative, il a insisté sur l'intérêt de l'informatisation de la salle des séances de la Chambre des députés luxembourgeoise, permettant à chaque député de consulter en direct à sa place, sur un ordinateur personnel, l'ensemble des documents indispensables à sa participation aux travaux et d'échanger des messages électroniques avec son assistant. Il a rappelé qu'un dispositif similaire, limitant l'utilisation du papier en séance publique, avait attiré l'attention de la mission en 2006 en Espagne.
Constatant qu'à l'exception des parlements du Royaume-Uni et de l'Autriche, qui programmaient un an à l'avance l'examen des textes en séance plénière, la plupart des parlements visités planifiaient leurs travaux seulement entre une et trois semaines à l'avance, il a noté que le modèle de la session unique était le plus répandu pour l'organisation des travaux, le parlement grec assurant au-delà la permanence de son activité en divisant ses membres en trois sections de vacation comprenant chacune un tiers des députés et siégeant à tour de rôle en juillet, août et septembre pour exercer l'ensemble des prérogatives de la Chambre.
Il a constaté que dans les régimes mono-caméraux, un organisme parlementaire ou administratif offrait, en amont de l'adoption définitive d'un texte législatif, un second regard sur la conformité de ce texte à la Constitution, aux traités internationaux, voire sur son articulation avec les lois existantes, à l'exemple de la commission des lois du parlement slovaque, du Conseil d'Etat luxembourgeois, ou du Conseil scientifique du Service scientifique de la Chambre des députés grecque, composé de neuf professeurs de droit.
M. Patrice Gélard, co-rapporteur, a noté que dans la plupart des parlements étudiés, une procédure de débat d'orientation, en principe en séance plénière et destinée à évaluer l'intérêt et la recevabilité d'un texte législatif, précédait l'examen au fond par les commissions permanentes, et que l'examen des textes en séance publique portait sur les conclusions adoptées par la commission, et non sur le projet présenté par le gouvernement.
Soulignant que le temps en séance publique était partout considéré comme une ressource rare, il a insisté sur l'existence de procédures d'examen simplifié des textes législatifs dans la majorité des pays visités. Il a expliqué qu'au Portugal, en Belgique, en Grèce, en Allemagne, en Italie et en Espagne, les commissions pouvaient être investies du pouvoir d'adopter la loi par délégation de l'assemblée, ce qui permettait de libérer du temps de séance plénière pour les travaux de contrôle. Il a précisé que l'insertion éventuelle d'un tel dispositif au Parlement français nécessiterait une révision constitutionnelle.
Indiquant que dans les Etats visités, le droit d'amendement était généralement régulé, il a précisé que des usages internes ou le règlement des chambres encadraient avec souplesse la gestion du temps de parole des parlementaires. Dans les pays dont le gouvernement repose sur une coalition, toute proposition non prévue par le programme initial de cette dernière a peu de chance d'aboutir.
Evoquant la mise en oeuvre des instruments de contrôle, M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur, a expliqué que l'ensemble des parlements visités recouraient à la fois à des procédures de questions et d'interpellations en séance publique et à des commissions temporaires spécialisées, le contrôle en séance publique constituant l'instrument privilégié dans la plupart des pays.
Rappelant que, seul, le Royaume-Uni disposait de commissions de contrôle permanentes suivant chacune un secteur de l'activité gouvernementale, il a précisé que le modèle dominant était celui des commissions d'enquête dont l'existence est limitée dans le temps et dont les travaux portent sur une question précise. Il a indiqué qu'au Portugal, il appartenait à l'Assemblée de fixer la date à laquelle la commission d'enquête devait rendre son rapport et que dans ce pays, comme au Luxembourg, en Grèce, en Italie et en Belgique, les commissions d'enquête disposaient des mêmes pouvoirs d'investigation que les autorités judiciaires.
Soulignant qu'en Belgique et en Grèce, ces commissions pouvaient en outre bénéficier de l'assistance de magistrats placés sous leur autorité, il a relevé qu'en République tchèque, elles pouvaient être assistées par des enquêteurs de la police nationale. Précisant que les commissions d'enquête du parlement belge pouvaient porter sur les affaires faisant l'objet de procédures judiciaires, il a déclaré qu'en l'absence de règles précises pour conjuguer les deux types de procédure, leur concurrence présentait des difficultés pratiques.
Il a déclaré que chaque pays organisait ses procédures de contrôle en séance plénière de façon à rendre le débat dynamique, citant à cet égard l'exemple du débat organisé la première semaine de chaque mois avec le premier ministre à l'Assemblée de la République du Portugal, au cours duquel les groupes parlementaires peuvent adresser au chef du gouvernement un nombre de questions en proportion de leur effectif. En République tchèque, lors de la séance hebdomadaire de questions au gouvernement, les députés disposent d'une minute pour poser, après la réponse ministérielle, une question complémentaire. Au Royaume-Uni, le député auquel la réponse du gouvernement n'apporterait pas satisfaction peut demander l'inscription du sujet parmi les débats auxquels sont réservées, chaque soir, les trente dernières minutes de séance.
M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur, a souligné que plusieurs parlements permettaient à l'auteur de la question d'exercer un droit de réplique, comme cela avait été observé en 2006 en Espagne et en Italie et, en 2007, en Belgique, en Grèce et au Portugal. Il a indiqué que dans plusieurs pays, une question écrite pouvait être transformée en question orale ou en interpellation lorsque le gouvernement n'apportait pas de réponse dans le délai imparti (Espagne, Luxembourg, Grèce). Il a expliqué que le droit d'interpellation, moyen de contrôle largement répandu dans les pays visités, constituait souvent une déclinaison des questions orales et pouvait, notamment en Slovaquie et en Italie, conduire à un engagement de la responsabilité du gouvernement. Il a relevé que le Sénat belge organisait par ailleurs des débats prospectifs à l'issue desquels il pouvait adopter des motions de recommandation, tendant à orienter l'action des pouvoirs publics.
Soulignant que si tous les parlements visités n'exerçaient pas de suivi spécifique de l'application des lois, certains effectuaient en ce domaine un contrôle approfondi ; il a précisé qu'au Portugal toute loi faisait l'objet, six mois après son adoption, d'un rapport relatif à sa mise en oeuvre, selon une procédure similaire à celle appliquée par l'Assemblée nationale française. Il a indiqué que le parlement autrichien pouvait adopter des résolutions demandant au gouvernement de dresser le bilan de l'application d'une loi et que la Chambre des députés du Luxembourg était étroitement associée à l'élaboration de certains textes réglementaires d'application.
S'agissant du suivi des affaires européennes, M. Patrice Gélard, co-rapporteur, a constaté que tous les parlements visités développaient de réels efforts pour intervenir plus tôt dans le processus d'élaboration des normes et que ce suivi était souvent la mission d'un organe spécial exerçant une fonction d'information et d'avis, sans limiter les compétences législatives des commissions permanentes, à l'exception de l'Italie, où les commissions des politiques de l'Union européenne des deux assemblées étaient chargées d'examiner une fois par an un projet de loi visant à transposer les directives communautaires.
Il a noté que l'organe parlementaire chargé des affaires européennes n'avait parfois qu'un rôle de veille et de coordination, comme au Luxembourg, au Portugal et en Grèce, mais que dans tous les pays visités, cet organe travaillait en permanence pour pouvoir réagir rapidement à l'actualité communautaire.
Il a indiqué qu'en Allemagne, en Belgique et au Luxembourg, les parlementaires européens élus dans le pays étaient régulièrement associés aux travaux de la commission des affaires européennes ou des commissions permanentes afin de mieux coordonner leurs positions.
Il a rappelé qu'en Allemagne, en Autriche ou en Finlande, le gouvernement devait suivre l'avis du parlement dans ses négociations communautaires et que dans d'autres pays, selon le principe de la réserve d'examen parlementaire, le parlement devait s'exprimer avant que le gouvernement ne puisse achever ces négociations (Royaume-Uni, République tchèque, Italie). En République tchèque, la commission des affaires européennes de la Chambre des députés exerce un pouvoir consultatif sur les nominations dans les organes européens.
M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur, dressant ensuite une synthèse des enseignements apportés par les déplacements de la mission d'information sur les droits de la minorité, a rappelé que les rapports entre la majorité et l'opposition structuraient l'organisation et le fonctionnement des parlements, même si l'opposition ne bénéficiait d'un statut officiel qu'à la Chambre des Communes britannique. Soulignant que l'application, dans la plupart des pays visités, de la règle de la représentation proportionnelle permettait à la minorité d'être un acteur essentiel de la vie parlementaire, il a indiqué que l'opposition était systématiquement présente dans les organes directeurs des assemblées.
Il a expliqué que les groupes de l'opposition pouvaient ainsi s'exprimer, au sein de la Conférence des présidents, sur l'organisation des travaux parlementaires, certains pays réservant en outre à l'opposition une partie de l'ordre du jour. Au Portugal, les groupes parlementaires ont ainsi la possibilité de contribuer à la programmation de l'ordre du jour des séances publiques en fonction de leur importance numérique ; au Royaume-Uni, une partie de l'ordre du jour de la Chambre des Communes est réservée aux initiatives de l'opposition et en Italie, si les présidents de groupe, représentant les trois quarts des députés, rejettent le programme des travaux, l'opposition peut décider d'un cinquième des points à examiner ou du temps de séance plénière.
Soulignant que des présidences de commissions permanentes législatives ou de commissions de contrôle étaient confiées à la minorité dans nombre de parlements, il a précisé que l'opposition présidait trois des dix-huit commissions de la Chambre des représentants belge, sept des dix-neuf commissions permanentes en Slovaquie, et la commission des finances des deux assemblées en Espagne.
Rappelant que les modalités de répartition du temps de parole en séance publique obéissaient en général à la règle de la représentation proportionnelle, M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur, a relevé que les groupes de l'opposition avaient largement accès aux instruments de contrôle en séance publique et pouvaient en outre, dans plusieurs pays, prendre l'initiative de débats d'interpellations ou de questions (Belgique, Allemagne). Estimant que le fait majoritaire empêchait généralement les initiatives législatives de l'opposition d'aboutir, il a souligné que la minorité pouvait néanmoins défendre ses positions en recourant au droit d'amendement et, dans certains parlements, en exprimant une opinion divergente dans le rapport de la commission (Autriche, Finlande), ou en publiant un contre-rapport joint à celui de la commission (République tchèque).
Indiquant que six nouvelles propositions communes aux co-rapporteurs étaient soumises à l'examen de la commission pour compléter celles qu'elle avait adoptées en 2006, M. Patrice Gélard, co-rapporteur, a précisé que la proposition n° 16 des co-rapporteurs tendait à autoriser le Parlement à adopter des résolutions afin d'exprimer son avis sur des domaines non normatifs et que la proposition n° 21 recommandait l'informatisation de l'hémicycle du Sénat pour permettre aux sénateurs d'avoir accès en temps réel pendant la séance publique, de leur place, à tous les éléments du dossier législatif et d'envoyer ou de communiquer par courrier électronique avec leurs assistants.
Il a ajouté qu'une formation spécifique devrait être offerte aux sénateurs pour favoriser leur maîtrise du dispositif.
Rejoignant les propos de M. Patrice Gélard, co-rapporteur, sur les avantages de l'informatisation de l'hémicycle, M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est néanmoins inquiété de la possibilité qui serait offerte aux divers groupes de pression de communiquer par courrier électronique avec les parlementaires pendant les débats en séance publique.
M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur, a souligné que l'intérêt de la proposition était de dématérialiser les documents nécessaires à l'examen des textes en séance publique et de faciliter la tâche des sénateurs en leur donnant accès au site Intranet du Sénat et en garantissant un dialogue entre le parlementaire et son assistant, et non de permettre aux groupes de pression de contacter les parlementaires en séance publique.
Présentant les recommandations visant à renforcer le suivi des affaires européennes, M. Patrice Gélard, co-rapporteur, a précisé que la proposition n° 18 tendait à prévoir la désignation, au sein de chaque commission permanente, de deux membres de la délégation pour l'Union européenne, dont l'un appartenant à l'opposition, chargés d'assurer la veille et l'information de la commission sur les sujets européens relevant de sa compétence. Il a indiqué que la proposition n° 19 prévoyait en complément l'institutionnalisation d'un point sur l'actualité européenne devant chaque commission, qui serait effectué par les deux membres désignés pour assurer le suivi des dossiers européens.
Il a expliqué que la proposition de loi n° 20 visait à inciter les commissions permanentes à associer à leurs travaux les parlementaires européens élus en France et impliqués dans le suivi des matières relevant de leur compétence, lors des points européens ou lors de l'examen de propositions de résolution ou de projets de loi visant à transposer des directives.
M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur, a indiqué que la proposition n° 17 portait sur l'attribution aux rapporteurs des missions d'information de pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place similaires à ceux des rapporteurs spéciaux de la commission des finances, afin de leur permettre d'obtenir rapidement les informations nécessaires à leur travail de contrôle.
M. Jean-Jacques Hyest, président, s'interrogeant sur le rapprochement entre les pouvoirs renforcés des rapporteurs des missions d'information et les pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place des rapporteurs spéciaux de la commission des finances, a estimé qu'il conviendrait de faire référence aux pouvoirs de contrôle des commissions d'enquête, non limités aux questions financières.
M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur, a ensuite présenté ses propositions personnelles. Considérant que, dans l'hypothèse où un pouvoir législatif délégué serait attribué aux commissions permanentes, il serait souhaitable que cette faculté soit encadrée afin de soumettre la validité des votes à la participation d'un nombre suffisant de parlementaires et d'assurer l'exercice du droit individuel d'amendement, il a suggéré :
- de prévoir une procédure de vote à la majorité qualifiée lorsqu'une commission permanente exerce le pouvoir législatif délégué ;
- de permettre à un nombre limité de parlementaires, par exemple 10 % de l'effectif total du Sénat, de participer aux réunions d'une commission à laquelle ils n'appartiennent pas, lorsque celle-ci légifère par délégation de l'assemblée plénière. Les sénateurs autorisés à participer avec voie délibérative aux réunions de la commission seraient désignés par les groupes, selon la règle de la représentation proportionnelle.
Il a par ailleurs jugé que le Sénat n'assurait pas sa fonction de contrôle de l'activité gouvernementale dans des conditions véritablement satisfaisantes, les rapporteurs des commissions permanentes rencontrant parfois des difficultés pour obtenir les éléments nécessaires à l'exercice de leur mission. Aussi a-t-il suggéré que les présidents et rapporteurs des commissions autres que la commission des finances puissent exercer leur mission sur pièces et sur place, dans les matières relevant de leurs compétences, réserve faite des questions strictement financières et des sujets protégés par le secret de la défense nationale, par le secret de l'instruction ou par le secret médical.
M. Patrice Gélard, co-rapporteur, précisant qu'il partageait le souhait de M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur, de veiller à ce que les commissions, lorsqu'elles seront dotées d'un pouvoir législatif délégué, puissent l'exercer dans les meilleures conditions, a estimé que cette réforme appelait cependant une révision de la Constitution, une modification de la loi organique et du Règlement du Sénat, et devait s'inscrire dans une réflexion approfondie. Il a en outre émis des réserves sur l'octroi aux rapporteurs des commissions permanentes de pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place, considérant que cette réforme était susceptible de remettre en cause le principe de la séparation des pouvoirs en permettant au Parlement d'interférer avec le fonctionnement de l'autorité judiciaire et du pouvoir exécutif.
M. Jean-Pierre Sueur a déclaré soutenir la démarche de son collègue Jean-Claude Peyronnet estimant qu'il était en effet nécessaire d'avancer vers la possibilité, pour les commissions permanentes, de légiférer par délégation. Toutefois, il a jugé que l'idée consistant à permettre à un nombre limité de parlementaires, par exemple 10 % de l'effectif total du Sénat, de participer aux réunions d'une commission à laquelle ils n'appartiennent pas, lorsque celle-ci légifère par délégation de l'assemblée plénière était très complexe à mettre en oeuvre. Pour préserver le droit individuel d'amendement, il a proposé une solution plus simple : tout sénateur auteur d'un amendement aurait le droit de venir le défendre en commission, mais sans droit de vote.
Il a par ailleurs jugé absurde que les séances de questions au gouvernement n'aient lieu que pendant la session ordinaire, si bien qu'il peut s'écouler six mois, comme cette année-ci, sans qu'il ne soit organisé aucune séance de ce type. Il a donc proposé de compléter la proposition n°11 adoptée en 2006 par la commission des lois dans le cadre de sa mission d'information sur les parlements européens, afin d'autoriser les séances de questions au gouvernement pendant les sessions extraordinaires, voire en dehors des sessions.
M. Simon Sutour a exprimé un désaccord sur la méthode adoptée. Il a estimé prématuré de procéder à un vote sur les propositions conjointes des deux rapporteurs. Concernant notamment la proposition de désigner, au sein de chaque commission permanente, deux membres de la délégation pour l'Union européenne appartenant respectivement à la majorité et à l'opposition, chargés du suivi des projets de l'Union européenne intéressant les compétences de la commission, il a déclaré qu'elle allait à l'encontre de la position soutenue par le groupe socialiste du Sénat en faveur de la création d'une commission permanente chargée des affaires européennes. Il a également exprimé son désaccord avec la proposition de déléguer aux commissions permanentes le pouvoir de légiférer.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la commission avait déjà donné son accord pour désigner en son sein deux rapporteurs, issus de la majorité et de l'opposition, pour suivre les projets de l'Union européenne intéressant les compétences de la commission. Il a ajouté que les propositions des co-rapporteurs avaient pour unique objectif de moderniser et d'améliorer les méthodes du travail du Parlement.
M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur, a souligné que ses propositions avaient pour but d'ouvrir et de nourrir les débats, notamment au sein de la Conférence des présidents.
Appuyant ces propos, M. Jean-Jacques Hyest, président, a déclaré que le rapport de la mission d'information était une contribution, parmi d'autres, aux débats en cours sur la modernisation du travail parlementaire. Il a indiqué que cette contribution n'engageait ni les membres de la commission individuellement, ni les groupes politiques.
M. Robert Badinter a souhaité savoir si, d'une part, les parlements visités étaient dotés de comités d'éthique et si, d'autre part, les débats en séance plénière étaient intégralement télévisés.
M. Patrice Gélard, co-rapporteur, a indiqué qu'en Autriche la séance plénière était télévisée dans son intégralité, la retransmission étant partielle dans la plupart des autres pays.
M. Robert Badinter a également demandé si, dans les pays visités, le chef de l'Etat avait la possibilité de s'exprimer devant le Parlement.
Tout en soulignant l'intérêt de cette question dans les circonstances actuelles, M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la mission d'information avait étudié quatre thèmes très précis et qu'elle n'avait pas couvert, par conséquent, l'ensemble des questions institutionnelles.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a salué la qualité du travail effectué, ainsi que l'utilité d'une meilleure connaissance des systèmes parlementaires européens. Elle a toutefois indiqué ne pas approuver l'ensemble des propositions formulées. Par ailleurs, elle a relevé que le contexte actuel différait de celui dans lequel cette mission avait été lancée il y a quelques mois. Elle a déclaré que les réflexions de la mission d'information ne pouvaient être examinées indépendamment de celles en cours, dans d'autres instances sur une réforme institutionnelle d'ensemble. De manière générale, elle a regretté le manque de vision globale et la cacophonie suscitée par ces initiatives diverses.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a proposé que la commission donne son accord à la publication du rapport de la mission d'information, celui-ci devant être vu comme une contribution, parmi d'autres, aux réflexions du moment, la commission gardant entière sa liberté d'appréciation lors de l'examen d'éventuelles réformes constitutionnelles. Il a ajouté que certaines propositions des rapporteurs pouvaient être mises en oeuvre sans modifier les textes, telles que l'informatisation de la séance publique.
M. Hugues Portelli a demandé si les déplacements de la mission d'information avaient révélé un recours particulier aux habilitations législatives. Il a ensuite déclaré que le travail de comparaison réalisé par la mission d'information n'avait de sens qu'entre des Etats de taille similaire comme le Royaume-Uni, l'Allemagne, l'Italie, l'Espagne et la Pologne.
Il a enfin relevé une particularité du système parlementaire français, notre pays étant l'un des seuls où les ministres ne peuvent être parlementaires.
Rappelant que l'objet de la mission d'information était de contribuer à améliorer le fonctionnement des procédures en vigueur au Sénat, M. Patrice Gélard, co-rapporteur, a précisé d'une part, que dans de nombreux pays visités, la distinction entre loi et règlement n'était pas effective, relativisant l'intérêt des interrogations relatives aux habilitations législatives, et, d'autre part, que dans certains Etats, les parlementaires étaient remplacés par des suppléants lorsqu'ils étaient amenés à entrer au gouvernement.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que le rapport de la mission d'information serait envoyé au comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République.
Après que M. Jean-Pierre Sueur eut salué la qualité et l'utilité du travail des deux rapporteurs, la commission a autorisé la publication du rapport de la mission d'information.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné la nécessité de conserver et de développer les relations tissées avec les Parlements européens visités à l'occasion de la mission d'information.
M. Hugues Portelli a souhaité que la commission réfléchisse au nouveau traité européen simplifié.
Union européenne - Actualité - Echange de vues
M. Robert Badinter a estimé qu'il fallait attendre les résultats des travaux de la conférence intergouvernementale et que la délégation pour l'Union européenne du Sénat suivait, d'ores et déjà, de très près l'évolution de ce dossier.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué qu'il participerait au mois de septembre à la rencontre des présidents des commissions des lois des Etats membres de l'Union européenne à Lisbonne. Il a précisé qu'il serait accompagné à cette occasion par M. Jean-Claude Peyronnet. En outre, il a annoncé qu'à l'automne la commission se déplacerait à Bruxelles et à Strasbourg pour s'informer des dossiers européens en cours relevant de sa compétence.
Justice - Contrôleur général des lieux de privation de liberté - Examen du rapport
Présidence de M. Patrice Gélard, vice-président.
La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Jacques Hyest sur le projet de loi n° 371 (2006-2007) instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a d'abord souligné que ce projet de loi répondait à une attente forte et unanime. Il a observé que la privation de la liberté d'aller et de venir ne devait jamais porter atteinte au respect de la dignité de la personne et qu'à cet égard le contrôle extérieur apparaissait comme une garantie pour prévenir les abus que pouvait éventuellement favoriser un milieu clos. Il a ajouté que ce contrôle était en outre le meilleur moyen de lever la suspicion qui s'attachait par principe, aux yeux de l'opinion, aux conditions de traitement des personnes placées dans un lieu d'enfermement. Il a relevé que les administrations responsables de ces lieux et les personnels qui dans leur immense majorité accomplissaient leur mission avec dévouement dans le respect d'une déontologie rigoureuse attendaient beaucoup d'un regard extérieur qu'il dissipe ces doutes et mettent en lumière les progrès réels accomplis au cours de ces dernières années pour humaniser les modalités de privation de liberté, en particulier dans les prisons.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a rappelé que le Sénat avait largement contribué à ouvrir la voie à un contrôle indépendant à la suite, d'une part, des conclusions de la commission d'enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France et, d'autre part, de l'adoption, en 2001, de la proposition de loi sénatoriale relative au contrôle général des prisons. Cette réflexion, a-t-il ajouté, avait été également menée par la mission conduite en 2000 par M. Guy Canivet, alors président de la cour de cassation sur le contrôle extérieur des établissements pénitentiaires. Il a relevé que le contrôle extérieur était devenu depuis lors une exigence internationale dont le champ avait été étendu à l'ensemble des lieux d'enfermement. Il a indiqué en effet que le protocole facultatif à la convention des Nations unies contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, signé par la France le 16 septembre 2005 prévoyait la mise en place d'un mécanisme national de prévention indépendant chargé d'examiner la situation des personnes privées de liberté.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a souligné que les lieux de privation de liberté étaient actuellement soumis à des contrôles multiples, mais morcelés. Il a noté que les responsabilités confiées dans ce domaine à l'autorité judiciaire n'étaient pas assumées à la mesure des exigences prévues par la loi. Il a observé qu'il existait également de nombreux organismes spécialisés de contrôle, allant des corps d'inspection des différentes administrations à un grand nombre de commissions administratives, dont le caractère multiple ne paraissait pas toujours compatible avec la nécessaire responsabilisation de la mission de contrôle. Il a ajouté que la Commission nationale de déontologie de la sécurité apportait une attention croissante aux lieux de privation de liberté, mais que son rôle demeurait centré sur le respect de la déontologie des personnels. Il a également précisé que le contrôle exercé par le Comité européen pour la prévention de la torture constituait un aiguillon utile, mais épisodique.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a noté que ces insuffisances, combinées avec les exigences internationales et les préoccupations exprimées par la représentation nationale, plaidaient pour la mise en place d'un contrôle unifié et indépendant des lieux de privation de liberté. Il a rappelé que le précédent Gouvernement avait envisagé de confier cette mission au Médiateur de la République. Il a estimé que si la mission de médiation avait connu des progrès considérables dans le milieu pénitentiaire, elle devait demeurer néanmoins distincte de la fonction de contrôle, qui répondait à des exigences différentes. Il a ajouté que la réunion de ces deux fonctions sous la responsabilité d'une même autorité impliquerait la mise en place d'un véritable ombudsman, ce qui nécessiterait une profonde révision du statut du Médiateur.
Après avoir présenté les principales dispositions du texte, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a insisté sur la nécessaire cohérence de l'action du futur Contrôleur général avec celle conduite par les actuels organismes de contrôle. Il a noté à cet égard que la mise en place de cette institution pourrait se traduire par la suppression de certaines commissions administratives telles que la Commission nationale de contrôle des centres et locaux de rétention administrative et des zones d'attente (CRAZA). Il a ajouté que la cohérence introduite par la mise en place des contrôles extérieurs n'impliquait cependant pas l'uniformité et que les différents lieux de privation de liberté présentaient des traits propres justifiant sans doute des méthodologies de contrôle différentes et la constitution d'équipes de contrôleurs aux compétences pluridisciplinaires.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a ajouté que la faculté reconnue au Contrôleur général de rendre publics ses avis et recommandations donnait toute sa portée à la démarche de persuasion qui devrait être la sienne. Il a observé que cette nouvelle institution devrait créer un magistère d'influence et que cette autorité se forgerait non pas contre les administrations responsables des lieux soumis à son contrôle, mais avec leur confiance. Il a souligné à cet égard que le choix de la première personnalité appelée à exercer les fonctions de Contrôleur général revêtirait une importance essentielle et que cette personnalité devrait réunir la compétence et l'expérience nécessaires pour bénéficier du crédit indispensable à l'exercice de ces missions.
A l'instar du rapporteur, M. Jean-Pierre Sueur a souligné que la personnalité appelée à occuper la fonction de Contrôleur général devrait être de grande qualité et qu'à cet égard la meilleure garantie serait d'en laisser la nomination, conformément aux engagements pris par le Président de la République lors de la campagne électorale, au Parlement, qui pourrait se prononcer à une majorité qualifiée.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a regretté que le Gouvernement ait tant tardé avant d'instituer, finalement sous la pression des engagements internationaux, un contrôle indépendant demandé depuis de longues années par la représentation nationale. Elle a également souhaité que le Contrôleur général puisse être désigné par le Parlement à une majorité qualifiée et choisi parmi les personnes dotées d'une expérience dans la défense des Droits de l'Homme.
M. Jean-René Lecerf s'est inquiété du risque lié à la multiplicité des compétences en matière de contrôle. Il a estimé qu'un nombre restreint d'organismes dotés de moyens renforcés serait préférable à la situation actuelle. A cet égard, il a jugé que le rattachement du contrôle général des lieux de privation de liberté au Médiateur de la République présenterait des avantages indéniables au regard de l'expérience acquise par les délégués du Médiateur dans les établissements pénitentiaires et de l'économie de moyens qui pourrait ainsi être réalisée. Il a attiré sur ce point l'attention sur le coût considérable de location des immeubles à la charge de certaines autorités administratives indépendantes. Il a regretté en outre que le projet de loi n'ait pas donné davantage de prérogatives au Contrôleur général. Il a ainsi regretté que les ministres ne soient pas obligés de répondre aux avis ou recommandations du Contrôleur général. Il a également estimé que le secret pouvant être opposé à cette autorité recouvrait un champ d'application excessif.
M. Laurent Béteille s'est félicité de l'initiative prise par le Gouvernement en présentant un texte qui répondait à un souhait formulé depuis plusieurs années par le Sénat. Il a observé que l'économie générale du texte répondait aux exigences du protocole facultatif des Nations unies et qu'il était préférable de confier la mission de contrôle à une nouvelle autorité plutôt que de la rattacher au Médiateur. Il s'est cependant inquiété des moyens qui seraient mis à la disposition du Contrôleur général compte tenu du nombre considérable des lieux de privation de liberté placés sous son contrôle. Il s'est demandé en outre s'il ne serait pas opportun de revoir les dispositifs de contrôle existants, quitte à en supprimer certains.
M. Richard Yung a considéré que le projet de loi constituait un progrès indéniable, en particulier pour les droits des détenus, mais aussi pour les personnels pénitentiaires eux-mêmes. En effet, ce contrôle permettrait de clarifier certaines situations et de lever les éventuelles suspicions. Il s'est interrogé néanmoins sur les raisons qui avaient conduit à isoler ce dispositif de la loi pénitentiaire annoncée pour l'automne. Il a également estimé que la procédure de nomination du Contrôleur général devait répondre à certaines exigences garantissant notamment son indépendance. Il a aussi jugé indispensable la rationalisation actuelle du système des contrôles et soulevé la question des moyens dévolus à cette institution.
Mme Alima Boumediene-Thiery s'est interrogée sur l'articulation des compétences des différents organismes de contrôle lorsque serait institué le Contrôleur général. Par ailleurs, elle a critiqué l'obligation fixée au Contrôleur général par le projet de loi d'aviser les administrations responsables avant d'exercer son droit de visite. Elle a également souligné qu'il était important que le pouvoir de contrôle puisse couvrir effectivement tous les lieux de privation de liberté.
M. Yves Détraigne a également attiré l'attention sur l'empilement actuel des organismes de contrôle et l'articulation du rôle du Contrôleur général avec celui des organismes existants. Il s'est interrogé également sur la portée qu'il convenait de donner à la notion de « personnes morales s'étant donné pour objet le respect des droits fondamentaux ». Il a également souhaité que les visites inopinées ne soient prévues qu'à titre exceptionnel. Il a estimé que le Contrôleur général devait pouvoir être en mesure de demander de faire cesser une situation inacceptable et jugé indispensable qu'il dispose des moyens nécessaires à son action.
M. Robert Badinter a souligné que chacun s'accordait sur le caractère indispensable d'un contrôle indépendant des lieux de privation de liberté. Il a néanmoins regretté que l'économie générale du texte présente un caractère restrictif reflétant les réticences des administrations concernées par ce contrôle, alors même que celui-ci devait être considéré, pour les personnes privées de liberté ainsi que pour les personnels responsables, comme une protection. Il a en particulier estimé injustifiées les limitations apportées par l'article 6 du projet de loi au pouvoir de visite et au pouvoir d'information du Contrôleur. Selon M. Robert Badinter, il était indispensable de conférer de vrais pouvoirs au Contrôleur général en lui donnant accès à tout moment à tous les établissements, dès lors que l'autorité de contrôle était elle-même tenue par le secret professionnel. Il a également souhaité que le Contrôleur dispose d'un pouvoir d'injonction.
M. Jean-Jacques Hyest rapporteur, a observé qu'il convenait de prendre en compte les réactions des administrations visées par le contrôle et que l'efficacité de l'action du contrôleur passait plus par la persuasion que par la contrainte. Il a ajouté que plusieurs des restrictions contenues dans le projet de loi reproduisaient celles prévues par le protocole facultatif des Nations unies. Il a ajouté qu'il n'aurait pas vu d'inconvénient à rattacher la mission de contrôle au Médiateur si celui-ci bénéficiait du statut d'un véritable ombudsman. Il a conclu en indiquant que les différents amendements qu'il proposerait répondraient pour partie à certaines des objections formulées par les commissaires.
M. Patrice Gélard a rappelé les conclusions du rapport de l'office parlementaire d'évaluation de la législation consacré aux autorités administratives indépendantes et la nécessité de rationaliser le statut de ces organismes.
La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements du rapporteur.
A l'article premier (statut et compétence), la commission a adopté un amendement rédactionnel.
A l'article 2 (nomination et incompatibilités), la commission a adopté un amendement précisant que le Contrôleur général des lieux de privation de liberté est nommé par décret du Président de la République. Elle a également adopté un amendement afin que cette nomination intervienne après avis de la commission compétente de chaque assemblée. En outre, elle a adopté deux amendements afin, d'une part, d'interdire toute action judiciaire à l'occasion d'opinions ou actes accomplis par le Contrôleur général dans l'exercice de ses missions et, d'autre part, de prévoir l'incompatibilité de la fonction de Contrôleur général avec tout autre emploi public.
La commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 2 afin de compléter le code électoral pour interdire au Contrôleur général, à l'exemple des dispositions prévues pour le Médiateur de la République et le Défenseur des enfants, d'être candidat à un mandat de conseiller municipal, cantonal et régional s'il n'exerçait pas un de ces mandats antérieurement à sa nomination.
A l'article 4 (secret professionnel), la commission a adopté un amendement afin d'interdire toute mention permettant l'identification du nom d'une personne qui lui aurait été révélé dans le cadre de ses pouvoirs d'investigation.
A l'article 5 (modalités d'information et de saisine), la commission a adopté un amendement tendant à ouvrir la saisine du Contrôleur général au Médiateur de la République, au Défenseur des enfants, au président de la commission nationale de la déontologie de la sécurité et au président de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité.
La commission a également adopté un amendement afin d'insérer un article additionnel après l'article 5 pour permettre au Contrôleur général de saisir la commission de déontologie de la sécurité.
A l'article 6 (pouvoirs d'investigation), la commission a adopté un amendement afin d'inclure explicitement, dans le champ de compétences du Contrôleur général, les établissements psychiatriques sous statut privé accueillant des personnes hospitalisées sur demande d'un tiers.
Elle a également adopté un amendement supprimant la référence à la sécurité des lieux de privation de liberté parmi les motifs susceptibles de justifier un refus de communication d'informations au Contrôleur général. Elle a en outre adopté un amendement afin de préciser que les pouvoirs de visite et d'information du Contrôleur général peuvent être délégués aux contrôleurs.
A l'article 7 (suite donnée aux inspections), elle a adopté, outre un amendement rédactionnel, un amendement obligeant le Contrôleur général à saisir, d'une part, le procureur de la République, pour des faits laissant présumer une infraction et, d'autre part, l'autorité disciplinaire, pour des faits susceptibles d'appeler des poursuites disciplinaires.
A l'article 8 (avis et recommandations), la commission a adopté un amendement afin de prévoir que, dès lors que les recommandations et avis du Contrôleur général sont publics, les observations produites en réponse par les administrations le sont également.
La commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 9 afin de rappeler que le Contrôleur général coopère avec les organismes internationaux compétents.
A l'article 10 (crédits budgétaires), la commission a adopté un amendement indiquant que les crédits du Contrôleur général sont rattachés au programme « Coordination du travail gouvernemental » et que les comptes du Contrôleur général ne relèvent pas du contrôleur financier, mais de la Cour des comptes.
La commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.
Puis elle a décidé de reporter au lendemain le troisième point inscrit à son ordre du jour, à savoir l'examen du rapport de M. Laurent Béteille sur le projet de loi n° 226 (2006-2007) de lutte contre la contrefaçon.
Jeudi 26 juillet 2007
- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.Propriété intellectuelle - Lutte contre la contrefaçon - Examen du rapport
La commission a procédé à l'examen du rapport de M. Laurent Béteille sur le projet de loi n° 226 (2006-2007) de lutte contre la contrefaçon.
M. Laurent Béteille, rapporteur, a tout d'abord indiqué que le projet de loi avait pour principal objet la transposition de la directive n° 2004/48 du 29 avril 2004 relative au respect des droits de propriété intellectuelle.
Il s'est étonné que la France, en partie à l'origine de cette directive, soit paradoxalement l'un des derniers pays à ne pas l'avoir transposée en droit interne. Après avoir rappelé que Denis Diderot assimilait déjà la contrefaçon à un vol en 1763 dans sa lettre sur le commerce des livres, il a relevé que la France était traditionnellement et historiquement en pointe dans le domaine de la protection de la propriété intellectuelle.
Il a souligné que si la contrefaçon avait longtemps concerné principalement des produits de luxe, elle s'étendait désormais à tous les domaines et à la quasi-totalité des biens de consommation. Il a ajouté que la contrefaçon représentait 5 à 10 % du commerce mondial et générait de nombreuses suppressions d'emploi, estimées à plus de 30.000 en France.
Après avoir mis en avant que les produits contrefaisants pouvaient, dans certains cas, porter gravement atteinte à la santé ou la sécurité des consommateurs, citant les exemples des jouets, lunettes de soleil et médicaments, il a expliqué que la contrefaçon était passée en quelques décennies du stade artisanal et très localisé à un phénomène industriel et planétaire. Désormais puissante, souvent dotée d'installations à la pointe de la technologie et de réseaux de distribution très structurés, notamment grâce à Internet, cette forme de délinquance apparaît souvent liée aux réseaux criminels (terrorisme, mafia, blanchiment d'argent, trafic de stupéfiants, d'armes, d'êtres humains...).
Abordant l'action des pouvoirs publics dans la lutte contre ce fléau, il a précisé que les premières lois protectrices remontaient à 1791 et que le corpus juridique s'était progressivement étoffé, au point d'exposer aujourd'hui le contrefacteur à de lourdes sanctions civiles, pénales ou douanières. Il a ajouté que le développement de la législation s'était également accompagné d'une vaste campagne de sensibilisation (affiches, site internet, messages télévisés...), dont l'efficacité n'était toutefois pas démontrée.
M. Laurent Béteille, rapporteur, a ensuite présenté les trois avancées principales du projet de loi, en conformité avec la directive.
En premier lieu, il a fait savoir que le texte marquait un renforcement des procédures simplifiées et accélérées de saisine du juge civil, en particulier des requêtes non-contradictoires, aujourd'hui limitées à la saisie-contrefaçon. Or, cette dernière permet seulement d'obtenir des éléments de preuve de la contrefaçon, et non des mesures conservatoires telles que l'interdiction de poursuite, la constitution de garanties, la saisie conservatoire... Il a souligné que ces procédures étant non-contradictoires, elles devaient s'accompagner d'une forte spécialisation des magistrats dans le domaine de la propriété intellectuelle afin de préserver les droits de la défense.
En second lieu, il a observé que le projet de loi créait un droit d'information destiné à contraindre les personnes en possession de marchandises contrefaisantes à fournir des informations sur leur origine et leurs réseaux de distribution.
Enfin, il a relevé que la troisième avancée de la directive consistait en l'amélioration attendue de la réparation du préjudice dû à la contrefaçon, soulignant que les dommages et intérêts devraient désormais soit prendre en compte les bénéfices réalisés par le contrefacteur, soit être fixés de manière forfaitaire, ce forfait étant déterminé sur la base minimale des redevances que le titulaire de droits aurait perçues si le contrefacteur avait demandé son autorisation. A cet égard, il a regretté que les juridictions françaises soient réputées pour leur relative parcimonie dans l'allocation de dommages et intérêts, au contraire des tribunaux allemands, britanniques et néerlandais. Cette situation lui a paru résulter d'une application très stricte de l'article 1382 du code civil, sur le fondement duquel la Cour de cassation a considéré que les dommages et intérêts alloués à une victime devaient réparer le préjudice subi sans qu'elle n'en retire ni perte ni profit. Ainsi la jurisprudence a-t-elle toujours refusé de prendre en compte, dans le calcul des dommages et intérêts, les bénéfices réalisés par le contrefacteur.
Après avoir indiqué que ces trois avancées étaient déclinées dans le projet de loi pour tous les types de droit de propriété intellectuelle (dessins et modèles, brevets, marques, propriété littéraire et artistique...), il a proposé d'approuver les mesures de transposition, sous réserve de quelques amendements de clarification.
M. Laurent Béteille, rapporteur, a ensuite proposé des mesures complémentaires afin de garantir des réponses judiciaires adaptées à la montée en puissance de la contrefaçon et d'assurer l'attractivité du système français dans la compétition judiciaire.
Il a tout d'abord souhaité la suppression de l'expression « échelle commerciale », cette notion imprécise lui paraissant présenter le risque de provoquer un abondant contentieux, sans accroître la protection. Il a fait valoir que le projet de loi définissait la contrefaçon à l'échelle commerciale comme « toute atteinte commise en vue d'obtenir un avantage économique ou commercial, direct ou indirect », alors que le terme « échelle » exprimait, en français, plus une ampleur ou une étendue qu'une finalité.
Il a en revanche jugé nécessaire de sanctionner plus sévèrement la contrefaçon qui porte atteinte à la santé et la sécurité des personnes, estimant qu'il convenait d'en faire une circonstance aggravante.
Soucieux de poursuivre le mouvement de concentration des compétences juridictionnelles en matière de propriété intellectuelle, il a plaidé pour la rationalisation de l'organisation judiciaire dans ce domaine en spécialisant certains tribunaux de grande instance. Il a indiqué qu'une telle spécialisation, préconisée par le rapport d'information du Sénat sur l'évolution des métiers de la justice en 2002, constituait un élément essentiel du rayonnement du droit français dans le monde et de l'attractivité juridique de notre pays. Il a fait valoir que les tribunaux de commerce, saisis, pour certains d'entre eux, d'un nombre très limité d'affaires de contrefaçon, traitaient les atteintes à la propriété intellectuelle sous l'angle réducteur de la concurrence déloyale.
Il a enfin appelé de ses voeux une extension des compétences des douanes et des services judiciaires en matière de lutte contre la contrefaçon, regrettant l'absence, dans le projet de loi soumis au Sénat, du volet douanier qui figurait dans une version antérieure du texte. Il a ainsi proposé de :
- réprimer plus sévèrement les contrefaçons de marques constatées lors des « transbordements », c'est-à-dire lorsque les marchandises acheminées sur des plateformes aéroportuaires ne sont pas destinées au marché français ou communautaire, mais sont stockées temporairement dans l'attente de leur réexpédition, par voie aérienne, vers une destination finale extra-communautaire ;
- améliorer la procédure de retenue douanière en matière de marques, notamment pour renforcer l'information des titulaires de droits ;
- permettre les saisies douanières en matière de contrefaçon de dessins et modèles ;
- étendre la compétence de la douane judiciaire, actuellement limitée aux marques ;
- faciliter la destruction des biens illicites.
M. Patrice Gélard a regretté que le législateur cherche parfois à amender un projet de loi de transposition de directive pour y insérer des mesures complémentaires qui ne découlent pas strictement de la transposition.
M. Pierre Fauchon s'est réjoui, au contraire, que le Sénat saisisse l'occasion de l'examen de ce projet de loi de transposition pour renforcer, au-delà de la directive, l'efficacité de la lutte contre la contrefaçon. Notant le caractère transnational de ce fléau, il a par ailleurs appelé de ses voeux la mise en oeuvre de nouveaux moyens d'action à l'échelle communautaire, plaidant pour des coopérations renforcées entre Etats membres, voire l'instauration d'un parquet européen.
M. Richard Yung a souligné que cette analyse valait pour tous les trafics internationaux (stupéfiants, prostitution, terrorisme...), auxquels les circuits de contrefaçon sont d'ailleurs étroitement liés. Après s'être réjoui de la transposition de la directive, tout en regrettant le retard pris par la France, il a relevé que notre pays était traditionnellement très protecteur dans le domaine de la propriété intellectuelle, notamment en matière de marques, brevets, droit d'auteur et obtentions végétales. Il a toutefois regretté le manque d'attractivité du système juridictionnel français par rapport à celui de l'Allemagne ou du Royaume-Uni. Jugeant indispensable de renforcer la spécialisation dans le domaine de la propriété intellectuelle, notamment dans la perspective de la mise en place du nouveau système juridictionnel dans le domaine des brevets européens, il a considéré comme anachronique la compétence résiduelle des tribunaux de commerce en matière de propriété intellectuelle.
Il s'est interrogé sur l'apport du droit d'information au regard des dispositions du nouveau code de procédure civile qui permettent d'ores et déjà aux juridictions civiles d'ordonner la communication d'éléments de preuve se trouvant sous le contrôle de tiers. Il a souhaité savoir si les nouvelles dispositions tendant à améliorer la réparation du préjudice n'introduisaient pas en droit français la notion de dommages et intérêts punitifs.
M. Hugues Portelli s'est étonné que certains produits contrefaisants soient parfois vendus dans des boutiques officielles, citant le cas d'une marque de haute couture italienne. Il a indiqué par ailleurs qu'il était fréquent que des lois comportent des articles relatifs à la transposition de directive et qu'inversement le législateur pouvait intégrer dans des lois de transposition des mesures complémentaires.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a précisé que le projet de loi serait probablement examiné par le Sénat au tout début d'une éventuelle session extraordinaire à la mi-septembre, ce qui laissait le temps à tous les sénateurs de procéder à un examen approfondi du projet de loi et du rapport de la commission des lois. Il a par ailleurs jugé satisfaisante la démarche consistant à moderniser la législation à l'occasion de l'examen d'un projet de loi de transposition d'une directive.
M. Laurent Béteille, rapporteur, a plaidé pour une approche pragmatique du travail du Sénat, relevant qu'une nouvelle loi dans le domaine de la contrefaçon ne se présenterait peut-être pas avant longtemps. Il a fait valoir que le projet de loi allait lui-même au-delà de la transposition de la directive, dans la mesure où il comportait certaines dispositions étrangères au texte communautaire, citant l'harmonisation des délais de prescription. Il s'est réjoui que M. Richard Yung, dont il a salué la participation active aux auditions et déplacements organisés dans le cadre de la préparation de l'examen du projet de loi, aboutisse à des conclusions similaires aux siennes. S'agissant du droit d'information, il a expliqué que les dispositions du nouveau code de procédure civile permettaient effectivement aux juridictions civiles d'ordonner la communication d'éléments de preuve se trouvant sous le contrôle de tiers, soulignant que le droit d'information issu de la transposition de la directive visait, lui, l'hypothèse inverse : il ne permet pas à un tiers de fournir des documents concernant les parties, mais de contraindre la personne poursuivie à fournir des informations sur des tiers. Enfin, la transposition de la directive ne lui a pas semblé introduire en droit interne des dommages et intérêts punitifs, l'article 1382 du code civil demeurant en tout état de cause applicable au contentieux relatif à la contrefaçon.
La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements du rapporteur.
A l'article 2 (création d'un chapitre premier au titre II du livre V intitulé « Contentieux des dessins et modèles nationaux »), la commission a adopté un amendement rédactionnel.
A l'article 3 (régime juridique applicable à la contrefaçon de dessins et modèles nationaux), outre cinq amendements rédactionnels, la commission a adopté un amendement tendant à supprimer la notion imprécise d'échelle commerciale et un amendement visant à substituer à l'expression impropre « contrefait(es) » celle de « contrefaisant(es) » dans l'ensemble des articles du projet de loi.
Aux articles 4 (mesures pénales complémentaires en matière de dessins et modèles) et 5 (contentieux des dessins ou modèles communautaires), la commission a adopté deux amendements rédactionnels.
A l'article 9 (définition de la contrefaçon de brevets à l'échelle commerciale), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer la notion imprécise d'échelle commerciale en matière de brevets.
Aux articles 10 (mesures provisoires et conservatoires en matière de brevets), 11 (régime juridique applicable à la saisie-contrefaçon en matière de brevets), 12 (droit d'information en matière de brevets), 13 (indemnisation du préjudice né de la contrefaçon de brevets), 14 (mesures complémentaires de réparation du préjudice prononcées en matière de contrefaçon de brevets) et 16 (rectification d'une erreur matérielle et coordination avec l'article 7 du projet de loi), elle a adopté cinq amendements de coordination avec ceux présentés à l'article 3 en matière de dessins et modèles.
Aux articles 17 (régime de responsabilité applicable en matière de contrefaçon de produits semi-conducteurs) et 19 (définition de la contrefaçon d'obtentions végétales à l'échelle commerciale), la commission a adopté deux amendements tendant à supprimer la notion imprécise d'échelle commerciale en matière respectivement de produits semi-conducteurs et d'obtentions végétales.
Aux articles 20 (mesures provisoires et conservatoires, saisie-contrefaçon et droit d'information en matière de contrefaçon d'obtentions végétales) et 21 (indemnisation du préjudice né de la contrefaçon d'obtentions végétales et mesures complémentaires de réparation civile du préjudice), la commission a adopté cinq amendements de coordination avec ceux présentés à l'article 3 en matière de dessins et modèles.
A l'article 23 (définition de la contrefaçon de marques à l'échelle commerciale), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer la notion imprécise d'échelle commerciale en matière de marques.
Aux articles 24 (mesures provisoires et conservatoires en matière de contrefaçon de marques), 25 (régime juridique applicable à la saisie-contrefaçon en matière de marques), 26 (droit d'information en matière de marques) et 27 (mesures complémentaires civiles et pénales, indemnisation du préjudice né de la contrefaçon), elle a adopté cinq amendements de coordination avec ceux présentés à l'article 3 en matière de dessins et modèles.
Elle a adopté un amendement afin de modifier l'intitulé du chapitre VI (dispositions relatives aux dénominations géographiques) du projet de loi.
A l'article 28 (transposition complète de la directive en matière d'indications géographiques), elle a adopté un amendement rédactionnel et cinq amendements de coordination avec ceux présentés à l'article 3 sur les dessins et modèles.
A l'article 31 (transposition de la saisie conservatoire, du droit d'information, des nouvelles mesures d'indemnisation et mesures complémentaires de réparation), elle a adopté un amendement de rectification d'une erreur matérielle ainsi que quatre amendements rédactionnels.
A l'article 33 (compléments à la procédure actuelle de saisie-contrefaçon), elle a adopté un amendement de coordination avec l'amendement présenté à l'article 3 sur les dessins et modèles.
A l'article 36 (procédure spécifique à la contrefaçon de logiciels et de bases de données), elle a adopté un amendement de coordination avec l'amendement présenté à l'article 3 sur les dessins et modèles.
A l'article 39 (saisie-contrefaçon et mesures pénales complémentaires applicables à toute atteinte aux droits des producteurs de bases de données), elle a adopté un amendement tendant, d'une part, à réécrire l'article par coordination avec la rédaction retenue pour les dessins et modèles, d'autre part, à corriger un oubli de transposition en prévoyant l'application des mesures provisoires et conservatoires aux droits des producteurs des bases de données.
Après l'article 39, elle a adopté cinq amendements tendant à insérer cinq articles additionnels afin de :
- généraliser, dans le code de la propriété intellectuelle, le terme « contrefaisant(es) » en lieu et place de « contrefait(es) » ;
- corriger un oubli de transposition pour prévoir qu'un contrefacteur condamné par la justice assume l'intégralité des frais d'exécution forcée. A cet égard, M. Jean-Jacques Hyest, président, a regretté que le projet de loi ne puisse être l'occasion, compte tenu de son objet limité, de généraliser cette règle à l'ensemble des contentieux, considérant que la mise à la charge du créancier d'une partie des frais d'exécution forcée était, à juste titre, mal comprise par les justiciables ;
- rationaliser l'organisation judiciaire en spécialisant certains tribunaux de grande instance dans le domaine de la propriété intellectuelle ;
- renforcer les moyens d'action des douanes et des services judiciaires dans la lutte contre la contrefaçon ;
- sanctionner plus sévèrement les contrefaçons dangereuses.
La commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.