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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 9 octobre 2007

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Justice - Aide juridictionnelle - Communication

La commission a tout d'abord entendu une communication de M. Roland du Luart, rapporteur spécial, sur l'aide juridictionnelle.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a rappelé qu'il avait décidé d'engager en application de l'article 57 de la LOLF une mission de contrôle budgétaire sur l'aide juridictionnelle (AJ) à l'issue de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, qui avait été marqué par un débat autour de la revalorisation de l'unité de valeur (UV) servant de base à la rétribution des avocats menant des missions d'AJ.

Il a estimé que la revalorisation de l'UV obtenue pour 2007, sur amendement du Sénat, avait permis de débloquer une situation délicate et de répondre, au moins partiellement, aux attentes de la profession d'avocat, mais que cette réponse ne pouvait être qu'une solution de court terme. Il a ajouté que le système de l'AJ était à bout de souffle et traversait une grave crise, tant financière que morale.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a souligné l'accroissement considérable du nombre des admissions au titre de l'AJ. Il a noté qu'en 1991 le nombre des admissions s'élevait à un peu plus de 340.000 et qu'en 2006, un peu plus de 900.000 admissions avaient été prononcées. Il a rappelé que le nombre des admissions avait ainsi connu une hausse de + 159,5 %. Il a précisé que cet emballement concernait aussi bien le nombre de bénéficiaires de l'AJ totale (+ 163,8 %, pour atteindre en 2006 près de 799.000 admissions) que celui de l'AJ partielle (+ 131,1 %, et quelque 105.000 admissions).

Il a remarqué qu'une telle augmentation du nombre des admissions pouvait s'interpréter diversement car si elle témoignait d'une réussite incontestable du dispositif en place, elle traduisait aussi une certaine paupérisation de la population française sur la période. Il a souligné que cette évolution faisait peser une lourde hypothèque sur la soutenabilité de la dépense consacrée à l'AJ sur le moyen terme, l'enveloppe des crédits consommés ayant progressé de 391,3 % entre 1991 et 2006.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a rappelé que la loi de finances pour 2007 avait ouvert des crédits de paiement (CP) à hauteur de 328,7 millions d'euros, tandis que le projet de loi de finances pour 2008 prévoyait une ouverture de crédits à hauteur de 318,1 millions d'euros. A cet égard, il s'est interrogé sur le caractère réaliste de cette prévision. Il a indiqué que, rapportée aux crédits de la justice en France (6.271,1 millions d'euros de CP ouverts par la loi de finances pour 2007), la dépense de l'AJ représentait, en 2007, 5,2 % de l'enveloppe budgétaire globale consacrée à la justice, et 4,9 % des crédits de la justice en 2008.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a considéré que son poids dans le budget de la justice et sa dynamique depuis 1991 en faisaient une variable, dont l'évolution était très préoccupante. Il a estimé que la maîtrise budgétaire du dispositif actuel était d'autant plus difficile que l'AJ pouvait s'analyser comme une dépense dont le justiciable était lui-même l'ordonnateur.

Il a remarqué, par ailleurs, que la crise financière se doublait d'une crise morale, notamment au sein de la profession d'avocat. Il a souligné que la contrainte de la rentabilité économique, les lourdeurs administratives et les incertitudes quant à la pérennité du système actuel plaçaient les avocats face à un dilemme compliqué à surmonter, entre le devoir moral d'assister les plus fragiles devant la justice et une logique économique dictant ses impératifs.

Il a indiqué que la profession d'avocat considérait aujourd'hui que le montant de l'UV était notablement inférieur au « point mort », c'est-à-dire au seuil de rentabilité des cabinets. Il a rappelé que cette unité correspondait aujourd'hui à 22,50 euros et qu'elle avait progressé moins vite que l'inflation entre 1992 et 2007.

Il a souligné qu'au cours des différentes auditions qu'il avait pu mener dans le cadre de son contrôle budgétaire, un consensus s'était très largement dégagé sur le diagnostic porté sur le système de l'AJ en vigueur depuis 1992.

Il a noté que le « spectre » du désengagement de l'Etat était régulièrement agité, notamment par les avocats conscients de leur devoir d'aide aux plus démunis, mais aussi légitimement désireux de ne pas supporter seuls le fardeau de cette « mission de service public ». Il a indiqué que le souci des justiciables bénéficiant de l'AJ de ne pas pâtir d'une défense « au rabais », de moindre qualité car assurée par des avocats démobilisés, devait également être pris en compte. Il a, par ailleurs, insisté sur le malaise diffus au sein de classes dites « moyennes » déplorant d'être toujours « trop riches » pour être aidées, y compris en matière de justice, et toujours « trop pauvres » pour engager sans obstacle financier une action devant les tribunaux afin de défendre leurs droits.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a estimé qu'une piste de réforme serait naturellement de réviser à la baisse les plafonds de ressources conditionnant l'aide apportée par l'Etat au justiciable. Pour autant, il n'a pas souhaité privilégier cette baisse, dans la mesure où cette solution de facilité remettait en cause le « contrat social » noué autour de l'AJ depuis maintenant près de 16 ans. Il a en effet souligné qu'un consensus clair s'était dégagé tant sur la philosophie du système que sur le niveau des plafonds.

Il a insisté, en revanche, sur les deux principes fondamentaux devant inspirer la réforme à mener : la transparence du système et la responsabilisation des acteurs de l'AJ.

Il a indiqué que certaines pistes, parfois évoquées, ne paraissaient pas être de nature à modifier fondamentalement la donne, en particulier l'assurance de protection juridique, récemment réformée sur proposition de loi conjointe de MM. François Zocchetto et Pierre Jarlier, ainsi que la création de « class actions ». Il a précisé que ces outils ne permettaient de couvrir ni la matière pénale, sauf éventuellement les délits non intentionnels, ni le champ du droit de la famille, ces deux secteurs du droit représentant les plus forts contingents d'admission à l'AJ.

Il a reconnu que le principe d'une véritable rémunération des avocats s'imposait et que le nouveau dispositif proposé devait permettre de corriger le caractère désormais dépassé du barème actuellement utilisé. Il a noté que la modernisation du barème avait, par ailleurs, pour mérite, de rendre secondaire la problématique de la revalorisation de l'UV, qui avait trop longtemps cristallisé les mécontentements.

Il a fait valoir que le barème actuel reposait sur un forfait selon le type de procédure, dont le principe devait être maintenu, mais que ce forfait devait être beaucoup mieux adapté qu'aujourd'hui à la réalité du travail accompli par l'avocat.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a présenté deux leviers qui devaient être pris en considération : le coût horaire de la prestation de l'avocat et le temps passé par type de mission.

Il a indiqué que l'objectif poursuivi était de parvenir à l'établissement d'un « barème horaires », principe sur lequel les « Assises de l'accès au droit et de l'aide juridictionnelle » organisées par la Chancellerie le 30 janvier 2007 avaient permis de dégager un certain consensus.

Il a affirmé qu'il convenait, parallèlement, de mettre fin à une inégalité choquante des avocats devant les charges du service public que constitue la justice. Il a ainsi rappelé que l'AJ était l'héritière d'une pratique relevant de la charité et du devoir de solidarité envers les plus démunis. Il a déploré que cette oeuvre collective de défense des plus démunis ait eu tendance à se déliter au fil du temps, pour en laisser finalement peser la charge à un nombre limité d'avocats.

Il a observé que tous les avocats ne contribuaient pas aujourd'hui au fonctionnement de l'AJ et que sur les quelque 47.000 répartis sur le territoire, seuls, 22.000 avaient exercé au moins une mission d'AJ en 2005. Il a également souligné qu'une concentration probablement excessive était même en cours, 9,4 % des avocats assurant aujourd'hui 64 % des missions.

Il a relevé que cette rupture de l'égalité des charges au regard de ce service public qu'était en réalité l'AJ pesait sur l'ensemble de la profession d'avocat. Afin d'y remédier, il a indiqué que le dispositif proposé, correspondant à un objectif de plus grande équité au sein de la profession, reposait sur une participation des avocats, soit par l'acceptation de missions d'AJ, soit par une contribution financière à la bonne marche du système.

Il a ajouté que la participation de l'avocat au bon fonctionnement du système représentait une juste contrepartie à la solvabilisation par le budget de l'Etat d'une clientèle qui, sans l'AJ, ne franchirait probablement pas la porte d'un cabinet d'avocat.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a ensuite relevé que le justiciable devait également prendre sa part à la régulation de ce dispositif d'aide et d'assistance.

De ce point de vue, il a noté qu'une plus grande responsabilisation de l'ensemble des bénéficiaires de l'AJ paraissait souhaitable. Il a indiqué que si l'AJ constituait un « filet de sécurité » pour les plus démunis en matière d'accès à la justice, elle s'apparentait à d'autres dispositifs d'aide et de soutien, notamment ceux relevant de l'assurance maladie. Ainsi, il a noté qu'en s'inspirant de la logique de l'assurance maladie, la réforme proposée visait à introduire un « ticket modérateur justice » dans le dispositif de l'AJ, ce ticket modérateur laissant à la charge du bénéficiaire de l'aide une part de la dépense de justice liée à son affaire.

Il a précisé que certains publics pourraient être exemptés de ce ticket, par exemple les bénéficiaires des minima sociaux, (revenu minimum d'insertion, allocation supplémentaire du Fonds national de solidarité, revenu de solidarité active...), les mineurs, les victimes de crimes et d'atteintes volontaires à la vie ou à l'intégrité de la personne, ainsi que leurs ayants droit.

Il a souligné que le niveau du « ticket modérateur justice » constituait bien évidemment le noeud de ce nouveau dispositif d'aide, et que, trop élevé, il représenterait une barrière à l'accès à la justice et remettrait en cause l'esprit même de l'aide juridictionnelle, tandis que, trop bas, il n'aurait qu'un effet de responsabilisation à la marge et resterait sans réelle incidence sur la problématique du financement.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a indiqué qu'il avait effectué une simulation selon quatre scénarii en fonction du niveau du « ticket modérateur justice » : 5 euros, 15 euros, 30 euros et 40 euros. Il a rappelé que le forfait journalier hospitalier s'élevait à 16 euros par jour dans la majorité des cas et a estimé qu'un ticket à 15 euros pouvait être envisagé.

Il a également insisté sur le fait que l'Etat devait améliorer son efficacité, et qu'il convenait, tout d'abord, de progresser dans le recouvrement de l'AJ. Il a rappelé qu'un récent audit de modernisation avait mis en évidence que les montants recouvrés en 2004 et 2005 n'avaient représenté, respectivement, que 11,4 millions d'euros et 11,5 millions d'euros, pour un montant théorique maximal estimé à 20 millions d'euros.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a estimé qu'une obligation de plus grande performance apparaissait ici nécessaire, et quelle devrait passer, notamment, par des efforts accrus de formation à destination des magistrats et des greffiers qui étaient les « chevilles ouvrières » de l'AJ au sein des bureaux d'aide juridictionnelle (BAJ).

Il a indiqué, par ailleurs, que les potentialités de la LOLF devaient également être mises à contribution dans cette perspective. Il a rappelé que depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, la performance du système de l'AJ était mesurée par trois indicateurs renvoyant à deux objectifs au sein du programme « Accès au droit et à la justice » de la mission « Justice ». Il a ajouté que les conclusions de son contrôle budgétaire visaient à enrichir les projets annuels de performances (PAP) et les rapports annuels de performances (RAP) de cette mission de deux indicateurs supplémentaires : l'un portant sur le niveau de recouvrement de l'AJ et l'autre mesurant le délai de délivrance des attestations de fin de mission (AFM), qui conditionnaient le règlement de leurs missions aux avocats.

Il a ensuite relevé que la réforme de la carte judiciaire, qui s'annonçait comme l'une des réformes majeures de la législature, ne pouvait pas être déconnectée de la nouvelle impulsion donnée à l'AJ. Elle devait s'accompagner, pour réussir, d'une réflexion sur la réorganisation des juridictions. Il a estimé que, dans ce cadre, le volet de l'AJ avait bien évidement toute sa place.

Par ailleurs, il a considéré que la réforme de la rémunération des avocats au titre de l'AJ, via la création d'un « barème horaires », devait pouvoir s'appuyer sur la redéfinition de la carte judiciaire pour traiter certains aspects de cette rémunération, comme la couverture financière des déplacements et des visites en prison dans le cadre des missions d'AJ.

Il a souligné que la réforme de la carte judiciaire, qui devait s'appuyer sur un recours accru aux nouvelles technologies, ouvrirait également de nouvelles pistes de travail dans le domaine de l'AJ : téléchargement en ligne des dossiers de demandes, plates-formes numériques d'échange sécurisées entre les juridictions, d'une part, et les avocats et les auxiliaires de justice, d'autre part, vidéoconférence...

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, s'est félicité de ce que la commission ait demandé, sur son initiative, à la Cour des comptes, dans le cadre de sa mission d'assistance au Parlement prévue à l'article 58 - 2° de la LOLF, une enquête sur le fonctionnement et la gestion des Caisses autonomes de règlement pécuniaire des avocats (CARPA), qui assurent le règlement des missions d'AJ auprès des avocats.

Il a insisté également sur la responsabilité du législateur au regard de la sauvegarde de ce système d'aide, précisant que trop de lois avaient été votées sans évaluation préalable de leur impact sur les crédits de l'AJ. Il a considéré que ce « pilotage à vue » n'avait pas été sans conséquence sur l'emballement du nombre des admissions et, partant, sur le risque d'asphyxie budgétaire couru aujourd'hui.

Un large débat s'est ensuite ouvert.

M. Jean Arthuis, président, s'est réjoui de la présence de membres de la commission des lois. Il a rappelé la volonté de la commission d'associer le plus étroitement possible les autres commissions à ses travaux de contrôle grâce, notamment, à l'implication des rapporteurs pour avis.

Il a souligné l'importance de l'enjeu représenté par l'AJ et s'est félicité de l'analyse ainsi que de la mise en perspective qui venaient d'être faites. Il a rappelé son attachement aux principes de transparence et de responsabilisation des acteurs du système de l'AJ. A cet égard, il s'est réjoui de la décision de la commission de demander à la Cour des comptes une enquête sur le fonctionnement des CARPA et a estimé que le fonds de roulement de ces dernières pouvait représenter une variable d'ajustement importante.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a fait part des premiers échanges conduits avec la Cour des comptes sur cette question et s'est félicité de l'excellente collaboration qu'ils laissaient entrevoir. Il a indiqué que la Cour des comptes avait d'ailleurs déjà tenté de mener une telle enquête sur les CARPA, mais que cette initiative avait avorté.

M. Yves Détraigne a indiqué qu'il partageait le diagnostic de M. Roland du Luart sur l'impasse dans laquelle le système de l'AJ était parvenu et a souligné que les réponses à apporter étaient d'autant plus délicates à concevoir que les publics concernés comptaient parmi les plus démunis. Il a fait part de son intérêt pour les propositions issues de la mission de contrôle budgétaire et s'est interrogé sur les systèmes d'AJ existant à l'étranger.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a indiqué que le budget consacré à l'AJ en France se situait dans la moyenne des pays au sein de l'Union européenne (UE). S'agissant des publics les plus fragiles, il a indiqué que, d'après les statistiques fournies par le ministère de la justice, 70.000 bénéficiaires de l'AJ étaient également bénéficiaires de minima sociaux et que plus de 400.000 admissions à l'AJ concernaient des justiciables sans ressources. Il en a déduit que le « ticket modérateur justice » proposé s'appliquerait à un peu moins de 500.000 bénéficiaires de l'AJ, compte tenu des exemptions suggérées pour la mise en oeuvre de ce dispositif.

M. Jean-René Lecerf a fait part de son intérêt pour les pistes de réforme avancées par M. Roland du Luart. Il a rappelé que la refonte du système était attendue par la profession d'avocat, comme la récente assemblée générale du conseil national des barreaux (CNB) l'avait une nouvelle fois démontré.

Il a insisté sur les conditions de fonctionnement des bureaux d'AJ (BAJ) et a évoqué une étude à mener sur ce thème. Il a, par ailleurs, envisagé une gestion des crédits de l'AJ plus largement prise en charge par les barreaux. Il a, en outre, estimé que la réforme de l'assurance de protection juridique conduite en 2007 aurait un impact réel sur le nombre d'admissions à l'AJ.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a indiqué que, parmi les propositions formulées à l'issue de sa mission de contrôle budgétaire, figurait précisément un audit des BAJ, dans la mesure où ces bureaux paraissent se caractériser par une grande hétérogénéité dans leur organisation et leur mode de traitement des demandes d'AJ.

Il a, par ailleurs, remarqué que les publics concernés par l'AJ et l'assurance de protection juridique ne se recoupaient pas exactement, mais que les effets de la récente loi portant réforme de l'assurance de protection juridique ne pouvaient vraisemblablement pas encore être pleinement évalués.

M. François Trucy a souligné l'importance du rôle de l'avocat dans le bon fonctionnement de l'AJ et s'est prononcé pour l'introduction d'un ticket modérateur, ainsi que d'une plus grande équité dans le système. Il s'est par ailleurs interrogé sur l'évolution des tarifs des missions à l'AJ.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a rappelé qu'à l'origine l'UV était censée couvrir 30 minutes de travail de l'avocat. Il a déploré que ce principe ne puisse plus aujourd'hui s'appliquer à la réalité des missions accomplies par l'avocat et a indiqué que la création proposée d'un « barème horaires » visait à rattraper le retard accumulé en la matière. Il a souligné que la logique de ces propositions était celle d'un « gagnant-gagnant », entre, d'une part, un barème moderne, et, d'autre part, une plus grande participation de l'ensemble de la profession au bon fonctionnement de l'AJ.

Dans cette perspective, il a rappelé que l'enquête demandée à la Cour des comptes sur les CARPA reposait sur la volonté de faire prévaloir un principe de transparence dans le cadre de la réforme à mener.

M. Jean Arthuis, président, a souligné la grande diversité de situation financière entre les différents cabinets d'avocats et s'est prononcé en faveur d'une meilleure mutualisation de la charge de l'AJ reposant sur cette profession.

A cet égard, M. Roland du Luart a observé que certains membres de cette profession rencontraient de graves difficultés financières.

M. François Trucy a, notamment, évoqué l'exemple du tribunal de grande instance de Pontoise et la proportion d'avocats y vivant essentiellement de l'AJ.

M. Charles Guené a considéré que l'assurance de protection juridique n'apportait effectivement qu'une réponse très partielle à la problématique de l'AJ, dans la mesure où les publics concernés ne se recoupaient que marginalement. Il s'est prononcé en faveur d'un forfait permettant la rémunération des avocats et qui soit adapté à la réalité de leurs missions.

Il a, également, soutenu la création d'un ticket modérateur laissant à la charge du bénéficiaire de l'AJ une part des frais d'avocat. Il a, toutefois, souligné la nécessité d'assortir l'octroi de l'AJ à un montant annuel maximum d'aide, afin d'éviter certains dérapages liés à la multiplication des procédures par les bénéficiaires de l'AJ.

Il s'est, enfin, félicité de la décision de la commission de s'appuyer sur la Cour des comptes pour mener une enquête sur la gestion des CARPA.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a précisé que la mise en place d'un ticket modérateur devait permettre de freiner les dérives éventuelles du système de l'AJ. Il a ajouté qu'un règlement de ce ticket, à l'entrée ou à la sortie du tribunal, pouvait être envisagé.

M. Jean Arthuis, président, s'est inquiété du possible transfert de la charge de ce ticket modérateur sur le budget des conseils généraux.

M. Charles Guené a ajouté que cette question était d'autant plus sensible que les trois quarts des bénéficiaires de l'AJ pourraient être considérés comme exonérables du ticket.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a indiqué qu'il conviendrait effectivement de s'entourer de toutes les garanties nécessaires lors de la mise en oeuvre de ce ticket modérateur.

M. Jean Arthuis, président, a remarqué que le gonflement des admissions à l'AJ pouvait également trouver son origine dans le comportement de certains avocats n'orientant pas suffisamment fréquemment leurs clients vers des modes de règlement alternatifs au procès.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a, également, insisté sur la responsabilité collective du législateur au regard de l'évolution des admissions à l'AJ.

M. Charles Guené a estimé que les conseils juridiques orientaient largement les justiciables vers des modes de règlement alternatifs au procès.

M. Adrien Gouteyron a déclaré partager le diagnostic du rapporteur spécial et a jugé la dérive du système de l'AJ dramatique. Il s'est toutefois inquiété de certaines rigidités politiques et psychologiques susceptibles d'entraver les mesures, souhaitables et conformes à la tradition française, proposées par le rapporteur spécial. Il a, en outre, considéré que la réforme de l'AJ ne pouvait être dissociée de celle de la réforme de la carte judiciaire.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a estimé que le « barème horaires » proposé permettait de tenir compte de la future réforme de la carte judiciaire, notamment en matière de frais de déplacement. Il a, par ailleurs, relevé que certains représentants de la profession d'avocat n'étaient pas hostiles à une plus grande mutualisation de la charge des missions d'AJ entre les différents cabinets d'avocats. Il a ajouté que cette proposition devait faire l'objet d'un débat mais qu'eu égard à la contrainte budgétaire actuelle, il n'était pas envisageable de revaloriser l'UV chaque année, comme ce fut le cas en 2006.

Il a souligné que l'enquête de la Cour des comptes sur les CARPA devrait contribuer à la transparence du système de l'AJ en fournissant une image exacte de la trésorerie de ces caisses et permettant d'engager la réflexion sur d'éventuels regroupements entre elles.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que ces différentes propositions devaient désormais être le plus largement possible mises en débat.

La commission a ensuite donné acte, à l'unanimité, à M. Roland du Luart, rapporteur spécial, de sa communication et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Action extérieure de la France - Contributions de la France aux organisations internationales - Communication

Enfin, la commission a entendu une communication de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, sur les contributions de la France aux organisations internationales.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat » a rappelé que, le 26 septembre 2007, M. Philippe Josse, directeur du budget, et M. Xavier Driencourt, directeur général de l'administration, avaient été auditionnés par la commission au sujet de la sous-budgétisation récurrente des contributions de la France aux institutions internationales, inscrites au programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » de la mission « Action extérieure de l'Etat ».

Il a souligné que cette audition avait eu lieu le jour de la délibération du projet de loi de finances pour 2008 en Conseil des ministres, ce qui constituait un précédent sans doute utile pour mieux évaluer certains écarts entre la prévision de dépense et l'exécution en cours de gestion.

A la suite de cette audition, il a souhaité faire trois préconisations principales :

- achever la budgétisation complète des contributions internationales dans le projet de loi de finances pour 2009, précisant que les dépenses en question étaient des dépenses obligatoires, liées aux engagements internationaux de la France, et au respect du principe « Pacta sunt servanda » et, d'ici là, proscrire l'ouverture de crédits par décret d'avance, du moins évidemment en ce qui concernait les dépenses prévisibles ;

- inscrire en revanche dès le projet de loi de finances pour 2008, par amendement du gouvernement, l'opération de maintien de la paix au Darfour, compte tenu des engagements pris au plus haut niveau de l'Etat, qui méritent ainsi d'être consacrés sur un plan budgétaire par le Parlement ;

- enfin, mieux maîtriser l'évolution des cotisations de la France aux organisations internationales, ce qui passerait notamment par un meilleur suivi de l'efficience des actions de ces institutions de la part des diplomates, un transfert du suivi de certaines organisations aux ministères « techniques », mieux outillés pour en contrôler les travaux que le Quai d'Orsay, une étude d'impact budgétaire systématique pour tout projet de convention dont la ratification est demandée au Parlement, et une révision des quote parts de la France lorsque celle-ci payait manifestement plus que ce qu'elle devrait au regard de ses partenaires.

M. Jean Arthuis, président, a fait siennes ces préconisations et en a souligné l'urgence, rappelant l'attachement de la commission à une budgétisation sincère des dotations inscrites au projet de loi de finances.

En réponse à M. Roland du Luart, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a indiqué que les contributions internationales étaient certes frappées d'incertitude, mais qu'elles pouvaient être évaluées de manière prudente, en application du « principe de précaution », et donc inscrites au projet de loi de finances initiale.

Puis la commission a donné acte, à l'unanimité, à M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, de sa communication et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Mercredi 10 octobre 2007

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

EADS - Evolution de l'actionnariat - Audition de MM. Michel Bouvard, président de la commission de surveillance, Augustin de Romanet, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations et Dominique Marcel, directeur financier de la Caisse des dépôts et consignations

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé tout d'abord à l'audition de M. Michel Bouvard, président de la commission de surveillance, de M. Augustin de Romanet, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, et de M. Dominique Marcel, directeur financier de la Caisse des dépôts et consignations sur le rôle joué par la Caisse des dépôts et consignations dans l'évolution de l'actionnariat d'EADS au premier semestre de 2006.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que la Caisse des dépôts et consignations (CDC) devait être initialement entendue sur ses résultats, à l'occasion de la remise de son rapport annuel d'activité au Parlement. L'ordre du jour de cette audition a été modifié en raison des circonstances particulières liées aux informations récemment diffusées sur les conditions du rachat des titres d'European aeronautic defence and space company (EADS), propriété du groupe Lagardère, par la Caisse des dépôts et consignations en mars 2006.

Il a rappelé que la commission avait entendu, lors d'une audition publique, M. Thierry Breton, ancien ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et M. Bruno Bézard, directeur général de l'Agence des participations de l'Etat (APE), qui avaient expliqué dans quelles conditions et selon quelle chronologie l'Etat actionnaire avait été informé des intentions des co-actionnaires d'EADS, Lagardère et DaimlerChrysler.

Il a précisé que l'actionnariat français d'EADS était représenté au sein de la SOGEADE, holding qui, au début 2006, était détenue à parts égales par l'Etat français et le groupe Lagardère, soit 30 % au total. Le 4 avril 2006, les groupes DaimlerChrysler et Lagardère SCA ont chacun annoncé publiquement la cession de 7,5 % du capital qu'ils détenaient dans EADS. La Caisse des dépôts et consignations ayant procédé à l'acquisition d'une partie des titres EADS auparavant détenus par Lagardère, son audition se justifie pleinement.

M. Jean Arthuis, président, est revenu sur les déclarations faites le 9 octobre 2007 à l'Assemblée nationale par M. Dominique Marcel, directeur financier de la Caisse des dépôts et consignations, précisant que dès la mi-janvier 2006, la Caisse des dépôts et consignations avait été approchée par certaines banques d'affaires au sujet d'une éventuelle cession de titres EADS, susceptible de l'intéresser. Toujours selon ses déclarations, les contacts avaient cessé pour ne reprendre qu'à la mi-mars 2006.

La cession des parts du groupe Lagardère s'est opérée par l'intermédiaire de la banque d'investissement Ixis CIB, selon un accord conclu le 28 mars 2006. La Caisse des dépôts et consignations s'est portée acquéreur de 2,25 % du capital d'EADS, pour un montant total de 600 millions d'euros, sous réserve de la réalisation de certaines conditions, notamment la vente concomitante d'actions détenues par DaimlerChrysler. Une partie des titres détenus par Lagardère a également été cédée à trois investisseurs institutionnels français.

Il a détaillé les modalités de cette cession. L'opération a consisté en une émission, par Lagardère, d'obligations remboursables en actions EADS et à parité ajustable (ORAPA), Lagardère cédant progressivement ses titres en trois tiers de 2,5 % du capital à trois échéances : en juin 2007, juin 2008 et juin 2009. Ixis CIB a souscrit la totalité des obligations remboursables et encaisse un coupon annuel de 7,9 %. Lagardère bénéficie d'un mécanisme d'intéressement à la hausse éventuelle du cours de l'action EADS, à hauteur de 15 % du prix de référence, tout en étant couvert en cas de baisse du cours. L'intérêt fiscal de l'opération pour Lagardère est également manifeste, puisque le décalage de la livraison des titres, soit le fait générateur de l'impôt, à compter de juin 2007 permet de bénéficier de l'exonération des plus-values sur titres de participation, pleinement effective à compter de 2007, alors que le taux de 8 % s'appliquait en 2006.

Il a rappelé que la « purge » des clauses de sortie conjointe et de préemption du pacte d'actionnaires liant depuis 2000 l'Etat et Lagardère avait été réalisée lors du conseil d'administration de la SOGEADE du 3 avril 2006. M. Philippe Auberger, alors président de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, a été informé, le 4 avril 2006, par M. Dominique Marcel, d'un achat de titres EADS en cours et s'est alors enquis de ce que le cabinet du ministre de l'économie en avait été prévenu. Le lendemain 5 avril, il affirme avoir évoqué l'acquisition d'actions EADS devant la commission de surveillance, mais M. Dominique Marcel lui a répondu qu'une discussion à ce sujet était prématurée, l'opération n'étant pas finalisée. Aucune mention de cet échange ne figure au procès-verbal de cette réunion, mais elle existerait dans les enregistrements des débats.

Il a souligné que c'est le surlendemain, le 6 avril 2006, qu'est mis en oeuvre le placement privé auprès de la Caisse des dépôts et consignations et des autres investisseurs, les conditions prévues au contrat du 28 mars 2006 étant remplies, sur la base d'un cours de référence de 32,60 euros l'action.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué, sur ce point, en revenant sur les propos de M. Bruno Bézard, directeur général de l'Agence des participations de l'Etat, que la forme de l'opération ne la classait pas dans la catégorie des produits de marché courants, mais dans celle des opérations complexes, en tant que produit spécifique.

Il s'est interrogé sur le degré d'indépendance de la Caisse des dépôts et consignations par rapport à l'exécutif et, se référant à un article de l'hebdomadaire « Le Canard enchaîné » publié le 10 octobre 2007, sur l'influence, dans cette circonstance, de préoccupations liées au « patriotisme économique ».

M. Michel Bouvard, président de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, a rappelé, en premier lieu, que la Caisse des dépôts et consignations est, statutairement, sous la surveillance du Parlement. Il a donné quelques précisions sur ses résultats pour l'exercice 2006. Il a indiqué que le résultat avait atteint 2,1 milliards d'euros et a souligné la réussite de l'opération de cession de la participation de 35 % de la Caisse nationale des caisses d'épargne, qui a permis de dégager une plus-value de 2 milliards d'euros. Il s'est enfin félicité du taux de profitabilité de l'ensemble des filiales en 2006, renvoyant aux éléments figurant dans le rapport au Parlement qui inclut aussi, dans un souci de transparence, tous les procès-verbaux des réunions de la commission de surveillance tenues en 2006. Il s'est inquiété que l'image de la Caisse des dépôts et consignations puisse être affectée par l'opération EADS alors que celle-ci, qui inscrit son action dans une logique de « longtermisme », pourrait tirer profit dans les années à venir de l'investissement réalisé. Il a souligné, à cet égard, que la moins-value latente avait déjà diminué.

S'agissant des enseignements à tirer quant à la gouvernance de la Caisse des dépôts et consignations, il a estimé qu'il ne fallait ni remettre en cause son périmètre d'activité, alors que 50 % du résultat provient de ses filiales, ni en banaliser la gouvernance. Il a souligné qu'aucune défaillance n'avait pu être imputée à la Caisse des dépôts et consignations à partir du moment où le dossier avait été connu par la commission de surveillance. Il a conclu en souhaitant que le débat actuel n'occulte pas les aspects positifs de l'action de la Caisse des dépôts et consignations qui apportera, en 2007, 2,7 milliards d'euros à l'Etat.

M. Jean Arthuis, président, a précisé que l'audition avait pour seul objet d'apporter de la clarté dans les relations entre l'Etat et la Caisse des dépôts et consignations dans des « circonstances particulières ». Il n'a pas écarté l'hypothèse d'une appréciation future des titres EADS et a invité le président Michel Bouvard à revenir présenter le rapport d'activité 2006 de la Caisse des dépôts et consignations lors d'une prochaine réunion de la commission des finances.

M. Augustin de Romanet a donné lecture de l'article L. 518-1 du code monétaire et financier qui dispose que la Caisse des dépôts et consignations et ses filiales constituent un groupe public au service de l'intérêt général et du développement économique du pays. Il a souligné qu'un des défis de la Caisse des dépôts et consignations était de devoir définir ce qui est le plus utile pour nos concitoyens en « revisitant » en permanence la notion d'intérêt général, notamment grâce aux débats qui s'instaurent au sein de sa commission de surveillance.

Il a indiqué que l'amélioration de la lisibilité des actions de la Caisse des dépôts et consignations constituait un de ses chantiers prioritaires. Revenant aux circonstances de l'opération EADS, il a estimé qu'en l'espèce, la Caisse des dépôts et consignations pouvait être qualifiée de « double victime présumée ».

Il a ensuite apporté des précisions sur les conditions de l'acquisition des titres EADS :

- les premières sollicitations de la Caisse des dépôts et consignations sont intervenues au début de janvier 2006 ;

- le 28 mars 2006, M. Francis Mayer, alors directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, s'est engagé auprès d'Ixis CIB ;

- la vente a été juridiquement parfaite le 12 avril 2006 ;

- la Caisse des dépôts et consignations n'a pas eu à connaître des ORAPA ;

- le prix des titres EADS, à 32,6 euros, correspond au prix de la vente des titres détenus par DaimlerChrysler. Ce prix a été fixé dans le cadre d'une opération de placement accéléré dite « Accelerated Book Building » (ABB). Sa fixation s'est appuyée sur un consensus de 19 analystes financiers.

M. Jean Arthuis, président, s'est étonné du décalage apparent entre les informations de marché et les notes des analystes d'une part, et la réalité de l'entreprise marquée par des retards et les difficultés des sous-traitants, d'autre part.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a remarqué que l'APE avait, pour sa part, effectué une analyse correcte dans sa note du 20 janvier 2006.

M. Augustin de Romanet a souligné que l'APE a une perspective qui lui est propre et sur laquelle il ne lui appartenait pas de faire de commentaires. Il a déclaré que la Caisse des dépôts et consignations n'avait pas eu connaissance de la note de l'APE. Considérant que les analystes financiers sont ceux qui disposent de l'information la plus complète sur la valeur des titres, il a mis en garde contre certains anachronismes qui donneraient à penser que la chute de l'action EADS de 32 à 16 euros aurait pu être prévue à l'époque, alors que l'annonce officielle des retards industriels exceptionnels dans le programme AIRBUS n'a été faite que le 16 juin 2006.

Il a indiqué, au contraire, que l'investissement dans les titres EADS avait pu légitimement paraître utile et cohérent avec la stratégie d'investisseur de long terme de la Caisse des dépôts et consignations.

Il a estimé que la Caisse des dépôts et consignations avait été une double victime dans l'opération et il a rappelé que, dès le 24 mai 2007, il avait annoncé qu'elle se joindrait aux procédures judiciaires qui pourraient être engagées.

S'agissant de la gouvernance de la Caisse des dépôts et consignations, M. Augustin de Romanet a indiqué que les règles avaient été parfaitement respectées.

Revenant sur son rôle en sa qualité d'ancien secrétaire général adjoint de l'Elysée, il a fait part de son étonnement à l'annonce de l'opération, observant que la présidence de la République n'était alors pas préoccupée par les questions de l'actionnariat d'EADS, mais plutôt par le projet « d'AIRBUS des satellites ».

Il a considéré que le ministère des finances, s'il avait disposé d'informations particulières, n'aurait pas dû en prévenir prioritairement la Caisse des dépôts et consignations par rapport aux autres investisseurs.

En conclusion, il a estimé que la Caisse des dépôts et consignations devait tirer les enseignements de cette affaire. Il a indiqué qu'il proposerait à la commission de surveillance la création d'un comité des investissements. Il a souhaité que soit préservée la spécificité de la gouvernance de la Caisse des dépôts et consignations établie depuis 191 ans, en relevant l'ampleur et la fréquence des contrôles auxquels elle est soumise : 22 réunions annuelles de la commission de surveillance, 16 réunions des comités spécialisés auxquelles s'ajoute le contrôle de la Cour des comptes. Il a admis que, même si, selon le président de la chambre de commerce et d'industrie de Paris il n'existe pas d'organisme plus contrôlé que la Caisse des dépôts et consignations, cette appréciation ne devait toutefois pas être un motif d'immobilisme.

Il a souhaité que soit renforcée la transparence du fonctionnement de la Caisse des dépôts et consignations et la lisibilité de ses objectifs et principes d'action, ainsi que la clarification de ses modes de prise de décision interne.

Il a estimé que la création d'un comité des investissements, comprenant le président de la commission de surveillance et deux ou trois autres membres, qui se prononcerait sur le rapport du directeur général, serait de nature à combler la faille qui avait permis de réaliser des opérations de gestion du portefeuille sans en informer, en amont, la commission de surveillance. Il a cité, à cet égard, comme exemples, les opérations de bloc concernant Véolia ou Eiffage.

M. Dominique Marcel, directeur financier de la Caisse des dépôts et consignations, a justifié la prise de participation dans EADS par le caractère stratégique de cette entreprise en termes d'emploi, de défense et de technologie.

En outre, il a rappelé qu'au début 2006, la Caisse des dépôts et consignations ne détenait que 0,56 % du capital d'EADS, soit un taux inférieur à celui qu'elle détient habituellement dans la plupart des entreprises du CAC 40.

L'opération d'acquisition avait également été réalisée en ayant à coeur de garantir les intérêts patrimoniaux de la Caisse des dépôts et consignations, et en se fondant sur l'analyse interne comme sur le consensus des analystes financiers externes.

Il a souligné que l'opération était effectivement une opération de marché dans laquelle la Caisse des dépôts et consignations n'était intervenue que pour 2,25 % du capital sur un total de 15 %. Il a observé que de nombreux autres investisseurs avaient réalisé la même opération à l'image du placement qui avait été réalisé en Allemagne.

M. Dominique Marcel a souligné que la Caisse des dépôts et consignations, comme les autres investisseurs, n'était pas « omnisciente », ajoutant qu'il était nécessaire de préserver une extrême confidentialité pour éviter toute suspicion d'être informé de manière privilégiée. Il a affirmé n'avoir reçu aucune instruction de l'exécutif.

S'agissant de l'information de la commission de surveillance, il a précisé avoir prévenu son président, M. Philippe Auberger, le 4 avril 2006, considérant que si la Caisse des dépôts et consignations avait pris un engagement irrévocable le 28 mars 2006, cet engagement restait conditionnel. Parmi les conditions posées, il a cité l'effectivité de la réalisation de l'opération sur le marché en Allemagne et la possibilité de l'exécuter à un prix de marché.

Il a confirmé que l'opération avait été définitivement réalisée le 12 avril 2006.

M. Jean Arthuis, président, s'étant étonné que la communication à la commission de surveillance s'apparente à un compte rendu d'un fait accompli, M. Dominique Marcel a rappelé qu'il était loisible au directeur général de la Caisse des dépôts et consignations de décider seul et de rendre compte a posteriori. Mais il a souligné qu'avant la date du 12 avril 2006, l'opération aurait pu ne pas avoir lieu. Elle était notamment suspendue aux décisions du conseil d'administration de la SOGEADE qui s'est tenu le 3 avril 2006. Il a précisé que le président de la commission de surveillance avait mentionné ce dossier en fin de séance le 6 avril 2006, qu'un communiqué avait été publié le 10 avril 2006 compte tenu des « fuites » qui commençaient dans la presse, la signature ayant eu lieu le 12 avril 2006. Revenant sur le montage financier des ORAPA, il a souligné qu'il s'agissait d'une opération concernant exclusivement la banque Ixis CIB et Lagardère. Il a indiqué qu'il s'agissait d'une opération dite structurée dans laquelle Lagardère était « immunisé à la baisse » en même temps qu'il était intéressé à la hausse, en soulignant que ce mécanisme avait pour contrepartie un coupon élevé payé à la banque Ixis CIB.

M. Jean Arthuis, président, a remarqué que la banque Ixis CIB avait replacé les titres EADS auprès d'un cercle étroit d'investisseurs institutionnels.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a relevé que l'opération ne semblait effectivement pas présenter les caractéristiques d'une opération de marché. En réponse, M. Dominique Marcel a affirmé que, du point de vue de la Caisse des dépôts et consignations, l'opération avait été mise en oeuvre dans les conditions du marché. Il a rappelé que le fait d'avoir acheté à terme n'était pas un inconvénient pour la Caisse des dépôts et consignations, du fait de son horizon d'investissement. Il a relevé qu'acheter au comptant aurait été équivalent, voire moins avantageux, du fait notamment de l'évolution des taux d'intérêt et de la forte commission négociée par la Caisse des dépôts et consignations lors de l'opération d'achat à terme.

Il a ensuite tenu à souligner qu'en dépit de la provision intégrale des titres EADS par la Caisse des dépôts et consignations, celle-ci avait, en 2006, réalisé de très bons résultats, et que le portefeuille des placements en actions avait, de manière générale, sur quinze ans, un rendement supérieur à celui du CAC 40 malgré les contraintes qui pèsent sur sa gestion (structure de ses participations et nécessité d'externaliser de manière régulière ses plus-values pour verser un dividende significatif chaque année à l'Etat). D'autre part, il a rappelé qu'il ne lui appartenait pas de se prononcer sur la gouvernance de la Caisse des dépôts et consignations, mais qu'il convenait de relativiser la crise actuelle sur le titre EADS au regard d'autres crises financières rencontrées par la Caisse des dépôts et consignations dans un passé récent, et dans des sociétés pourtant dotées d'organes de gouvernance plus classiques.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a demandé à M. Dominique Marcel, en fonction depuis le 1er novembre 2003, s'il avait reçu depuis cette date des instructions ou orientations, émanant de l'Etat, au sujet d'opérations à mettre en oeuvre. Il a notamment fait référence à la prise de participation de la Caisse des dépôts et consignations dans Alstom en 2004.

En réponse, M. Dominique Marcel a indiqué n'avoir jamais reçu d'instruction précise de l'Etat demandant à la Caisse des dépôts et consignations une prise de participation particulière. Il a précisé que l'opération concernant Alstom avait été initiée avant son arrivée et que la Caisse des dépôts et consignations avait alors souscrit à des billets de trésorerie, sans engagement en fonds propres. Il a toutefois ajouté que, dans ce cas, l'opération avait eu lieu en étroite concertation avec l'Etat et qu'elle avait d'ailleurs été mise en oeuvre avec la garantie de l'Etat.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a d'ailleurs observé qu'il n'y avait rien de « coupable » dans le cas de l'opération concernant Alstom et que l'on pouvait se réjouir, dans ce cas, de la coordination entre l'Etat et la Caisse des dépôts et consignations, ce sur quoi M. Dominique Marcel s'est accordé. Il a ensuite demandé à M. Dominique Marcel d'indiquer précisément quelles personnes, en janvier 2006, avaient, pour la première fois, pris contact avec la Caisse des dépôts et consignations pour évoquer un éventuel rachat de titres EADS.

En réponse, M. Dominique Marcel a cité les noms de M. Matthieu Pigasse et Maître Maillot. M. Philippe Marini, rapporteur général, a demandé à M. Dominique Marcel de confirmer que M. Matthieu Pigasse représentait la banque Lazard, ce que M. Dominique Marcel a fait, en précisant qu'il existait un partenariat entre la banque Lazard et Ixis CIB, et que la Caisse nationale des caisses d'épargne (CNCE) avait du reste pris une participation dans la banque Lazard. Il a aussi confirmé qu'il existait bien un lien opérationnel et fonctionnel, sur ce dossier, entre la banque Lazard et Ixis CIB, mais a précisé que les négociations, à partir du 15 mars 2006, avaient eu lieu avec Ixis CIB.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a demandé s'il existait une analyse quantitative permettant à la Caisse des dépôts et consignations d'établir la liste des lignes où elle considérait que ses participations étaient sous-pondérées ou si l'approche avait été spécifique dans le cas d'EADS. En réponse, M. Dominique Marcel a indiqué que la Caisse des dépôts et consignations procédait souvent, dans un premier temps, par comparaison entre la pondération d'un titre dans son portefeuille et dans le CAC 40, sans pour autant vouloir répliquer exactement le CAC 40. La gestion du portefeuille de la Caisse des dépôts et consignations n'était pas une gestion individuelle.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite indiqué poser la même question à M. Dominique Marcel que celle qu'il avait posée à M. Bruno Bézard. Il lui a ainsi demandé si, compte tenu du fait qu'il connaissait M. Bruno Bézard, il avait échangé avec lui des informations au sujet d'EADS, entre janvier et avril 2006. M. Dominique Marcel a répondu qu'il n'avait eu aucune conversation de cet ordre et qu'il n'avait eu aucun contact avec M. Bruno Bézard à cette époque, ni même depuis plusieurs années.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a demandé à M. Dominique Marcel son opinion sur la qualification de l'opération de reclassement des titres EADS. Il a relevé que M. Bruno Bézard, avait, pour sa part, qualifié cette opération de « relativement banale » lors de son audition devant la commission. Il a évoqué le procès-verbal de la réunion du conseil d'administration de la SOGEADE du 3 avril 2006, transmis par Mme Christine Lagarde, ainsi que le contrôle sur place et sur pièces qu'il avait effectué la veille à la direction de la législation fiscale.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'il lui paraissait opportun que dorénavant un membre de l'opposition soit associé à de tels contrôles sur pièce et sur place menés par la commission.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a poursuivi en attirant l'attention de M. Dominique Marcel sur la phrase inscrite au procès-verbal de la réunion du conseil d'administration de la SOGEADE du 3 avril 2006, au sujet de la cession des participations du groupe Lagardère à la banque Ixis CIB, qui indique que Ixis CIB avait « placé préalablement la plus grande partie des actions EADS sous-jacentes auprès d'investisseurs institutionnels français au moyen d'une vente à terme ».

M. Dominique Marcel a confirmé qu'il s'agissait d'un placement auprès d'un nombre restreint d'investisseurs, mais qui était concomitant d'une opération de marché et dont une condition de l'intervention de la Caisse des dépôts et consignations résidait dans une référence à un prix de marché, afin qu'un même cours s'appliquât aux cessions opérées par les co-actionnaires DaimlerChrysler et Lagardère.

Puis il a confirmé l'appréciation de M. Philippe Marini, rapporteur général, selon laquelle une telle cession ne pouvait être menée à bien sans disposer simultanément d'un acheteur et d'un vendeur, tout en rappelant que l'opération n'était pas encore finalisée à la date du 4 avril 2006, et qu'elle ne pouvait avoir lieu sans la cession préalable des titres détenus par DaimlerChrysler.

Citant le procès-verbal de la réunion du conseil d'administration de la SOGEADE du 3 avril 2006, selon lequel M. Philippe Pontet, président de ce conseil d'administration, aurait « insisté sur la nécessité que ce mouvement d'actionnaires ne soit pas interprété comme un acte de défiance vis-à-vis d'EADS qui rentre, et notamment Airbus, dans une phase plus agitée », M. Philippe Marini, rapporteur général, a sollicité l'avis des responsables auditionnés de la Caisse des dépôts et consignations sur cette assertion.

M. Dominique Marcel a rappelé qu'il n'avait eu connaissance que de la tenue de cette réunion, mais pas de la teneur exacte des échanges qui y avaient eu lieu, ce que le procès-verbal de la réunion de la commission de surveillance du 12 juillet 2006 avait traduit de manière sans doute trop synthétique. Ce procès-verbal signifiait pour la Caisse des dépôts et consignations que l'ensemble des dispositions résultant du pacte d'actionnaires avait bien été respecté. Il a assuré que s'il avait alors disposé d'informations plus alarmistes sur la situation réelle d'EADS, l'opération d'acquisition des titres EADS eût bien sûr été étudiée avec beaucoup plus de circonspection.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a alors émis le souhait que M. Philippe Pontet soit auditionné par la commission. Puis, s'agissant de la gouvernance interne de la Caisse des dépôts et consignations, il a fait référence à la note préparée, à la demande de M. Philippe Auberger, par M. Pierre Hériaud, sur les modalités techniques de l'opération. Il a déclaré se souvenir qu'il avait demandé à M. Dominique Marcel, lors de la réunion restreinte du 4 juillet 2006 durant laquelle cette note avait été remise et examinée, si la cession des titres avait recueilli l'accord de l'Etat, ce que M. Dominique Marcel, selon lui, avait confirmé.

M. Dominique Marcel a précisé que cet accord désignait bien la levée préalable, par la SOGEADE, de l'ensemble des conditions prévues par le pacte d'actionnaires, telles que, notamment, l'examen de la clause de préemption et l'autorisation de livraison des titres. Il ne s'agissait en aucun cas d'autoriser en tant que telle la Caisse des dépôts et consignations à acquérir les titres.

M. Jean Arthuis, président, a constaté l'absence d'une quelconque mention précise, dans le procès-verbal de la réunion du conseil d'administration du 3 avril 2006, de la Caisse des dépôts et consignations en tant que cessionnaire.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a déclaré que la SOGEADE avait effectivement vocation à s'assurer du respect des pactes d'actionnaires et de la symétrie des engagements des co-actionnaires, puis a demandé si les titres EADS progressivement acquis par la Caisse des dépôts et consignations étaient comptabilisés en titres de participation dans le bilan de la Caisse, compte tenu de son objectif de détention à long terme et des incidences fiscales d'une telle comptabilisation.

M. Dominique Marcel a précisé que ces titres, comme l'ensemble des titres de sociétés du portefeuille détenu par la Caisse des dépôts et consignations, n'étaient pas comptabilisés en titres de participation mais en titres de placement, ce qui n'était pas contradictoire avec le principe d'une détention sur le long terme. Les actions EADS ne faisaient donc pas l'objet d'un traitement comptable et fiscal spécifique.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est étonné qu'une éventuelle intervention des pouvoirs publics recommandant, par exemple, à la Caisse des dépôts et consignations de se porter contrepartie ou d'acquérir des titres, puisse être considérée comme « inconvenante ».

M. Augustin de Romanet a admis qu'il ne voyait pas d'inconvénient à ce que la Caisse des dépôts et consignations se voie assigner des objectifs précis d'intérêt général, et a souligné que le futur comité d'investissement permettait d'externaliser davantage, de manière collégiale, la définition de tels objectifs. Il a indiqué qu'alors secrétaire général adjoint de la Présidence de la République, il n'avait appris le déroulement de cette opération impliquant la Caisse des dépôts et consignations qu'a posteriori, bien qu'elle relevât sans doute de l'intérêt général. Puis en réponse à M. Jean Arthuis, président, qui évoquait l'hypothèse que d'autres personnes à la présidence de la République aient pu être prévenues, il a estimé que le véritable « pilote » de l'opération était le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

M. Philippe Marini, rapporteur général, relevant que M. Thierry Breton, lors de son audition le 5 octobre 2007, avait indiqué avoir appris début avril 2006 par M. Luc Rémont, alors directeur-adjoint de son cabinet et qui tenait lui-même son information de la presse, que la Caisse des dépôts et consignations faisait partie des cessionnaires, alors même que le conseil d'administration de la SOGEADE s'était réuni le 3 avril 2006 et que les titres EADS avaient fait l'objet d'un pré-placement auprès des investisseurs, a considéré que ce déficit d'information témoignait de « pertes en ligne » entre les services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministre.

M. Michel Bouvard a précisé que l'Agence des participations de l'Etat (APE) avait interrogé le cabinet du ministre pour connaître ses intentions sur la levée du droit de préemption sur les actions EADS dont dispose l'Etat.

Mme Nicole Bricq a déclaré que ce cycle d'auditions permettait progressivement de mieux comprendre la situation, et s'est félicitée qu'il ait été fait mention de la requête de son groupe tendant à ce qu'un membre de l'opposition soit associé aux contrôles sur pièces et sur place, tel que celui que M. Philippe Marini, rapporteur général, avait effectué la veille auprès de la direction de la législation fiscale. Elle a estimé qu'une commission d'enquête aurait permis d'approfondir les modalités et motivations du recours au mécanisme d'ORAPA, en particulier celles à caractère fiscal, et que la commission pourrait opportunément auditionner M. Arnaud Lagardère et des représentants de la banque Natixis.

Elle a considéré qu'il était légitime que la Caisse des dépôts et consignations, en tant que « bras séculier de l'Etat sous la surveillance du Parlement », augmente sa présence au capital d'EADS, et que la pertinence de cet investissement s'apprécierait sur la durée. Evoquant des propos sur une mauvaise information du marché, que M. Dominique Marcel avait tenus la veille, lors de son audition à l'Assemblée nationale, elle s'est demandé si ce déficit d'information relevait des analystes financiers ou de la société EADS elle-même. Elle a également constaté que M. Thierry Breton, lors de son audition au Sénat, le vendredi 5 octobre 2007, avait émis des critiques sur l'opération menée par la Caisse. Puis elle a souligné l'importance de la chronologie, notamment le fait que la Caisse des dépôts et consignations ait été approchée par des banques d'investissement mi-janvier 2006 puis qu'une note ait été rédigée par l'APE à l'attention du ministre le 20 janvier 2006. Elle a fait référence à la mention manuscrite figurant à la fin de cette note, rédigée par M. Denis Samuel-Lajeunesse, alors directeur général de l'APE, selon laquelle « les bruits actuels » pesaient sur le cours du titre, et s'est interrogée sur la nature et l'origine de ces « bruits » de marché.

M. Dominique Marcel a souligné deux aspects, selon lui liés mais distincts, relatifs aux soupçons de délit d'initié d'une part, et à une éventuelle mauvaise communication financière d'EADS, d'autre part. Il a considéré que cette société aurait dû communiquer le plus tôt possible sur les retards de câblage affectant l'Airbus A380. Il a rappelé que le premier retard annoncé en juin 2005 avait déjà été pris en compte par le marché. Par ailleurs, la méconnaissance dont avait pâti la Caisse des dépôts et consignations, à l'instar de la communauté des analystes financiers, le conduisait à s'interroger sérieusement sur la qualité de l'information financière qui était alors fournie au marché. Il a ajouté qu'il lui était difficile de se prononcer sur la note de l'APE et spécifiquement sur sa conclusion manuscrite, qui lui semblait se situer dans la continuité de la tonalité de cette note.

Rappelant qu'il avait siégé à la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations pendant 8 ans, en sa qualité de député, M. Jean-Jacques Jégou a constaté que l'image de la Caisse avait été ternie, mais que cette institution rendait de nombreux services à l'Etat, et que la qualité de sa gestion permettait de contribuer à atténuer le déficit des finances publiques.

Répondant à une question de M. Jean Arthuis, président, M. Michel Bouvard a précisé que le dividende versé à l'Etat, tel qu'inscrit dans le projet de loi de finances pour 2008, atteignait 2,2 milliards d'euros, soit un niveau inférieur à celui de 2007, qui intégrait la plus-value née de la cession des parts de Natixis.

M. Jean-Jacques Jégou a souligné l'intérêt de la mission qu'il avait exercée au sein de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, et a estimé que la banque Ixis CIB n'était début 2006 pas totalement cloisonnée ni indépendante de la Caisse. Il s'est demandé comment la commission de surveillance pouvait jouer pleinement son rôle pour des investissements dont elle n'avait pas connaissance. A cet égard, il a insisté sur la nécessité de moderniser la gouvernance de la Caisse des dépôts et consignations. Il s'est étonné que des hauts fonctionnaires de la direction de la Caisse des dépôts et consignations ne fussent pas informés de l'existence ni du contenu de la note de l'APE du 20 janvier 2006. Il a fait part de ses doutes sur le fait que la direction de la Caisse des dépôts et consignations ne fût pas mieux informée de la situation réelle d'EADS au premier trimestre de 2006.

M. Jean Arthuis, président, a partagé son scepticisme, compte tenu de la solidarité qui anime les grands corps de l'Etat.

M. Augustin de Romanet a rappelé que les membres de la commission de surveillance disposaient chaque année d'un relevé intégral des investissements réalisés par la Caisse des dépôts et consignations, mais que ceux-ci ne faisaient pas l'objet d'une concertation systématique et a priori, et que la clarification et la transparence des critères d'investissement figuraient parmi les objectifs du plan « Elan 2020 ». Parmi ces critères relatifs aux sociétés sélectionnées, il a évoqué le caractère de « cible » potentielle d'une offre publique d'acquisition, et la présence d'actionnariat salarié.

M. Michel Bouvard a reconnu que la gouvernance de la Caisse devait être adaptée dans le respect de l'originalité de la Caisse des dépôts et consignations et a insisté sur la capacité d'initiative dont disposait le Parlement, en particulier ses deux commissions des finances. Il a également considéré que le Sénat pourrait légitimement disposer de deux représentants, dont un membre de l'opposition, au sein de la commission de surveillance.

M. Dominique Marcel a d'une part indiqué que, chaque année, la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations et le comité d'examen des comptes et des risques étaient saisis de la stratégie d'allocation des actifs et que la commission de surveillance discutait et approuvait ces orientations. D'autre part, en réponse à M. Jean-Jacques Jégou, il a affirmé que ce n'est pas parce que l'on connaît ou que l'on côtoie quotidiennement certains membres de l'administration, que l'on discute nécessairement avec eux d'opérations en cours sur des sociétés cotées. Il a rappelé que la confidentialité était une exigence absolue de son métier et que celle-ci devait bien sûr s'appliquer quel que soit l'interlocuteur.

M. Paul Girod s'est étonné que l'évocation de l'acquisition de titres EADS par la Caisse des dépôts et consignations n'ait pas suscité d'inquiétudes, au sein du conseil d'administration de la SOGEADE, du fait de l'augmentation de la participation française qu'elle impliquait. M. Jean Arthuis, président, a remarqué que la Caisse des dépôts et consignations n'était pas mentionnée au procès-verbal de la réunion du conseil d'administration de la SOGEADE du 3 avril 2006. M. Michel Bouvard a confirmé que le procès-verbal ne mentionnait que des « investisseurs institutionnels » mais a reconnu que l'on aurait pu se demander, à l'évocation d'« investisseurs institutionnels », si la Caisse des dépôts et consignations en faisait partie ou non.

M. François Marc est revenu sur les conditions de réalisation de l'opération d'acquisition des titres EADS par la Caisse des dépôts et consignations, mentionnées dans l'accord du 28 mars 2006. Il a demandé dans quelle mesure l'Etat, outre ses services fiscaux, avait été sollicité pour favoriser le bon déroulement de l'opération.

M. Dominique Marcel a rappelé la chronologie de l'opération, en soulignant qu'elle ne pouvait se réaliser tant que l'opération de mise sur le marché par DaimlerChrysler de ses titres n'était pas elle-même réalisée, tant que le tour de table des investisseurs achetant les titres détenus par Lagardère n'était pas bouclé, et enfin tant que la SOGEADE n'avait pas pris ses décisions. Il a précisé que les autres conditions évoquées par M. François Marc concernaient le cas échéant le vendeur mais ne concernaient pas la Caisse des dépôts et consignations. M. François Marc s'est interrogé sur le fait de savoir si la Caisse des dépôts et consignations en avait été informée. M. Dominique Marcel a répondu par la négative.

M. Yann Gaillard a remarqué le gain élevé résultant de l'opération pour le vendeur. Il a demandé à quel moment la perte potentielle subie par la Caisse des dépôts et consignations pourrait être mesurée.

M. Jean Arthuis, président, a souligné qu'on ne mesurerait la perte que quand la Caisse des dépôts et consignations aurait vendu les titres EADS.

M. Dominique Marcel a rappelé que la Caisse des dépôts et consignations n'avait pour le moment acquis qu'un tiers des actions sur lesquelles l'opération d'acquisition avait porté. Il a estimé que l'évaluation définitive de l'opération ne pourrait se faire avant plusieurs années, 2012 ou peut-être 2015, et a ajouté qu'il était confiant, sur le long terme, quant à la profitabilité de cet investissement.

M. Yann Gaillard a jugé qu'il fallait nuancer les critiques faites contre la Caisse des dépôts et consignations. M. Jean Arthuis, président, a réaffirmé que la commission n'avait bien évidemment pas pour fonction d'instruire le procès de la Caisse des dépôts et consignations mais seulement d'éclairer les citoyens sur les conditions dans lesquelles l'opération s'était déroulée.

M. Claude Belot a reconnu que ces auditions étaient nécessaires à la bonne information du Parlement. Il s'est inquiété du risque que les interrogations sur l'attitude de la Caisse des dépôts et consignations n'occultent le délit d'initié relatif aux stock-options, qu'il a qualifié d' « inadmissible ». Il a rappelé qu'au début des années 1990, le fonctionnement de la Caisse des dépôts et consignations et le rôle de son directeur général d'alors, M. Robert Lion, avaient fait l'objet de suspicions, mais que la commission, en l'étudiant, avait alors mis en lumière l'efficacité et l'utilité de la Caisse des dépôts et consignations. Par conséquent, il a jugé important de ne pas faire douter l'opinion de l'utilité passée et présente de la Caisse des dépôts et consignations. M. Jean Arthuis, président, a confirmé que la commission avait bien organisé ces auditions dans le but de dissiper les soupçons infondés.

Mme Marie-France Beaufils s'est jointe aux propos de Mme Nicole Bricq et a observé que la Caisse des dépôts et consignations était un outil utile d'intervention publique. Elle a estimé qu'une commission d'enquête aurait permis, en déterminant par avance l'ordre des auditions, d'éviter le risque que les doutes évoqués par M. Claude Belot ne pèsent sur les premières personnes auditionnées par la commission. Elle a insisté sur le caractère « inacceptable » du délit d'initié, s'il était confirmé, au regard des efforts demandés aux salariés d'EADS et s'est interrogée sur l'absence d'intervention de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations au cours du processus de prise de décision par la Caisse des dépôts et consignations, alors que, dès juin 2005, la presse se faisait l'écho de retards inhabituels dans le développement de l'Airbus A380.

M. Augustin de Romanet a indiqué que l'on ne pourrait estimer que plus tard si l'opération avait produit un gain ou une perte pour la Caisse des dépôts et consignations. Il a, pour sa part, exprimé sa confiance quant aux perspectives futures du titre EADS. Enfin, il a précisé que le cours de marché prenait en compte l'intégralité des informations disponibles, y compris les rumeurs. Mme Marie-France Beaufils s'est alors interrogée sur le fait que la banque Ixis CIB n'ait recherché que des acheteurs institutionnels.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que cela était dû à la complexité du produit financier. M. Michel Bouvard, quant à lui, a indiqué que l'acquisition nécessitait une grande surface financière.

M. Michel Bouvard a relevé que le futur comité d'investissement permettrait de fournir, en amont, une information aux membres de la commission de surveillance sur les opérations supérieures à un certain seuil. Il a ajouté qu'il avait régulièrement des échanges avec M. Augustin de Romanet sur les investissements les plus significatifs.

M. Jean Arthuis, président, s'étant interrogé sur la question de l'optimisation fiscale recherchée par Lagardère dans l'opération, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'il avait, le 9 octobre 2007 et dans le cadre de l'article 57 de la LOLF, rencontré la directrice de la législation fiscale du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique afin de l'interroger sur l'éventualité d'une quelconque validation de montage fiscal par ses services. Il a précisé qu'il lui avait été répondu que les services de la direction de la législation fiscale (DLF) ne disposaient d'aucune trace de contacts ou notes internes relatifs à cette opération de cession à terme, et qu'aucun contact particulier n'avait été pris avec Lagardère, notamment sur l'application du nouveau régime fiscal des plus-values. Il a indiqué qu'il avait sollicité la transmission des documents dont disposait la DLF sur les pactes d'actionnaires conclus en 2000, afin de mieux comprendre le statut fiscal des titres cédés par Lagardère.

Il a ajouté que d'après la DLF, et sous réserve d'un examen plus approfondi, le report en 2007 de la cession effective des titres n'était pas constitutif d'un abus de droit, dans la mesure où le montage réalisé ne répondait pas à un but exclusivement fiscal, mais pouvait être également motivé par des considérations de gouvernance au sein d'EADS. Il a conclu que l'Etat n'avait manifestement pas réservé de traitement spécifique à ce dossier.

M. Joël Bourdin a interrogé les responsables de la Caisse des dépôts et consignations sur l'utilisation faite de modèles financiers dans le cadre de la prise de décision d'investissement.

M. Dominique Marcel a précisé que la Caisse des dépôts et consignations utilisait de nombreux modèles techniques et performants pour le calcul des risques et l'allocation d'actifs. Il a observé que la Caisse des dépôts et consignations effectuait également le suivi de toutes les valeurs par des équipes de gestion dont il a souligné la très bonne compétence. Il a noté que cette analyse qualitative permettait à la Caisse des dépôts et consignations d'obtenir régulièrement un rendement annuel supérieur au rendement indiciel du CAC 40.

M. Thierry Foucaud a estimé que la question de la mise en place d'une commission d'enquête devrait être à nouveau posée. Il a souhaité l'audition de M. Arnaud Lagardère et des salariés d'EADS. Il a considéré qu'il y avait eu soit maquillage des réalités du groupe EADS, soit incompétence de la Caisse des dépôts et consignations qui n'aurait pas été relevée par la commission de surveillance, penchant « naturellement » pour la première hypothèse. Il s'est interrogé sur l'impact des failles de la gouvernance d'EADS et de la Caisse des dépôts et consignations, sur le montant des pertes pour la Caisse des dépôts et consignations et enfin, sur une éventuelle mise en cause de la responsabilité de M. Francis Mayer, alors directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, par les propos de M. Thierry Breton.

Après que M. Michel Bouvard eut précisé que la moins-value latente attachée à cette opération s'élevait à 118 millions d'euros au 30 juin 2006, nette d'impôts, M. Augustin de Romanet est convenu que la règle de la parité franco-allemande au sein du pacte d'actionnaires n'avait pas été un facteur de simplification. Il a en revanche démenti toute mise en cause de l'action de M. Francis Mayer par M. Thierry Breton.

M. Pierre-Yves Collombat a souligné que l'acquisition des titres EADS présentait le double caractère d'opération d'intérêt général menée en toute indépendance par la Caisse des dépôts et consignations, et celui d'opération de défense d'un intérêt particulier. Il a demandé aux responsables de la Caisse des dépôts et consignations s'ils avaient eu des doutes ou des soupçons.

M. Dominique Marcel a rappelé que la Caisse des dépôts et consignations n'était pas omnisciente et, que comme tout investisseur, elle pouvait se tromper. Il a jugé que la prise de risques maîtrisés était inhérente à sa mission. Il a indiqué qu'elle pouvait sans doute parfois s'engager sur des montants plus élevés parce qu'elle disposait d'une taille et d'un bilan très important, qu'elle pouvait mutualiser ses risques et que son horizon de détention était plus long. C'était une des grandes justifications de son rôle d'investisseur. Il a ajouté que la Caisse des dépôts et consignations réalisait de très nombreuses opérations du même type que celle d'EADS, qui lui procuraient aujourd'hui des plus-values très élevées, bien plus importantes que la moins-value évoquée. Il a considéré par ailleurs que le fait que des dirigeants d'entreprise lèvent des options ne pouvait, a priori, être considéré comme un comportement suspect. Il a toutefois reconnu se poser désormais des questions à cet égard.

M. Gérard Longuet a déclaré qu'il croyait à l'utilité de la Caisse des dépôts et consignations, à la validité de ses investissements dans le secteur aérospatial, et aux exigences de rapidité et de discrétion dans ce type d'opération.

Il s'est interrogé sur l'équilibre global de la négociation qui a pu inclure, dans le prix du marché, les avantages obtenus, par ailleurs, par les vendeurs, et sur la possibilité d'obtenir les notes des analystes financiers en relation avec l'opération.

M. Dominique Marcel a observé que la négociation ne s'effectuait pas en direct avec Lagardère et ne pouvait pas, par nature, tenir compte du prix d'un avantage fiscal présupposé. En revanche, l'achat à terme lui avait permis de négocier de très bonnes conditions financières avec la banque Ixis CIB. Répondant à M. Philippe Marini, rapporteur général, qui souhaitait savoir si ces conditions avaient été identiques pour tous les institutionnels acheteurs, il a précisé qu'il lui semblait que la Caisse des dépôts et consignations avait obtenu les meilleures conditions.

S'agissant des notes d'analystes financiers, il a indiqué qu'il n'existait pas de « littérature » déconnectée de la négociation.

M. Jean-Luc Mélenchon s'est félicité de l'ouverture de l'audition à l'ensemble des sénateurs. Il a considéré important de ne pas donner l'impression que l'Etat serait seul en cause alors que les « prédateurs » sont en l'espèce des investisseurs privés. Il s'est réjoui de l'intervention de la Caisse des dépôts et consignations pour acquérir des actions EADS. Observant que les dirigeants de la SOGEADE et d'EADS, en particulier M. Noël Forgeard, avaient menti et induit en erreur la Caisse des dépôts et consignations, il a souhaité connaître les recours dont celle-ci disposait.

M. Augustin de Romanet a indiqué qu'une information judiciaire avait été ouverte et que l'Autorité des marchés financiers avait engagé une enquête. Il a déclaré que dans le cas où des procédures judiciaires seraient conduites, il serait de son devoir de défendre les intérêts de la Caisse des dépôts et consignations.

Union européenne - Droit communautaire dans les domaines économique et financier - Examen des amendements

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements extérieurs sur le projet de loi n° 443 (2006-2007) relatif à l'adaptation au droit communautaire dans les domaines économique et financier.

Elle a émis les avis figurant dans le tableau suivant :

Articles

Objet


amendement

Auteur

Décision

Article 2

Habilitation à transposer la directive « réassurance » et à moderniser le régime des fonds communs de créances

9

M. Foucaud
(CRC)

Défavorable

12

Mme Bricq
(SOC)

Défavorable

Article 5

Habilitation du gouvernement à transposer par ordonnance la directive n° 2005/36/CE relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles

10

M. Foucaud
(CRC)

Favorable

Article 7

Ratification de quatre ordonnances de transposition de directives

11

M. Foucaud
(CRC)

Défavorable

Article additionnel après l'article 9

8

M. Hérisson
(UMP)

Demande de l'avis du gouvernement

Bureau de la Commission - Compte rendu

Enfin, M. Jean Arthuis, président, a rendu compte de la réunion du bureau, tenue le mardi 2 octobre 2007, et consacrée à l'examen du bilan des activités du premier semestre de l'année 2007, aux textes et débats à venir en séance publique ainsi qu'au programme des auditions en commission.

Il a dressé, en premier lieu, le bilan chiffré des activités du premier semestre 2007. Il s'est félicité du nouveau « record historique » atteint par le contrôle budgétaire : 20 rapports ont été déposés, outre une communication en commission. Il a insisté sur l'importance prise par le suivi dans le temps des préconisations faites en matière de contrôle, ce dont le Premier président, Philippe Séguin, avait tenu à se féliciter.

Sur l'ensemble de la session ordinaire 2006-2007, M. Jean Arthuis, président, a présenté quelques chiffres globaux, relevant que 78 réunions de commission s'étaient tenues, pour une durée totale de 136 heures 55 minutes, et que 79 rapports avaient été déposés au nom de la commission, dont 39 sur le budget, 11 sur des textes législatifs et 29 en matière d'information.

Il a ensuite détaillé les principaux textes et débats à venir en séance publique, et évoqué ceux composant la « discussion budgétaire » :

- le débat sur les prélèvements obligatoires, qui devrait se tenir le lundi 5 novembre 2007, dans l'après-midi ;

- l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui aurait lieu du lundi 12 au vendredi 16 novembre 2007 ;

- le projet de loi de finances pour 2008, qui serait examiné du jeudi 22 novembre au mardi 11 décembre 2007. Il a indiqué qu'il conviendrait de réduire la durée des discussions générales de chaque mission, notamment au vu de la place nouvelle désormais tenue par la discussion du projet de loi de règlement ;

- le projet de loi de finances rectificative pour 2007, dont la date de discussion n'est pas encore définitivement arrêtée.

M. Jean Arthuis, président, a par ailleurs apporté à la commission des précisions sur les autres textes la concernant. Il a ainsi indiqué que :

- cinq conventions fiscales avaient déjà été examinées en séance publique, sous forme simplifiée ;

- le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans les domaines économique et financier serait examiné le jeudi 11 octobre 2007 ;

- la proposition de loi d'orientation sur les finances locales serait débattue le mardi 30 octobre 2007. Il a précisé que cette proposition de loi, dont le premier signataire est M. François Marc, serait examinée en séance dans le cadre de l'ordre du jour réservé du groupe socialiste.

M. Jean Arthuis, président, a présenté, dans un troisième temps, le programme prévisionnel à venir des réunions de commission.

Il a indiqué que, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2008, seraient entendus le ministre de la défense et le Garde des Sceaux et que les auditions des responsables de programme pourraient, quant à elles, se poursuivre au 1er semestre 2008 et se faire soit en commission, soit directement par chaque rapporteur spécial.

Par ailleurs, au titre des relations avec la Cour des comptes, il a relevé que toutes les enquêtes demandées pour 2007 avaient ou allaient faire l'objet d'auditions publiques ouvertes aux commissions, à la presse et au public. Celles-ci rencontraient un grand succès du fait de la procédure retenue pour leur exploitation, qui leur assurait un bon retentissement médiatique.

Puis M. Jean Arthuis, président, a présenté les 5 enquêtes qui seraient demandées à la Cour des comptes en 2008 :

- « les engagements du Centre national d'études spatiales (CNES) dans les programmes de l'ASE (Agence spatiale européenne) », demandée par M. Christian Gaudin, rapporteur spécial ;

- « la gestion et la comptabilisation des créances d'aide publique au développement par la COFACE », demandée par MM. Michel Charasse et Paul Girod, rapporteurs spéciaux ;

- « le refus d'apurement communautaire dans le domaine agricole », demandée par M. Joël Bourdin, rapporteur spécial ;

- « l'école maternelle, politique publique ou simple variable d'ajustement budgétaire ? », demandée par M. Gérard Longuet, rapporteur spécial ;

- « les CARPA (caisses autonomes de règlement pécuniaire des avocats) », demandée par M. Roland du Luart, rapporteur spécial.

M. Jean Arthuis, président, a ensuite signalé que de très nombreux contrôles budgétaires devaient aboutir cet automne, grâce à l'implication vigilante des rapporteurs spéciaux.

Puis il a apporté des précisions sur les auditions prévues, notamment celles sur l'évolution de l'actionnariat d'EADS, dont il s'est félicité tant de la réactivité que du retentissement.

Au titre des questions diverses, M. Jean Arthuis, président, a indiqué que le bureau s'était notamment interrogé sur les actions à mener dans la perspective de la présidence française de l'Union européenne au second semestre 2008.

La commission a alors, à l'unanimité, donné acte à M. Jean Arthuis, président, de sa communication.

EADS - Evolution de l'actionnariat - Audition de M. Philippe Pontet, président de la Société de gestion de l'aéronautique de la défense et de l'espace (SOGEADE) et de la Société de gestion de participations aéronautiques (SOGEPA)

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. Philippe Pontet, président de la Société de gestion de l'aéronautique de la défense et de l'espace (SOGEADE) et de la Société de gestion de participations aéronautiques (SOGEPA), sur les conditions d'évolution de l'actionnariat d'EADS.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que la présente audition avait été décidée à l'issue de l'audition par la commission, le matin même, de MM. Michel Bouvard et Augustin de Romanet, respectivement président de la commission de surveillance et directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, à l'occasion de laquelle le rôle de la SOGEADE avait été évoqué. Il a précisé que la SOGEADE était une société holding dont le capital était détenu à 50 % par la SOGEPA - elle-même détenue à 100 % par l'Etat - et à 50 % par Lagardère, et qu'elle possédait 30 % du capital d'EADS.

M. Philippe Pontet a indiqué qu'il s'exprimait en tant que président de la SOGEPA et de la SOGEADE. Il a précisé que ces mandats, qui lui avaient été confiés par les pouvoirs publics en 1999, prendraient fin à la fin du mois d'octobre 2007. En effet, comme cela avait été décidé dans le cadre de la réorganisation de la gouvernance d'EADS, M. Arnaud Lagardère lui succéderait à la présidence de la SOGEADE et, dans le cas de la SOGEPA, il atteindrait la limite d'âge de 65 ans.

Il a indiqué que la SOGEPA, historiquement la holding de tête de l'Aérospatiale, appartenait à l'Etat, et était elle-même co-actionnaire de la SOGEADE, à parité avec Lagardère. Il a expliqué que le capital d'EADS était détenu à 30 % par la SOGEADE, à 30 % par DaimlerChrysler et à 5 % par la holding publique espagnole SEPI. Il a souligné que les actions d'EADS étaient cotées à Paris, Madrid et Francfort. Il a indiqué que les conseils d'administration de la SOGEPA et de la SOGEADE étaient constitués, respectivement, de quatre hauts fonctionnaires et de six personnalités qualifiées, et de quatre représentants de la SOGEPA et de quatre représentants de Lagardère.

Il a déclaré que la SOGEADE remplissait une triple fonction : assurer l'exécution technique des décisions stratégiques prises par l'Etat et Lagardère, s'informer de l'évolution des résultats et des perspectives d'EADS, et appliquer les deux pactes d'actionnaires. Il a ajouté que le droit de veto dont l'Etat disposait, s'agissant uniquement des questions de défense nationale, s'exercerait, le cas échéant, via la SOGEPA, la SOGEADE et, in fine, le « board » d'EADS. Il a précisé que le conseil d'administration de la SOGEADE se réunissait à peu près au même rythme que celui d'EADS. Il avait tenu quatre réunions en 2005, huit réunions en 2006 et six réunions en 2007.

Il a déclaré que, comme l'attestaient les procès-verbaux des réunions des conseils d'administration de la SOGEPA et de la SOGEADE, qu'il mettait à la disposition de la commission, à aucun moment ces sociétés n'avaient été informées des difficultés techniques du programme A 380 et des risques de retard de livraison. Il a brièvement synthétisé les procès-verbaux de plusieurs réunions du conseil d'administration de la SOGEADE, indiquant que les principaux sujets abordés avaient été :

- le 7 mars 2005, les perspectives d'augmentation du chiffre d'affaires et du cours des actions d'EADS ;

- le 25 juillet 2005, la présentation des comptes d'EADS au 30 juin 2005, le vol inaugural de l'Airbus A 380 le 27 avril 2005, et les 159 commandes fermes d'Airbus A 380 qui avaient alors été passées, les seuls retards évoqués ayant été ceux des programmes d'hélicoptères Tigre et NH 90 ;

- le 7 décembre 2005, le plan opérationnel 2006-2008 d'EADS, prévoyant notamment la livraison en 2007 de 470 avions, dont 50 Airbus A 380, les seules difficultés alors évoquées ayant été la parité euro/dollar, le risque d'une guerre des prix entre Airbus et Boeing, et le risque d'un retournement du cycle de l'industrie aéronautique ;

- le 3 mars 2006, les comptes d'EADS pour 2006, et la confirmation des premières livraisons d'Airbus A 380 dès la fin de l'année 2006, aucun risque de retard n'ayant alors été évoqué ;

- le 1er juin 2006, par conséquent après la réunion du 3 avril 2006 lors de laquelle DaimlerChrysler et Lagardère avaient indiqué leur intention de réduire leur participation dans le capital d'EADS, les modalités de financement du programme de l'Airbus A 350.

Il a indiqué avoir appris les difficultés d'industrialisation de l'Airbus A 380 par la presse, à la suite du communiqué officiel d'EADS du 13 juin 2006, ce qui avait conduit à une réunion exceptionnelle du conseil d'administration de la SOGEADE le dimanche 2 juillet 2006, au cours de laquelle M. Louis Gallois avait été nommé co-président d'EADS et président d'Airbus en remplacement de M. Noël Forgeard. Une réunion du 27 juin 2006 avait évoqué ces difficultés mais avait essentiellement porté sur l'exercice du put de British Aerospace sur 20 % du capital d'Airbus. Il a ensuite précisé que le conseil d'administration ne s'était réuni que le 28 septembre 2006 afin d'entendre M. Olivier Andries, directeur des programmes, exposer les difficultés de l'A 380 et les mesures mises en oeuvre pour pallier celles-ci. Il a ainsi répété que, jusqu'à cette dernière réunion, et notamment jusqu'à leur officialisation par le communiqué d'EADS du 13 juin, le conseil d'administration n'avait jamais été informé de l'existence d'une quelconque difficulté industrielle sur l'A 380 chez Airbus.

Puis M. Philippe Pontet a abordé les questions qui avaient été évoquées lors du conseil d'administration du 3 avril 2006 relatif aux cessions de participation des groupes Lagardère et DaimlerChrysler. Il a expliqué que les deux groupes industriels avaient saisi respectivement le conseil d'administration de la SOGEADE par deux lettres du 22 mars et du 27 mars 2006, afin de notifier leur décision de diminuer de manière concertée leur participation dans le capital d'EADS. Il a observé que le groupe Lagardère souhaitait céder 7,5 % du capital d'EADS, le groupe DaimlerChrysler engageant une réduction au même niveau afin de dégager des moyens pour investir sur son coeur de métier.

Il a fait valoir que les décisions du conseil d'administration du 3 avril 2006 ne constituaient pas et ne pouvaient pas constituer une autorisation, pour les groupes Lagardère et DaimlerChrysler, de céder une part de leurs participations, cette cession étant de droit pour les actionnaires.

Il a précisé les trois points sur lesquels le conseil d'administration avait délibéré : la possibilité pour la SOGEADE de préempter les actions cédées par DaimlerChrysler ; la possibilité pour l'Etat français de préempter les actions cédées par le groupe Lagardère, sous réserve de ne pas dépasser le seuil de 15 % de participation dans le capital d'EADS ; la décision de l'Etat de se diluer ou non à due proportion des deux autres actionnaires, et les modalités du transfert technique des actions à céder puisque, nominalement, elles étaient détenues par la SOGEADE. Il a indiqué qu'une réponse négative avait été apportée aux deux premières questions sur le droit de préemption et que l'Etat avait décidé de conserver l'intégralité de sa participation de 15 %.

Réagissant à la remarque de M. Philippe Pontet selon laquelle il agissait en relation avec le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Michel Charasse a souhaité savoir si M. Philippe Pontet avait reçu des instructions ou s'était entretenu par voie téléphonique avec des représentants du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. M. Philippe Pontet a confirmé avoir reçu plusieurs appels de l'APE qui est l'interlocuteur habituel et la tutelle des conseils d'administration de SOGEPA et des administrateurs représentant la SOGEPA à la SOGEADE.

S'agissant des modalités du transfert des actions, M. Philippe Pontet a noté qu'il existait deux possibilités de désengagement :

- une première nécessitant un agrément des membres du pacte d'actionnaires lorsque l'un des membres vendait tout ou partie de ses actions à un cessionnaire souhaitant à son tour intégrer le pacte ;

- une seconde, sans agrément et qui s'apparentait à une opération de marché, terme contesté par M. Philippe Marini, rapporteur général qui a estimé, en référence aux précédentes auditions tenues devant la commission, que la cession réalisée par le groupe Lagardère constituait une « vraie fausse » opération de marché.

M. Philippe Pontet a expliqué que le groupe Lagardère avait émis des Obligations Remboursables en Actions à Parité Ajustable (ORAPA), entièrement souscrites par la banque IXIS CIB, la SOGEADE devant ensuite mettre les actions sous-jacentes à l'ORAPA à disposition du groupe Lagardère, en trois tranches 2007, 2008 et 2009. SOGEADE avait procédé à la première livraison des actions des contreparties le 25 juin 2007.

M. Michel Charasse s'est étonné que la qualité des acheteurs des ORAPA n'ait pas été connue, ni même demandée. M. Philippe Pontet a fait valoir que ces opérations d'investissement étaient couvertes par la confidentialité, conformément aux pratiques de marché et qu'il n'était ni dans les pouvoirs ni dans les compétences du conseil d'administration de demander à connaître l'identité des acheteurs tant du bloc Lagardère que du bloc DaimlerChrysler.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a tout d'abord souhaité savoir, au vu de l'expérience de M. Philippe Pontet au sein de la SOGEADE, quelles étaient les relations de cette dernière avec le service des participations de la direction du Trésor, puis de l'Agence des participations de l'Etat (APE), et plus précisément si des questions stratégiques avaient été abordées courant 2005/2006 avec des membres du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Il a relevé que si au cours de précédentes auditions, la SOGEADE avait été présentée comme un lieu technique de mise en oeuvre du pacte d'actionnaires et d'équilibrage de ce dernier, M. Philippe Pontet avait déclaré, dans sa présentation, que le suivi des résultats et des perspectives d'EADS relevait du champ de compétences de la SOGEADE.

M. Philippe Pontet a confirmé que la SOGEADE était principalement une instance technique mais également un endroit où était abordée la stratégie dans le cadre du « concert actionnarial » entre les trois grands actionnaires fondateurs d'EADS et en fonction des instructions données par ceux-ci.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souhaité se faire préciser le rôle de ces conseils d'administration qui ne pouvait pas se résumer à de « la simple mise en oeuvre technico-juridique ».

En réponse, M. Philippe Pontet a relevé l'importance et la « haute tenue » des réunions du conseil d'administration. Il a précisé que la relation avec le service des participations de la direction du Trésor dans un premier temps, puis de l'APE ensuite, était constante, comme pouvait l'illustrer la préparation des conseils, ou la régularité des dialogues qui, au demeurant, concernaient également le cabinet du ministre de l'économie. Il a indiqué qu'un des sujets de préoccupation régulièrement abordés concernait l'harmonie entre l'actionnariat français et l'actionnariat allemand.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite demandé précisément si le conseil d'administration du 3 avril 2006 avait été précédé de réunions de travail préalables.

M. Philippe Pontet a répondu que tel n'avait pas été le cas, mais que plusieurs contacts téléphoniques avec l'APE avaient préparé la réunion.

M. Jean Arthuis, président, a présumé que M. Philippe Pontet avait dû être informé, en tant que président de la SOGEADE, de l'identité des acheteurs à terme des actions d'EADS cédées par IXIS CIB, souscripteur des ORAPA émises par Lagardère SCA. M. Philippe Pontet a confirmé que ni lui, ni le conseil d'administration n'avaient disposé de ces informations, ce dont s'est étonné M. Michel Charasse. L'intervenant a de nouveau précisé que la SOGEPA et la SOGEADE n'étaient pas des lieux de pouvoirs, mais avaient une vocation essentiellement technique de mise en oeuvre des décisions prises par les grands actionnaires.

Puis M. Philippe Marini, rapporteur général, citant le procès-verbal du conseil d'administration de la SOGEADE du 3 avril 2006, a constaté que personne ne s'était donc « inquiété » de l'identité des acquéreurs ultimes des actions d'EADS détenues par Lagardère SCA ni n'avait posé de question à ce sujet.

M. Philippe Pontet ayant fait valoir qu'un tel sujet ne relevait pas des attributions de la SOGEADE, M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est alors demandé pourquoi ce point avait été inscrit à l'ordre du jour de son conseil d'administration. M. Philippe Pontet a répondu que cette cession devait être examinée par la SOGEADE notamment pour l'exercice des droits de préemption et que le conseil avait été préalablement préparé par les services compétents, c'est-à-dire l'APE du ministère de l'économie et des finances. M. Philippe Marini, rapporteur général, ayant souhaité savoir s'il considérait que cette opération avait été approuvée par le ministre de tutelle, M. Philippe Pontet a répondu par l'affirmative.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a insisté pour savoir si l'APE avait bien approuvé l'ensemble indissociable que constituaient, d'une part, les ORAPA émises par Lagardère SCA et, d'autre part, la cession des actions d'EADS sous-jacentes par IXIS CIB, le souscripteur desdites ORAPA.

M. Philippe Pontet a souligné que, s'agissant de la SOGEADE, seul devait être formellement approuvé le mécanisme de la livraison en trois tranches des actions d'EADS sous-jacentes, le reste, en particulier l'identité des acquéreurs finaux, ne relevant pas de sa compétence. En réponse à une question de M. Michel Charasse sur un ordre de l'Etat d'approuver cette opération, il a indiqué que dès lors qu'il était saisi par deux actionnaires de leur décision de céder une partie de leur participation, la convocation du conseil d'administration était de droit, et que la préparation de sa réunion s'était tenue avec les services compétents du ministère, à savoir l'APE à laquelle il revenait, pour le compte de l'Etat, de vérifier la conformité de l'opération aux pactes d'actionnaires.

Puis M. Philippe Marini, rapporteur général, citant de nouveau le procès-verbal du conseil d'administration de la SOGEADE du 3 avril 2006, a souhaité savoir ce que M. Philippe Pontet voulait dire quand, au cours de ladite réunion, il mettait en garde les participants contre l'interprétation que pourrait faire le marché de l'importante cession d'actions d'EADS par les groupes Lagardère et DaimlerChrysler alors même qu'EADS « entrait dans une phase plus agitée ».

M. Philippe Pontet, après avoir remarqué que ces propos comme les questions posées par d'autres administrateurs illustraient la « valeur ajoutée » que pouvaient apporter les personnalités qualifiées au sein du conseil d'administration de la SOGEADE, a affirmé que la fin de la citation ne se référait en aucune façon aux retards à venir du programme de l'A380, dont, pas plus que le conseil, il n'avait aucune connaissance. Après avoir rappelé qu'à cette même période, British Aerospace avait fait connaître son intention de céder sa participation de 20 % au sein d'Airbus, participation qu'EADS devait acquérir en septembre 2006, il a déclaré que, selon lui, le moment choisi par les groupes Lagardère et DaimlerChrysler pour vendre un total de 15 % des actions d'EADS bien que ce soit leur droit et leur propre stratégie, n'était pas optimal pour EADS. Il avait évoqué devant le conseil d'administration les difficultés bien identifiées auxquelles ce groupe faisait face, comme le niveau de la parité entre l'euro et le dollar, les pertes de sa filiale de maintenance Sogerma, ainsi que le financement du programme de l'A350, dont le coût venait de passer de 4,5 milliards d'euros à 9 milliards d'euros. Il a ajouté que le succès même d'Airbus, dont le rythme de livraisons était passé de 200 à 300 avions par an à environ 450, impliquait de repenser son modèle industriel, voire la localisation de ses sites, ce qui pouvait également engendrer des difficultés.

M. Philippe Marini, rapporteur général, ayant observé la grande convergence entre les vues développées par l'intervenant et la teneur de la note de l'APE au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie en date du 20 janvier 2006, M. Philippe Pontet a déclaré qu'il n'avait pas vu ladite note, mais que ses considérations sur la situation d'EADS reflétaient aussi le consensus des analystes sur le groupe, dont il a rappelé qu'il était coté sur trois places financières.

Mme Nicole Bricq, citant les mots manuscrits que M. Denis Samuel-Lajeunesse, alors directeur général de l'APE, avait rédigés en conclusion de la note du 20 janvier 2006 précitée et selon lesquels « les bruits actuels risquaient de peser sur le cours du titre », s'est étonnée que M. Philippe Pontet n'ait pas eu d'échanges avec les représentants de l'Etat à ce sujet, notamment à l'occasion des conseils d'administration de la SOGEADE.

M. Philippe Pontet a confirmé cette absence d'échanges, mettant en exergue le fait qu'à l'annonce de leurs résultats, les dirigeants des groupes Lagardère ou DaimlerChrysler avaient, à plusieurs reprises, communiqué au marché leur intention de diluer leur participation à une date non précisée. Cette intention ne présentait donc pas de caractère secret et avait été reprise par toute la presse financière et tous les analystes qui suivaient la valeur EADS.

Mme Nicole Bricq a ensuite souhaité savoir dans quelle mesure la SOGEADE avait vérifié la conformité des ORAPA émises par Lagardère SCA au pacte d'actionnaires d'EADS, et en particulier si un tel mandat l'avait amenée à étudier l'optimisation fiscale qui en résultait pour le cédant.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que M. Philippe Marini, rapporteur général, avait déclaré, lors de l'audition de M. Augustin de Romanet le matin-même, qu'au vu des éléments portés à sa connaissance à l'occasion de son contrôle sur pièces et sur place, il n'y avait pas eu d'abus de droit par Lagardère SCA lors de cette opération.

M. Philippe Pontet a indiqué que le conseil d'administration de la SOGEADE n'avait pas à s'exprimer sur ce point. Il a souligné, en outre, que la vérification du respect du pacte d'actionnaires relevait de la compétence de l'APE et déclaré que l'agence s'était bien acquittée de cette charge avant le conseil d'administration du 3 avril 2006.

A Mme Nicole Bricq, qui souhaitait savoir si le pacte d'actionnaires prévoyait l'hypothèse de la cession de titres à des acheteurs anonymes, il a répondu que ce pacte n'interdisait effectivement pas la vente d'actions sur le marché.

M. Paul Girod a relevé que M. Philippe Pontet avait pour rôle de veiller au respect du pacte d'actionnaires d'EADS, en particulier quant à la fraction de capital détenue par l'Etat français. Partant de ce constat, il lui a demandé à quel moment il avait appris l'acquisition par la CDC de 2,25 % du capital d'EADS, et si cette décision lui avait semblé régulière au regard des exigences dudit pacte.

M. Philippe Pontet a répondu qu'il avait pris connaissance de cette situation tout récemment par la presse, et que le conseil d'administration n'avait pas été informé que la CDC pourrait acheter des titres cédés par l'intermédiaire d'Ixis CIB. Il a jugé qu'elle était conforme au pacte d'actionnaires d'EADS, dans la mesure où la CDC agissait d'une manière indépendante, en concluant avec Ixis CIB des contrats d'achat à terme de titres EADS.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la possibilité pour l'Etat de s'opposer à une proposition formulée par Lagardère s'agissant de la composition du conseil d'administration d'EADS.

M. Philippe Pontet a rappelé qu'aux termes des statuts le groupe Lagardère avait le pouvoir de proposition des nominations au « board ». Il a fait valoir que l'appréciation des propositions en ce domaine ne relevait pas de sa compétence. Néanmoins, il a estimé que l'Etat pourrait toujours s'opposer à des propositions de Lagardère quant à la composition du conseil d'administration d'EADS. Il a précisé, cependant, que toutes les propositions présentées en la matière, à ce jour, par Lagardère, avaient fait l'objet d'une concertation avec l'Etat.

Puis, répondant à une demande de M. Jean Arthuis, président, il a exposé les deux grands axes de la réforme de la gouvernance d'EADS que l'assemblée générale du groupe devrait adopter le 22 octobre 2007.

En premier lieu, le caractère bicéphale du management devait être supprimé. M. Philippe Pontet a souligné que cette mesure constituerait un gain d'efficacité appréciable dans la direction de l'entreprise.

En second lieu, le conseil d'administration devait être élargi et ouvert à des administrateurs indépendants, des personnalités qualifiées et des personnalités internationales en plus grand nombre. Dans ce nouveau cadre, M. Philippe Pontet a indiqué que DaimlerChrysler et la SOGEADE, jusqu'alors représentés par quatre administrateurs pour chacun, ne le seraient plus que par deux administrateurs pour chacun. Au titre de la SOGEADE, ces deux administrateurs devaient être M. Arnaud Lagardère, qui prendrait la présidence de la SOGEADE en remplacement de M. Philippe Pontet, et M. Dominique d'Hinnin, actuellement directeur financier du groupe Lagardère.

Enfin, M. Philippe Pontet a confirmé qu'en 2009 Lagardère disposerait d'un tiers des actions EADS détenues par la SOGEADE, et l'Etat des deux tiers, soit respectivement 7,5 % et 15 %. Il a précisé que cette configuration restait conforme au pacte d'actionnaires d'EADS, et qu'à ce niveau de participation le pacte prévoyait que le groupe Lagardère gardait ses prérogatives.

M. Jean Arthuis, président, a enfin appelé l'Etat actionnaire à se garder de toute ambiguïté, souhaitant que les prises de décision au sein des conseils d'administration ne se trouvent pas « court-circuitées » par des réunions informelles tenues en amont.

Audition de M. André Santini, secrétaire d'Etat auprès du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, chargé de la fonction publique, sur le service des pensions de l'Etat - Enquête demandée à la Cour des Comptes

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. André Santini, secrétaire d'Etat auprès du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, chargé de la fonction publique, sur le service des pensions de l'Etat.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que cette audition faisait suite à la réunion du 26 septembre 2007 au cours de laquelle avait été présentée l'enquête réalisée par la Cour des comptes sur le service des pensions de l'Etat, transmise à la commission en application de l'article 58-2° de la LOLF. Cette audition, qui avait mis en présence les responsables des administrations concernées, n'avait pas permis de préciser le calendrier de lancement de la réforme. La commission avait donc jugé utile d'entendre le ministre en charge de la fonction publique. Il a noté qu'un consensus s'était établi pour mettre fin au cloisonnement administratif de la gestion des dossiers de pensions, pour rationaliser les systèmes d'information autour du compte individuel retraite (CIR) et pour créer une entité unique, à vocation interministérielle, pleinement responsable du pilotage des pensions. Tout en soulignant le danger que représenterait, pour la bonne coordination des systèmes d'information, un report de la réforme des pensions à la révision générale de politique publique (RGPP) qui doit être conclue en mars 2008, il s'est inquiété de l'absence de pilote dans la chaîne des pensions. Il a indiqué que les déclarations faites par les représentants de l'administration avaient conduit la commission à estimer que la modernisation de la gestion des pensions de l'Etat pouvait représenter un gisement d'économie de près de 1.200 emplois : 300 postes issus de la fusion des 1.000 emplois entre le service des pensions et le réseau de Trésor public, et 900 postes sur les 1.800 fonctionnaires chargés de la gestion des dossiers dans les ministères employeurs.

M. Jean Arthuis, président, s'est enfin interrogé sur le coût de gestion du versement des traitements annuels aux membres de l'Ordre de la Légion d'honneur et aux médaillés militaires dont le montant unitaire avoisine parfois les 6 euros. Tout en se félicitant du regroupement sous la tutelle unique du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, de l'ensemble des services chargés de la gestion des pensions, qui devrait faciliter le lancement de la réforme, il a demandé qu'une suite effective soit donnée à l'enquête de la Cour des comptes et aux travaux de la commission.

M. André Santini a inscrit la question de l'évolution de l'organisation de la chaîne des pensions dans le cadre plus large du régime de retraite des fonctionnaires de l'Etat en insistant sur l'enjeu important que représentent les masses financières gérées (plus de 42 milliards d'euros de paiement prévus en 2008), les effectifs mobilisés pour le traitement, et le nombre de pensions servies qui en fait le deuxième régime de retraite de France. Il a indiqué que ce régime devait non seulement dégager des gains de productivité, mais aussi améliorer la qualité du service rendu et assurer un contact plus personnalisé et individualisé avec les usagers. Il a rappelé l'engagement pris par M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, de lancer des réformes structurelles qui permettraient à l'Etat d'assainir ses finances publiques.

Ensuite, il a souhaité préciser que le besoin de réformes de la chaîne des pensions devait s'organiser autour du principe « mieux organisé, moins cher pour un meilleur service rendu à l'usager » et ne résultait ni d'anomalies graves, ni de dysfonctionnements majeurs, tels que ceux qui, par exemple, avaient conduit à la perte de 52 millions de dossiers de pensions au Japon. Toutefois, et en réponse à M. Jean Arthuis, président, qui remarquait qu'un tel événement ne pouvait survenir en France dans la mesure où ces dossiers numérisés n'existaient pas encore, il a reconnu que, même si le système actuel en cours de constitution avec le CIR n'était pas pleinement efficient, les réformes engagées ces dernières années avaient conduit, avec succès, à mettre en oeuvre la réforme des retraites de 2003, à absorber l'augmentation constante du nombre de retraités, progressant de 50 % en 10 ans, à rendre opérationnel le compte d'affectation spéciale « Pensions » en 2006, dont la prévision de dépenses s'est avérée exacte à 0,5 %, et enfin, à concrétiser le droit à l'information sur les retraites pour les fonctionnaires de l'Etat, dont les premiers envois ont d'ores et déjà commencé.

Pour compléter ces réformes, M. André Santini a indiqué que la réorganisation profonde de la gestion des pensions de l'Etat avait déjà été lancée, notamment, par M. Jean-François Copé, alors ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, dans le cadre d'une lettre de mission de mars 2006 adressée au chef du service des pensions et au directeur général de la comptabilité publique. Il leur était demandé d'étudier les possibles gains de productivité issus d'un rapprochement du service des pensions et des centres régionaux des pensions de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP), d'assurer l'unité de gestion du régime des retraites, et enfin d'améliorer la qualité du service rendu aux usagers. Tout en précisant que la stratégie de modernisation dépendait de considérations techniques, notamment informatiques, le ministre a reconnu que le système actuel ne donnait pas pleinement sa mesure en raison d'une alimentation insuffisante en données utilisables et de ruptures dans la transmission de ces données au fil de la chaîne. Il a, ainsi, annoncé la mise en place d'un système centralisé de gestion des droits des personnels qui s'appuierait sur le compte individuel retraite, selon un calendrier en deux étapes. A court terme, soit de 2007 à 2009, la montée en puissance du CIR serait mise en oeuvre et à moyen terme, soit en 2011, le schéma cible ferait du CIR l'instrument clé de liquidation des pensions. Ensuite, il a insisté sur l'évolution, nécessairement graduelle, des systèmes d'information qui devront concerner tant ceux des ressources humaines des ministères employeurs que celui de l'opérateur national de paie. Enfin, il a saisi l'occasion du rendez-vous sur les retraites de 2008 pour appeler de ses voeux un retour « aux fondamentaux » et une révision de la réglementation des pensions afin d'enregistrer des gains de productivité, notamment sur le traitement des validations des services des auxiliaires qui mobilise près de la moitié des effectifs dans les ministères. Enfin, il a exprimé son entière confiance dans ses services afin d'assurer le succès de ce processus de modernisation.

En réponse à l'inquiétude de M. Jean Arthuis, président, sur le report récurrent du calendrier de cette réforme depuis trente ans, M. André Santini a indiqué qu'aucune décision n'était encore prise, dans la mesure où le rapport d'orientation sur le rapprochement du service des pensions et des centres régionaux des pensions n'était pas encore remis, et que le processus de révision générale des politiques publiques devait aboutir en mars 2008.

Tout en s'associant au constat exprimé par M. Jean Arthuis, président, sur l'inertie de l'administration, M. Philippe Marini, rapporteur général, a insisté sur la nécessité de mettre fin au cloisonnement administratif afin de réaliser des économies d'échelle et sur la création d'une véritable responsabilité interministérielle, qui serait seule à même d'aboutir à la coordination des ministères sectoriels et à la réduction d'effectifs estimée à 1.200 postes.

M. André Santini a annoncé que les gains de productivité et le recentrage vers d'autres fonctions des agents chargés de la gestion des dossiers dans les ministères employeurs produiraient pleinement leur effet en 2011. Sur les 1.800 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT) chargés de la gestion des pensions dans les ministères employeurs, il a estimé que la majorité pouvait soit être supprimée, soit être redéployée depuis des tâches de liquidation et de traitement des dossiers « papier » vers la gestion du CIR et le centre d'appels. De plus, il a confirmé que les économies d'effectifs portaient bien sur 300 ETPT issus de la fusion du service de pensions et des centres régionaux des pensions et sur 900 ETPT parmi les 1.800 postes répartis entre les ministères employeurs. Enfin, il a annoncé que le calendrier de mise en oeuvre de la modernisation des systèmes d'information débuterait dès 2008 par une première tranche de travaux consistant en la réalisation d'une épure de convergence vers le CIR. Cette première étape serait complétée par l'expérimentation d'une solution en 2009, l'extension du système aux ministères volontaires en 2010, la généralisation du CIR en 2011 et la suppression de l'outil actuel de gestion VISA 3 en 2012.

Un débat s'est alors instauré.

M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial de la mission « Pensions », a déclaré partager les recommandations faites par la Cour des comptes tendant au décloisonnement de la chaîne des pensions, à la rationalisation des systèmes d'information autour du CIR et à la création d'une entité unique chargée du pilotage des pensions. Toutefois, il a souhaité que le principe de la réforme s'appuie sur la recherche de la qualité de service, estimant dangereux de se focaliser sur la réduction des effectifs. Il s'est interrogé sur la nécessaire coordination du CIR avec l'opérateur national de paie, et sur la stratégie qui sera développée par le gouvernement afin de responsabiliser l'ensemble des acteurs de la chaîne des pensions, y compris les ministères employeurs.

M. André Santini, a indiqué que les options informatiques du CIR seraient intégrées dans les cahiers des charges des systèmes d'information des ministères employeurs, dont la responsabilisation ferait l'objet d'une étude confiée à la direction du budget et à la DGAFP.

En réponse à M. Yves Fréville qui s'interrogeait sur la situation des pensions militaires des engagés contractuels, M. André Santini a reconnu que, sur 30.000 recrutements, près de 95 % des contractuels effectuaient des services inférieurs à 10 ans et étaient de ce fait reversés au régime général. En regrettant la mauvaise utilisation des derniers publics que constitue ce travail d'affiliation rétroactive à la CNAV et à l'IRCANTEC, il a indiqué qu'aucune décision n'était encore prise concernant la possibilité de maintenir dans le régime de retraites des fonctionnaires les engagés militaires pour de courtes durées.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est inquiété, d'une part de l'argument de la DCGP relatif à la charge importante que représente la gestion des « petites pensions » pour justifier l'emploi de ses effectifs, et, d'autre part, de la possibilité de leur substituer la prise en charge de la médaille « pour solde de tout compte ».

M. André Santini a relativisé le coût de prise en charge de ces traitements en indiquant qu'il était au plus égal au montant versé. Par ailleurs, il a fait observer que la question de la suppression des pensions des membres de l'ordre de la Légion d'honneur et des médaillés militaires demeurait sensible, même s'il était favorable à une large concertation

La commission a ensuite autorisé, à l'unanimité, la publication de ces débats et des travaux de la commission sous la forme d'un rapport d'information.

Nomination de rapporteur

La commission a nommé M. Michel Mercier, rapporteur, sur la proposition de loi n° 17 (2007-2008) d'orientation sur les finances locales relative à la solidarité financière et à la justice fiscale, présentée par M. François Marc et les membres du groupe socialiste.

EADS - Evolution de l'actionnariat - Echange de vues

Au terme d'un très large échange de vues sur l'organisation des auditions relatives à l'évolution de l'actionnariat d'EADS au cours duquel MM. Henri Torre, Jean-Claude Frécon et M. Philippe Marini, rapporteur général, se sont félicités de l'excellente « couverture médiatique », M. Jean Arthuis, président, a souligné le caractère novateur de la procédure employée par la commission et mis en lumière les avantages qu'elle présente, au regard de l'actualité, par rapport au processus nécessairement long de création d'une commission d'enquête.

Jeudi 11 octobre 2007

- Présidence conjointe de M. Jean Arthuis, président, puis de M. Denis Badré, vice-président, et de M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales-

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 - Audition de M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de la santé, de la jeunesse et des sports, M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique et Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat auprès du ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, chargée de la solidarité

Au cours d'une première réunion et en commun avec la commission des affaires sociales, la commission a procédé à l'audition de M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de la santé, de la jeunesse et des sports, M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, et Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat auprès du ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, chargée de la solidarité, sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 .

M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a présenté le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 comme un texte équilibré contenant des mesures fortes destinées à moderniser notre système de santé et à rompre avec la facilité des déficits. En 2007, le déficit de la sécurité sociale a atteint 11,7 milliards d'euros. En tendanciel, il devrait s'élever à 14 milliards en 2008. Toutefois, ce projet de loi permet de ramener ce montant à 8,9 milliards d'euros grâce à la maîtrise des dépenses et à un apport de recettes nouvelles. Deux branches afficheront un excédent en 2008, la famille et les accidents du travail - maladies professionnelles (AT-MP). L'assurance maladie connaîtra un déficit de 4,3 milliards d'euros soit son plus faible niveau depuis 2002.

Le premier des quatre axes majeurs du projet de loi concerne la maîtrise des dépenses de l'assurance maladie et la modernisation du système de santé. La progression de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) est fixée à 2,8 %, ce qui est un objectif réaliste et suffisant pour répondre aux besoins. Il devra impérativement être respecté. Sans prise en compte de l'impact des franchises, la progression de cet agrégat atteindrait 3,4 % en 2008.

Le deuxième axe du projet de loi est de favoriser l'emploi des seniors dont la progression est l'une des clefs du redressement des comptes sociaux. Les mesures proposées à cet effet devraient d'ailleurs rapporter 350 millions d'euros dès 2008. Elles s'inscrivent dans l'ensemble des recettes supplémentaires prévues, soit 2 milliards d'euros dont 1,6 milliard pour le régime général. L'essentiel de ces nouvelles ressources proviendra de la mise en place d'un prélèvement à la source sur les dividendes pour un produit attendu de 1,3 milliard. La contribution pharmaceutique sera prolongée et quelques exonérations de charges seront revues comme celles touchant aux cotisations AT-MP. Certaines recettes ne figurent pas, à ce stade, dans le projet de loi, en particulier la taxation des « stock-options », proposition faite par la Cour des comptes dans son dernier rapport. Le Gouvernement est ouvert sur ce dossier même s'il considère que le chiffrage de la Cour des comptes est surévalué. Il faudra donc trouver à la fois l'assiette et le taux les plus adaptés et inclure les distributions d'actions gratuites dans cette nouvelle extension d'assiette. Dans tous les cas, il ne s'agira que de prévoir des contributions patronales.

Le troisième axe du projet de loi vise à rétablir la clarté et la sincérité dans les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale. Il convient en effet d'éviter un débat récurrent et stérile sans aucun impact global pour les finances publiques. Dans cet esprit, le Gouvernement a pris la décision de rembourser le 5 octobre dernier une dette de 5,1 milliards d'euros à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss). Cette mesure permet une économie de charges financières pour l'Acoss de 55 millions d'euros en 2007 et de 220 millions en 2008. Le projet de loi de finances pour 2008 prévoit, par ailleurs, des dotations budgétaires appropriées pour les dispositifs gérés par la sécurité sociale mais financés par l'Etat, notamment pour l'allocation de parent isolé (API) et l'aide médicale d'Etat (AME). En outre, le Gouvernement a prévu la compensation intégrale des mesures d'exonération des heures supplémentaires ainsi que l'abondement du panier fiscal destiné à compenser les allégements Fillon à hauteur des besoins. A cet effet, de nouvelles recettes seront affectées à la sécurité sociale, en particulier un reliquat de droits sur les tabacs et la TVA sur les alcools. Au total, la compensation des exonérations de charges passe, en 2007, de 21 à 27 milliards d'euros, ce qui est considérable. Enfin, au cours du premier semestre 2008, une concertation approfondie sera menée pour parvenir à un redressement durable du fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (Ffipsa). Afin de manifester sa volonté sur ce dossier, le Gouvernement a prévu de rembourser dès cette année les 619 millions de dettes anciennes dues au Ffipsa.

Le quatrième volet du projet de loi concerne la lutte contre la fraude avec plusieurs dispositions destinées à développer les échanges d'information, les moyens de contrôle et les sanctions. Au total, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 contient des mesures fortes et structurantes qu'il conviendra d'approfondir en 2008, en particulier sur la base des grands chantiers lancés par le Président de la République en matière de financement de la protection sociale et des rendez-vous de 2008 sur les retraites et le Ffipsa.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de la santé, de la jeunesse et des sports, a qualifié ce projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 de texte de fondation, engageant des réformes structurelles pour affermir un service de santé solidaire répondant aux attentes des citoyens. Ce projet de loi a également pour objet de faire progresser la qualité des soins et de répondre à de nouveaux besoins : la maladie d'Alzheimer, le cancer, les soins palliatifs. L'idée est aussi d'équilibrer la solidarité entre les générations ce qui justifie l'instauration d'un mécanisme de franchises.

L'Ondam fixé pour 2008 est équilibré entre les soins de ville qui progressent de 2 % - de 3,2 % si l'on inclut les franchises - et l'hôpital qui augmente dans les mêmes proportions. Ce taux est réaliste ; il n'est pas sous-estimé et comprend même des marges de manoeuvre si les économies prévues sont réellement mises en oeuvre. A l'hôpital, des restructurations sont nécessaires. En instituant une T2A à 100 % dès 2008, on crée l'occasion d'un redéploiement des moyens dans une logique de responsabilité des acteurs. Il s'agit en effet de mieux gérer pour mieux soigner et permettre des économies qui offriront de nouvelles perspectives pour développer la qualité des soins. Les réformes proposées sont donc indispensables pour promouvoir le cercle vertueux ainsi défini. Un autre sujet important est celui de la démographie médicale. L'inégalité de l'accès aux soins est un fait qui n'entraîne aucune fatalité dans ses conséquences. S'il n'est pas acceptable de constater un creusement des inégalités sur le territoire, il n'est pas non plus question de remettre en cause le principe de la liberté d'installation des médecins. Le projet de loi propose un premier pas dans la bonne direction. La réflexion devra être poursuivie notamment dans le cadre des travaux engagés sur les agences régionales de santé et la modernisation de l'hôpital.

M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, a insisté sur le retour à l'équilibre en 2008 des branches famille et AT-MP. Pour la branche vieillesse, il convient d'attendre le rendez-vous de 2008. Néanmoins, une première étape est proposée dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale avec la taxation des entreprises qui ont recours aux mises à la retraite d'office et aux préretraites d'entreprise. Ces dispositions sont en effet le seul moyen de faire évoluer la situation française en matière d'emploi des seniors.

Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat auprès du ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, chargée de la solidarité, a fait valoir que l'Ondam médicosocial progressera de 6,5 % en 2008, soit 5,3 % pour les personnes handicapées et 8,5 % pour les personnes âgées. S'agissant du handicap, 2 200 places nouvelles seront créées dans les établissements pour enfants et 4 900 dans les établissements pour adultes. L'effort sera notamment porté sur trois priorités : le polyhandicap, l'autisme et les troubles graves du comportement. Afin de disposer de personnels formés, un plan prospectif des besoins en formation sera mis en place. Enfin, le Gouvernement aura pour ambition de rendre effectives les dispositions de la loi de 2005, ce que permettra en particulier l'extension du mécanisme de prestation de compensation du handicap proposée dans le projet de loi. Pour les personnes âgées, les mesures nouvelles s'élèvent à 650 millions d'euros. Les priorités sont le maintien à domicile le plus longtemps possible et le développement des moyens destinés aux personnes atteintes de la maladie d'Alzheimer. Le nombre de places en établissement hébergeant des personnes âgées dépendantes (Ehpad) sera porté de 5 000 à 7 500 et une nouvelle tarification sera mise en oeuvre pour prendre en compte un certain nombre de charges nouvelles.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, s'est félicité de l'audition commune par les deux commissions des quatre ministres compétents sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il a indiqué qu'une nouvelle réunion commune aurait prochainement lieu afin d'assurer le suivi d'un référé de la Cour des comptes relatif à l'interopérabilité des systèmes d'information dans le secteur de la santé. Puis il a souhaité connaître le montant des charges de trésorerie correspondant au plafond d'emprunt de l'Acoss de 36 milliards d'euros et savoir si une reprise de cette dette par la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) était envisagée.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie au nom de la commission des affaires sociales, s'est félicité de l'initiative prise par le Gouvernement de rembourser la dette de l'Etat vis-à-vis de la sécurité sociale et a souhaité que d'autres demandes du Sénat tendant à améliorer les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale soient, de la même façon, prises en compte par le ministre des comptes publics. Puis il s'est interrogé sur la conformité à la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) du mécanisme utilisé pour rembourser cette dette de 5,1 milliards d'euros. Il a souhaité savoir comment le Gouvernement envisageait de traiter le remboursement de la dette de l'Etat envers la sécurité sociale, reconstituée en 2007, soit 1 à 2 milliards d'euros d'ici la fin de l'année. Il a critiqué le comportement des ministères qui, à nouveau cette année, s'exonèrent de versements pourtant dus à l'Acoss au titre de la compensation d'exonérations ciblées de charges sociales. Il a également demandé jusqu'où on pouvait accumuler les déficits de la sécurité sociale, le total de ceux-ci devant dépasser 40 milliards à la fin de l'année 2008. Enfin, il a estimé important que les adossements envisagés du régime de protection sociale agricole sur la Cnam et la Cnav ne se traduisent pas par un simple report de la charge déficitaire de ce régime sur le secteur privé.

M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a indiqué que les frais financiers prévisionnels résultant du plafond d'avances de trésorerie de 36 milliards d'euros fixé pour le régime général s'élèveraient à 1,1 milliard d'euros en 2008. Il a précisé que le remboursement de 5,1 milliards d'euros effectué par l'Etat au mois d'octobre 2007 devrait permettre à l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) de réaliser 220 millions d'euros d'économies sur les frais financiers au titre de 2008. Cette opération de remboursement, nécessaire, ne résout certes pas l'ensemble des problèmes mais permet, d'une part, de clarifier les relations entre l'Etat et la sécurité sociale, d'autre part, de ne pas accroître le plafond d'avances de trésorerie du régime général fixé pour 2007.

M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a estimé que ce procédé de remboursement était conforme à la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf), même si cette opération aurait dû, en toute logique, être inscrite dans le budget de l'Etat, ce qui n'était pas possible. Le projet de loi de finances pour 2008 se traduit toutefois par deux améliorations notables : l'élargissement de la norme d'évolution des dépenses de l'Etat et le réajustement à la hausse des dépenses remboursées par l'Etat à la sécurité sociale : 600 millions d'euros supplémentaires y seront ainsi consacrés, dont 180 millions pour le financement de l'aide médicale de l'Etat, 90 millions pour le financement de l'allocation de parent isolé et 110 millions pour le financement de l'allocation aux adultes handicapés. La dotation du fonds de solidarité sera significativement augmentée. Le projet de loi de finances pour 2008 prévoit également des transferts de recettes fiscales, destinés à assurer une compensation intégrale des allégements généraux de cotisations sociales et des exonérations de cotisations sociales liées à l'accomplissement d'heures supplémentaires.

M. Eric Woerth a jugé nécessaire d'engager au préalable un débat sur la couverture des déficits annuels de la sécurité sociale, pour pouvoir ensuite apprécier les mesures à prendre pour faire face au stock de déficits accumulés. S'agissant du Ffipsa, le remboursement de la dette de 619 millions d'euros héritée du budget annexe des prestations sociales agricoles (Bapsa) constitue un « premier geste », même s'il n'est pas à la hauteur des enjeux. Des négociations sont, à cet égard, prévues avec les partenaires du monde agricole, l'important étant, à ce stade, de se fixer un calendrier clair pour mener les réformes.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie au nom de la commission des affaires sociales, a noté que les recettes aujourd'hui affectées au Ffipsa n'étaient pas aussi dynamiques que celles précédemment affectées au Bapsa.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 disposant que les activités de médecine-chirurgie-obstétrique (dites MCO) des établissements de santé publics seront intégralement financées à l'activité à compter du 1er janvier 2008, il a souhaité connaître les conditions de mise en oeuvre de cette disposition, en particulier les modalités d'application des coefficients correcteurs. Il a également souhaité savoir si le gouvernement était prêt à accepter la fixation d'objectifs de productivité annuelle pour les établissements de santé. Il s'est, par ailleurs, interrogé sur la prise en compte du cas particulier des établissements de santé privés à but non lucratif.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie au nom de la commission des affaires sociales, a noté que les franchises prévues sur les médicaments, les consultations paramédicales et les transports devaient contribuer au financement du plan Alzheimer, du plan cancer et des soins palliatifs. Il a souhaité savoir comment les fonds ainsi prélevés seraient identifiés dans les comptes de l'assurance maladie et redistribués, et s'ils seraient affectés à des plans de santé publique confiés aux établissements de santé.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoyant la possibilité, pour la Haute Autorité de santé (Has), d'émettre des recommandations et avis médico-économiques sur les stratégies de soins, de prescription ou de prise en charge des patients, il s'est interrogé sur les objectifs poursuivis par cette modification des compétences, ainsi que sur la coordination de l'action de la Has avec celle du comité économique des produits de santé (CEPS). Enfin, il s'est interrogé sur la pertinence et le caractère contraignant du dispositif prévu pour encadrer l'installation des professionnels de santé dans les zones où ces derniers sont déjà nombreux.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de la santé, de la jeunesse et des sports, a indiqué qu'elle restait une « militante » du dossier médical personnel (DMP) et qu'elle avait confié une mission commune d'audit sur ce sujet à l'inspection générale des finances, à l'inspection générale des affaires sociales et au conseil général des technologies de l'information. Le DMP représente une piste d'économie et un axe important de rationalisation des dépenses de soins. La complexité du projet a toutefois rendu le calendrier initial trop ambitieux et s'apparentant ainsi davantage à un effet d'annonce, impossible à tenir.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a noté que la mise en place du DMP supposait, au préalable, l'interopérabilité de l'ensemble des systèmes d'information et un réel pilotage du projet.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de la santé, de la jeunesse et des sports, a indiqué que le « web médecin » développé par la caisse nationale d'assurance maladie et le dossier pharmaceutique viendraient ensuite alimenter le DMP.

S'agissant de l'accélération de la mise en oeuvre de la tarification à l'activité dans les établissements publics de santé, elle a indiqué que chaque établissement se verrait attribuer un coefficient correcteur venant majorer ou minorer les tarifs nationaux afin de tenir compte des ressources actuelles qu'il reçoit de l'assurance maladie. Ce coefficient convergera progressivement pour atteindre la valeur 1 au plus tard en 2012, date à laquelle tous les établissements se verront appliquer les mêmes tarifs.

Elle a ensuite noté que les franchises ne constituaient pas une mesure d'équilibre mais un moyen de financer certaines priorités comme le plan Alzheimer, le plan cancer et les soins palliatifs. Quant à l'extension des compétences de la Has, celle-ci n'est pas destinée à concurrencer le CEPS, mais à introduire les raisonnements d'efficience médico-économique dans les recommandations et avis de cette autorité.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie au nom de la commission des affaires sociales, a souhaité savoir si ces recommandations seraient opposables aux médecins et à l'assurance maladie.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin a indiqué que ces recommandations n'étaient pas opposables aujourd'hui, mais que le projet de loi de financement de la sécurité sociale offrait aux médecins volontaires la possibilité de souscrire des engagements complémentaires d'amélioration de la pratique professionnelle. Ces contrats individualisés donneront alors lieu à une rémunération forfaitaire complémentaire de leur rémunération à l'acte. Le suivi des recommandations de la Has pourrait ainsi constituer l'un de ces engagements complémentaires d'amélioration de la pratique professionnelle.

S'agissant de l'évolution de la démographie médicale, Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de la santé, de la jeunesse et des sports, a observé que cette question était complexe et ne se résumait pas à une opposition entre zones rurales et zones urbaines. Elle a fait part de sa volonté de renouveler le cadre du dialogue conventionnel, en y faisant participer les jeunes, et a affirmé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale ne remettait pas en cause la liberté d'installation des médecins, pas plus qu'il n'imposait de date butoir au dialogue ou de mesures coercitives.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie au nom de la commission des affaires sociales, a souhaité connaître les orientations du gouvernement s'agissant de la représentativité des syndicats, des engagements ayant été pris devant le Sénat par le précédent gouvernement.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin a indiqué que cette question de la représentativité des partenaires sociaux faisait partie des chantiers annoncés par le Président de la République.

M. André Lardeux, rapporteur pour la branche famille au nom de la commission des affaires sociales, a relevé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoyait une modulation du montant de l'allocation de rentrée scolaire en fonction de l'âge de l'enfant. Il a donc souhaité savoir si cette modulation se ferait à moyens constants et, dans ce cas, quel serait le nouveau barème. Si la modulation ne se faisait pas à moyens constants, il s'est interrogé sur son coût pour la branche famille.

Il a ensuite noté qu'il était prévu d'unifier en 2008 les majorations pour âge des allocations familiales. Les deux majorations actuelles à l'âge de onze et seize ans seraient ainsi remplacées par une seule majoration à l'âge de quatorze ans pour un montant identique à celui de l'actuelle majoration de seize ans. Il s'est interrogé sur les raisons conduisant à unifier les majorations à l'âge de quatorze ans, alors que le coût de l'enfant augmente sensiblement d'une part à l'entrée au collège, c'est-à-dire à onze ans environ, d'autre part à l'entrée au lycée, c'est à dire à seize ans en moyenne. Il s'est demandé si cette réforme n'introduisait pas un décalage entre l'évolution du montant des allocations et l'évolution des coûts supportés par les familles.

M. André Lardeux, rapporteur pour la branche famille au nom de la commission des affaires sociales, a ensuite observé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale ouvrait l'accès à la prestation de compensation du handicap aux enfants à compter du 1er avril 2008 et mettait en place un droit d'option entre cette prestation de compensation et les compléments d'allocation d'éducation de l'enfant handicapé. Il a souhaité connaître le coût global de ce nouveau droit, les modalités de répartition de ces nouvelles charges entre la caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) et la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) et enfin, si une compensation financière pour les départements était envisagée.

Puis il a relevé l'annonce, faite par le président de la Cnaf, de la création d'un « conseil d'orientation des politiques familiales », destiné à remplacer la conférence de la famille. Il a souhaité connaître les missions et la composition de ce conseil, se demandant en particulier si elle permettrait de garantir son indépendance.

Enfin, il s'est interrogé sur le différentiel de 308 millions d'euros apparaissant entre les comptes 2008 de la Cnaf présentés dans le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale et ceux figurant dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.

M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, a indiqué que les chiffres présentés lors de la commission des comptes de la sécurité sociale n'intégraient pas les mesures nouvelles contenues dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Il a rappelé la nécessité de remplacer la conférence de la famille, rendez-vous annuel, par une structure permanente destinée à développer une vision prospective et transversale de la politique de la famille, sur le modèle du conseil d'orientation des retraites (Cor) et du Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie (Hcaam). La composition de ce nouveau conseil est en phase de finalisation et devrait réunir, sous la présidence du Premier ministre, les associations familiales, les partenaires sociaux, les représentants des pouvoirs publics ainsi que des personnalités qualifiées.

S'agissant de l'instauration d'une majoration unique des allocations familiales à quatorze ans, M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, a indiqué que cette mesure s'appuyait sur une étude menée par l'Institut national des statistiques et des études économiques (Insee), montrant que le coût de prise en charge d'un enfant augmentait à partir de quatorze  ans. Cette disposition remplacera les actuelles majorations versées en deux fois, à onze ans et seize ans, et sera alignée sur le montant actuel des allocations versées au titre des enfants âgés de seize ans.

Concernant la modulation de l'allocation de rentrée scolaire (ARS) en fonction de l'âge de l'enfant, M. Xavier Bertrand a souligné que cette disposition répondait à une demande des associations familiales. Cette mesure part du constat selon lequel le coût de la rentrée diffère en fonction du niveau de scolarisation des enfants. Il apparaît donc cohérent de moduler le volume d'aides accordé. M. Xavier Bertrand s'est dit prêt à entendre les propositions des parlementaires sur ce sujet lors du débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 et a rappelé que le barème serait précisé par décret, après consultation des partenaires sociaux et de l'ensemble des acteurs de la politique familiale.

Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat auprès du ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, chargée de la solidarité, a rappelé que 6 000 familles avaient fait, à ce jour, le choix de la prestation de compensation du handicap enfant (PCH), ce qui représentait une économie annuelle de 25 millions d'euros pour la Cnaf, la PCH enfant étant financée par la CNSA. Elle a ensuite indiqué que la CNSA avait versé, en 2006 et 2007, 500 millions d'euros par an aux départements au titre de la prise en charge de la PCH adulte, alors que le coût global de celle-ci s'était élevé à 70 millions d'euros en 2006 et 250 millions d'euros en 2007. Quant aux maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), elles n'ont pas vu s'accroître le nombre de décisions relatives aux demandes de droits et prestations qu'elles ont la charge de mettre en oeuvre dans la mesure où la PCH est une prestation alternative à l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH).

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, a précisé que la mise en place de la PCH enfant constituait un transfert de charges de la Cnaf vers la CNSA et non une économie pour la Cnaf.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis du projet de loi de financement de la sécurité sociale au nom de la commission des finances, a fait part de ses préoccupations s'agissant du plafond d'avances de trésorerie du régime général, de la situation financière du Ffipsa, et de la méthode utilisée par l'Etat pour rembourser ses dettes à l'égard de la sécurité sociale, soulignant que les sommes résultant de la privatisation des autoroutes devaient initialement servir à financer la dette de l'Etat, et non des dépenses de fonctionnement.

M. Eric Woerth a indiqué que la dette de l'Etat résultait largement de dépenses de fonctionnement impayées.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis du projet de loi de financement de la sécurité sociale au nom de la commission des finances, s'est ensuite interrogé sur la crédibilité de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) pour 2008, le rôle que le gouvernement entendait faire jouer au fonds de réserve pour les retraites (FRR) à l'horizon 2008, ainsi que sur le montant destiné à la mise en oeuvre du DMP au titre de l'année 2008 et les objectifs que le gouvernement entendait se fixer en la matière. Il a également souhaité connaître les premières conclusions de la mission d'audit menée sur ce dossier.

M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a indiqué que l'Ondam pour 2008, fixé à 2,8 % - soit 3,4 % en incluant l'effet des franchises - était réaliste et qu'il devrait être respecté grâce aux réformes structurelles de régulation des dépenses de santé présentées dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de la santé, de la jeunesse et des sports, a indiqué que, contrairement au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, le calcul de l'Ondam pour 2008 tenait compte du dépassement de l'Ondam fixé pour 2007. Elle a, en outre, insisté sur l'amélioration de la procédure d'alerte, rappelant que le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoyait une suspension de la mise en oeuvre des revalorisations tarifaires négociées en cas d'alerte sur l'objectif de dépenses d'assurance maladie.

S'agissant du DMP, Mme Roselyne Bachelot-Narquin a indiqué que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 prévoyait l'inscription de 80 millions d'euros au titre de sa mise en oeuvre. Elle a précisé ne pas encore connaître les conclusions de la mission commune d'audit menée par les inspections générales des finances et des affaires sociales, et par le conseil général des technologies de l'information.

M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, a rappelé que le FRR recevrait 1,7 milliard d'euros en 2008, soit un montant proche des dotations reçues les années antérieures. Cependant, étant donné la modification des modalités de financement de ce fonds, intervenue lors de la mise en place des trente-cinq heures, il paraît peu vraisemblable que le FRR soit en mesure en 2012 de répondre à l'objectif qui lui a été assigné à son origine, à savoir assurer la pérennité du système français de retraite.

M. Jean-Pierre Godefroy s'est interrogé sur les conséquences de l'article 69 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, qui a supprimé l'agrément ministériel des conventions collectives de travail et accords de retraite applicables dans les établissements de santé privés à but non lucratif. Il a ensuite souhaité obtenir des précisions sur la transposition du protocole d'accord du 12 mars 2007 relatif à la prévention, la tarification et la réparation des risques professionnels, ainsi que sur la mise en place d'un groupe de travail sur la réforme du fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (Fcaata).

M. Xavier Bertrand a indiqué que ce groupe de travail serait mis en place dès le mois de novembre 2007 et associerait les parlementaires. Plusieurs pistes de réformes seront étudiées, notamment celle d'un recentrage du dispositif sur les personnes ayant réellement été exposées à l'amiante.

S'agissant du protocole du 12 mars 2007 relatif à la branche accidents du travail-maladies professionnelles (AT-MP), M. Xavier Bertrand a rappelé que celui-ci ne faisait pas l'unanimité et que la concertation devait dès lors se poursuivre sur la seconde partie de l'accord.

M. Guy Fischer a fait part de sa forte préoccupation s'agissant de la situation financière du Ffipsa, de la dégradation des comptes de la sécurité sociale, du niveau élevé du plafond d'avances de trésorerie du régime général, ainsi que de l'inéquité que l'instauration des franchises médicales risquait d'introduire. Il a ensuite attiré l'attention sur la situation des établissements de santé, ainsi que sur les difficultés rencontrées par les départements s'agissant de la prise en charge de la PCH.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de la santé, de la jeunesse et des sports, a rappelé que les franchises médicales avaient vocation à financer les investissements consacrés à la lutte contre la maladie d'Alzheimer, le développement des soins palliatifs et les efforts de lutte contre le cancer. Elle a souligné qu'afin de préserver la situation des assurés les plus fragiles, la mesure prévoyait l'exonération totale de près de 15 millions d'individus, ainsi que la mise en place d'un plafond global annuel de 50 euros.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin a ensuite fait part de son souhait que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 prévoie certaines mesures relatives aux personnels hospitaliers, notamment la monétarisation de leurs comptes épargne temps. Elle a, en outre, rappelé le caractère constructif du dialogue social engagé sur la réforme Licence-Master-Doctorat (LMD).

M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a rappelé sa volonté d'engager au premier semestre 2008 une concertation sur un schéma de redressement durable du Ffipsa, afin que des mesures puissent être mises en oeuvre dès 2009.

M. François Autain a dénoncé l'instrumentalisation de l'effet des franchises médicales, ainsi que l'important report de charges sur les générations futures induit par la dégradation des comptes de la sécurité sociale.

Après avoir rappelé les modalités de calcul de l'Ondam pour 2008, M. Eric Woerth a précisé que les dépenses de fonctionnement d'aujourd'hui ne devaient pas être reportées sur les générations futures, mais être financées grâce à une politique de relance de la croissance et une réduction des dépenses.

M. Eric Doligé a insisté sur la nécessité de clarifier la répartition des rôles entre les sapeurs-pompiers et le service d'aide médicale d'urgence (Samu), afin d'éviter un transfert de charges des services de santé financés par l'Etat vers les services départementaux de secours relevant des collectivités territoriales. Abordant la question de la prise en charge du handicap, M. Eric Doligé a regretté que l'obligation de scolarisation des enfants handicapés ne soit pas accompagnée de la mise en place de moyens conséquents.

En réponse à Mme Anne-Marie Payet, qui s'interrogeait sur les raisons du retard d'entrée en vigueur du décret d'application relatif au déplafonnement des allocations familiales à Mayotte, M. Xavier Bertrand a déclaré ne pas être en mesure d'apporter des éléments sur cette question.

Mme Raymonde Le Texier a souhaité obtenir des précisions sur la possibilité offerte, par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, d'expérimenter, pendant une durée de cinq ans, des modalités de rémunération alternatives au paiement à l'acte.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de la santé, de la jeunesse et des sports, a indiqué que la question de la répartition des rôles entre les sapeurs-pompiers et le Samu renvoyait à la problématique plus générale de l'organisation de la permanence de soins. Elle a rappelé que le président de la République avait appelé à « l'apaisement » sur cette question et qu'un travail en commun avec le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales serait mené.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin a précisé que la possibilité offerte aux médecins de souscrire à des contrats individualisés fixant des engagements complémentaires d'amélioration de la pratique professionnelle ne remettait pas en cause la légitimité de la contractualisation collective développée entre l'union nationale des caisses d'assurance maladie (Uncam) et les syndicats représentatifs.

Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat auprès du ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, chargée de la solidarité, a rappelé que le versement annuel de 500 millions d'euros aux départements au titre de la PCH leur permettait de compenser les coûts induits par la mise en place de cette nouvelle prestation. Elle a, par ailleurs, rappelé plusieurs mesures récentes, notamment la mise en place d'un « numéro azur » destiné à apporter des réponses rapides et une aide concrète aux familles d'enfants handicapés, ainsi que la création d'un comité de suivi de la loi du 11 février 2005 relative au handicap, dont les axes de réflexion porteront notamment sur le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées et la scolarisation des enfants handicapés.

Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Union européenne - Droit communautaire dans les domaines économique et financier - Examen d'amendements

Au cours d'une deuxième réunion tenue dans l'après-midi lors d'une suspension de séance, la commission, à l'initiative de M. Philippe Marini, rapporteur général, et après une intervention de Mme Nicole Bricq, a adopté une rectification à son amendement n° 3 à l'article 5 du projet de loi n° 443 (2006-2007) portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans les domaines économique et financier.

Par ailleurs, elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 13 présenté par le gouvernement à l'article 10 de ce projet de loi.

Présidence de M. Jean Arthuis, président.

EADS - Evolution de l'actionnariat - Audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, et de M. Bertrand Schneiter, inspecteur général des finances, sur le rapport de l'inspection générale des finances

Au cours d'une troisième réunion tenue dans la soirée, la commission a enfin procédé à l'audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, et de M. Bertrand Schneiter, inspecteur général des finances, sur le rapport de l'inspection générale des finances, relatif aux conditions d'exercice des missions du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi dans le dossier EADS.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la présente audition s'inscrivait dans le cycle d'auditions ouvert le 5 octobre 2007 sur le dossier EADS. L'objectif pour la commission est de comprendre les conditions d'exercice de la gouvernance publique, que ce soit au sein du ministère de l'économie ou au sein de la Caisse des dépôts et des consignations (CDC). Il a précisé, bien évidemment, que ces auditions se tenaient hors du champ des compétences de l'Autorité des marchés financiers ou des autorités judiciaires. Il a remercié Mme Christine Lagarde d'avoir réservé à la commission la « primeur » de la présentation du rapport de M. Bertrand Schneiter qui venait juste de lui être remis.

Mme Christine Lagarde a souligné tout d'abord que le gouvernement partageait les préoccupations des commissions des finances des deux assemblées s'agissant de la transparence et de la bonne gouvernance des services ministériels. Elle a ainsi indiqué, qu'au-delà de la coopération avec le Parlement, elle avait souhaité confier à l'inspection générale des finances une mission concernant le travail réalisé par les services du ministère entre décembre 2005 et juin 2006. Elle s'est félicitée de pouvoir disposer des conclusions de ce travail aussi rapidement.

Elle a déclaré que la principale conclusion de ce rapport, qui venait d'être rendu public, était que les services du ministère de l'économie et des finances s'étaient acquittés, avec professionnalisme et « de façon irréprochable », des missions qui leur incombaient.

Elle a développé deux points, d'une part les modalités selon lesquelles l'Etat avait été informé des difficultés d'industrialisation de l'A380, et d'autre part, la manière dont les services du ministère avaient agi.

S'agissant du premier point, Mme Christine Lagarde a indiqué que le rapport confirmait que l'Etat n'avait pas eu connaissance des retards de production de l'A380 avant fin mai 2006, et qu'à ce titre, on ne pouvait pas avancer l'idée selon laquelle l'Etat « aurait commis, laissé commettre ou encouragé des malversations ».

Elle a ensuite abordé la question de l'action des services du ministère. Elle a relevé, en premier lieu, que le rapport d'inspection estimait que l'Agence des participations de l'Etat (APE) avait pleinement joué son rôle en rédigeant différentes notes durant cette période, que ce soit suite à la revue stratégique annuelle du groupe EADS fin 2005, lors de la présentation des comptes dudit groupe ou en étudiant les conséquences d'une éventuelle cession partielle de leurs participations dans EADS par les actionnaires Lagardère et DaimlerChrysler.

En second lieu, concernant la direction générale du Trésor et de la politique économique, elle a précisé que celle-ci n'avait été officiellement informée de la prise de participation de la CDC dans le capital d'EADS que le 26 avril 2006, soit postérieurement aux cessions d'actions contestées, intervenues début avril 2006. Elle a ajouté que le directeur général de la CDC avait, conformément à l'article L. 518-11 du code monétaire et financier, exercé ses fonctions de manière indépendante, ce qui expliquait que l'investissement réalisé par la CDC n'ait pas préalablement fait l'objet d'une appréciation des services du ministère.

Elle a ainsi conclu que, dans le cadre institutionnel qui était le leur, les services du ministère ne pouvaient pas être mis en cause. Elle a toutefois nuancé le caractère positif de ses conclusions en estimant que le dossier EADS avait mis en lumière deux imperfections.

D'une part, elle s'est interrogée sur le bien fondé de l'absence de l'Etat français au sein des organes de direction et de gouvernance d'EADS, alors même que la participation de l'Etat s'élève à 15 % du capital du groupe. Elle a précisé que cette situation représentait un contre-exemple de la gestion actionnariale habituelle de l'Etat, voulue par le pacte d'actionnaires d'EADS qui avait organisé « la mise à distance »  de l'Etat français.

D'autre part, elle a également soulevé la validité de l'organisation interne de la CDC, qui aboutissait à ne soumettre à aucun organe collégial ses décisions majeures d'investissement. Reconnaissant la qualité de la gestion patrimoniale de la CDC, elle a indiqué que dès juillet 2007, elle avait souhaité qu'une réflexion soit conduite sur la gouvernance de l'établissement, et elle s'est félicitée de la mobilisation de M. Michel Bouvard, président de la commission de surveillance, sur ce point. Elle a ajouté que l'actuel directeur général de la CDC envisageait de revoir les conditions dans lesquelles les décisions majeures de la Caisse étaient prises. Elle a estimé que la direction générale du Trésor et de la politique économique avait, à juste titre, attiré son attention sur ce défaut de gouvernance qu'elle entendait faire disparaître.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a tout d'abord fait valoir que les apparences de l'affaire étaient « déplaisantes ». A cet égard, pour les personnes extérieures au dossier ou peu averties, il pouvait exister un sentiment de « privatisation des gains et de nationalisation des pertes ». Il a ainsi précisé que le vendeur des titres EADS avait obtenu un gain définitif en se prémunissant de tout risque de marché, alors que les acquéreurs, dont faisait partie la CDC, étaient tributaires de l'évolution du marché, même si un dénouement favorable à long terme pouvait être espéré.

Après avoir indiqué que ses principales préoccupations concernaient la gouvernance, il a fait référence à un rapport qu'il avait rédigé avec M. Jean Arthuis concernant « Les ambiguïtés de l'Etat actionnaire ». Il a expliqué qu'il s'était félicité en septembre 2004 de la création de l'APE, estimant que cela pouvait mettre un terme à certaines ambiguïtés. Or force était de constater, selon lui, que l'APE ne jouait pas pleinement son rôle compte tenu d'une autonomie organique limitée, en tant que simple service de la direction générale du Trésor et de la politique économique.

En outre, concernant la note de l'APE en date du 20 janvier 2006 et transmise au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, il s'est interrogé sur le fait de savoir si elle répondait à une demande précise et si les ajouts manuscrits de son directeur général faisaient suite à des instructions ou des requêtes particulières.

Il a également noté que la position de l'APE au sein du dossier EADS était ambiguë puisqu'elle était à la fois présente, grâce à la participation d'un de ses représentants au conseil de la SOGEADE, et absente, dans la mesure où le pacte d'actionnaires limitait de manière importante le pouvoir d'appréciation de l'Etat.

Si M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est montré favorable à une révision de la gouvernance interne de la Caisse des dépôts et consignations proposée par la ministre, il a jugé que celle-ci devait être étendue aux modalités de la relation entre la CDC et l'Etat. Il a justifié cette rénovation au regard de l'importance, aussi bien qualitative que quantitative, des investissements à long terme effectués par la CDC.

Au vu de ces éléments, M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que l'APE devait être plus autonome et son champ de compétence élargi à l'ensemble du bilan consolidé de l'Etat afin de garantir une meilleure valorisation du patrimoine.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a enfin souligné les limites inhérentes aux contrôles parlementaires, tant en ce qui concerne la commission qu'une commission d'enquête, dans la mesure où les parlementaires devaient principalement s'en remettre aux informations fournies lors des auditions et ne disposaient pas des moyens techniques de se livrer à des investigations réellement approfondies.

M. Jean Arthuis, président, a relevé que l'Etat était fondé à apporter des « éclairages » à la CDC sur les investissements susceptibles d'être réalisés par celle-ci, qui restait évidemment libre d'apprécier l'opportunité de conduire de telles opérations.

Après avoir souligné que le rapport d'enquête de M. Bertrand Schneiter avait montré que les services de l'Etat avaient accompli leur mission « de manière irréprochable », Mme Christine Lagarde a déclaré qu'elle envisageait favorablement une évolution de la gouvernance, tant de la Caisse des dépôts et consignations que de l'Agence des participations de l'Etat. A cette fin, elle a relevé que le rapport de MM. Jean Arthuis et Philippe Marini sur les « ambiguïtés de l'Etat actionnaire » constituait une base utile de travail, et qu'il convenait également de s'inspirer des exemples étrangers.

M. Jean Arthuis, président, a formulé deux observations sur le rapport d'enquête établi par M. Bertrand Schneiter.

D'une part, il a fait état de la citation à la page 9 de ce rapport d'une note de l'APE transmise au ministre le 21 mars 2006 : « Daimler envisageait également de sécuriser une cession de montant identique à dénouer en juin 2007 pour des raisons fiscales », mais il y avait eu « confirmation que pendant le déroulement de l'opération, la participation française ne serait jamais inférieure à la participation allemande, et serait maintenue au terme de celle-ci ».

Sur ce point, M. Jean Arthuis, président, a obtenu de M. Bertrand Schneiter la précision que le groupe Daimler recherchait également une formule fiscalement avantageuse.

Puis M. Jean Arthuis, président, a relevé que, à la page 9 de son rapport, M. Bertrand Schneiter avait obtenu de l'APE « un document daté du 21 février, qui lui aurait été remis par le cabinet du ministre avant la réunion du 20 mars à titre de pure information sans aucune demande d'instruction ». Il a ajouté que « ce document, intitulé « mémo », semblait provenir du groupe Lagardère, et présentait les grandes lignes de l'opération telles qu'elle serait officiellement annoncée le 20 mars ». Il a précisé que le mémo comportait une mention de la Caisse des dépôts et consignations, comme faisant partie d'un « groupe d'investisseurs » ayant manifesté son intérêt pour une opération de gré à gré portant sur « l'acquisition durable de blocs d'actions EADS ».

M. Bertrand Schneiter s'est tout d'abord félicité de la déontologie des services du ministère de l'économie, qui conservaient tous documents, même en l'occurrence un « mémo » informel. Il a indiqué que le contenu de ce « mémo », qui datait de près d'un mois, constituait un « non-événement » pour les techniciens. Selon lui, il était logique que si un groupe d'investisseurs institutionnels de long terme était intéressé par une opération d'acquisition de titres EADS, la Caisse des dépôts et consignations puisse en faire partie.

Il a ajouté qu'il n'y avait pas de moyen de connaître les lecteurs de ce mémo, ni quelles informations en auraient été retirées, mais que cette simple mention d'un intérêt de la part de la Caisse des dépôts et consignations ne méritait pas de retenir l'attention des services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est effectivement étonné que, les services de l'Etat ayant fait leur travail de manière ordinaire, le ministre en fonction à l'époque eût déclaré avoir appris par la presse l'achat par la Caisse des dépôts et consignations. Selon lui, il n'était pas nécessaire de prendre autant de précautions.

Mme Nicole Bricq a estimé que le rapport d'enquête de M. Bertrand Schneiter ne « levait pas le trouble » qui naissait de la proximité de certains acteurs appartenant aux mêmes corps de l'Etat, ni de l'examen de la chronologie des faits, entre novembre 2005 et le 13 juin 2006, date de la mention par la presse des difficultés de l'Airbus A380.

Elle s'est tout d'abord interrogée sur les « bruits » relatifs à un projet de cession partielle des titres EADS, selon la note de l'APE du 20 janvier 2006 citée par le rapport d'enquête de M. Bertrand Schneiter, lequel estimait toutefois que ces rumeurs sur « un possible désengagement partiel de Lagardère et DaimlerChrysler, ne répondaient pas à une demande du ministre ni de son cabinet ». Elle a jugé que ces appréciations du rapport d'enquête étaient imprécises sur la nature de ces « bruits », alors que les difficultés du projet étaient déjà connues localement.

Puis elle s'est demandé quel était le rôle des représentants de l'Etat dans les conseils d'administration de sociétés comme la SOGEADE, compte tenu de leur silence dans ces instances.

Enfin, elle a observé que le dispositif « d'optimisation fiscale » dont avait bénéficié le groupe Lagardère trouvait son origine dans une disposition figurant dans la loi de finances rectificative pour 2004, dont les effets, selon elle, n'avaient alors pas été pleinement mesurés.

M. Jean Arthuis, président, a observé qu'il s'agissait de la modification du régime de taxation des plus-values de cession sur titres de participation, adopté dans la loi de finances rectificative pour 2004, ces opérations étant soumises à un prélèvement au taux de 15 % en 2005, puis de 8 % en 2006 et exonérées en 2007.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé qu'il ressortait des éléments qu'il avait obtenus lors de son contrôle sur pièces et sur place à la direction de la législation fiscale, d'une part que le droit commun s'était appliqué lors de cette opération et, d'autre part, qu'il n'y avait vraisemblablement pas eu d'abus de droit de la part du groupe Lagardère, les modalités de cession des actions d'EADS n'ayant pas eu un objet exclusivement fiscal.

Puis Mme Nicole Bricq ayant à nouveau souligné l'impression selon laquelle « les gains avaient été privatisés et les pertes nationalisées », M. Jean Arthuis, président, a retracé le détail du déroulement de l'opération de cession de ses titres EADS par le groupe Lagardère.

A l'issue de cet échange, M. Bertrand Schneiter, répondant à la question de Mme Nicole Bricq au sujet des « bruits » évoqués par la note de l'APE, a affirmé qu'il s'agissait uniquement des rumeurs de marché faisant état courant janvier d'un projet de désengagement partiel du capital d'EADS des groupes Lagardère et DaimlerChrysler, « bruits » relayés par les intermédiaires de marché qui voulaient savoir si une participation de l'Etat à cette opération était envisagée, et proposer leurs services le cas échéant. Il a, en outre, déclaré que la note de l'APE en date du 20 janvier 2006 était une note d'initiative, qui n'avait pas été commandée par le ministre.

Puis, concernant le rôle des représentants de l'Etat dans la gouvernance d'EADS, il a rappelé que l'Etat détenait les titres de la SOGEADE au travers de la SOGEPA, dont le conseil d'administration constituait une source appréciable d'informations sur l'évolution d'EADS pour des hauts fonctionnaires issus de diverses administrations. S'agissant plus précisément de la réunion du conseil d'administration de la SOGEADE en date du 3 avril 2006, il a souligné que, dès lors qu'avait été prise la décision de non-exercice par ladite société de son droit de préemption sur les actions cédées par le groupe DaimlerChrysler, le rôle de l'APE se bornait à s'assurer du strict respect de toutes les dispositions du pacte d'actionnaires.

M. Bertrand Schneiter a enfin estimé que la recommandation formulée lors de cette réunion du 3 avril 2006 par M. Philippe Pontet, président du conseil d'administration de la SOGEADE, sur les précautions de présentation face à la possible réaction du marché au désengagement partiel des deux principaux actionnaires privés d'EADS, constituait une réaction normale et logique.

M. Roland du Luart s'est interrogé sur les carences de la gouvernance de la CDC, relevant que, si des parlementaires siégeaient au sein de sa commission de surveillance, cette instance n'avait été informée que postérieurement à l'achat à terme de 2,25 % du capital d'EADS. De plus, il s'est ému des possibles conséquences sur le fonctionnement du groupe EADS des multiples articles de presse, parfois approximatifs, le concernant. M. Jean Arthuis, président, a tenu à réaffirmer que tel était bien l'objet des auditions menées par la commission, à savoir distinguer le destin de l'entreprise des péripéties passées.

M. Roland du Luart a ensuite voulu savoir si la présidence de la SOGEADE, holding portant les parts de l'Etat et du groupe Lagardère au sein du capital d'EADS, reviendrait effectivement à M. Arnaud Lagardère après le prochain départ de M. Philippe Pontet.

Mme Bariza Khiari a exprimé la même interrogation, jugeant une telle nomination paradoxale au moment même où le groupe Lagardère réduisait sa participation au sein d'EADS et estimant que « ce qui est techniquement possible est moralement choquant ». Elle a, en outre, souhaité savoir comment les analystes financiers forgeaient un consensus sur une valeur comme EADS, se demandant s'ils n'adoptaient pas parfois un « comportement moutonnier ».

Mme Christine Lagarde, après avoir souligné que les pratiques des analystes financiers relevaient de la compétence desdits professionnels, a rappelé :

- d'une part, que le pacte d'actionnaires négocié en 1999 avait privé l'Etat de moyens d'expression en termes de droits de vote au sein d'EADS ainsi que de représentants dans les instances dirigeantes du groupe ;

- d'autre part, que le mode de fonctionnement d'EADS, qui prévoyait « des coprésidences à tous les étages », devait être revu, de façon à ce que les responsables du groupe puissent se consacrer à leurs objectifs opérationnels. A cet égard, elle s'est félicitée de la réforme de la gouvernance d'EADS annoncée lors du déplacement à Toulouse de M. Nicolas Sarkozy, Président de la République, et de Mme Angela Merkel, chancelière de la République fédérale d'Allemagne, le 16 juillet 2007. Après avoir rappelé que, désormais, EADS et sa filiale Airbus étaient dotés d'un président et d'un directeur général, elle a indiqué que, dans ce cadre, la présidence de la SOGEADE devait revenir à M. Arnaud Lagardère, jusque là co-président du directoire d'EADS.

M. Yann Gaillard a souligné l'intérêt du rapport d'enquête rédigé par M. Bertrand Schneiter et a rappelé que les deux pactes d'actionnaires liant l'Etat, Lagardère et DaimlerChrysler avaient été conçus pour prévenir toute emprise de l'Etat français sur la gestion d'EADS, dans le respect de l'équilibre franco-allemand. Il a considéré que l'on ne pouvait, dès lors, reprocher aux services de l'Etat de ne pas avoir été mieux informés de la situation de ce groupe.

Il a corroboré l'appréciation portée dans le rapport d'enquête de M. Bertrand Schneiter, selon laquelle les « bruits » mentionnés dans la note de l'APE du 20 janvier 2006 se référaient à des rumeurs de marché et non pas à des difficultés techniques ou de commercialisation affectant l'Airbus A 380. Il a considéré, que dans une ambiance de « soupçon généralisé », ni les journalistes ni les parlementaires ne pouvaient s'ériger en juges et ne disposaient de preuves ou de réels arguments juridiques de nature à mettre en cause l'Etat ou même Lagardère. Il a, dès lors, insisté sur la nécessité de ne pas se livrer à des affirmations sans preuves, et a appelé à la prudence dans un contexte de concurrence âpre pour EADS.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que l'Autorité des marchés financiers disposait de pouvoirs spécifiques et serait donc la seule appelée à statuer, dans un premier temps, sur d'éventuels manquements d'initiés. Il a souligné que l'objet de ces auditions au Sénat était d'apporter un éclairage sur la gouvernance publique au sein de l'Etat et de la Caisse des dépôts et consignations, et qu'elles avaient déjà permis d'écarter d'éventuels soupçons comme d'illustrer les marges de progression de la gouvernance publique.

M. Philippe Dallier a relevé que l'argument de la « muraille de Chine » entourant la Caisse des dépôts et consignations avait été avancé pour justifier l'absence d'autorisation de l'Etat sur l'opération d'acquisition à terme des titres EADS. Il a cependant estimé que cette acquisition pouvait être perçue par la partie allemande comme une entorse à des pactes d'actionnaires qui avaient fait l'objet de négociations difficiles. Il s'est dès lors étonné qu'aucun dirigeant de la Caisse des dépôts et consignations ne se fût posé la question des incidences politiques, éventuellement négatives d'une telle opération. Il s'est également interrogé sur l'opinion actuelle des actionnaires et du gouvernement allemands.

En réponse, Mme Christine Lagarde a précisé qu'elle avait pris le soin d'informer son homologue du gouvernement allemand des objectifs et modalités de l'enquête qu'elle avait demandée, puis de lui communiquer le jour même une copie du rapport de M. Bertrand Schneiter.

M. Jean Arthuis, président, s'est félicité que le cycle d'auditions conduit par la commission ait contribué à apporter davantage de clarté sur le rôle de l'Etat et de la Caisse des dépôts et consignations.