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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 30 octobre 2007

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Collectivités territoriales - Finances locales - Examen des amendements

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen des amendements sur les conclusions de la commission des finances sur la proposition de loi n° 17 (2007-2008) d'orientation sur les finances locales, sur le rapport de M. Michel Mercier, rapporteur.

A l'article 1, après les interventions de MM. François Marc et Jean-Claude Frécon, elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 1 de M. François Marc, tendant à rétablir cet article dans sa rédaction initiale.

EADS - Evolution de l'actionnariat - Audition de MM. Dominique de Villepin, ancien Premier ministre, Pierre Mongin, ancien directeur de cabinet et Alain Quinet, ancien directeur adjoint de cabinet

Au cours d'une seconde séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'audition de MM. Dominique de Villepin, ancien Premier ministre, Pierre Mongin, ancien directeur de cabinet, et Alain Quinet, ancien directeur adjoint de cabinet, sur les conditions d'évolution de l'actionnariat d'EADS.

M. Jean Arthuis, président, a tout d'abord rappelé les interrogations suscitées par la divulgation par la presse, le 3 octobre 2007, du pré-rapport de l'Autorité des marchés financiers (AMF) concernant de possibles délits d'initiés par des actionnaires d'EADS avant la révélation des retards du programme de l'avion très gros porteur Airbus A 380.

Il a souligné que, dans ce contexte, la commission n'entendait se substituer ni à l'autorité judiciaire, ni à l'AMF, mais souhaitait éclairer le rôle de la gouvernance publique dans ce dossier sur la période s'étendant de l'automne 2005 à l'été 2006. Il a relevé que l'audition de M. Dominique de Villepin présentait un intérêt d'autant plus grand dans cette perspective qu'en tant que Premier ministre, il avait pleinement assumé la nécessité de pratiquer le « patriotisme économique » à l'égard des entreprises françaises, soulignant alors que « l'actionnariat français devait être conforté pour éviter la dispersion du capital qui fragilise certaines de nos entreprises ».

M. Jean Arthuis, président, a ensuite indiqué qu'après que M. Dominique de Villepin eut déclaré dans la presse n'avoir « jamais été saisi » du dossier du rachat d'actions d'EADS par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), M. Arnaud Lagardère, président-directeur général de Lagardère SCA, avait affirmé que M. Dominique de Villepin en avait été informé, révélant, pour appuyer son propos, l'existence d'une note remise aux services du Premier ministre, et précisant que ladite note évoquait la CDC parmi de possible acquéreurs d'actions d'EADS. Il a relevé que M. Dominique de Villepin avait confirmé, par la suite, la remise d'une telle note au début de l'année 2006.

Il a donc souhaité que cette audition permette de dissiper tout malentendu sur l'action de Matignon dans le dossier d'EADS.

M. Dominique de Villepin a tout d'abord remercié la commission de lui avoir donné l'occasion de préciser quelles ont été sa place et son rôle et ceux de Matignon dans la gouvernance publique liée au dossier EADS.

Puis, après avoir rappelé que l'Etat était le seul des grands actionnaires à ne pas avoir cédé ses actions de ce groupe, il a souligné que le pacte d'actionnaires d'EADS résultait d'un équilibre entre la France et l'Allemagne et que ledit pacte avait fortement limité le pouvoir de l'Etat dans la gouvernance de l'entreprise. Il a ainsi déclaré que l'Etat n'était pas actionnaire direct et n'avait pas de représentant au conseil d'administration ni, a fortiori, dans le management de l'entreprise.

M. Dominique de Villepin a ajouté que, dans ces conditions, ni Matignon ni le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie n'avait pu être informés des difficultés industrielles du programme de l'A 380 jusqu'à ce qu'elles soient rendues publiques par l'entreprise elle-même, en juin 2006.

Il a ensuite reconnu qu'il y avait eu des problèmes d'information et des difficultés dans la gouvernance au sein du groupe EADS, qu'il a liés au système de codécision. Il a indiqué que les autorités françaises et allemandes avaient eu à coeur de surmonter ce défaut de gouvernance dès qu'elles en ont eu connaissance, citant :

- la décision de nommer M. Louis Gallois co-président d'EADS, en juin 2006, puis co-président d'Airbus, début octobre 2006 ;

- la décision de M. Nicolas Sarkozy, Président de la République et de Mme Angela Merkel, Chancelière de la République fédérale d'Allemagne, de mettre en place une présidence unique d'EADS et d'Airbus.

Evoquant ensuite la gouvernance au sein de l'Etat actionnaire, M. Dominique de Villepin a indiqué que les choix stratégiques sur le niveau de l'actionnariat public dans les entreprises relevaient du Premier ministre, en accord avec le Président de la République et le ministre de l'économie. Ainsi, il a déclaré qu'hormis le choix de maintenir la participation de l'Etat français dans EADS, qu'il a assumé, Matignon s'était abstenu de toute interférence dans la gouvernance de l'Etat actionnaire.

A cet égard, il a précisé que les relations entre les entreprises et l'Etat actionnaire avaient été assurées par l'Agence des participations de l'Etat (APE), sous l'autorité du ministre en charge de l'économie, soulignant l'absence de lien entre Matignon et l'APE. De plus, il a affirmé que Matignon n'avait pas été destinataire de la note de l'APE du 20 janvier 2006 évoquant, dans une optique patrimoniale, une éventuelle cession d'une fraction de la participation de l'Etat, ce qu'il a d'ailleurs jugé « parfaitement normal ».

M. Dominique de Villepin a ensuite déclaré que Matignon n'avait pas eu davantage de contact direct avec les sociétés SOGEPA et SOGEADE qui portaient l'actionnariat français dans EADS sans contrôle opérationnel de l'activité d'EADS. Il en a conclu qu'il n'y avait donc pas de double instruction possible et que ses collaborateurs, en n'ayant de contact direct qu'avec le ministre chargé de l'économie ou ses collaborateurs, s'étaient conformés à une règle de fonctionnement de l'Etat parfaitement ordonnée dans le domaine économique.

Puis M. Dominique de Villepin a évoqué ce qui s'était passé à Matignon dans les mois qui ont précédé la crise qui a affecté le titre EADS, en juin 2006.

Il a indiqué que le premier rendez-vous entre son cabinet et un représentant du groupe Lagardère sur ce sujet avait eu lieu le 17 janvier 2006, son objet étant d'informer l'Etat des intentions du groupe Lagardère de vendre une partie de ses actions, en application du pacte d'actionnaires, et de demander à l'Etat de participer à cette opération en procédant également à la cession d'une partie de sa participation. Il a précisé qu'à la suite de cet entretien, ses collaborateurs avaient aussitôt vérifié auprès du ministère de l'économie si l'Etat pouvait s'opposer à la cession de ses titres par le groupe Lagardère ou si l'Etat pouvait préempter les titres cédés par Lagardère, ces deux démarches apparaissant impossibles aux termes du pacte d'actionnaires.

Puis, après avoir déclaré que M. Arnaud Lagardère avait lui-même confirmé l'intention de son groupe lors d'un entretien avec M. Pierre Mongin, alors directeur de cabinet du Premier ministre, début février 2006, M. Dominique de Villepin a expliqué qu'une nouvelle réunion s'était tenue, le 22 février 2006, entre son cabinet et un représentant du groupe Lagardère. Il a indiqué qu'à cette occasion, le représentant de Lagardère avait précisé que son groupe souhaitait diminuer de moitié sa participation et ajouté que Daimler-Chrysler avait la même intention, réitérant la demande de Lagardère que l'Etat participe à cette opération. A cet effet, l'Etat aurait dû « libérer » la moitié de ses actions détenues au sein du pacte, c'est-à-dire transformer lesdites actions en actions libres, en vue d'une cession ultérieure sans formalité particulière. Il a ajouté que l'Etat avait alors confirmé son souhait de ne pas s'inscrire dans une perspective de désengagement, même purement hypothétique, du fait de l'importance stratégique de l'industrie aéronautique nationale.

M. Dominique de Villepin a ensuite indiqué qu'en mars 2006 s'était ouverte la phase d'instruction et de mise en oeuvre de la cession effective de la participation du groupe Lagardère, soulignant que Matignon n'y avait pris aucune part.

Il a déclaré que, le 24 mars 2006, s'était tenue, au niveau du directeur-adjoint de cabinet, une dernière réunion d'information avec un représentant du groupe Lagardère. Ce dernier avait alors confirmé la décision de son groupe de céder sa participation, notifiée le 22 mars 2006, et exposé le mécanisme de vente à terme de ses titres en trois tranches, dont la première en juin 2007, sans toutefois apporter de précision ni sur l'échéancier de la transaction à venir, ni sur l'identité des acheteurs pressentis.

S'agissant de la gouvernance de la CDC, M. Dominique de Villepin a expliqué que trois points lui paraissaient devoir être soulignés :

- l'indépendance de la CDC et ses filiales est garantie par le code monétaire et financier, sa loi fondatrice de 1816 la plaçant « de la manière la plus spéciale sous la surveillance et la garantie de l'autorité législative » ;

- dans le cas particulier de la mise sur le marché des actions d'EADS par le groupe Lagardère, Matignon n'avait donné aucun ordre à la CDC et n'avait, d'ailleurs, pas été informé de la décision d'investissement prise par son directeur général de participer à cette opération, ce que confirment les propos tenus par le directeur financier de la CDC devant la commission des finances de l'Assemblée nationale, le 9 octobre 2007 ;

- si un document, remis à ses services par le groupe Lagardère à l'appui de sa demande de fin février 2006, mentionnait l'intérêt potentiel d'un groupe d'investisseurs incluant la CDC, une telle mention paraissait « normale » et n'appelait pas l'attention particulière du gouvernement.

M. Dominique de Villepin a estimé que son cabinet avait fonctionné dans un parfait respect des règles de déontologie et avec professionnalisme quant à la gouvernance de l'Etat. Il a ajouté avoir transmis les documents remis à Matignon par le groupe Lagardère dans le cadre de ce dossier à l'Autorité des marchés financiers (AMF) dès décembre 2006.

Il a souhaité, pour conclure, rappeler à la commission que son gouvernement avait eu à coeur de se mobiliser dès qu'il avait eu connaissance de difficultés industrielles et de menaces sur l'emploi dans la filière aéronautique et que cela constituait la troisième phase de ce dossier. Il a ainsi cité ses interventions :

- lorsqu'EADS avait annoncé la fermeture du site de la SOGERMA à Mérignac, en avril 2006 ;

- lorsque le plan de restructuration d'Airbus, annoncé en octobre 2006, menaçait de « déstabiliser la filière », un plan d'aide pour la filière d'un montant de 145 millions d'euros étant alors lancé ;

- début 2007, avec le déblocage de 100 millions d'euros pour la filière composite.

M. Dominique de Villepin a conclu en réaffirmant :

- que Matignon n'avait pas à donner et n'avait pas donné d'autorisation au groupe Lagardère pour la cession de ses actions d'EADS ;

- que Matignon n'avait pas été informé, n'avait donné aucune instruction et n'avait reçu aucune demande de la CDC s'agissant du rachat d'actions d'EADS ;

- qu'il assumait pleinement la décision qu'il avait prise, en plein accord avec l'Elysée et le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, de ne céder aucune action d'EADS détenue par l'Etat.

Un large débat s'est alors instauré.

Répondant à M. Jean Arthuis, président, M. Dominique de Villepin a précisé que c'est à son conseiller économique et financier qu'avait été remise la note du groupe Lagardère, le 22 février 2006. Il a déclaré qu'il tenait cette note à la disposition de la commission, tout comme il l'avait déjà transmise à l'AMF dès décembre 2006.

Puis M. Jean Arthuis, président, a observé que l'ensemble des personnalités auditionnées par la commission ont accrédité l'existence d'une « muraille de Chine » entre le gouvernement et la CDC en matière d'investissement. Il a estimé pour sa part, qu'il ne serait pas choquant que le gouvernement puisse suggérer à la CDC d'envisager un investissement, dans le total respect de son indépendance décisionnelle.

En réponse, M. Dominique de Villepin a fait valoir que, le 1er mars 2006, il avait demandé à M. Thierry Breton, alors ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, de voir avec la CDC comment augmenter la proportion des placements en actions de la Caisse, tout en veillant au respect de ses intérêts à long terme. Il a pleinement assumé une telle demande, qu'il a reliée au développement de l'actionnariat salarié, à l'engagement des assureurs d'accroître leurs investissements en actions et à la mise en place de France investissement par son gouvernement. De plus, il en a souligné la cohérence avec, d'une part, les orientations fixées par M. Jacques Chirac, alors Président de la République, dès juillet 2005 et, d'autre, part, la demande de M. Nicolas Sarkozy, Président de la République, le 23 juin 2007, que la CDC « réoriente son action » en faveur des entreprises moyennes. En revanche, il a affirmé n'avoir jamais donné de consigne d'investissement à la CDC sur des dossiers particuliers d'entreprises en tant que chef du gouvernement.

Après avoir remercié M. Dominique de Villepin pour son intervention, M. Jean Arthuis, président, a rappelé que son directeur de cabinet et son conseiller économique et financier avaient eu connaissance, lors de la réunion du 24 mars 2006, des modalités de l'opération de placement privé d'obligations remboursables en actions à parité ajustable (ORAPA). Il s'est interrogé sur leur perception de ce dispositif de cession à terme, se traduisant par une livraison aux investisseurs institutionnels des actions en trois tranches.

M. Dominique de Villepin a souligné qu'il n'était pas du rôle de Matignon d'instruire les modalités de cette opération de marché, mais simplement de s'assurer du nécessaire respect des principes fondamentaux du pacte d'actionnaires.

M. Alain Quinet a indiqué que lui-même et M. Pierre Mongin, alors directeur de cabinet, connaissaient, à la mi-mars 2006, l'intention de Lagardère SCA de céder ses titres, mais pas l'horizon auquel cette cession serait effective. Une réunion s'était ensuite tenue le 20 mars 2006 à Bercy et avait permis de prendre connaissance des modalités de ce désengagement. Cependant, il revenait au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie d'instruire plus précisément l'opération. Puis le représentant de Lagardère avait explicité certains points lors de la réunion du 24 mars 2006 à Matignon, à l'issue de laquelle M. Alain Quinet avait plus particulièrement retenu le caractère progressif de la cession, dont l'instruction par l'APE avait permis de garantir la conformité au pacte d'actionnaires.

Puis après que M. Jean Arthuis, président, eut souligné que le dispositif était complexe et comportait un accord sur le cours minimal de cession, M. Dominique de Villepin a insisté, à nouveau, sur le fait que Matignon n'avait pas à entrer dans la procédure technique de cession aux investisseurs, même si celle-ci pouvait a posteriori apparaître effectivement compliquée, ni à porter une appréciation sur le prix.

Mme Nicole Bricq a considéré que depuis l'ouverture du cycle d'audition, le 5 octobre 2007, chaque semaine était marquée par une information importante, la dernière étant l'extension de l'enquête conduite par l'Autorité des marchés financiers à une éventuelle diffusion d'informations trompeuses par EADS. Considérant le caractère stratégique de l'industrie aéronautique et partageant à cet égard l'appréciation portée par M. Dominique de Villepin, elle a déclaré avoir du mal à imaginer que l'Etat ne fût pas plus informé des difficultés affectant l'A380.

Elle a fait référence à un « protocole » de mars 2002, par lequel l'Etat avait consenti à Airbus une avance remboursable sur 17 ans, d'un montant de 1,2 milliard d'euros et garantie par les livraisons d'appareils A380. Compte tenu de la réactualisation régulière, par la direction générale de l'aviation civile, de l'échéancier de cette avance remboursable, elle s'est interrogée sur la « vigilance » de l'Etat et s'est étonnée que l'exécution du programme A380 n'ait pas été suivie par le cabinet du Premier ministre. Elle a déclaré avoir le sentiment que l'on recherchait successivement des « boucs émissaires » au sein de la sphère publique.

Elle a ensuite rappelé que M. Thierry Breton avait été informé dès le 28 novembre 2005 des intentions de M. Arnaud Lagardère - qui n'en avait auparavant pas fait mystère - quant à la cession de la moitié de la participation de Lagardère SCA dans EADS. Elle a fait part de sa perplexité quant au fait que les cabinets du Premier ministre et du ministre de l'économie n'aient pas communiqué ni ne se soient tenus mutuellement informés du processus de cession entre fin novembre 2005 et début février 2006, date de l'entretien durant lequel M. Arnaud Lagardère avait pour la première fois explicitement exprimé au cabinet du Premier ministre son intention de cession, ainsi que l'avait affirmé M. Dominique de Villepin.

M. Jean Arthuis, président, a ajouté que la mention sur les « rumeurs » de marché faite dans la note de l'APE du 20 janvier 2006 accréditait l'imminence de cette cession.

Après avoir rappelé qu'une opération de marché de ce type reposait nécessairement sur une « fenêtre d'opportunité » dont on ne pouvait prévoir la date avec certitude, M. Dominique de Villepin a jugé que les doutes sur le manque de vigilance de l'Etat relevaient du « procès d'intention » et que toute appréciation en la matière devait être précisément étayée. Il a indiqué que ni lui, ni son cabinet, n'avaient à connaître cette note de l'APE, sauf à considérer que l'Etat devait absolument se désengager d'EADS, ce qu'il avait écarté pour des raisons de principe. Partant de ce postulat, il a estimé que l'Etat n'avait pas à se comporter en gestionnaire cherchant à saisir une bonne occasion de sortie du capital d'EADS.

Il a également considéré que c'était un « mauvais procès » que de se demander si l'Etat devait être informé, et selon quelles modalités, de l'évolution des conditions d'industrialisation de l'A 380 sur le terrain et dans les usines, dès lors que la direction d'EADS avait elle-même affirmé ne pas avoir connaissance de l'ampleur de ces difficultés durant le premier trimestre 2006.

Mme Nicole Bricq s'est défendue d'intenter un quelconque procès d'intention et a déclaré tenir ses informations sur l'avance remboursable comme sur la première annonce, en juin 2005, de reports de livraison de l'A 380, d'un rapport d'information intitulé « EADS : conforter le champion européen », rédigé par ses collègues MM. Jean-François Legrand et Roland Ries, au nom de la commission des affaires économiques, et publié le 27 juin 2007.

Puis, après que M. Dominique de Villepin eut rappelé que cette annonce constituait la seule information officielle sur les retards en 2005, elle a estimé que l'Etat, en tant que prêteur de l'avance remboursable, avait un devoir de meilleur suivi en interne de la situation industrielle d'Airbus.

M. Dominique de Villepin a précisé qu'aucun membre de son cabinet ne s'était rendu sur les sites de production d'Airbus, et que les reports de livraison constituaient un aléa fréquent et inhérent à la nature de l'industrie aéronautique, sans que cela ait toujours un impact sur le cours de l'action. Il a estimé que l'Etat avait fait tout ce qu'il devait faire et qu'au-delà des informations vagues et des arguments généraux, aucune critique ne lui avait semblée fondée à ce jour.

Mme Marie-France Beaufils s'est déclarée surprise, à l'instar de Mme Nicole Bricq, que l'Etat ne semble pas avoir disposé de tous les éléments d'information sur la situation d'EADS au moment où M. Arnaud Lagardère avait décidé de céder la moitié de la participation de Lagardère SCA. Elle s'est demandée quel était le dispositif public permettant d'apprécier l'évolution de cette situation, dès lors que l'Etat ne disposait d'aucun représentant au conseil d'administration d'EADS. Elle a également relevé que M. Thierry Breton, lors de son audition devant la commission, le 5 octobre 2007, avait remis en cause le pacte d'actionnaires, mais ne l'avait pas fait modifier, pour autant, lorsqu'il était en fonctions.

Elle a considéré que la présence de la Caisse des dépôts et consignations parmi les cessionnaires n'était pas anormale, compte tenu de l'importance stratégique du secteur aéronautique et de sa démarche d'investissement sur le long terme. Elle s'est demandé comment l'Etat pouvait cautionner une orientation stratégique de la Caisse sans vérifier sa mise en oeuvre dans sa politique d'investissements.

M. Dominique de Villepin a rappelé qu'aux termes du pacte, l'Etat devait être consulté avant toute cession du co-actionnaire Lagardère, et que l'APE avait la responsabilité d'examiner la conformité au pacte d'une telle cession, mais que cette procédure ne constituait pas une autorisation pour le cédant. Il a estimé qu'une immixtion de l'Etat dans l'opération de marché de Lagardère l'aurait placé dans une situation « impossible », susceptible de constituer un délit d'initié de l'Etat. Dans ces conditions, on ne pouvait à la fois souhaiter que l'Etat soit omniprésent et s'étonner qu'il agisse selon les règles prévues. A cet égard, il a insisté sur le fait que la gouvernance publique avait bien fonctionné conformément aux règles posées et à la définition des responsabilités, et que toute contestation sur ces règles devrait conduire à formuler des propositions pour les modifier.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a estimé que les conditions de sortie de Lagardère SCA témoignaient d'un dysfonctionnement important au sein de l'Etat. Elle s'est demandée à quoi servait l'APE dans ces conditions, et a relevé que le Parlement pouvait apporter sa contribution à la réflexion sur la gestion par l'Etat de ses participations.

M. Dominique de Villepin a rappelé que le cloisonnement des responsabilités visait à éviter toute immixtion ou interférence dans la gestion des entreprises dont l'Etat est actionnaire, illustrant en cela une certaine moralité de l'action publique, dans la mesure où l'Etat ne se place pas en juge et partie. Cette organisation devait contribuer, selon lui, à prémunir l'Etat de tout mauvais procès sur la détention d'informations privilégiées.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé qu'il avait formulé, dans un rapport co-rédigé en 1994 avec MM. Philippe Marini et Claude Belot sur les ambiguïtés de l'Etat actionnaire, des propositions tendant à rassembler dans une structure unique la gestion et le suivi des participations de l'Etat, dont la création de l'APE constituait la traduction, ce dont il se félicitait.

M. Pierre Mongin a insisté sur la qualité de ses rapports avec l'APE et sur l'intérêt de cette structure au regard de la moralisation de la vie publique, de l'efficacité de l'Etat actionnaire et de la possibilité pour les dirigeants des entreprises concernées de disposer d'une interface unique avec l'Etat. Il a considéré que l'action très professionnelle de l'APE constituait donc un « grand progrès » en matière de gouvernance publique. M. Jean Arthuis, président, a reconnu qu'il y avait eu effectivement des marges de progression.

Puis en réponse à Mme Marie-France Beaufils sur la relation avec la Caisse des dépôts et consignations, M. Pierre Mongin a rappelé que cet établissement ne bénéficiait pas de ce système de gouvernance, l'APE n'ayant aucune compétence dans les liens entre l'Etat et la Caisse. Cette relation était fondée sur une tradition établie d'autonomie, sous le contrôle a posteriori de la commission de surveillance, comme sur les textes législatifs et réglementaires. Il a également reconnu qu'il y avait toujours eu des directives générales de l'Etat à l'égard de la Caisse, qui pouvaient trouver de nombreuses expressions et s'étaient notamment traduites dans un discours de l'ancien Président de la République, le 8 novembre 2006, sur les missions d'intérêt général de la Caisse des dépôts et consignations, à l'occasion de la célébration des 190 ans de cet établissement. La Caisse disposait ensuite d'une grande liberté d'agir pour l'application au quotidien de ces orientations générales, l'Etat étant représenté au sein de la commission de surveillance.

Relevant l'avantage fiscal et la plus-value substantielle dont bénéficiait la société Lagardère à l'occasion de la cession de ses titres, M. François Marc s'est demandé dans quelle mesure cette opération avait été facilitée par les services de l'Etat ou avait bénéficié de leurs conseils dans le cadre de la finalisation des modalités de désengagement.

M. Jean Arthuis, président, a présenté le contenu fiscal de la cession, en rappelant qu'une réforme portant sur l'exonération progressive des plus-values de cession de titres de participation avait été adoptée dans la loi de finances rectificative pour 2004, réforme dont bénéficiait Lagardère par la cession à terme de ses actions, étalée entre 2007 et 2009. Il a ajouté que l'APE, dans sa note du 20 janvier 2006, s'était interrogée sur cette perspective d'optimisation fiscale, compte tenu de l'absence de cession effective en 2006.

M. Dominique de Villepin a souligné que Matignon, dont la responsabilité portait sur les principes et le respect du pacte d'actionnaires, n'avait jamais interféré dans ce processus technique et n'avait à aucun moment envisagé d'encourager cette cession à terme, mais ne disposait d'aucun moyen de s'y opposer. M. Alain Quinet a ajouté que le rôle du ministère de l'économie était uniquement de se prononcer sur la question de la conformité des modalités de désengagement au pacte d'actionnaires.

M. Jean Arthuis, président, a alors fait remarquer que si la vente des actions détenues par Lagardère avait eu lieu en 2006, et non en 2007, elle aurait permis aux finances publiques de « bénéficier » de l'imposition de la plus-value réalisée par le groupe Lagardère. M. Dominique de Villepin a estimé que ce n'était pas la responsabilité de Matignon de se préoccuper de cette question.

M. Jean Arthuis, président, a ensuite demandé à M. Dominique de Villepin quelles améliorations, avec le recul, pourraient, selon lui, être apportées à la gouvernance de l'Etat.

M. Dominique de Villepin a répondu que la focalisation sur des questions telles que la plus-value réalisée par Lagardère ou l'idée que l'Etat aurait pu faire une plus-value risquaient de faire oublier les principes fondamentaux de l'action publique. Il a ajouté que, si l'on s'en tenait aux principes, la clarification de la gestion d'EADS en 2006 et 2007 allait dans le bon sens. Il a par ailleurs jugé que le problème de communication financière d'EADS relevait du management de l'entreprise et ne concernait pas l'Etat. En ce qui concernait la Caisse des dépôts et consignations, il a jugé que la remise en cause du système de cloisonnement avec l'exécutif risquerait d'être plus dommageable que la situation actuelle, en créant le risque que l'Etat se retrouve dans une situation d'initié. Enfin, il a affirmé qu'au regard des principes fondamentaux de l'action publique, la façon dont l'Etat avait fonctionné avait été la bonne.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que l'ensemble des sénateurs présents souhaitait la pleine et entière réussite de l'entreprise EADS. Il a conclu en citant M. Yann Gaillard, qui avait estimé que les procès et soupçons concernant la gouvernance publique, dans le cadre de la cession des actions EADS, pouvaient être qualifiés de « délit de non-initié ».

Présidence de M. Yann Gaillard, vice-président, puis de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2008 - Mission « Conseil et contrôle de l'Etat » Examen du rapport

Au cours d'une troisième séance tenue dans l'après-midi, la commission a examiné le rapport spécial de M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, sur la mission « Conseil et contrôle de l'Etat ».

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a rappelé que cette mission était constituée de trois programmes : « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives », « Conseil économique et social » et « Cour des comptes et autres juridictions financières » au sein desquels s'était progressivement imposée une logique de performance, en conformité avec les préconisations et l'esprit de la LOLF.

La mission « Conseil et contrôle de l'Etat » bénéficie de 497 millions d'euros de crédits de paiement, et près de 82 % de ces crédits correspondent à des frais de personnel.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a observé que les crédits affectés au programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » représentaient plus de 53 % des crédits de la mission, ceux de la Cour des comptes et des autres juridictions financières 39 %, tandis que ceux attribués au Conseil économique et social pesaient pour 8 %.

Il a observé que le programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » était doté de 266,4 millions d'euros en crédits de paiement, la fonction juridictionnelle absorbant 90 % de cette enveloppe, et connaissait une évolution significative des crédits (+ 6,2 % par rapport à 2007).

Il a salué les efforts réalisés dans la maîtrise des frais de justice, cette dotation ayant diminué de 3 % pour se stabiliser à 8,5 millions d'euros.

Il a rappelé qu'au terme de la loi d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ), 177 emplois de magistrats administratifs auront été créés, soit un taux de réalisation de 84 % des objectifs fixés, bénéficiant aux tribunaux administratifs de la région parisienne mais également à ceux de province nouvellement créés (Nîmes, Saint-Barthélemy et Saint-Martin) ou en cours de création (Toulon).

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a considéré qu'au sein de ce programme l'acclimatation à la culture des indicateurs de performance s'était faite sans difficulté particulière, la référence à des délais moyens de jugement étant déjà utilisée, depuis plusieurs années, par le Conseil d'Etat. Il a ajouté que ce constat était d'autant plus remarquable que, comme pour le programme « Conseil économique et social », la fonction consultative ne se prêtait guère à la mesure de la performance.

S'agissant du programme « Conseil économique et social », M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a remarqué que, pour la première année, ce programme était détaillé en trois actions.

Il a rappelé que le Conseil économique et social (CES) bénéficiait, depuis sa création et encore aujourd'hui sous l'empire de la LOLF, d'une forte autonomie de gestion. Il a remarqué que, même s'il ne s'agissait pas véritablement d'un contrôle de gestion, le CES disposait d'une capacité d'analyse par fonction qui lui permettait d'assurer un suivi maîtrisé de ses dépenses. Il a relevé, par ailleurs, que le CES avait mené à terme le « processus de changement » qui avait été engagé depuis 2005 et avait permis d'élaborer une stratégie de rationalisation et de mutualisation des moyens.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a constaté, pour s'en féliciter, que ce programme connaissait une très faible progression de ses crédits (+ 1,05 %) et qu'il s'élevait, pour 2008, à 36,3 millions d'euros, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.

Il a ajouté que, par nature, le CES, assemblée consultative, se prêtait mal à la mesure de la performance.

Il a souligné que les indicateurs avaient fait l'objet de quelques améliorations, conformément aux préconisations faites par la commission en 2005 et en 2006. Il a relevé que trois nouveaux indicateurs avaient été introduits : un indicateur rendant compte des relations avec le Parlement, un indicateur mesurant le nombre d'articles de presse mentionnant les travaux du CES et un troisième mesurant les dépenses de fonctionnement stricto sensu par membre.

Il a salué la qualité des réponses fournies au questionnaire budgétaire et le réel effort du CES pour compléter l'information du Parlement.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que le programme « Cour des comptes et autres juridictions financières », dont plus de 82 % des crédits concernaient le personnel, s'appuyait, tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement, sur une enveloppe de 194,7 millions d'euros, en crédits de paiement, soit une progression de 7,1 % par rapport au budget accordé pour 2007.

Il a constaté que, pour 2008, le plafond d'emploi autorisé était fixé à 1.840 emplois équivalents temps plein travaillés (ETPT), soit une diminution de 11 ETPT.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a souligné que les besoins liés aux nouvelles missions d'assistance au Parlement dévolues à la Cour des comptes, notamment la mission de certification des comptes de l'Etat, dans le cadre de la LOLF, et la mission de certification des comptes des organismes nationaux du régime général de sécurité sociale, avaient été absorbées par redéploiements internes et par une politique de recrutement d'« experts » issus du secteur privé.

Il a ajouté que, si les 1.840 ETPT du programme incluaient les 372 ETPT mis à disposition des juridictions financières par le ministère de l'économie, des finances et de l'emploi, le statut de ces personnels était en pleine réforme, avec la création de corps administratifs et techniques propres aux juridictions financières en septembre 2007, pour les catégories B et C, et celle d'un corps pour la catégorie A en septembre 2008.

Il a salué la démarche de performance engagée par les juridictions financières et les améliorations apportées aux indicateurs de performance pour ce projet de loi de finances pour 2008.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a proposé à la commission d'adopter sans modification les crédits de la mission. Il s'est également félicité de la qualité des réponses au questionnaire budgétaire, et de l'accueil qui lui avait été réservé lors de ses entretiens avec les responsables de programmes.

M. Yann Gaillard, président, a relevé que les observations formulées sur les trois institutions de la présente mission étaient, en effet, plutôt élogieuses. Faisant état de sa propre expérience, en qualité de rapporteur spécial de la mission « Culture », il s'est tout particulièrement félicité des relations de travail nouées avec la Cour des comptes, à l'occasion des actions menées sur la base des articles 58-1° et 58-2° de la LOLF détaillant le contenu de la mission constitutionnelle d'assistance au Parlement.

M. François Trucy a souhaité savoir si tous les crédits relatifs au futur tribunal administratif de Toulon seront effectivement disponibles pour son ouverture au mois de septembre 2008.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a indiqué que l'ouverture de ce tribunal était assurée et que des postes seraient pourvus dès le mois de mars 2008.

M. Yvon Collin a déploré l'encombrement des tribunaux administratifs et s'est interrogé sur les possibilités de réduction des délais de jugement.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a indiqué que le délai de jugement moyen des tribunaux administratifs avait légèrement baissé, tandis que celui du Conseil d'Etat connaissait une augmentation sensible. Il a souligné qu'un délai de 10 mois était probablement incompressible au niveau du Conseil d'Etat. Il a relevé que, s'agissant des tribunaux administratifs, les délais apparaissaient satisfaisants en province mais demeuraient très préoccupants en région parisienne. Il a ajouté que les juridictions administratives devaient exercer, outre leurs compétences juridictionnelles, une mission de conseil.

M. Jean Arthuis s'est interrogé sur les conclusions du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème République, présidé par M. Edouard Balladur, concernant le Conseil économique et social.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a indiqué que les conclusions de ce comité allaient dans le sens des observations formulées par le président Jacques Dermagne lors de son audition, à savoir une réforme de la représentation au sein du Conseil économique et social et cela à moyens constants. Il s'est félicité de la vision sérieuse et pragmatique exprimée à cette occasion.

M. Yann Gaillard, président, a sollicité des précisions sur le statut des experts recrutés par la Cour des comptes.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a souligné qu'il s'agissait d'experts recrutés par voie de contrats d'une durée de trois ans, et que la Cour des comptes envisageait leur remplacement au terme de ces contrats.

Il a ajouté que le nombre de recrutements d'auditeurs du Conseil d'Etat dépendait de la taille des promotions de l'Ecole nationale d'administration et a regretté que, cette année, le nombre de postes offerts pour le Conseil d'Etat à la sortie de cette école se limite à quatre. Il a rappelé que ce nombre conditionnait l'ensemble des recrutements effectués par le Conseil d'Etat au tour extérieur. Il a en outre émis des réserves sur la forte proportion de membres du Conseil d'Etat, 19 sur un total de 185, mis à dispositions en cabinets ministériels depuis le printemps 2007.

La commission a alors décidé, à l'unanimité, de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat ».

Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2008 - Audition de M. Hervé Morin, ministre de la défense

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Hervé Morin, ministre de la défense, sur le projet de loi de finances pour 2008.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé toute l'attention que portait la commission à l'adéquation entre les crédits inscrits dans les projets de loi de finances et les coûts des besoins réels.

M. Hervé Morin, ministre de la défense, s'est félicité de la préservation du budget de la défense malgré l'effort d'économies demandé et a indiqué qu'il s'agissait d'un exercice de transition avant la définition d'une nouvelle période de programmation militaire. Le projet de loi afférent devrait être soumis aux assemblées au printemps 2008. Dans cette perspective, il a souligné que la rédaction du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, qui serait achevée en mars 2008, conduira à préciser les missions des armées et pourra s'appuyer sur une radiographie précise du coût et de l'état d'avancement des programmes d'armement.

Il a rappelé la nécessité de lisser la « bosse financière » qui pèsera sur la prochaine loi de programmation militaire, tout en poursuivant les efforts sur le maintien en condition opérationnelle des équipements, et en honorant le paiement des livraisons d'équipements neufs dans les prochaines années. A défaut, les besoins de financement dans ces domaines passeraient de 15,9 milliards d'euros en moyenne par an à 19,1 milliards d'euros en 2009, pour atteindre 23 milliards d'euros en 2012.

M. Hervé Morin a indiqué que la révision générale des politiques publiques (RGPP) visait à améliorer l'organisation et le fonctionnement du ministère afin de dégager des marges de manoeuvre au profit des unités opérationnelles. Il a ajouté qu'il avait souhaité s'adjoindre la collaboration de présidents de grands groupes français afin de mener à bien cette RGPP.

Il a observé que la réduction des effectifs du ministère, découlant du non remplacement de la moitié des départs à la retraite, représentait un effort de 6.037 emplois, correspondant à 3.037 équivalents temps plein travaillés (ETPT). Il a noté que les économies en personnels devraient porter principalement sur les activités de soutien et d'administration générale, afin de préserver les capacités opérationnelles des armées et d'améliorer le ratio entre unités opérationnelles et unités de soutien.

Il a souligné que la revalorisation de la condition du personnel serait mise en oeuvre dans l'esprit des recommandations du Haut conseil d'évaluation de la condition militaire, pour un montant de 102 millions d'euros au total. Enfin, il a précisé que malgré les réductions d'effectifs, le ministère de la défense demeurerait en 2008 le premier recruteur du pays avec près de 30.000 militaires et 2.000 civils recrutés.

Il a insisté sur la progression des crédits d'équipement, en quasi-conformité avec la loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2003-2008. Il a précisé que les investissements bénéficieraient de 15,9 milliards d'euros d'autorisations d'engagement, dont 3 milliards d'euros correspondant à la commande publique du deuxième porte-avions. Il a détaillé les principales livraisons prévues pour 2008, à savoir 14 Rafale, 6 hélicoptères Tigre, 240 armements air-sol modulaires, 57 chars AMX 10 RC rénovés, 358 équipements FELIN et une frégate Horizon. Les principales commandes portent sur 8 Rafale, 36 AMX 10 RC rénovés, 116 véhicules blindés de combat d'infanterie (VBCI), 5.000 équipements FELIN et 22 hélicoptères NH90.

Il a indiqué que le maintien en condition opérationnelle bénéficierait de 3,3 milliards d'euros et a souhaité renforcer les efforts de mutualisation interarmée pour l'entretien des équipements. La gestion des parcs de matériels militaires pourrait être optimisée, comme le montrent les récentes réformes engagées par l'armée de terre et l'armée de l'air.

M. Hervé Morin a précisé que l'effort d'équipement en faveur de la gendarmerie nationale, dans le cadre à la fois de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) et de la LPM, serait de 448 millions d'euros. Ce niveau est inférieur à celui de 2007, mais il correspond sensiblement aux crédits alloués durant les années 2003 à 2005.

Il a observé que les crédits destinés au financement des opérations extérieures (OPEX) pour 2008 s'approcheraient des deux tiers du coût total estimé sur la base des paramètres dont le ministère dispose actuellement. Il a indiqué qu'un décret d'avance serait prochainement soumis au Parlement afin de financer les surcoûts résiduels liés aux OPEX non budgétés en 2007, pour un montant de 285 millions d'euros.

Par ailleurs, il a souhaité que, dans le domaine des exportations d'armement, un grand plan stratégique soit lancé, afin de soutenir l'industrie française. Dans cette perspective, il a déclaré avoir mis en place des groupes de travail rassemblant des chefs d'entreprise, la délégation générale à l'armement (DGA) et les autres acteurs de son ministère.

Enfin, dans la perspective de la présidence française de l'Union européenne du second semestre 2008, il a ajouté qu'il souhaitait relancer la politique européenne de sécurité et de défense.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que l'accumulation des besoins de financement dans le domaine de l'équipement poserait à terme un réel problème de soutenabilité de la politique de défense française.

M. François Trucy, rapporteur spécial de la mission « Défense », s'est demandé quel était l'objectif optimal d'évolution du ratio entre unités opérationnelles et unités de soutien. Il s'est inquiété du faible niveau de budgétisation initiale des surcoûts liés aux opérations intérieures (OPINT), soit 90.000 euros. Il a constaté qu'il s'agissait du montant de crédits inscrits par amendement des rapporteurs spéciaux au projet de loi de finances pour 2007, alors même que le coût d'actions telles que Vigipirate et la lutte contre les incendies était compris entre 20 et 25 millions d'euros par an.

M. Hervé Morin a indiqué que 375 millions d'euros étaient affectés aux opérations extérieures (OPEX) dans le projet de loi de finances pour 2008, mais que l'exécution pour 2007 représenterait un montant de 685 millions d'euros, justifiant ainsi une ouverture de crédits supplémentaire de 285 millions d'euros par décret d'avance, ainsi qu'il l'avait indiqué.

M. Jean Arthuis, président, a fait remarquer que la sincérité budgétaire commandait que ces crédits soient inscrits en loi de finances initiale, et non en loi de finances rectificative.

M. Hervé Morin a indiqué que de nombreux aléas pesaient sur les OPEX, citant notamment la situation en Côte d'Ivoire et au Kosovo. S'agissant des OPINT, il a reconnu que le coût du plan Vigipirate en 2007 s'élevait à 16 millions d'euros. Il a toutefois estimé qu'il était acceptable que les OPINT soient financées par redéploiement des crédits au sein du programme « Préparation et emploi des forces ».

M. François Trucy, rapporteur spécial de la « Défense », s'est demandé comment le ministère pourrait faire face aux importants besoins de financement concernant les OPEX, le programme d'armement des frégates multi missions (FREMM), ainsi que la résorption de la « bosse financière » précédemment évoquée.

M. Hervé Morin a indiqué que le niveau de dépenses consacré à la défense représentait pour la France 1,7 % du produit intérieur brut (PIB) selon la norme OTAN, soit 1,91 % du PIB selon la norme française. Il a souhaité que l'effort de la Nation se poursuive en rappelant l'objectif fixé par le Président de la République de consacrer de l'ordre de 2 % du PIB au budget de la défense. Dans le but de réduire la « bosse financière », il a estimé possible de dégager des marges d'économie notamment grâce à l'amélioration du ratio entre unités opérationnelles et unités de soutien, qui pourrait être porté à 65/35, comme au Royaume-Uni. Il a également indiqué que des gains de productivité pourraient résulter de la modernisation des services, prenant comme exemple la rationalisation des systèmes d'information ou des ateliers d'impression.

M. François Trucy, rapporteur spécial de la mission « Défense », a souhaité savoir si la réduction des effectifs annoncés pour la mission « Défense » correspondait à la suppression totale des emplois vacants non pourvus de masse salariale compris dans le plafond ministériel d'emplois.

M. Hervé Morin a précisé qu'il avait accepté, en amont des arbitrages budgétaires, que la totalité des emplois non pourvus de son ministère soit supprimée dans le cadre du projet de loi de finances pour 2008.

M. François Trucy, rapporteur spécial de la mission « Défense », s'est demandé si le niveau des crédits de fonctionnement dédiés à l'activité des militaires était satisfaisant.

M. Hervé Morin a indiqué que les objectifs d'activité seraient maintenus à un niveau permettant le bon entraînement de l'armée de terre, de l'armée de l'air et de la marine.

M. Jean Arthuis, président, a demandé des précisions sur les rumeurs faisant état de la suppression possible d'une brigade de gendarmerie sur deux, dans le cadre d'une fusion entre la gendarmerie nationale et la police nationale.

MM. Yann Gaillard et Roland du Luart ont également souhaité obtenir des éclaircissements sur ce sujet, soulignant l'impact négatif d'une telle réforme sur le moral des troupes.

M. Hervé Morin a observé que les gendarmes étaient placés, pour emploi, sous l'autorité du ministre de l'intérieur et gardaient leur statut militaire. Il a affirmé que la suppression massive de brigades de gendarmerie n'était pas envisageable. Il a estimé que l'implantation de la gendarmerie nationale était essentielle à un certain équilibre des territoires et s'est engagé à tenir informée la gendarmerie nationale et, plus largement, toutes les unités militaires, des projets de réforme les concernant.

M. Yann Gaillard s'est demandé si le ministère de la défense était impliqué dans le financement du dispositif « Défense deuxième chance ».

M. Hervé Morin a noté que ce dispositif de formation et de réinsertion de jeunes en difficulté, qui donnait de bons résultats, était financé par le ministère de l'économie, des finances et de l'emploi. Il a observé qu'il ne revenait pas au ministère de la défense de doter l'établissement public d'insertion de la défense (EPIDe), gérant le dispositif « Défense deuxième chance », de moyens de fonctionnement. Il a rappelé que le ministère de la défense avait toutefois fait l'effort de mettre d'anciens locaux militaires à la disposition de l'EPIDe, pour un montant de 72 millions d'euros.

M. Yvon Collin s'est demandé s'il existait une évaluation des résultats de reconversion des militaires ayant servi sous un contrat court.

M. Hervé Morin a indiqué que cette question faisait l'objet d'une réflexion au sein du ministère de la défense et qu'une mutualisation de certaines fonctions des services de reconversion de l'armée de terre, de l'armée de l'air et de la marine, accroîtrait sans doute leur efficience. Une convention pourrait être signée en fin d'année 2007 entre le ministère et une dizaine de grands groupes français afin de prévoir un financement commun de formations préparant la reconversion des militaires sous contrat court, des officiers ou des sous-officiers spécialisés, en fonction des besoins exprimés par ces grands groupes.

M. Jean Arthuis, président, a observé que la gestion des pensions militaires pourrait sans doute être optimisée, si le régime général était universellement compétent en la matière, la seule gestion des retraites des militaires ayant effectué 15 ans ou plus de service relevant alors du régime particulier des pensions militaires.

M. Paul Girod a estimé que la problématique de défense du territoire français devait être envisagée de manière globale, en incluant la sécurité civile. Il a souhaité savoir si la recherche duale était suffisamment développée. Il a également voulu connaître les effectifs des réservistes.

M. Hervé Morin a indiqué qu'il partageait pleinement cette conception large de la politique de la défense, comme en témoignait le nouvel intitulé du prochain Livre blanc « sur la défense et la sécurité nationale ». Il a précisé que le projet de loi de finances pour 2008 allouait 154 millions d'euros à la réserve de droit, dont 123 millions d'euros au titre des rémunérations et charges sociales. Son effectif est passé de 40.000 à 60.000 hommes depuis 2003, et pourrait atteindre 68.500 personnes en 2008. Il a souligné la grande utilité des réservistes durant les 20 jours qu'ils consacrent aux activités militaires et de sécurité.

Il a ajouté que le ministère de la défense veillait particulièrement au caractère dual des recherches engagées sur ses crédits, comme en témoignait le succès de certains grands groupes français, leader dans les domaines militaire, mais aussi civil.

M. Jean Arthuis, président, en l'absence de M. Yves Fréville, rapporteur spécial de la mission « Défense », a souhaité savoir si le ministère de la défense avait évalué l'impact qu'auraient les nouvelles règles de comptabilisation des déficits prévus par Eurostat pour les équipements militaires.

M. Hervé Morin s'est engagé à transmettre à la commission, dans les meilleurs délais, ces informations.

M. Jean Arthuis, président, a demandé un bilan du contrat d'entreprise passé entre DCNS et l'Etat, pour les années 2003 à 2008.

M. Hervé Morin a indiqué que les résultats de DCNS montraient une réelle progression des performances de l'entreprise. Il a observé que le contrat d'entreprise avait permis d'améliorer les taux de disponibilité des équipements livrés à la marine. Il a précisé que l'évolution de la situation de DCNS dépendrait des perspectives d'un renforcement de son partenariat avec l'entreprise Thalès, d'une part, et du développement d'un outil de production européen, d'autre part.

M. Jean Arthuis, président, a noté qu'en fin de période de programmation, le Parlement ne disposait d'aucune lisibilité sur les engagements de l'Etat dans le domaine de la défense. La formation d'une « bosse financière » a ainsi largement échappé aux assemblées. Il a souhaité savoir comment il pourrait être remédié à cette situation.

M. Hervé Morin s'est déclaré disposé à communiquer toutes les informations utiles au Parlement.

M. Charles Guené, rapporteur spécial de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » s'est réjoui de l'optimisation de la réserve. Il s'est interrogé sur l'efficience de la Journée d'appel de préparation à la défense (JAPD) pour constituer un vivier de recrutement pour les armées. Il a observé que la direction du service national ne semblait pas être en mesure de lever la suspension de la conscription et d'appeler sous les drapeaux les jeunes recensés lors de la JAPD.

M. Hervé Morin a indiqué que la question d'une éventuelle suppression définitive de la conscription pourrait, peut-être, être traitée dans le cadre du futur Livre blanc sur la défense et la sécurité. Il a souligné que le taux de satisfaction des jeunes ayant participé à la JAPD était très élevé, et que si des améliorations pouvaient être apportées, l'exercice constituait déjà une photographie irremplaçable d'une tranche d'âge de la population française et un moyen de recrutement pour les armées. Il a estimé qu'un « appel à la mobilisation générale » ne pouvait pas être réalisé à court terme par la direction du service national.

M. Jean Arthuis, président, au vu des travaux récemment présentés devant la commission par le rapporteur spécial M. François Trucy, s'est demandé si le service militaire adapté (SMA), efficace dans les territoires ultra-marins, pouvait être adapté à la métropole, estimant que ce type de dispositif constituait peut-être un meilleur vivier de recrutement que la JAPD.

M. François Trucy, rapporteur spécial de la mission « Défense », a rappelé que dans le cadre de sa mission de contrôle, il avait souhaité rencontrer les responsables de l'établissement public d'insertion de la défense en charge de la gestion du dispositif « Défense deuxième chance » afin d'établir, le cas échéant, un parallèle avec le SMA.

M. Hervé Morin a estimé que « Défense deuxième chance » semblait effectivement être comparable à l'esprit du SMA.

Mercredi 31 octobre 2007

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2008 - Mission « Ecologie, développement et aménagement durables » et article 44 rattaché, budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et compte spécial « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » - Examen du rapport spécial

La commission a tout d'abord examiné le rapport spécial de MM. Alain Lambert, Jean-Pierre Masseret, Gérard Miquel, Yvon Collin et Mme Fabienne Keller, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » et l'article 44 rattaché, le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et le compte spécial « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ».

Eu égard aux changements intervenus dans la « maquette budgétaire », M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé le périmètre du rapport spécial, qui comprend :

- la mission nouvellement créée « Ecologie, développement et aménagement durables », rassemblant désormais 10,149 milliards d'euros de crédits budgétaires auxquels s'ajoutent 2 milliards d'euros de fonds de concours et 3 milliards d'euros de dépenses fiscales ;

- la mission constituée du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », qui représente 1,9 milliard d'euros ;

- et la mission constituée du compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », pour 204 millions d'euros.

Il a indiqué que le projet de loi de finances pour 2008 avait ainsi créé une nouvelle mission, rassemblant les programmes précédemment inclus dans les missions « Transports » et « Ecologie » ainsi que certains programmes des missions « Politique des territoires » et « Développement et régulation économiques ». Il a précisé que les modifications de la maquette budgétaire étaient la traduction de la création du ministère d'Etat de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables (MEDAD), qui traduit l'ambition de placer le développement durable au centre de la stratégie politique des prochaines années.

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a fait état du taux de retour des réponses aux questionnaires budgétaires qui a atteint 85 % des réponses au 10 octobre, date limite prévue par la LOLF.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a souligné que les programmes, « Réseau routier national » et « Sécurité routière » et les deux programmes qui constituent le compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » étaient au coeur de l'actualité et des problématiques débattues depuis quelques mois.

Il a observé que si la fin des autoroutes et l'arrêt de l'augmentation de la capacité routière avaient été annoncés par le ministre d'Etat M. Jean-Louis Borloo, à l'ouverture de la table-ronde finale du « Grenelle de l'environnement », l'examen des dotations du programme « Réseau routier national » confirmait ces orientations, l'action « Développement des infrastructures routières » ne comportant aucun crédit budgétaire et l'avenir de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) étant incertain dès 2009. Il a estimé qu'au-delà du développement du réseau se posait la question de son entretien qui devrait permettre de préserver un patrimoine estimé à 104,3 milliards d'euros pour le seul réseau national après décentralisation.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a déclaré que le débat sur la sécurité routière portait sur la répartition du produit des amendes et sur l'affectation de ses recettes. La question est de savoir si elles doivent se limiter à auto-financer le système du contrôle automatisé, lui-même bien perfectible, ou si elles doivent également contribuer à la sécurité routière par la réalisation de travaux d'aménagement des voies. Dans cette hypothèse, il convient de définir les critères de répartition entre les différents propriétaires de la voirie. Il a observé que ce débat serait tranché, au moins provisoirement, par le vote en première partie de l'article 16 du projet de loi de finances pour 2008.

S'agissant du programme 203 « Réseau routier national » qui finance le développement et l'entretien du réseau routier national, il a souligné l'arrêt donné au développement du réseau d'une part, et les interrogations sur l'avenir de l'AFITF d'autre part.

Il a indiqué que les orientations de ce programme connaissaient une inflexion notable avec le passage au premier plan de l'objectif d'entretien du parc, au détriment de l'objectif d'investissement dans les infrastructures nouvelles qui était encore prioritaire en 2007.

Les crédits inscrits au programme (473 millions d'euros en autorisations d'engagement et 456 millions d'euros en crédits de paiement, en diminution de 10,5 % et de 5,3 % par rapport à la loi de finances initiale de 2007), sont exclusivement concentrés sur l'action 2 « Entretien et exploitation » et l'action 3 « Politique technique, action internationale et soutien au programme ».

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a précisé que ces crédits étaient complétés par de très importants fonds de concours (1,619 milliard d'euros en autorisations d'engagement et 1,735 milliard d'euros en crédits de paiement). Ces fonds de concours qui proviennent pour l'essentiel de l'AFITF et de la participation des collectivités territoriales dans les contrats Etat-régions, sont globalement en forte diminution et réorientés vers l'entretien et les équipements de sécurité, conformément aux nouvelles priorités définies pour le programme.

Il a observé que l'Etat procédait à une débudgétisation qui s'amplifiait par rapport aux exercices précédents, en mettant à la charge de l'AFITF le financement du programme de mise en sécurité des tunnels et du programme de mise en oeuvre des aménagements de sécurité sur les itinéraires.

Il a estimé que cette compétence renforcée posait avec acuité la question de son financement futur, compte tenu de l'épuisement, dès 2009, des ressources tirées de la privatisation des sociétés d'autoroutes. Il a constaté que, depuis sa création, plus de la moitié de ses ressources étaient constituées du versement de 4 milliards d'euros, produit de la cession des sociétés concessionnaires.

La baisse de 3 % des ressources de l'AFITF pour 2008 doit être compensée par une hausse du produit des amendes radars, porté de 100 millions d'euros à 226 millions d'euros. Toutefois, cette nouvelle ressource reste insuffisante à l'avenir pour combler les besoins de financement des infrastructures alors que, d'ores et déjà, le solde des engagements non couverts par des crédits de paiements au 31 décembre 2008 est estimé à 2,3 milliards d'euros pour le seul programme « Réseau routier national ».

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a estimé que la mise en oeuvre d'une taxe kilométrique pour les poids lourds, selon les informations qui lui avaient été données, ne pourrait, dans la meilleure des hypothèses, procurer des recettes qu'en 2010, pour un montant estimé de 800 millions d'euros.

Il a ensuite abordé brièvement la mesure de la performance du programme 203, soulignant que les modifications intervenues sur les indicateurs rendaient difficiles leur exploitation.

Il a toutefois constaté que plusieurs indicateurs reflétaient assez clairement le mauvais état d'entretien du réseau, qu'il s'agisse de l'indicateur de l'état des structures de chaussées ou de l'indicateur de satisfaction des usagers.

Concernant le programme 207 « Sécurité routière » (87,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et 99,8 millions d'euros en crédits de paiement). M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a noté que ses dotations évoluaient peu par rapport à 2007.

Il a souligné que les quatre actions du programme avaient été stabilisées après les mouvements importants qui avaient marqué l'exercice 2006, notamment du fait de l'imputation des dépenses liées au « permis à un euro par jour ».

Sur ce point, il a rappelé que ce dispositif n'avait pas rencontré le succès escompté et que le ministre chargé des transports avait indiqué, lors de son audition sur le projet de loi de règlement 2006, qu'il recherchait des formules différentes, inspirées des expériences des collectivités territoriales.

Il a déclaré enfin que ces crédits ne résumaient pas l'effort de l'Etat en faveur de la sécurité routière, celui-ci étant retracé dans un document de politique transversale « Sécurité routière », qui fait apparaître que 17 programmes différents sont concernés, mobilisant au total plus de 2 milliards d'euros de crédits dans le projet de loi de finances pour 2008.

En ce qui concerne la performance du programme 207, si l'évolution des accidents corporels entre 2005 et 2006 autorise un certain optimisme, les premiers chiffres de 2007 incitent à ne pas réduire les efforts engagés, le nombre de blessés ayant augmenté de 7 %, sur les six premiers mois de l'année 2007, et celui des tués de 1,9 %.

Il a, ensuite, relativisé le lien entre ces résultats et l'évolution des crédits du programme, car les résultats des indicateurs rattachés au programme doivent être mis au compte de la globalité de l'action interministérielle en faveur de la sécurité routière.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a ensuite abordé la mission spécifique constituée par le compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », créé par l'article 49 de la loi de finances pour 2006.

Il a précisé que le programme 752 « Fichier national du permis de conduire » couvrait exclusivement le financement de la gestion du droit à conduire (retrait et restitutions de points) par l'actuel fichier national du permis de conduire (FNPC) ainsi que le financement du développement d'un nouveau système national des permis de conduire (projet FAETON).

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a observé la diminution de moitié des crédits par rapport à 2007. Il a expliqué cette baisse par l'inscription en 2007 du coût total estimé du projet FAETON, de refonte du fichier national du permis de conduire, soit 15 millions d'euros.

Il a noté que ce projet, qui prévoyait notamment des permis au format carte à puce, le renouvellement tous les 10 ans du document ou encore le retrait des permis « roses » en circulation entre 2013 et 2032, avait pris du retard et précisé que le ministère de l'intérieur n'envisageait une mise en service progressive qu'à partir de 2010.

Il a noté une forte progression des dépenses pour 2008 en conséquence de l'obligation qui avait été récemment instituée d'avertir, par lettre recommandée, les conducteurs lorsqu'ils atteignaient 6 points de permis.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a présenté le programme « Radars » qui ne comprenait qu'une seule action rassemblant les financements de l'ensemble de la chaîne de contrôle et de sanction des infractions au code de la route, soit 191,97 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

Il a fait observer que :

- les crédits enregistrent une forte augmentation, de 65,5 %, par rapport à 2007. Cette hausse doit permettre de mettre en oeuvre le plan de mise en place des radars automatiques, mais compte tenu des retards accumulés dans les marchés d'acquisition des radars et de l'évolution entre le nombre de radars fixes et celui de radars mobiles, elle peut paraître « surdimensionnée » par rapport aux besoins ;

- lors de sa création, les dépenses du compte spécial ont été définies limitativement. Or, un montant croissant de dépenses est effectué à la marge, ou au-delà, de ce périmètre, comme l'a souligné le comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) dans son rapport de mars 2007. Il s'agit de dépenses de communication, inscrites à hauteur de 4 millions d'euros, ou d'expérimentations concernant des véhicules à l'arrêt comme la verbalisation assistée par ordinateur des infractions aux règles de stationnement, à hauteur de 5,5 millions d'euros ;

- enfin, la justification au premier euro du programme pâtit d'une présentation très confuse. Au sein des dépenses de fonctionnement et d'investissement, sont mêlés les crédits destinés au centre national de traitement des amendes, ceux réservés aux anciens programmes d'équipement de radars et les crédits des nouvelles expérimentations. Dans ces conditions, il n'est possible ni de comparer l'évolution des montants par rapport aux exercices précédents, ni d'identifier avec certitude le coût réel du centre national de traitement comme celui de la maintenance du dispositif de radars.

Un débat s'est alors engagé.

MM. Gérard Longuet et François Trucy se sont interrogés sur les raisons du fort écart entre les infractions relevées par le dispositif de contrôle automatisé et les avis de contravention envoyés.

M. Jean Arthuis, président, s'est inquiété du processus de débudgétisation et de transfert des dépenses sur l'AFITF. Il a établi, à cet égard, un parallèle avec la prise en charge, par l'établissement public d'aménagement de la Défense (EPAD) de dépenses d'entretien ou d'investissement portant sur le réseau routier national.

Mme Fabienne Keller s'est dite préoccupée de l'explosion des coûts sur certaines infrastructures, en particulier les tunnels, qui sont transférées aux collectivités territoriales.

M. Gérard Longuet a confirmé que l'AFITF ne disposait d'aucune visibilité sur ses ressources au-delà de 2008 et qu'il manquerait, pour équilibrer les dépenses d'investissement programmées jusqu'en 2012, 1 milliard d'euros par an. Il a précisé que la totalité des produits de cession des autoroutes serait consommée en 2009 et que ce calcul avait été réalisé avant le transfert à l'AFITF de la charge du programme de mise en sécurité des tunnels.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur l'opportunité, pour l'AFITF de recourir, directement ou non, à l'emprunt.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, a apporté les précisions suivantes :

- l'écart entre infractions et contraventions est lié aux véhicules immatriculés à l'étranger et aux difficultés d'identification des véhicules en infraction ;

- compte tenu des déficiences du dispositif de contrôle automatisé et du caractère très lacunaire des réponses fournies par l'administration, un contrôle budgétaire approfondi sera conduit par ses soins dès le début de l'année 2008 ;

- les redevances autoroutières, qui constituaient une ressource stable, ont été « perdues » lors de la privatisation des autoroutes, qui n'a pas été le meilleur choix stratégique pour le financement des infrastructures ;

- l'Etat a, parfois, conservé temporairement la propriété de certains tunnels dans l'attente de leur mise aux nouvelles normes.

Ensuite, M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a rappelé que la séparation des crédits liés au transport aérien entre le programme « Transports aériens » de cette nouvelle mission et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » était justifiée par la différenciation entre les missions régaliennes de la direction générale de l'aviation civile (DGAC) et ses activités de prestations de service.

Il a précisé que les crédits du programme « Transports aériens » étaient inférieurs à 100 millions d'euros, soit moins d'1 % du total des crédits de la mission, et a ajouté que le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » était d'une toute autre ampleur, avec près de 2 milliards d'euros de crédits.

S'agissant du programme « Transports aériens », il a souligné que les dépenses de personnel de quatre des cinq actions étaient désormais inscrites au programme « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables » et s'est, à son tour, interrogé sur la pertinence d'un tel rattachement. Puis il a observé qu'à périmètre constant, les autorisations d'engagement et les crédits de paiement étaient en forte baisse par rapport au projet de loi de finances pour 2007, respectivement de 25 % et de 28 %.

M.  Yvon Collin, rapporteur spécial, a relevé que cette baisse était une conséquence directe de l'article 44 du présent projet de loi de finances, qui créait une majoration à la taxe d'aéroport. Il a précisé que cette majoration visait notamment à réduire le montant des subventions versées par l'Etat aux aérodromes de taille réduite, d'où la diminution de 41 millions d'euros des crédits d'intervention du programme.

Concernant la mesure de la performance du programme « Transports aériens », il a relevé qu'un audit de modernisation de juillet 2007 portait sur le délai de traitement des réclamations des clients du transport aérien auprès de l'administration, délai dont la prévision pour l'année en cours avait doublé par rapport à ce qui était prévu dans le projet de loi de finances pour 2007. Il a, par conséquent, invité l'administration à mettre en oeuvre les pistes d'amélioration énumérées par l'audit. S'agissant de l'indicateur mesurant le taux annuel de récidive des compagnies aériennes qui enfreignent la réglementation environnementale, il a réitéré ses critiques quant à la difficulté de le renseigner dans des délais raisonnables.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a constaté que le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » regroupait à la fois des dépenses d'intérêt général financées par la fiscalité et des dépenses liées à des prestations de services aux usagers du transport aérien, couvertes par des redevances.

Il est ensuite revenu sur l'augmentation, prévue par l'article 20 du projet de loi de finances, de la part de la taxe de l'aviation civile affectée au financement du budget annexe. Il a précisé que cette part augmentait pour 2008 et 2009 et serait en baisse en 2010 pour ne retrouver son niveau actuel qu'en 2011, cette hausse étant justifiée par des investissements importants à réaliser entre 2008 et 2011. Il a toutefois regretté qu'une telle hausse ait été rendue nécessaire par l'impossibilité d'atteindre l'objectif de montée en puissance des redevances initialement fixé, avant de remarquer que le projet de loi de finances procédait à une évaluation plus réaliste du montant prévisionnel des redevances que les années précédentes.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, s'est félicité des améliorations portées à la mesure de la performance de cette mission, suite aux observations formulées par le comité interministériel d'audit des programmes (CIAP).

Puis il est revenu sur l'article 44 du projet de loi de finances rattaché à la présente mission, dont l'objet était essentiellement la création d'une majoration au tarif de la taxe d'aéroport, acquittée par les compagnies aériennes, en fonction du fret et du nombre de passagers transportés, et versée aux aérodromes pour financer leurs dépenses de sécurité et de sûreté. Il a ajouté que son tarif par passager, actuellement compris entre 2,6 euros et 11 euros, variait selon la taille de l'aéroport concerné.

Cette majoration toucherait uniquement le tarif par passager et serait d'un montant maximal d'un euro, son produit, qui devrait s'élever à 66 millions d'euros par an, servirait, d'une part, à rembourser la dette - évaluée à 40 millions d'euros - que l'Etat avait accumulée vis-à-vis des petits aéroports qu'il subventionnait et, d'autre part, à se substituer pour partie au montant annuel de ces subventions. Il s'est déclaré favorable à la création de cette taxe, qui avait le mérite de proposer une solution au financement des aérodromes de taille réduite.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a toutefois regretté que ce dispositif, présenté comme transitoire, ne réponde pas structurellement au problème posé, puis s'est dit vigilant sur le montant des taxes qui pesaient sur les compagnies aériennes dans le contexte d'une concurrence internationale accrue et d'une forte hausse des prix des carburants.

Il a par ailleurs indiqué que l'article 44 proposait d'élargir la liste des dépenses couvertes par le produit de la taxe d'aéroport, ce qu'il a approuvé, sous réserve d'un amendement rédactionnel de clarification.

M. Jean Arthuis, président, a souscrit à cette précision garantissant un emploi rigoureux du produit de la taxe.

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a ensuite présenté le programme 226 « Transports terrestres et maritimes » regroupant les moyens mis en oeuvre pour le transport ferroviaire, fluvial et maritime, ainsi que pour l'intermodalité.

Malgré l'affichage, pour 2008, d'une réorientation très claire des priorités vers un renforcement de la politique de report modal comme « contrepoint » à la route, la soutenabilité globale du programme est fragile.

Ce programme (2.039 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement) est complété par d'importants fonds de concours (461 millions d'euros en autorisations d'engagement et 472 millions d'euros en crédits de paiement), qui proviennent pour l'essentiel de l'AFITF et sont en diminution de 8,6 %, même s'ils restent indispensables à l'équilibre budgétaire du programme. M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a, en conséquence, souligné l'incertitude lourde qui pèse sur le financement de l'AFITF à partir de 2009 avec l'épuisement des recettes issues de la privatisation des autoroutes.

Puis il a abordé le point, selon lui, le plus positif du programme : l'effort particulier réalisé pour la remise en état du réseau ferroviaire.

Il a précisé que le plan de rénovation 2006-2010 serait respecté en 2008, en visant, notamment, à poursuivre la suppression des ralentissements, en priorité sur les lignes les plus utilisées. En conséquence, la subvention de régénération versée à Réseau ferré de France (RFF) sera augmentée de 79 millions d'euros, pour atteindre le niveau de 1.064 millions d'euros prévu par le plan de rénovation.

En outre, la convention de gestion du réseau, qui définit les conditions d'exécution et de rémunération des missions réalisées par la SNCF pour le compte de RFF, est fixée pour la première fois dans un cadre pluriannuel (2007-2010) qui donne à RFF et à la SNCF la visibilité nécessaire pour mieux s'organiser, gagner en productivité et optimiser ainsi les dépenses.

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a ensuite fait part de son inquiétude sur la situation de RFF : son projet de budget prévoit une diminution de 5,4 % de la contribution aux charges d'infrastructures (CCI), versée par l'Etat et destinée à financer l'entretien du réseau ferroviaire.

RFF est donc amené à dégager de nouvelles ressources soit par l'augmentation des péages d'infrastructures, soit par la cession de ses biens. Or les recettes tirées des péages sont affectées par la baisse de la circulation des trains de fret et les perspectives, pour 2007 et 2008, du produit des cessions de biens sont moins favorables qu'en 2006, les biens les plus intéressants ayant déjà été vendus.

En conséquence, l'estimation du projet annuel de performances, qui envisage une plus-value de 121 millions d'euros reversée à RFF en 2008 (justifiant une diminution équivalente de la contribution aux charges d'infrastructures), paraît très optimiste.

Dans ce contexte, la dégradation des résultats de RFF risque de se poursuivre en 2008.

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a ensuite constaté, s'agissant de la performance du programme, le nombre important des indicateurs associés aux objectifs et leur technicité élevée. Il a regretté que ces indicateurs portent essentiellement sur la mesure de l'activité, et non pas sur la performance.

Puis il a présenté le programme 173 « Passifs financiers ferroviaires » dont la finalité est de contribuer au désendettement des deux établissements publics ferroviaires : RFF et la SNCF.

Il a rappelé que la dette de RFF serait à la fin 2006 de 27 milliards d'euros, dont 6,8 milliards d'euros de dette « article 4 », et que la dette du service annexe d'amortissement de la dette (SAAD) s'élevait à 8 milliards d'euros fin 2007.

Il a indiqué que la première action « Désendettement de RFF » (730 millions d'euros en autorisations de programme et en crédits de paiement) conduisait à un apurement en 2046 de la dette RFF, hors dette dite « article 4 » liée aux investissements sur fonds propres ayant une rentabilité suffisante pour assurer le remboursement.

Sur la seconde action « Désendettement de la SNCF » qui représente 597,2 millions d'euros en autorisations de programme et en crédits de paiement, il a noté que la contribution de l'Etat diminuait de 30 millions d'euros, ce qui devrait retarder de 18 mois l'échéance d'apurement. Il a précisé que ce montant conduisait à un apurement en 2028 de la dette cantonnée dans le SAAD.

Il a ajouté que ce retard s'ajoutait au report antérieur qui avait, en 2006, porté le délai prévisionnel d'apurement de 2023 à 2027.

En ce qui concerne la performance, il s'est félicité de ce que l'absence d'indicateurs ait été comblée. Un premier indicateur chiffre le coût moyen du stock de la dette des établissements publics, le second mesure l'écart entre le coût moyen de financement des établissements publics ferroviaires et le coût moyen de financement de l'Etat.

Il a toutefois estimé qu'il fallait être prudent quant à l'appréciation des résultats affichés par cet indicateur de « spread », car les objectifs de gestion et les contraintes qui pèsent sur les deux établissements (RFF et SNCF) doivent être pris en compte. Il a ajouté que cet indicateur permettrait, au moins, d'évaluer les tendances.

S'agissant du programme 205 « Sécurité et affaires maritimes », qui avait fait l'objet d'une refonte importante en 2007, M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a indiqué qu'il s'agissait d'un « petit » programme (132,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et 136 millions d'euros en crédits de paiement), qui évoluait peu pour 2008.

Il a souligné la qualité de la gestion du programme et la cohérence des choix budgétaires avec les orientations prioritaires. Il a évoqué, à cet égard, l'exemple du déroulement du plan de modernisation des CROSS, entraînant une baisse des engagements en 2008 après la forte hausse de 2007, et celui des crédits relatifs aux gens de mer qui diminuent de 12,5 %, du fait du réajustement, à la réalité de l'exécution et des besoins, de la dotation de financement des allocations de cessations anticipée d'activité de marins au commerce et à la pêche.

Il a souligné que parmi les indicateurs, deux résultats méritaient une attention particulière : celui du pourcentage de navires étrangers contrôlés dans les ports français qui progressait pour atteindre 30,81 % en 2006, et celui du nombre d'infractions constatées à la pêche, en forte hausse, qui témoignait de l'effort qui avait été accompli pour améliorer le ciblage des actions et le redéploiement des moyens à la suite de la condamnation de la France par la Commission européenne dans le cadre du contentieux dit du « poisson sous-taille ».

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a enfin indiqué que la cible de l'indicateur relatif à l'évolution de l'emploi dans la filière du transport maritime avait été très sensiblement relevée, le nombre de marins français à l'horizon 2010 passant de 10.250 à 14.358, dans une perspective plus ambitieuse et optimiste.

Un large débat s'est ouvert.

M. Jean Arthuis, président, a signalé que l'Etat avait été amené, dans le cadre de la réalisation du TGV Est, à demander à RFF de faire l'avance de sa contribution. Il s'est enquis de savoir si le remboursement de ces avances avait été effectué.

M. Gérard Longuet a confirmé cette information. Il a précisé que la convention de financement, signée en 1999, avait conduit RFF à avancer sur quatre ans la part de financement de l'Etat, en contrepartie de frais financiers.

Il a constaté que la dette de RFF était issue du financement des premières lignes de TGV et qu'elle s'appuie, en partie, sur des investissements très rentables, comme les lignes TGV Paris-Marseille ou Paris-Lille.

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a jugé indispensable de clarifier les relations financières entre l'Etat, les collectivités territoriales et les opérateurs ferroviaires. RFF a été conçue comme une société de défaisance, alors qu'il serait sans doute souhaitable, pour lui conserver des moyens d'intervention et une capacité d'action, de distinguer, dans sa dette, la partie de dette historique et la partie de dette portée par des actifs. De même, il a souligné que la performance de la SNCF pouvait être perturbée par un passif financier qui n'est pas mobilisateur. Il a estimé que la clarification des équilibres financiers était un préalable au renforcement de l'exigence de performance.

Il s'est enfin dit préoccupé par les conséquences, en termes de coût, des préconisations du « Grenelle de l'environnement », en particulier sur la remise à niveau du réseau pour le développement du fret ferroviaire.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé, à cet égard, que le « Grenelle de l'environnement » avait conclu à l'arrêt du développement du réseau autoroutier et routier. En réponse à son interrogation sur le « caractère décisionnel » des préconisations du Grenelle, M. Gérard Longuet a évoqué un « état juridique d'apesanteur ».

M. Jean Bizet, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, a fait part de son inquiétude sur les conséquences des conclusions du « Grenelle de l'environnement » et sur l'inversion de la charge de la preuve en matière d'utilité des infrastructures.

M. Auguste Cazalet a souligné la faible rentabilité des lignes ferroviaires secondaires et leur mauvais état d'entretien.

M. Jean-Pierre Masseret est intervenu pour observer le nombre croissant de ralentissements liés aux contraintes techniques.

M. Gérard Longuet s'est préoccupé du calendrier de la réforme portuaire.

M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a présenté le programme « Météorologie » de l'« ancienne » mission « Transports » et les deux programmes « Information géographique et cartographique » et « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique », qui faisaient antérieurement partie de la mission interministérielle « Politique des territoires ».

Il a souligné que ces trois programmes ne représentaient qu'une part minime du total des crédits de la mission, soit 2 % pour la météorologie et 1 % respectivement pour l'urbanisme et pour l'information géographique.

Il a indiqué que ce programme constituait la traduction budgétaire du contrat d'objectifs 2005-2008 conclu entre l'Etat et Météo France qui fixait à la fois les priorités de l'opérateur, l'évolution de ses effectifs et celle de la subvention pour charges de service public. Il a noté que ce programme, qui représente 176,41 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, comporte peu « d'éléments de surprise », le cadre et l'horizon ayant été préalablement définis. Estimant que Météo-France, établissement contrôlé à deux reprises en dix-huit mois par la commission avec l'assistance de la Cour des comptes, avait eu à coeur de répondre positivement aux observations formulées, M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a toutefois regretté que l'établissement public, seul opérateur du programme, en soit aussi le responsable.

Il a considéré que cette situation paradoxale était peu satisfaisante au regard du principe d'une responsabilisation des gestionnaires de crédits publics et s'est déclaré favorable au transfert de la responsabilité du programme au directeur de la recherche et de l'animation scientifique et technique du ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durable, comme le propose la Cour des comptes.

Soulignant qu'en 2008 l'Etat et Météo-France devraient négocier un nouveau contrat d'objectif, il a souhaité, au vue de l'analyse des résultats des indicateurs du programme, que l'établissement fasse porter ses efforts sur deux points : l'évolution de ses recettes propres (les résultats obtenus étant encore trop faibles par rapport aux objectifs) et le rééquilibrage entre charges de personnel et dépenses d'investissement.

M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a, à cet égard, indiqué que par rapport aux autres organismes de prévision météorologique également en situation de monopole dans les pays voisins, Météo France avait, en effet, un effectif et des dépenses de personnel sensiblement supérieurs. La Cour des comptes, qui a procédé à un examen détaillé de ce programme en 2006, constate ainsi que les charges de personnel représentent 74 % des coûts pour Météo France, contre 65 % et 59 % pour ses homologues anglais et allemand. Il a noté qu'à l'inverse, ses dépenses d'investissement étaient bien moindres, en valeur absolue comme en proportion des dépenses, par rapport à celles de l'établissement britannique, dans un rapport qui allait du simple au double.

En conclusion, il a tenu à souligner la grande qualité et la rapidité d'envoi des réponses au questionnaire adressé à Météo-France, ainsi que l'attention portée par l'établissement au suivi des observations qui avaient été formulées par la commission en 2005 et 2006.

M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a ensuite présenté le programme 113 « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique », qui vise à l'aménagement équilibré et durable des territoires.

Il a observé qu'il s'agissait plus simplement de l'énumération des crédits nécessaires à l'exercice des multiples politiques menées par l'Etat, à son profit et à celui des collectivités territoriales, dans les domaines de l'urbanisme, de la planification, de l'application du droit des sols, ou des prestations d'ingénierie.

Il a précisé que, seules, deux des quatre actions du programme (« Urbanisme, planification et aménagement » et « Soutien au programme ») disposaient de crédits.

Les actions « Appui technique de proximité aux collectivités territoriales et tiers » et « Appui technique aux autres ministères » n'affichent, comme en 2006 et 2007, aucune dotation budgétaire, et ont pour utilité de permettre, a priori, un calcul des coûts analytiques, après déversement des crédits inscrits aux autres actions du programme 113 et des autres programmes de la mission.

Il a ainsi constaté que le coût de l'appui technique aux collectivités territoriales en matière d'urbanisme était estimé à plus de 800 millions d'euros, et que l'appui technique aux autres ministères était évalué à 137 millions d'euros.

M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a observé qu'en 2008, la dotation demandée pour ce programme était de 63 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, en diminution, d'un exercice à l'autre, de 6,75 %.

Il a illustré la nature de ces crédits et précisé leur répartition en indiquant que 13 millions d'euros étaient inscrits au titre des frais de contentieux, 10 millions d'euros étant destinés aux agences d'urbanisme, le solde étant réparti entre le soutien aux villes nouvelles et aux établissements publics fonciers et l'aide aux politiques locales foncières. Il a estimé que la question se posait, à terme, du maintien de ce programme, compte tenu de son rattachement à la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », dont toutes les conséquences ne semblent pas avoir été tirées.

En ce qui concerne la performance du programme, mesurée par un nombre très important d'indicateurs, M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a confirmé qu'il maintenait les appréciations critiques formulées l'année dernière, en regrettant qu'elles n'aient pas été encore suivies d'effet. Il a estimé qu'il n'y avait pas de véritable stratégie de performance de ce programme.

Puis il a présenté le programme 159 « Information géographique et cartographique » qui regroupe les crédits de la subvention pour charges de service public, versée à l'Institut géographique national (IGN), et de manière très accessoire, les crédits de fonctionnement du Conseil national de l'information géographique (CNIG).

Observant qu'il s'agissait du second programme antérieurement rattaché à la mission « Politique des territoires », il a précisé que les crédits demandés pour 2008 (69,28 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement) étaient en diminution de 8,4 % par rapport à 2007. Il a toutefois considéré que ce niveau de crédits était plus proche de la réalité de l'exécution budgétaire constatée en 2006.

M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a souligné que les crédits étaient répartis sur deux actions : « Production de l'information géographique » et « Recherche dans le domaine de l'information géographique ». Il a constaté, depuis 2006, la progression de la part réservée à la recherche, qui est passée de 16 % à 19 %.

Il a relevé que les quatre objectifs du programme et ses indicateurs avaient encore connu des aménagements, et que ces évolutions ne permettaient pas de porter, à l'occasion du débat sur le projet de loi de finances, une appréciation fondée sur la performance attendue et les résultats.

Il a donc envisagé, dans le cadre de ses travaux de contrôle budgétaire, de réexaminer les résultats obtenus qui pourront être mis en parallèle avec les priorités retenues dans le cadre du nouveau contrat d'objectifs et de moyens entre l'Etat et l'IGN qui doit entrer en vigueur en 2008.

Un débat s'est alors engagé.

M. Charles Guené a signalé la concurrence existant entre l'IGN et la direction générale des impôts quant à l'établissement du cadastre et les conséquences négatives qui peuvent en découler pour les communes.

M. Jean-Pierre Masseret, rapporteur spécial, a indiqué que les départements disposant d'un livre foncier ne connaissaient pas cette difficulté.

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a précisé que l'amélioration devrait porter sur la coordination des informations entre l'IGN et les services des impôts, dont les fonctions sont bien différenciées.

M. Paul Girod a évoqué le processus de déformation progressive des tracés routiers qui apparaît sur les documents produits par l'IGN.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a tout d'abord précisé que le programme 181 « Protection de l'environnement et prévention des risques » comprenait 457 millions d'euros en autorisations d'engagement et 447 millions d'euros en crédits de paiement. Elle a indiqué que le projet annuel de performances pour 2008 mentionnait qu'il aurait vocation à appuyer la mise en oeuvre des mesures décidées dans le cadre du « Grenelle de l'environnement » et s'est engagée, au cours des débats, à obtenir du gouvernement des éclairages sur l'impact budgétaire à court terme de ces mesures.

Elle a reconnu que la priorité gouvernementale donnée aux problématiques environnementales se traduisait par une augmentation sensible des dotations du programme à périmètre constant, indiquant que l'accent était mis particulièrement sur la prévention des risques technologiques et naturels, sur la gestion intégrée de la ressource en eau et sur la préservation de la biodiversité. Elle a ajouté que ces augmentations devaient être relativisées, dans la mesure où l'écrasante majorité des moyens de la politique environnementale était d'ordre extrabudgétaire, à l'instar des ressources propres et taxes affectées aux opérateurs, qui atteignaient 2,76 milliards d'euros. Elle a, à cet égard, rappelé que la débudgétisation connaissait une nouvelle étape en 2008 avec la création de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques.

S'agissant du dispositif d'évaluation de la performance, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, s'est félicitée de la création d'un objectif de « Gestion intégrée de la ressource en eau », qui devrait permettre d'assurer un suivi fin des progrès accomplis par la France sur la voie du « bon état écologique des eaux » que le droit communautaire impose d'atteindre en 2015.

S'agissant de la justification au premier euro, elle a observé que le financement des plans de prévention des risques naturels reposait à 25 % sur des crédits budgétaires et à 75 % sur des crédits du Fonds de prévention des risques naturels majeurs, dit « Fonds Barnier ». Elle a ajouté que la situation financière de ce fonds était précaire et risquait de se dégrader dans les années à venir, compte tenu de l'élargissement progressif de ses missions. Rappelant que le fonds était alimenté par une fraction du produit des primes et cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles, elle a proposé à la commission d'adopter un amendement accroissant cette fraction, afin d'obtenir du gouvernement des explications sur l'avenir du fonds et sur la question corollaire de la réforme de l'indemnisation des catastrophes naturelles.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a par ailleurs attiré l'attention de la commission sur les besoins budgétaires croissants que nécessiterait le déploiement des plans de prévention des risques technologiques, et sur l'inscription de 15,64 millions d'euros de crédits en vue de contentieux nationaux ou communautaires pour lesquels la probabilité de condamnation de l'Etat était jugée supérieure à 50 %.

S'agissant des opérateurs du programme, elle s'est enfin étonnée de l'absence d'explication accompagnant l'augmentation de 20 % de la subvention budgétaire accordée à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, alors même que la gestion de l'office avait fait l'objet de critiques dans un récent référé de la Cour des comptes.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a ensuite présenté le programme 174 « Energie et matières premières », observant que son unité était avant tout thématique. Elle a en effet jugé qu'une solide compartimentation isolait la mission de pilotage de la politique énergétique des différents aspects de la gestion de l'après-mines. Elle a mentionné que le programme était doté de 908 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 907 millions d'euros en crédits de paiement, l'action 4 étant très nettement prépondérante, avec 800 millions d'euros de crédits de paiement finançant majoritairement les prestations versées aux retraités des mines.

Après avoir exprimé le souhait que le dispositif de performance soit étoffé afin d'être à la hauteur des enjeux écologiques en matière de consommation énergétique, elle a souligné le caractère très contraint de la gestion des crédits. Elle a également souligné la priorité accordée à la prévention des problèmes de sécurité des biens et des personnes liés à l'après-mines, matérialisée par le passage de 7 à 20 millions d'euros de la subvention au département « Prévention et sécurité minière » du Bureau de recherches géologiques et minières.

S'agissant enfin des opérateurs, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a relevé que la dissolution au 31 décembre 2007 de Charbonnages de France aurait un impact important sur la situation de l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs, entraînant une majoration de 205 millions d'euros de la subvention versée par l'Etat à l'agence. Elle a également précisé que la subvention budgétaire allouée à l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs augmentait, afin de couvrir la prise en charge des déchets du « nucléaire diffus » et du traitement des sites pollués, en application de la loi de programme du 28 juin 2006 relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a enfin présenté le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables » (4,317 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 4,302 milliards d'euros en crédits de paiement), dont 88,4 % des crédits couvrent des dépenses de personnel, puis a détaillé les différentes catégories auxquelles appartenaient ses 25 actions.

Elle a, par ailleurs, constaté que les actions les plus significatives au plan des dotations étaient celles qui recueillaient les dépenses de personnel du présent programme et des programmes « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » et « Réseau routier national », puis souligné que 705,46 millions d'euros allaient à la rémunération des personnels mis à disposition des collectivités territoriales en application de « l'acte II de la décentralisation ».

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, est revenue sur le crédit d'impôt pour dépenses d'équipement de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie et du développement durable, qui représentait 2,4 milliards d'euros. Elle a constaté que cette dépense fiscale était particulièrement dynamique et observé qu'il serait certainement opportun d'en actualiser les conditions d'octroi en procédant à une réévaluation de l'impact des équipements éligibles sur la consommation d'énergie. Par ailleurs, elle a ajouté que la discrimination opérée par le crédit d'impôt entre propriétaires occupants et propriétaires non occupants ne lui semblait pas pertinente au regard de l'objectif poursuivi et souhaité que la possibilité d'une adaptation du mécanisme aux logements sociaux soit mise à l'étude.

S'agissant du profil des emplois, elle a noté que 1.247 des 2.212 départs à la retraite ne seraient pas remplacés et que le solde net des entrées et sorties devrait permettre de dégager une économie de 20,2 millions d'euros. Elle a fait part de ses craintes quant aux moyens des DRIRE et à leur aptitude à accomplir dans des conditions satisfaisantes leur mission dans le domaine des installations classées, regrettant que seuls 206 renforts aient été octroyés sur les 400 prévus sur la période 2004-2007.

Elle a conclu en estimant que l'architecture du programme 217 témoignait d'une période de transition, et qu'elle concernait les moyens budgétaires et humains d'un périmètre ministériel sans précédent, dont les structures avaient déjà connu de profonds remaniements et où de multiples expérimentations de réorganisation administrative étaient en cours.

Rappelant que les « chantiers » propres qui s'ouvraient avec la création du MEDAD étaient concomitants avec la mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques, elle a considéré que la conjonction de ces phénomènes et de la priorité politique donnée aux enjeux environnementaux devait permettre d'en faire un véritable « laboratoire de modernisation administrative ».

M. Jean Arthuis, président, a regretté que l'ensemble des crédits de personnel soient concentrés sur un seul programme.

M. Alain Lambert, rapporteur spécial, a expliqué que ce choix résultait en partie de la nécessité de mettre en oeuvre les transferts de personnels liés à la décentralisation. Une fois ces transferts opérés, le programme aurait vocation à disparaître.

A la demande de M. Jean Arthuis, président, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a rappelé que l'ensemble des provisions pour contentieux communautaires représentait 586 millions d'euros à la fin de 2007.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que cette problématique pourrait faire l'objet d'un débat en séance publique.

M. Jean Bizet, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, a souscrit aux observations faites sur le « Fonds Barnier ». Il a également regretté que la politique de subvention aux associations dans le domaine environnemental ne soit pas mieux explicitée. Après être revenu sur le contentieux communautaire relatif aux OGM, il s'est enfin dit très réservé sur l'inversion de la charge de la preuve proposée par le « Grenelle de l'environnement », en matière d'application du principe de précaution.

Au terme de ces présentations, la commission a adopté deux amendements visant à clarifier la rédaction de l'article 44 rattaché, relatif à la taxe d'aéroport, et à augmenter le plafond de ressources du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (article additionnel après l'article 44).

A l'invitation des rapporteurs spéciaux, elle a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » et du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ». Elle a décidé de réserver jusqu'au 22 novembre 2007 sa décision sur les crédits du compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ».

Anciens combattants - Lieux de mémoire - Communication

La commission a ensuite entendu une communication de M. Charles Guené, rapporteur spécial, sur les lieux de mémoire.

M. Charles Guené, rapporteur spécial, a rappelé que ce contrôle budgétaire, portant sur l'entretien et la valorisation des nécropoles militaires, avait été effectué par leur regretté collègue M. Jacques Baudot, qui avait déjà présenté en 1997 un rapport sur l'utilisation des crédits affectés à la mémoire.

Il a expliqué que le terme « lieux de mémoire » concernait les sépultures de guerre des soldats « morts pour la France », situées dans les nécropoles nationales et les carrés militaires en France et à l'étranger, ainsi que les « hauts-lieux » de la mémoire nationale. Il a indiqué que les 197.000 soldats inhumés à l'étranger, dont 90.000 en ossuaires, reposaient dans 2.000 cimetières, dont 234 importants, répartis dans 64 pays.

M. Charles Guené, rapporteur spécial, a ajouté qu'il y avait en France 263 nécropoles nationales où reposaient 729.000 corps, dont 244.000 en ossuaires, et 2.800 carrés militaires, contenant 115.000 corps. Il a indiqué que le déplacement au Mont-Valérien avait permis de constater son bon entretien mais également la nécessité d'aménagements, d'ailleurs déjà engagés. Il a, ensuite, rendu compte de l'état des autres hauts lieux en rappelant que le mémorial de la guerre d'Algérie du quai Branly avait été inauguré en 2002 et le Centre européen du résistant déporté, sur le site de Natzweiler-Struthof, en 2005.

Il a précisé qu'aucune amélioration notable n'était intervenue sur trois autres hauts-lieux : le mémorial des guerres d'Indochine de Fréjus, le mémorial du débarquement en Provence du Mont Faron et le mémorial de l'internement au camp des Milles. Mais il s'est inquiété d'un défaut d'étanchéité constaté dans le mémorial des martyrs de la déportation de l'Ile de la Cité, auquel aucune des interventions pratiquées jusqu'à présent n'avaient pu remédier. Il a expliqué que les autres nécropoles nationales, malgré les regroupements après les deux conflits, restaient en nombre trop important et présentaient une grande hétérogénéité.

M. Charles Guené, rapporteur spécial, a ensuite présenté le contrôle en Algérie en constatant que si les cimetières de l'algérois étaient relativement bien tenus, il n'en était pas de même de ceux de l'oranais, pour plusieurs cimetières civils et surtout la nécropole de Mers el Kébir. En effet, ce carré militaire, dédié aux marins morts lors des deux attaques britanniques de juillet 1940, avait subi de multiples dégradations au point de devoir remplacer les croix des tombes de marins brisées par des plots et d'y rétablir le gardiennage. Lors de la visite qui avait été effectuée le 14 septembre 2006, ces travaux étaient entrepris depuis 3 jours mais, dans la partie civile du cimetière, d'importantes dégradations et profanations ont également pu être constatées.

Lors du déplacement dans les nécropoles du front d'Orient, il est apparu qu'en Macédoine les deux cimetières militaires français de Skopje et Bitola étaient bien entretenus, qu'ils disposaient de gardiens et qu'ils avaient surtout bénéficié d'interventions réalisées par des militaires de la KFOR, venus du Kosovo sur la base du volontariat. M. Charles Guené, rapporteur spécial, a salué le dévouement de ces militaires à la sauvegarde de la mémoire d'une génération de soldats du passé et considéré qu'il avait valeur d'exemple pour le personnel de la défense.

Il a ajouté qu'en Grèce, à Thessalonique, la nécropole de Zeitenlick nécessitait des interventions comme le remplacement de croix latines, en marbre blanc, dont le prix était très élevé et la réfection de la chapelle-oratoire ébranlée, il y dix ans, par un tremblement de terre. Il a précisé que la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA) qui devait s'y déplacer depuis 2004 ne s'y était rendu qu'en 2007.

Il a présenté les crédits, destinés à l'ensemble de cette action pour 2007, soit 1,16 million d'euros pour l'investissement, relevant de la DMPA, et 2,81 millions d'euros pour le fonctionnement géré par la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS). Il a ajouté que l'association « Le Souvenir français » apportait parfois sa contribution à des travaux. M. Charles Guené, rapporteur spécial, a expliqué que le contrôle de gestion avait été effectué sur pièces, par des missions sur le terrain et par la remontée d'informations en provenance des visiteurs, notamment depuis l'ouverture du site internet « Mémoire des hommes ».

Expliquant qu'un premier programme de restauration des sépultures, couvrant la période de 1994 à 2000, n'avait été satisfait qu'à hauteur de 60 % et que le nouveau programme de 2001 à 2008 n'avait pas bénéficié d'un meilleur sort, en raison de la stagnation sur la période des crédits d'investissement, il a constaté que les interventions en attente concernaient, selon le type de lieu, 12 % à 20 % des sites en France.

M. Charles Guené, rapporteur spécial, après avoir salué le dévouement des services chargés de l'entretien de ces lieux de mémoire, a présenté quelques propositions pour « dynamiser » cette mission. Prenant acte que les moyens étaient toujours éclatés entre DMPA et DSPRS et dans deux programmes différents, il a souhaité que l'ensemble de la politique de gestion des lieux de mémoire relève d'un seul service et d'un seul programme en consacrant la compétence exclusive de la DMPA pour toutes les questions relatives à l'entretien et à la rénovation des sépultures de guerre.

Il a déclaré attendre, de la réflexion en cours sur l'évolution des services déconcentrés de la DSPRS, un nouveau calibrage en nombre et en choix des sites des directions interdépartementales. Il a estimé que la répartition des compétences, pour l'entretien des lieux étrangers, entre attachés de défense et corps consulaire pourrait utilement être revue. Il s'est, par ailleurs, montré favorable à une expérience d'externalisation de l'entretien des cimetières et à la revalorisation de l'indemnité forfaitaire annuelle versée par l'Etat aux communes, bloquée à 1,22 euro par tombe depuis 1981.

Insistant sur la préservation des sites, notamment en ce qui concerne leur environnement immédiat, M. Charles Guené, rapporteur spécial, a appelé de ses voeux une réflexion sur l'avenir de certains sites et carrés communaux en déshérence, ou de nécropoles très peu visitées, au regard de leur intérêt pour la Nation par rapport à la charge perpétuelle qu'ils représentent. Il a considéré que l'effort de communication ne devait pas être relâché, mais a surtout soulevé la question de l'existence d'une véritable politique de mémoire en France, en prenant comme exemple la création d'un grand mémorial de la Déportation perpétrée à partir de la France, à Compiègne, resté depuis une bonne dizaine d'années au stade de projet.

M. Charles Guené, rapporteur spécial, a conclu en plaidant pour l'affectation de moyens suffisants pour appliquer les programmes de travaux déterminés par le Haut conseil de la mémoire combattante et faire face aux imprévus dans des délais raisonnables, en utilisant si nécessaire la fongibilité asymétrique permise par la LOLF. Selon lui, une augmentation de ces moyens à titre provisoire, le temps de réaliser les opérations reportées d'année en année, permettrait à cette mission de l'Etat de répartir, une fois pour toutes, sur des bases plus saines.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que leur collègue M. Jacques Baudot était revenu d'Algérie très choqué de ce qu'il y avait vu. Il a demandé si les travaux à Mers el Kébir étaient achevés et a approuvé la position du rapporteur spécial quant à l'attribution de moyens suffisants pour cette mission, dans la mesure où la réputation de la France était en jeu.

Mme Nicole Bricq s'est inquiétée de la préservation des tombes civiles en Algérie et a affirmé avoir constaté que les cimetières militaires allemands étaient spécialement bien entretenus.

M. Charles Guené, rapporteur spécial, a précisé que la nécropole de Mers el Kébir avait été remise en état et était dorénavant gardée. Il a expliqué que les cimetières civils relevaient des ambassades et consulats, mais que les autorités algériennes les considéraient comme appartenant à leur histoire et donc, sous leur protection. Il a ajouté que, selon les lieux et les périodes, cette protection avait été très inégale et qu'elle ne présentait traditionnellement pas le même impératif pour la population algérienne.

Il a expliqué qu'en Allemagne cette mission relevait d'une association privée financée, pour la moitié, par des dons. Il a regretté, qu'en la matière, l'appel à la générosité comme au bénévolat ne donnait pas, en France, de résultats importants. Il a relevé que le coût d'entretien d'une tombe par la France était de l'ordre de 8 euros quand l'ex-Commonwealth y consacrait 31 euros, tout en reconnaissant que la comparaison des moyens avec ceux des pays étrangers ne pouvait être totalement pertinente, compte tenu des différences de culture, de politique de mémoire et de mode de financement.

M. Jean Arthuis, président, a suggéré au rapporteur spécial de proposer la création d'une fondation ou d'un établissement public chargé de cette mission. Il a, par ailleurs, déclaré qu'il serait plus aisé pour la France de se montrer exigeante avec les autorités des pays étrangers si l'entretien, qui lui incombait, était plus exemplaire.

M. Charles Guené, rapporteur spécial, a précisé que le projet de loi de finances pour 2008 proposait l'attribution de 3 millions d'euros de crédits de paiement, pour doter en capital, la Fondation pour la mémoire de la guerre d'Algérie et des combats de Tunisie et du Maroc, en application de la loi du 23 février 2005, et qu'il conviendra d'être attentif à leur destination.

A l'unanimité, la commission a donné acte au rapporteur spécial de sa communication et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

PJLF pour 2008 - Mission « Publications officielles et information administrative » - Examen du rapport spécial

Enfin, la commission a entendu M. Bernard Véra, rapporteur spécial, sur la mission « Publications officielles et information administrative ».

M. Bernard Véra, rapporteur spécial, a indiqué que la mission « Publications officielles et information administrative » était entrée dans sa première année d'existence, voire de coexistence, puisqu'il s'agissait du rassemblement des deux directions, Journaux officiels et Documentation française, au sein d'un budget annexe unique.

Il a précisé qu'il avait pris la dimension de la complexité des conditions du rapprochement au fil des nombreuses auditions qu'il avait menées auprès de la direction des Journaux officiels (DJO) et de la société anonyme de composition et d'impression des Journaux officiels (SACIJO), des organisations syndicales et de la direction de la Documentation française (DDF). Il a souhaité alors consacrer un peu plus de temps pour présenter ce contexte particulier et se réserver ainsi la possibilité de faire ultérieurement une communication complémentaire sur les crédits.

Il a tout d'abord abordé l'historique du rapprochement entre les deux directions, indiquant qu'il avait été préconisé, dès 2005, par le Secrétaire général du gouvernement, dans le double souci de modernisation de l'Etat et de réduction des coûts, et qu'il visait à recentrer les directions sur leurs métiers respectifs : l'impression pour les Journaux officiels et l'édition et la diffusion pour la Documentation française.

Il a rappelé qu'à cette date, la direction des Journaux officiels était engagée dans un processus de dématérialisation des données et sur la voie de la numérisation croissante de sa production, alors que la Documentation française, pour sa part, était lancée dans un plan de consolidation afin de faire face à l'endettement de son compte de commerce.

La mission étant en place depuis le 1er janvier 2007, M. Bernard Véra, rapporteur spécial, a indiqué que les tâches d'impression avaient été totalement abandonnées par la DDF, et reprises en partie par les Journaux officiels, beaucoup de travaux demeurant sous-traités pour des raisons de charge de travail ou techniques. En matière d'édition et de diffusion, il a constaté que les travaux délégués restaient à développer et étaient circonscrits, actuellement, aux codes, conventions collectives et quelques ouvrages et rapports institutionnels. Sur un plan structurel, il a ajouté qu'une agence comptable et un schéma informatique communs seraient mis en place dès 2008.

Evoquant l'avenir du rapprochement de la DJO et de la DDF, il a considéré que les évolutions conduisaient aujourd'hui à s'interroger sur la pertinence de la mise en place, à terme, d'une structure unique. Il a ajouté que cette question s'imposait d'autant plus que les personnels, qui avaient consenti à la mise en place de plans sociaux sévères pour faire face aux besoins de modernisation, avaient aujourd'hui besoin d'une visibilité sur le long terme. Il a indiqué que, de l'évolution concrète de la coopération entre les deux entités et à partir des spécificités de chacune d'entre elles, émergeraient les perspectives d'avenir, même si, plus globalement, c'était la question d'un grand pôle public de l'édition, de l'impression et de la diffusion qui était posée.

Il a en effet précisé que la DJO devait régler d'importants problèmes de réductions d'effectifs, alors que la DDF devait poursuivre, parallèlement au redressement de sa situation financière, le développement de ses activités.

M. Bernard Véra, rapporteur spécial, a souligné que la dématérialisation des données, qui concernent déjà 80 % des publications des Journaux officiels saisies à la source, et la réduction des publications papier, avaient contraint la DJO à réduire fortement ses effectifs depuis 2004. Il a ajouté que l'année 2008 coïnciderait avec la mise en place aux Journaux officiels de deux chantiers importants : le système rénové des bases de données juridiques du site « Legifrance » et une nouvelle plate-forme éditoriale, qui permettrait un fonctionnement avec un personnel réduit.

Il a constaté que ce dernier projet, en particulier, avait poussé la direction des Journaux officiels à lancer un plan de mutualisation des tâches, fondé sur le redéploiement, la mobilité et la formation des personnels de la DJO et de la SACIJO, l'objectif étant d'assurer une meilleure unité des personnels au-delà des activités très segmentées de vérification et de fabrication, et de favoriser la réorganisation autour de la nouvelle plate-forme éditoriale. Il en a conclu que la mutualisation des tâches, si elle était séduisante, ne se faisait pas sans soulever des difficultés dont, au premier rang, la différence de statuts des personnels.

Il a ensuite évoqué les plans sociaux, calqués sur le plan de cessation anticipée de travail de la presse parisienne, qui avaient été mis en place à la DJO et à la SACIJO fin 2006. Il a précisé qu'ils concernaient potentiellement 153 personnes à la DJO et 138 à la SACIJO. Il a souligné que l'estimation ne pouvait qu'être imprécise, car elle dépendait de démarches volontaires des agents.

Il a remarqué que de nombreux effectifs avaient déjà souhaité en profiter et étaient partis, alors que la nouvelle plate-forme éditoriale n'était pas encore mise en place. Il a relevé que la DJO était, à ce jour, dans une situation transitoire et qu'elle était contrainte, pour faire face aux besoins de qualité de production et de conditions de travail, de recruter des personnels temporaires, bien au-delà des engagements de 30 ETPT par an, pris ces dernières années (50,5 ETPT pour 2008).

M. Bernard Véra, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que de profondes réformes avaient été menées en très peu de temps à la Documentation française. Il a précisé qu'elle avait engagé le redressement de sa situation financière, son endettement étant revenu de 11 millions d'euros en 2002 à 6 millions d'euros fin 2006, et que les effectifs avaient été réduits de 50 unités. Il a constaté que, parallèlement, l'institution s'était attachée à développer ses activités, le chiffre d'affaires étant passé de 14,6 millions d'euros en 2002 à 17,6 millions d'euros fin 2006. Il a ajouté que les centres interministériels des renseignements administratifs (CIRA) et le service « Allo 39-39 » avaient en effet été pris en charge par la Documentation française et qu'en matière d'information administrative, les sites internet « Service-public », « Vie-publique », « Formation-publique », « La documentation française » remportaient un très vif succès, avec plus de 40 millions de visiteurs en 2007.

Il a cependant tenu à préciser que l'avenir de la Documentation française restait encore imprécis. En effet, il a indiqué qu'en ce qui concernait le renseignement administratif, un audit de modernisation portant sur l'accueil à distance des administrations préconisait la suppression des CIRA au profit du traitement des questions au niveau de chaque ministère. Il a ajouté que, si le coût du renseignement était encore élevé (3,5 euros prévus pour 2008, la cible 2010 étant fixée à 3,4 euros), il considérait que cette solution irait à l'encontre de l'intérêt de l'usager, car l'avantage des CIRA était leur inter-ministérialité, qui permettait d'apporter des réponses complètes et fiables. Il a précisé qu'ils jouaient en quelque sorte un « rôle d'observatoire de l'attente des usagers du service public ».

Il a également rappelé qu'un audit de modernisation portant sur l'Etat éditeur avait été engagé en octobre 2006, et que les résultats n'avaient pas été rendus publics, car la DDF avait émis de fortes réserves sur les conclusions, très critiques à son égard et fondées essentiellement sur ses propres activités, alors que l'édition publique représentait un périmètre de 250 millions d'euros.

En conclusion, M. Bernard Véra, rapporteur spécial, a indiqué que les deux directions avaient chacune intérêt au rapprochement et que l'adhésion des personnels était totale. Il a ajouté que deux vecteurs lui semblaient essentiels afin d'accompagner les évolutions en cours et à venir : la formation qualifiante des personnels, tant sur les métiers d'avenir que sur les métiers traditionnels, afin d'optimiser le processus de mutualisation des tâches, et les investissements indispensables pour accroître les possibilités de coopération et anticiper sur les évolutions futures.

Il a précisé qu'une première indication pourrait être donnée par la revue générale des politiques publiques qui avait été lancée et serait rendue publique dans les semaines à venir.

Eu égard à sa volonté de prolonger ses travaux, il a ensuite proposé de réserver sa position jusqu'à l'examen définitif du budget par la commission, le jeudi 22 novembre 2007.

M. Jean Arthuis, président, a évoqué avec le rapporteur spécial la possibilité que l'ensemble des imprimeries de l'Etat soit recensé.