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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 6 novembre 2007

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Assurances - Recherche de bénéficiaires de contrats d'assurance- vie - Examen du rapport pour avis

La commission a tout d'abord examiné le rapport pour avis de M. Philippe Marini, rapporteur pour avis, sur la proposition de loi n° 40 (2007-2008), adoptée par l'Assemblée nationale, permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d'assurance sur la vie non réclamés et garantissant les droits des assurés.

M. Philippe Marini, rapporteur pour avis, a rappelé que le texte initial de la proposition de loi déposée par ses collègues députés Jean-Michel Fourgous et Yves Censi visait à ouvrir la possibilité, pour les organismes professionnels, de consulter le fichier national des personnes décédées afin de rechercher les contrats d'assurance-vie non réclamés et en déshérence. Il a toutefois observé que ce texte avait été enrichi sur l'initiative notamment de son collègue député Eric Straumann, rapporteur au nom de la commission des lois.

Il a ensuite expliqué la saisine pour avis de la commission, en rappelant les initiatives prises en ce domaine lors de l'examen, en 2005, du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'assurance  (« DDAC assurance »), afin de résorber un stock évalué entre 150.000 et 170.000, de contrats d'assurance-vie non réclamés, pour un montant cumulé qui pourrait atteindre ou dépasser un milliard d'euros.

Il a rappelé que les dispositions de l'article 8 de la loi « DDAC assurance » précitée, adoptées sur son initiative au nom de la commission, avaient prévu que le contrat devait comporter une information sur les conséquences de la désignation du bénéficiaire et sur les modalités de cette désignation, en précisant que la clause bénéficiaire pouvait faire l'objet d'un acte sous seing privé ou d'un acte authentique. Par ailleurs, il a observé que l'article 8 précité ouvrait la possibilité, pour toute personne physique ou morale, de demander par lettre, aux organismes professionnels, à être informée de sa situation de bénéficiaire d'une personne décédée.

En outre, il a noté que l'article 7 de la loi précitée, adopté sur l'initiative de son collègue Yves Détraigne, disposait, lorsque l'assureur était informé du décès de l'assuré, qu'il était tenu d'aviser le bénéficiaire.

M. Philippe Marini, rapporteur pour avis, a dressé un premier bilan du dispositif ainsi mis en place fin 2006. Après dix mois de fonctionnement de l'Association pour la gestion des informations relatives aux risques en assurance (Agira), ont été retrouvés les bénéficiaires de 625 contrats, sur un total de 15.000 demandes, pour un montant total de 12 millions d'euros.

Enfin, il a rappelé que l'article 18 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 avait prévu l'affectation au fonds de réserve des retraite (FRR) des sommes relevant de contrats en déshérence, non réclamés par le bénéficiaire à l'issue d'un délai de trente ans.

Puis il a présenté les différents articles de la proposition de loi :

- l'article 1er A prévoit la revalorisation du capital par l'entreprise d'assurance après le décès de l'assuré : le contrat d'assurance doit préciser les conditions de cette revalorisation, qui intervient au plus tard un an après le décès ;

- l'article 1er B fixe un délai maximal d'un mois pour le versement par l'assureur d'un capital au bénéficiaire, tout en prohibant la possibilité pour l'assureur de refuser le rachat à l'assuré lorsque deux primes annuelles n'ont pas été payées ;

- l'article 1er ouvre la possibilité, pour les organismes professionnels gérant des contrats d'assurance, de consulter le fichier national des personnes décédées ;

- l'article 1er bis dispose que l'entreprise d'assurance est tenue non seulement d'informer, mais aussi de rechercher le bénéficiaire, y compris en l'absence de mention de ses coordonnées dans le contrat ;

- les articles 2 et 3 reprennent, pour les mutuelles relevant du code de la mutualité, les dispositions proposées aux articles 1er et 1er bis ;

- l'article 4 tend à réformer la procédure d'acceptation du contrat par le bénéficiaire, afin que celle-ci devienne la règle, et ne soit plus l'exception. D'une part, sont prévues les facultés d'avance, de rachat et de nantissement qui font jusqu'ici l'objet de pratiques divergentes selon les entreprises d'assurance. D'autre part, il est proposé de mettre en place un avenant tripartite au contrat, signé par l'entreprise d'assurance, l'assuré et le bénéficiaire, afin de prévenir les situations d'acceptation tacite de la clause bénéficiaire.

M. Philippe Marini, rapporteur pour avis, s'est félicité de l'équilibre de la proposition de loi, qui visait à mettre en oeuvre des propositions réalistes et souples, sans recourir à l'instauration, beaucoup trop lourde, d'un fichier national recensant l'ensemble des contrats non réclamés. Il n'a pas exclu d'éventuels aménagements au régime actuel, dans le prolongement, notamment, des propositions du Médiateur de la République dans son rapport annuel 2006, après une évaluation des dispositifs adoptés en 2005, sur l'initiative du Sénat.

Il a ainsi proposé l'adoption d'un amendement portant article additionnel après l'article 1er prévoyant le dépôt devant le Parlement d'un rapport du gouvernement, d'ici au 1er juillet 2008 :

- pour faire le point sur l'application du dispositif de consultation des entreprises d'assurance par toute personne physique ou morale pour savoir si elle est bénéficiaire d'un contrat non réclamé ;

- sur le champ exact d'application des sommes reversées au FRR au titre des contrats en déshérence, afin de préciser que le dispositif ne prend effet qu'à compter du 1er janvier 2007 et évaluer les ressources attendues.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la commission était à l'origine des premières dispositions législatives adoptées en 2005 sur les contrats d'assurance-vie non réclamés ou en déshérence.

En réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, M. Philippe Marini, rapporteur pour avis, a précisé que les organismes professionnels pourraient consulter le répertoire national d'identification des personnes physiques, géré par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

Après avoir relevé le caractère consensuel de la proposition de loi, Mme Nicole Bricq a observé que les estimations des sommes relevant de contrats non réclamés variaient très fortement, entre un milliard et plusieurs dizaines de milliards d'euros. Elle s'est interrogée sur l'affectation de ces sommes dans l'attente du versement au bénéficiaire, tout en déplorant une certaine inertie des entreprises d'assurance à rechercher les bénéficiaires. Enfin, elle a exprimé sa crainte que les recettes du FRR, attendues au titre des contrats en déshérence, ne soient modiques.

M. Philippe Marini, rapporteur pour avis, a souligné la difficulté à établir des statistiques précises, tout en relevant que l'application dans la durée du dispositif adopté en 2005 permettrait de disposer d'évaluations plus fines.

S'agissant de l'affectation des sommes relevant de contrats en déshérence, il a observé que, jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi de financement de sécurité sociale pour 2007, une redistribution à la communauté des assurés était opérée sous forme de participation aux bénéfices, mais une incertitude demeurait sur les recettes dont disposerait le FRR pour les contrats arrivés à échéance depuis le 1er janvier 2007. Il a relevé que cette précision devrait être apportée dans un rapport au Parlement qu'il demanderait, conformément à un amendement au nom de la commission.

Enfin, il a rappelé qu'était maintenue la possibilité de désigner le bénéficiaire sans l'en informer, ce qui permettait de modifier ultérieurement le choix du bénéficiaire et de faire face à des situations familiales parfois complexes.

M. Jean-Jacques Jégou a relevé que se posait, par ailleurs, la question des sommes non réclamées par les titulaires de comptes bancaires, non informés de leur situation.

Après avoir adopté, à l'unanimité, l'amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 1er (rapport d'information au Parlement sur les contrats d'assurance-vie non réclamés et en déshérence), la commission a émis un avis favorable à l'adoption de l'ensemble de la proposition de loi ainsi amendée et faisant l'objet d'un rapport oral de M. Philippe Marini, rapporteur pour avis.

PJLF pour 2008 - Mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite examiné le rapport spécial de M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, sur la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », regroupant quatre programmes, bénéficiait d'une hausse de 3 % de ses crédits par rapport à ceux ouverts pour 2007. Il a ajouté qu'elle se caractérisait par deux innovations majeures pour 2008 : d'une part, elle s'enrichissait d'un nouveau programme « Administration territoriale : expérimentations CHORUS », dédié à l'expérimentation du progiciel de gestion intégrée CHORUS, d'autre part, le programme « Administration territoriale » s'étendait désormais à l'outre-mer, en intégrant les Hauts-commissariats et les représentations de l'Etat outre-mer. Il a souligné que ce regroupement correspondait sans doute à une rationalisation souhaitable, en harmonie avec la nouvelle organisation gouvernementale et les attributions élargies du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, mais aussi à la logique même de ce programme.

Il a relevé que cette intégration induisait le rattachement au programme « Administration territoriale » de 873 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT) et de la masse salariale qui l'accompagnait (49 millions d'euros). Ces crédits, en provenance du programme « Intégration et valorisation de l'outre-mer » de la mission « Outre-mer », assuraient la rémunération des agents en poste dans les Hauts-commissariats et dans les représentations de l'Etat à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises. En conséquence, les crédits de paiement du programme « Administration territoriale » enregistraient une hausse substantielle de 5,7 % et s'élevaient à 1,657 milliard d'euros.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a relevé, parmi les événements marquants de ce programme en 2008, le rôle grandissant de l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS). Il a souligné que cette agence, en charge du passeport électronique, du passeport biométrique, de la carte nationale d'identité, du système d'immatriculation à vie des véhicules (SIV) et du permis de conduire, poursuivait sa montée en charge. Elle enregistrait un net renforcement de ses effectifs, avec 66 ETPT au total d'ici à la fin de l'année 2008, et elle s'appuyait, par ailleurs, sur un financement combinant une subvention pour charges de service public (de 54,9 millions d'euros) et une taxe affectée prélevée sur les recettes de timbre fiscal sur les passeports (de 47,5 millions d'euros).

Dans un contexte de modernisation de l'administration territoriale, de réorganisation du contrôle de légalité et de dématérialisation des titres, il s'est interrogé sur le rôle et la pérennité des sous-préfectures, dont les frais de fonctionnement pesaient sur les crédits de ce programme. Il a souligné, notamment, qu'un certain nombre de redécoupages d'arrondissements avaient, d'ores et déjà, eu lieu, afin de mieux étaler la charge de travail entre les différents services préfectoraux au sein d'un même département, et que d'autres pourraient suivre. Il a relevé, par ailleurs, qu'il ressortait de l'audition du responsable de programme, qu'une réflexion était en cours sur cette question au sein du ministère. Il a rappelé que toute « reconfiguration » de la carte des sous-préfectures devrait être envisagée dans le respect de la dimension humaine et des besoins des territoires.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a indiqué que le programme « Administration territoriale : expérimentations CHORUS » concernait deux régions - la Haute-Normandie et les Pays-de-la-Loire - et comprenait 105,3 millions d'euros en crédits de paiement. Il s'est félicité du choix d'expérimenter CHORUS dans l'univers des préfectures et des sous-préfectures, ce qui confirme le rôle pionnier de ces services en matière d'innovation budgétaire tout en testant le projet à l'échelle d'une administration centrale et de ses services déconcentrés. Il a noté, toutefois, que le Comité d'orientation stratégique, réuni le 30 octobre 2007, avait pris la décision de reporter au début de l'année 2009 le démarrage de l'expérimentation.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a observé que le programme « Vie politique, cultuelle et associative » enregistrait un recul de ses autorisations d'engagement, qui passaient à 361,7 millions d'euros pour 2008 (soit une baisse de 33,7 %), et de ses crédits de paiement, qui s'élevaient à 361,7 millions d'euros pour 2008 (soit une réduction de 4,6 %).

Il a précisé que cette évolution à la baisse tenait essentiellement au calendrier électoral. Le chiffrage du coût des élections en 2008 s'établissait à 177,3 millions d'euros et il a déploré à nouveau que le mode de financement public de l'activité politique contribue fortement, en dépit même de la règle imposant aux groupements et partis politiques d'atteindre 1 % des suffrages dans au moins 50 départements pour pouvoir bénéficier du financement public, à un gonflement artificiel du nombre des formations politiques.

Au total, le coût moyen par électeur inscrit ressort à 4,54 euros pour les élections présidentielles, à 3,72 euros pour les élections législatives, à 3,48 euros pour les élections cantonales, à 2,92 euros pour le référendum de 2005, à 2,84 euros pour les élections municipales et à 0,14 euros pour les élections sénatoriales.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a déclaré que le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » s'appuyait sur une enveloppe budgétaire, quasi stable de 2007 à 2008 (532,5 millions d'euros en crédits de paiement).

Il a observé que ce programme contribuait au « soutien » de cinq missions pilotées ou copilotées par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.

En 2008, ce programme connaissait une modification de son périmètre en accueillant les effectifs et la masse salariale correspondants aux emplois situés en administration centrale des programmes « Administration territoriale » (50 ETPT), « Vie politique, cultuelle et associative » (33 ETPT), ainsi que ceux du programme « Concours spécifiques et administration » (173 ETPT) de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur le caractère définitif de la décision de mettre en oeuvre le SIV, rappelant que certains départements s'accommodaient mal de la disparition de la référence départementale dans ce nouveau système.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a indiqué qu'il n'était pas dans l'intention du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales de revenir sur cette décision. Il a souligné que ce système permettrait à la fois d'accroître la sécurité juridique des immatriculations, en assurant un suivi du véhicule tout au long de sa « vie », et de réaliser des économies substantielles. Il a ajouté que cette modernisation en cours induirait nécessairement des modifications dans l'organisation du travail et des missions des préfectures.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur les retombées financières, pour les collectivités territoriales de l'instauration d'un « impôt écologique » sur le modèle de la vignette automobile.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a estimé que ces retombées seraient nulles, mais que les recettes fiscales ainsi enregistrées pourraient en revanche financer la prime à la casse pour les vieux véhicules, telle qu'annoncée récemment.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que chaque mutation de la carte grise d'un véhicule donnait droit à la perception d'un impôt au profit des régions.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a observé que cette recette serait désormais « perdue » pour les régions et que, d'ailleurs, certaines d'entre elles, par anticipation, avaient d'ores et déjà envisagé une hausse de la part régionale de la taxe intérieure pour les produits pétroliers (TIPP) lors de l'élaboration de leur budget primitif pour 2008.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé qu'en contrepartie de la suppression de la vignette dans la Marne, les recettes liées aux cartes grises dans la région Champagne-Ardenne avaient, elles, considérablement cru.

M. Bernard Angels s'est interrogé sur la date d'entrée en application du SIV.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a rappelé que ce système serait mis en oeuvre à partir du 1er janvier 2009.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est interrogé sur la possibilité d'isoler le budget des sous-préfectures au sein du programme « Administration territoriale ». Il a, par ailleurs, estimé que tant la dématérialisation de certaines procédures que le transfert de certaines tâches aux communes conduiraient à un allègement du plan de charge des services des sous-préfectures, et qu'il serait souhaitable de pouvoir disposer d'une vision la plus claire possible de ces allègements.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits des préfectures et des sous-préfectures étaient globalisés dans le programme « Administration territoriale », mais qu'il interrogerait le ministère de l'intérieur de l'outre-mer et des collectivités territoriales afin d'obtenir des chiffres concernant uniquement le budget des sous-préfectures.

Il a souligné que, lors de ses visites en préfecture comme au sein des services centraux du ministère, il avait pu constater la qualité du suivi opéré grâce à une batterie de tableaux de bord très complète.

Il a ajouté que, s'agissant des sous-préfectures, une réflexion s'était engagée depuis 2005, et que, très probablement, certains postes de sous-préfets devraient être rendus à l'administration centrale. Il a souligné qu'il convenait désormais de réfléchir à une reconfiguration de la représentation de l'Etat sur le territoire. Citant l'exemple de certains départements, il a estimé que, parfois, un fonctionnaire pouvait tout aussi bien remplir la mission d'un sous-préfet.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir si la méthode de concertation retenue pour cette réflexion sur les sous-préfectures s'inspirerait de la méthode actuellement utilisée pour réformer la carte judiciaire.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a remarqué qu'en la matière, il conviendrait de favoriser, le plus en amont possible, la concertation.

M. Jean Arthuis, président, a souligné l'importance d'une approche pédagogique sur ces questions, afin de présenter les avantages et les inconvénients résultant de ces réformes.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, s'est, lui aussi, prononcé en faveur de la plus grande pédagogie possible et de la réalisation d'un « bilan coûts/avantages » avant toute prise de décision.

M. Philippe Dallier a rappelé que, depuis plusieurs années, l'Etat mettait à contribution les communes dans le cadre de la délivrance des cartes nationales d'identité et des passeports. Etant donné une récente condamnation de l'Etat à payer et à rembourser à une commune les frais destinés à assurer l'accueil du public et à permettre la délivrance des titres, il s'est inquiété des dispositions prises pour prévenir à de nouvelles condamnations de cet ordre.

Il s'est, par ailleurs, interrogé sur l'évolution des indicateurs relatifs à la délivrance des cartes nationales d'identité et des passeports.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a indiqué qu'une ligne spécifique était dédiée, au sein de cette mission, aux conséquences financières d'éventuelles condamnations juridiques de l'Etat. Il a, toutefois, rappelé que ce poste budgétaire, traditionnellement surconsommé jusqu'en 2005, était désormais mieux maîtrisé et qu'il convenait donc d'éviter de trop le solliciter.

Il a, par ailleurs, observé que les indicateurs de performance relatifs à la délivrance des cartes nationales d'identité et des passeports ne présentaient pas un caractère suffisamment fin pour isoler les performances sur chacun des titres.

M. Philippe Dallier a regretté qu'aucun indicateur de performance ne porte sur la délivrance des cartes nationales d'identité et a suggéré d'en créer un.

M. Joël Bourdin s'est interrogé sur le coût du contrôle de légalité et le niveau de performance dans ce domaine.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a indiqué que ce coût était difficilement évaluable et que le projet annuel de performances comportait seulement un indicateur rendant compte du taux d'actes télétransmis par les collectivités territoriales aux préfectures.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».

Enquêtes de la Cour des Comptes - Politique de la ville - Audition pour suite à donner

Puis la commission a procédé à une audition relative aux crédits d'intervention de la politique de la ville, de Mme Marie-Thérèse Cornette, présidente de la 5ème chambre à la Cour des comptes, M. Jean-Pierre Bayle, conseiller-maître, M. David Gruson, auditeur, M. Yannick Prost, directeur de cabinet de la secrétaire d'Etat à la politique de la ville, M. Yves-Laurent Sapoval, délégué interministériel à la ville, M. Dominique Dubois, directeur général de l'ACSé, Mme Hélène Eyssartier, sous-directeur à la direction du budget, et M. Jean-Christophe Moraud, sous-directeur des finances locales et de l'action économique à la direction générale des collectivités locales.

M. Jean Arthuis, président, a précisé que cette audition pour « suite à donner » concernait une enquête réalisée par la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF à l'initiative de MM. Philippe Dallier et Roger Karoutchi, alors co-rapporteurs-spéciaux de la mission « ville et logement ».

Après avoir observé que l'ensemble des crédits de la politique de la ville représentait un total de plus de quatre milliards d'euros, il a indiqué que l'enquête s'inscrivait dans le contexte particulier de la création de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé). Il a également mentionné que la demande d'enquête était justifiée par un questionnement sur les procédures d'attribution de subvention aux associations et sur la capacité de l'Etat à en contrôler l'efficacité et le bon usage.

M. Jean Arthuis, président, a enfin précisé que l'efficacité de la politique de la ville constituait une préoccupation partagée entre la commission des finances, la commission des affaires économiques et la commission des affaires sociales, dont il a salué les membres présents.

Mme Marie-Thérèse Cornette, présidente de la 5ème chambre de la Cour des comptes, a tout d'abord précisé que l'enquête confiée à la Cour des comptes allait au-delà de la simple analyse de la gestion des crédits d'Etat, pour s'interroger sur l'efficacité des interventions en faveur de la ville.

Elle a relevé que la géographie de la politique de la ville induisait un effet de fixation, les zones éligibles ne sortant qu'exceptionnellement des dispositifs, combiné à une extension progressive de ces zones qui affectait l'effet incitatif des mécanismes mis en oeuvre. Elle a, à cet égard, indiqué que la Cour des comptes recommandait de concentrer les moyens sur les territoires prioritaires afin de démultiplier l'impact des interventions de l'Etat. Elle est également revenue sur la forte croissance du nombre des contrats urbains de cohésion sociale, qui allait à l'encontre de l'impératif de simplification formulé par la Cour des comptes en 2002 et s'était opérée sans évaluation des précédents contrats de ville.

Mme Marie-Thérèse Cornette a ensuite analysé le pilotage de la politique de la ville, pour mettre en exergue la complexité des processus de décision et l'instabilité réglementaire qui affectait l'action de l'Etat. Elle a notamment indiqué que le transfert de compétences entre la délégation interministérielle à la ville (DIV) et l'ACSé n'avait pas été mené à son terme et que le niveau pertinent de partenariat entre l'Etat et les collectivités territoriales restait à définir. Elle a, en conséquence, recommandé de stabiliser le pilotage national à travers des réunions plus fréquentes du comité interministériel des villes et un recentrage de la DIV sur ses fonctions d'administration de mission. Elle a également fait valoir que la Cour des comptes estimait nécessaire de rendre plus lisible le pilotage local, en renforçant le rôle des préfectures de région et en procédant à la définition préalable de critères clairs de répartition des enveloppes régionales.

Mme Marie-Thèrèse Cornette a ensuite présenté les interventions directes au titre de la politique de la ville. Elle a distingué les crédits de droit commun, dont les procédures étaient peu coordonnées, des crédits spécifiques souvent instables et peu lisibles. Elle a par ailleurs relevé que 200 millions d'euros d'impayés sur des interventions de l'Etat existaient au début de l'année 2007.

S'agissant de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU - CS), elle a observé que sa réorientation en direction des communes dotées d'une part importante de population en zone urbaine sensible (ZUS) ou en zone franche urbaine (ZFU) avait suscité des distorsions qui justifiaient une révision générale du zonage de la politique de la ville.

Mme Marie-Thérèse Cornette est ensuite revenue sur les subventions versées aux associations intervenant dans le champ de la politique de la ville, pour estimer que des relations plus responsabilisantes devaient être promues entre elles et l'Etat, notamment fondées sur les principes de pluri-annualité, d'anticipation et de sécurisation des paiements, d'évaluation des actions et de contrôle des structures.

Concernant enfin l'appréciation de l'impact des interventions de l'Etat, elle a constaté que des progrès avaient été accomplis dans la structuration du cadre d'évaluation. Elle a toutefois observé que l'efficacité de ces interventions demeurait incertaine et regretté qu'une analyse plus fine des résultats nationaux des indicateurs suivis par l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS) ne soit pas encore possible.

M. Jean Arthuis, président, a considéré que ces observations traduisaient la performance toute relative de la politique de la ville, et souhaité que soit dissipée la confusion diagnostiquée par la Cour des comptes.

M. Yannick Prost, directeur de cabinet de la secrétaire d'Etat à la politique de la ville, s'est félicité des conclusions présentées par la Cour des comptes, dont il a précisé qu'elles recoupaient les constats dressés par la secrétaire d'Etat au cours de ses diverses « rencontres territoriales ». Il est convenu que l'effet de fixation observé par la Cour des comptes devait être combattu, tout en remarquant que les leviers de pilotage de la politique de la ville étaient interministériels, et qu'il était nécessaire de réunir plus fréquemment le comité interministériel des villes (CIV).

Il a, par ailleurs, indiqué que la question de l'échelon territorial pertinent d'intervention n'était pas tranchée et s'est dit favorable à une plus grande lisibilité de l'action de l'Etat. Il a également indiqué que la secrétaire d'Etat souscrivait à la nécessité de clarifier les concours aux associations et qu'un groupe de travail serait constitué sur la question de l'amélioration de la chaîne des paiements.

S'agissant enfin de l'efficacité de la politique de la ville, M. Yannick Prost a relevé que, si beaucoup de retards n'avaient pas été rattrapés, aucun « décrochage » n'était à déplorer. Il a jugé nécessaire un effort supplémentaire qui trouverait sa traduction dans le « Plan banlieues » annoncé par le chef de l'Etat.

M. Jean Arthuis, président, s'est préoccupé des 200 millions d'euros d'impayés de la section investissement du Fonds d'intervention pour la ville (FIV).

M. Yves-Laurent Sapoval, délégué interministériel à la ville, a précisé le montant de la dette des deux programmes de la mission « Ville et logement » consacrés à la politique de la ville.

Pour le programme 202 « Rénovation urbaine », la dette de 97 millions d'euros concerne des opérations « Grands projets de ville - opérations de renouvellement urbain » (GPV/ORU) et un plan d'apurement a été prévu pour 2008 et 2009.

Pour le programme 147 « Equité sociale et territoriale et soutien », la dette fait également l'objet d'un plan d'apurement sur 3 ans. Il a souligné que ces dettes étaient des dettes d'engagement et que le montant de dette exigible était sensiblement inférieur, de l'ordre respectivement de 35 et 39 millions d'euros.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a souhaité distinguer les différents thèmes évoqués par l'enquête de la Cour des comptes.

Revenant sur la question de la géographie de la politique de la ville, il a souligné qu'au double zonage évoqué par la Cour des comptes, il convenait d'en ajouter d'autres comme celui de la DSU (dotation de solidarité urbaine) et celui des zones d'éducation prioritaires. Il a observé que la mise en place des CUCS (contrats urbains de cohésion sociale) avait été une « occasion ratée » de remise en cause de cette géographie. Il a demandé à quelle échéance serait engagée une refonte globale des zonages.

Mme Marie-France Beaufils s'est inquiétée du retard dans la mise à disposition des chiffres fournis par les observatoires et du décalage croissant qui s'instaure avec la réalité du terrain. Elle a déploré que certaines communes voient leurs augmentations de DSU plus qu'annulées par des baisses de leur dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).

M. Yves Fréville a estimé que la refonte de la géographie de la politique de la ville ne pouvait intervenir que sur la base des données d'un recensement général. Il s'est félicité du nouveau rythme des recensements, annuel à compter de 2009. Il a observé toutefois que les critères de zonage restaient les mêmes et que se posait la question de leur pertinence, citant l'exemple du critère de logement social pour la DSU.

M. Jean-Christophe Moraud, sous-directeur des finances locales et de l'action économique à la direction générale des collectivités locales, a noté, sur ce point, l'effet « distorsif » de la réforme intervenue en 2005. En 1991, la DSU a été créée comme une dotation de péréquation verticale, à l'instar de la DGF. En 2005 ont été intégrés des éléments liés à la territorialisation et à la géographie prioritaire de la politique de la ville. Cette intégration est source d'incohérence renforcée par le fait que seuls les critères de péréquation font l'objet d'un rafraîchissement annuel.

M. Yves-Laurent Sapoval a précisé que les dotations du projet de budget pour 2008 permettraient de résorber une partie significative de la dette accumulée par l'Etat dans le cadre de la politique de la ville et qui pèse actuellement sur les collectivités territoriales. Il est revenu sur le contexte dans lequel l'enquête de la Cour des comptes avait été réalisée au début 2007, alors qu'un nouveau dispositif se mettait en place avec l'ACSé.

Il a fait observer également que la somme globale de 4 milliards d'euros, mentionnée notamment par le document de politique transversale, incluait pour une large part des crédits de droit commun en provenance de différentes missions budgétaires. Il a relevé que les avis restaient partagés sur la vocation de la DSU : aide de l'Etat destinée aux actions en faveur des quartiers pour certains, dotation « libre » versée aux collectivités territoriales pour les autres. Il a rappelé, qu'au total, les crédits spécifiques de la politique de la ville représentaient entre 670 millions et 1 milliard d'euros par an et qu'il convenait donc de relativiser leur importance par rapport à des résultats, dont il est toutefois convenu qu'ils étaient médiocres en termes d'efficience. S'agissant de la géographie de la politique de la ville, il a noté qu'elle s'appuyait sur les constats de l'ONZUS et a relevé sa structuration particulière de système « gigogne ». Les 2.200 quartiers des CUCS englobent, en effet, les autres zones (ZUS, ZRU (zones de redynamisation urbaine) et ZFU). Certaines d'entre elles ont été définies par la voie législative ou réglementaire comme les ZFU, car elles donnent lieu à l'application de mesures fiscales et sociales dérogatoires.

Il est convenu de la nécessité d'instituer une procédure d'entrée et de sortie pour les ZUS, tout en observant que la géographie évoluerait au rythme des indicateurs sociaux et économiques.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a remarqué que la refonte de la géographie de la politique de la ville ne pouvait être considérée comme achevée par la mise en place des CUCS. Il a noté, par ailleurs, que le nombre de CUCS était le double de celui des anciens contrats de ville.

M. Yves-Laurent Sapoval a reconnu que les CUCS ne pouvaient constituer l'aboutissement de la réforme du zonage pour laquelle la DIV a été missionnée. Il a rappelé les circonstances particulières de la conclusion des CUCS qui s'est déroulée dans l'urgence, à la suite du décalage des élections municipales, de 2007 à 2008.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, a déploré les aberrations et les oublis de la géographie prioritaire et le caractère désuet des critères retenus lors de sa mise en place. Il a souhaité plus de pertinence et un effort d'évaluation renforcé par rapport à des objectifs clairs en matière d'emploi, de logement décent et d'éducation.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la capacité de l'Etat à proposer des dispositifs de sortie concernant des zonages qui permettent de bénéficier d'exonérations.

M. Yves-Laurent Sapoval a précisé que, pour les ZFU, les sorties du dispositif étaient déjà prévues par les textes.

M. Yves Fréville est revenu sur le vice fondamental, selon lui, de la DSU qui est un instrument unique conçu pour deux politiques différentes. Il a observé les contradictions qui en découlent, citant l'exemple de « communes riches », qui perçoivent pourtant une DSU majorée.

Rappelant qu'en 2009 s'appliquerait, pour la dernière fois, l'obligation pour le comité des finances locales d'augmenter la DSU de 120 millions d'euros ou de 24 % de l'accroissement de la DGF des communes, si celui-ci est inférieur à 500 millions d'euros, il a mis en garde contre les blocages qui pourraient résulter ensuite du jeu des mécanismes de garantie. Il a regretté que les communes de 5.000 à 10.000 habitants soient défavorisées par le système, alors que certaines sont concernées par les problématiques de la politique de la ville.

M. Yannick Prost a souligné qu'avant d'engager les moyens spécifiques de la politique de la ville, il serait souhaitable de faire bénéficier les communes, qui en ont besoin, des crédits de droit commun. Il a estimé qu'il existait un écart de 1 à 44 dans le potentiel fiscal par habitant entre les communes. Il a noté également que l'augmentation de la DSU serait cette année plafonnée à 90 millions d'euros et appelé le comité des finances locales à un effort complémentaire.

M. Jean Arthuis, président, a admis le caractère injuste de certaines situations. Il a observé que les péréquations pouvaient déjà s'effectuer à l'intérieur des budgets municipaux au sein des « communes riches » et que les solidarités intercommunales devaient être favorisées.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, est ensuite intervenu sur le thème du pilotage de la politique de la ville. Il a rappelé les observations sévères de la Cour des comptes, tout en soulignant le caractère particulier de l'année 2007. Il s'est interrogé sur la vocation de la DIV et l'a invitée à effectuer un choix entre le rôle de pilotage et celui de gestionnaire de crédits. Il s'est inquiété de l'existence d'un niveau d'administration régional de l'ACSé non prévu par la loi.

M. Yves-Laurent Sapoval a reconnu le caractère irrationnel des procédures actuelles. Il a précisé qu'un effort général de clarification des compétences entre la DIV, l'ANRU, l'ACSé et l'EPARECA (Etablissement Public National d'Aménagement et de Restructuration des Espaces Commerciaux et Artisanaux) était en cours. Il a indiqué que la DIV continuerait à gérer les crédits des collectivités ultra-marines, ainsi qu'une partie des dotations destinées à des expérimentations, qui représentent au plus 2 % des crédits spécifiques.

M. Dominique Dubois, directeur général de l'ACSé, s'agissant du pilotage national de la politique de la ville, a souligné que l'ACSé avait été créée pour mutualiser les financements au profit des acteurs de terrain. Elle gère aujourd'hui, selon les mêmes règles de délégation, les crédits d'intervention du programme 147 « Equité territoriale et sociale et soutien », du programme 104 « Accueil des étrangers et intégration » et du Fonds interministériel de prévention de la délinquance. Par ailleurs, l'Agence aura voté dès le 18 décembre 2007 son budget pour 2008 et sera donc en mesure de déléguer les crédits aux préfets de département dès le 2 janvier 2008.

S'agissant de la fongibilité des crédits, il a toutefois précisé qu'elle ne s'appliquait ni au programme des « Equipes de réussite éducative » ni au dispositif des « Adultes-relais ».

Il a fait valoir la volonté de l'ACSé d'élargir la mutualisation aux crédits encore gérés par la DIV et à d'autres crédits tels que ceux des réseaux de soutien à la parentalité, des contrats éducatifs locaux de la jeunesse et des sports et des crédits de la lutte contre l'illettrisme.

M. Jean Arthuis, président, a noté que la DIV conservait la gestion d'une part des crédits destinés à l'outre-mer. Il s'est interrogé sur les apports de la revue générale des politiques publiques (RGPP) quant à la rationalisation de ces procédures.

M. Yves-Laurent Sapoval a rappelé que la DIV avait déjà procédé à une réforme importante de son fonctionnement. Il s'est déclaré défavorable à une perspective de fusion avec une agence, opérateur de la politique de la ville. Il a considéré, à cet égard, que la DIV était chargée des actions d'évaluation et de prospective, les agences devant se concentrer sur l'aspect opérationnel.

Mme Hélène Eyssartier, sous-directeur à la directeur du budget, a indiqué que la direction du budget partageait les observations formulées par la Cour des comptes. Sur la question de l'optimisation des relations entre la DIV, l'ANRU (Agence nationale pour la rénovation urbaine) et l'ACSé, elle s'est déclarée partisane d'une structure pilote, chargée de définir les objectifs qui seront ensuite appliqués par les opérateurs.

Elle a estimé que les relations entre les opérateurs et l'Etat devraient être précisées par des contrats d'objectifs et de performance.

M. Jean Arthuis, président, a approuvé sur ce point l'idée que l'Etat doit exprimer clairement ses attentes.

M. Yves-Laurent Sapoval a précisé que si une convention avait été signée entre l'Etat et l'ANRU, la conclusion d'un contrat avec l'ACSé était reportée aux décisions de la RGPP.

M. Jean-Pierre Bayle, conseiller-maître à la 5ème Chambre de la Cour des comptes, s'est interrogé sur le caractère expérimental des crédits dont la DIV conserve la gestion, en particulier dans le domaine de la justice.

M. Yves-Laurent Sapoval a détaillé le processus des crédits expérimentaux qui permettent de repérer des dispositifs nouveaux, de les modéliser, puis d'en confier ultérieurement la gestion à l'ACSé.

M. Dominique Dubois est revenu sur le pilotage local de la politique de la ville pour indiquer que la loi avait érigé le préfet de département, délégué territorial de l'ANRU comme de l'ACSé. Toutefois, l'ACSé a souhaité disposer également d'un niveau régional qu'elle entend développer à deux fins : l'ajustement éventuel des dotations entre les départements et l'animation d'équipes régionales chargées du contrôle de l'utilisation des fonds et de la formation des acteurs.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, est ensuite intervenu sur le panorama des interventions de l'Etat, établi par l'enquête de la Cour des comptes. Il a rappelé l'évolution heurtée des crédits au cours des dernières années et s'est étonné de leurs conséquences variables selon les départements, dont certains ne semblent pas encore avoir retrouvé le niveau de délégations de crédits de 2002.

Il s'est interrogé sur les critères de répartition et sur une pratique qui favoriserait la reconduction des crédits d'une année sur l'autre, plutôt qu'une attribution liée aux besoins actualisés des départements.

M. Yves-Laurent Sapoval a distingué les crédits de l'ancien FIV, qui sont attribués en fonction des difficultés supposées des territoires, des crédits des dispositifs « en développement » qui sont distribués en fonction des réponses aux appels à projets.

Il a souligné que depuis 2006, l'Etat avait maintenu le niveau global des crédits, conscient du besoin de stabilité des acteurs de la politique de la ville.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a souhaité pouvoir disposer d'une répartition des crédits d'intervention par département pour les trois années passées.

M. Dominique Dubois a précisé qu'en 2007, l'ACSé avait défini des enveloppes régionales pluriannuelles, mais que ces enveloppes feraient l'objet, pour 2008, d'ajustements éventuels en fonction des besoins et des projets.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité que les crédits non consommés soient utilisés à la résorption de la dette. Il a estimé que la conduite de la politique de la ville, depuis le niveau national, relevait du défi.

Abordant le sujet des relations avec les associations, il a établi le constat d'une absence d'évaluation.

M. Yves-Laurent Sapoval a observé que les CUCS avaient été établis sur la base de programmes comportant des indicateurs précis et que la DIV souhaitait s'acheminer vers une meilleure évaluation.

M. Dominique Dubois a indiqué, sur ce point, que les objectifs de l'ACSé étaient identiques à ceux de la Cour des comptes.

Il a souligné les progrès réalisés s'agissant du calendrier de versement des subventions. Les crédits étant désormais délégués dans la première quinzaine de janvier et grâce au fonds de roulement de l'Agence, il sera possible de verser les crédits aux associations dans le courant du premier trimestre 2008. L'ACSé souhaite également augmenter le nombre des conventions pluriannuelles, notamment dans le cadre des dispositifs « Adultes-relais » et des « Equipes de réussite éducative ». La limite à la pluriannualité réside toutefois dans la nécessité de conserver une marge de manoeuvre.

Enfin, l'Agence veut développer le contrôle afin de connaître le périmètre géographique et le type d'action menée par les associations subventionnées. Elle entend désormais développer les audits des associations.

M. Jean Arthuis, président, s'est inquiété de la nature des obligations imposées aux associations quant à la présentation de leurs comptes et de leur activité.

M. Dominique Dubois a précisé que les méthodes d'évaluation seraient, dans un premier temps, destinées aux dispositifs importants, comme la réussite éducative et les « Adultes-relais ».

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a constaté qu'un délai de deux années avait été nécessaire pour appliquer la décision du CIV de 2006 d'accélérer les versements aux associations.

M. David Gruson, auditeur à la 5ème chambre de la Cour des comptes, a souligné que les associations entendues par la Cour des comptes, dans le cadre de son enquête, avaient tenu un discours unanime pour dénoncer le caractère tardif des subventions et demander un cadre méthodologique d'évaluation.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur pour avis, a considéré que le contrôle des associations pouvait également s'exercer au niveau local et qu'il dépendait, alors, de la qualité des équipes de maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale (MOUS) des collectivités territoriales. Il a estimé que l'Etat devait « faire confiance » au niveau local, spécialement dans un domaine où l'initiative vient essentiellement du « terrain ». Il a cité, à cet égard, les exemples des travailleurs sociaux dans les commissariats et les points d'accès au droit.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité que l'Etat s'engage dans un transfert de la gestion vers les villes et les intercommunalités, à charge pour elles de rendre compte de leur action.

Il a regretté la complexité des critères de répartition des dotations de péréquation.

M. Yves-Laurent Sapoval a rappelé que les contrats de ville avaient déjà prévu la possibilité de conclure des mandats de gestion entre l'Etat et les collectivités territoriales. Il a souligné que la collaboration entre l'Etat et les collectivités territoriales était un des fondements de la politique de la ville.

M. Dominique Dubois a rappelé que les préfets étaient ordonnateurs secondaires de l'ACSé et qu'une partie infime des crédits était gérée depuis Paris. Il a indiqué que la mutualisation des crédits et de leur gestion entre l'Etat et les collectivités territoriales était possible dans le cadre de groupement d'intérêt public, mais que cette faculté était peu utilisée.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que la mutualisation des moyens, la fixation d'objectifs et l'évaluation des résultats, constituaient trois impératifs pour la politique de la ville. Il a noté que l'enquête de la Cour des comptes s'était déroulée au moment où plusieurs réformes étaient encore en chantier. Considérant que la politique de la ville se devait, par nature, d'être éphémère, il a souhaité que les agences clarifient leurs objectifs et que le pilotage de la politique reste confié à la DIV.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a exprimé le besoin d'une vraie clarification de la politique de la ville, de ses crédits et de ses résultats, dont participait la présente audition.

Il a observé qu'à défaut de données vérifiables et d'un effort significatif en ce domaine, cette politique courait le risque d'être mal comprise et mal acceptée.

Après que la commission eut acté le principe d'une audition de suivi, dans un délai d'un an, elle a autorisé, à l'unanimité, la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.

Mercredi 7 novembre 2007

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2008 - Examen des principaux éléments de l'équilibre

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen des principaux éléments de l'équilibre du projet de loi de finances pour 2008, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que le projet de loi de finances pour 2008 reposait sur la règle, dite du « zéro volume », soit une stabilisation des dépenses de l'Etat en volume. Il a souligné que le périmètre des dépenses prises en compte était, pour la première fois, élargi aux prélèvements sur les recettes de l'Etat, ainsi qu'aux affectations de recettes à des opérateurs de l'Etat. Il a indiqué que, selon ce nouveau périmètre, le projet de loi de finances prévoyait que les recettes et les dépenses de l'Etat seraient, en 2008, de respectivement 300,2 milliards d'euros et 341,4 milliards d'euros, ce qui correspondait à un déficit de 41,2 milliards d'euros, et, après prise en compte du solde des comptes spéciaux de 41,7 milliards d'euros. Il a souligné que ce déficit était en diminution de 300 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2007, mais en augmentation de 3,4 milliards d'euros par rapport aux prévisions révisées pour 2007. Il a précisé que, le déficit budgétaire ayant été de 35,7 milliards d'euros en 2006, le déficit budgétaire serait même en 2008 en augmentation par rapport à 2006.

Il a indiqué que si, par rapport à la loi de finances initiale pour 2007, les dépenses du périmètre élargi devaient augmenter de 5,5 milliards d'euros à périmètre constant, elles devaient augmenter de 6,4 milliards d'euros à périmètre courant. Du côté des recettes, les 15 milliards d'euros d'augmentation spontanée des recettes fiscales seraient pour l'essentiel absorbés par les importants allégements fiscaux, dont 7,5 milliards d'euros correspondant à la mise en oeuvre de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, dite « TEPA ». Après la prise en compte d'une augmentation de 1,1 milliard d'euros des recettes non fiscales, les recettes totales augmenteraient de 7,5 milliards d'euros. Au total, le solde du budget général s'améliorerait donc de seulement 1,1 milliard d'euros, et le solde général du budget de l'Etat (y compris les comptes spéciaux) s'améliorerait de seulement 0,3 milliard d'euros.

Il a considéré que l'exécution 2007 était soumise à d'importantes incertitudes, les recettes de TVA étant actuellement inférieures à ce que semblait impliquer la prévision de la loi de finances initiale, et la crise des « subprimes » pouvant réduire significativement les recettes d'impôt sur les sociétés, d'autant plus que, suite à la réforme du régime des acomptes réalisée en 2006, ces recettes sont désormais fortement liées aux fluctuations conjoncturelles.

M. Michel Mercier s'est interrogé sur la fiabilité des prévisions de recettes.

En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que la prévision des recettes fiscales était techniquement difficile, particulièrement en ce qui concernait l'impôt sur les sociétés, et que les aléas conjoncturels rendaient ces incertitudes d'autant plus importantes en 2007 et en 2008.

Pour 2008, comme pour chaque année ou presque, la prévision de croissance du PIB du gouvernement présentait un léger « biais » optimiste, puisqu'elle était supérieure d'environ 0,25 point au consensus des conjoncturistes, ce qui correspondait à l'écart observé en moyenne depuis 1999 entre la prévision du gouvernement et celle du consensus des conjoncturistes. Il a jugé cet écart inévitable, considérant que la prévision de croissance du gouvernement constituait un « signal » donné par le gouvernement aux acteurs économiques. Alors que le consensus des conjoncturistes prévoyait une croissance de 2 % en 2008, le gouvernement retenait une hypothèse de 2,25 %, avec un intervalle compris entre 2 % et 2,5 %. Il a précisé que cet écart provenait essentiellement du fait que le gouvernement prévoyait que les exportations redeviendraient dynamiques, alors que le consensus des conjoncturistes tablait sur un maintien du faible dynamisme de ces dernières années. Il a rappelé que, selon les estimations usuelles, un écart de 10 dollars du prix du baril de Brent, ou de 1 point de la croissance de l'économie des Etats-Unis, aurait un impact à court terme sur le PIB de la France et de la zone euro de 0,5 point environ. L'impact d'un écart de 10 % du taux de change de l'euro ou d'une hausse des taux d'intérêt (courts et longs) de 100 points de base serait, lui, légèrement inférieur à 1 point de PIB. Si l'on pouvait parler de « crise bancaire » aux Etats-Unis, il n'était pas certain que les conditions financières se dégradent en Europe, de sorte que la quasi-totalité des conjoncturistes prévoyaient que la crise des « subprimes » réduirait faiblement la croissance du PIB de la France et de la zone euro. Il n'a cependant pas exclu que, en raison de cette crise, la croissance du PIB soit en 2008 inférieure de 0,5 point aux prévisions des conjoncturistes.

Par rapport à 2007, le projet de loi de finances prévoyait pour 2008 des mesures tendant globalement à réduire les recettes de l'Etat de 8,4 milliards d'euros. La loi TEPA « coûterait » en 2008 à l'Etat 7,5 milliards d'euros par rapport à 2007, dont 3,9 milliards d'euros sous la forme de transferts aux administrations de sécurité sociale de recettes de cotisation sur les bénéfices (CSB), de TVA brute sur les boissons alcoolisées et de taxe sur les véhicules de sociétés, afin de compenser les exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires et complémentaires. Le doublement, pour la première année, du crédit d'impôt relatif aux intérêts d'emprunt, coûterait, quant à lui, 220 millions d'euros. Le coût de la loi TEPA en « régime de croisière » serait de 14,7 milliards d'euros pour l'Etat, et de 14 milliards d'euros pour l'ensemble des administrations de sécurité sociale.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a proposé un indicateur de performance pour la prévision des recettes de l'Etat, dont l'utilité avait été souligné par M. Bernard Angels lors de sa présentation de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Il a indiqué que, selon cet indicateur, depuis 2001, les prévisions du gouvernement auraient toujours été de bonne qualité, avec une exception pour l'année 2002.

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé si le fait que les recettes de TVA nette semblaient être inférieures aux prévisions provenait d'une consommation moins forte que prévu, ou de remboursements plus importants que prévu. En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que c'était ce second phénomène qui prévalait.

M. Yves Fréville a souligné qu'en 2008, la différence entre recettes brutes et recettes nettes serait accrue par l'augmentation des dégrèvements de taxe professionnelle.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que le gouvernement prévoyait une croissance des dépenses de l'ensemble des administrations publiques, en volume, de 2 % en 2007, 1,4 % en 2008, et un peu plus de 1 % de 2009 à 2012. Il a considéré que, dans le cas de l'Etat, l'objectif de maîtrise de la dépense était d'autant plus ambitieux que l'augmentation de la charge de la dette « préemptait » une partie significative des marges de manoeuvre.

Il a souligné l'impact qu'aurait eu, pour le passé, l'application de la norme de dépense élargie « zéro volume » par rapport à une norme de dépense « zéro volume » appliquée strictement aux dépenses de l'Etat. Estimant que si le périmètre élargi avait été retenu sous la précédente législature, plus de 10 milliards d'euros supplémentaires auraient été économisés (soit 2 milliards d'euros par an). Il a cependant considéré que l'impact de cette nouvelle norme de dépense devait être nuancé dans le cas de l'année 2008. Il a indiqué que les dépenses de l'Etat, selon la norme du « zéro volume » appliquée au « périmètre étroit », devaient augmenter en 2008 de 1,9 % en valeur, soit nettement plus que l'inflation prévisionnelle, de 1,6 %. Il a ajouté que si l'Etat se contentait en 2008 d'appliquer la règle du « zéro volume » au seul « périmètre étroit », même sans réformer l'indexation des dotations aux collectivités territoriales, les dépenses du « périmètre élargi » augmenteraient en 2008 de seulement 1,5 %, contre 1,6 % selon le projet de loi de finances pour 2008. Il a indiqué que ce paradoxe s'expliquait par le fait que le gouvernement profitait du faible dynamisme, en 2008, du prélèvement au profit de l'Union européenne. Il a proposé d'élargir encore la norme de dépenses, en l'étendant aux dépenses fiscales.

M. Michel Charasse a acquiescé et estimé que la LOLF devait donc être modifiée en ce sens.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que les sous-budgétisations s'élevaient, pour 2008, à au moins 1,3 milliard d'euros, sans prendre en compte la question du versement de la soulte à la caisse nationale d'assurance vieillesse liée à l'adossement du régime spécial de retraite de la RATP au régime général. Il a considéré que les principales sous-budgétisations concernaient la subvention d'équilibre à la caisse de retraite de la RATP, les frégates multimissions, les opérations extérieures, le contrat d'accompagnement à l'emploi (CAE), les contributions de la France aux institutions internationales, l'absence de dotation du fonds national de garantie des calamités agricoles, les refus d'apurement communautaire, les primes d'épargne logement, le Fonds européen de développement (FED), l'Etablissement national des invalides de la marine, ou les vaccins contre la fièvre catarrhale ovine.

M. Michel Charasse s'est interrogé sur la prise en compte, dans ces estimations, des contributions volontaires de la France aux institutions internationales. Il a considéré que la sous-budgétisation des crédits du FED était préférable à la situation antérieure où les crédits inscrits en loi de finances n'étaient alors que partiellement consommés.

M. Yves Fréville a considéré que la sous-budgétisation relative aux opérations extérieures pourrait être inférieure à 305 millions d'euros.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique avait procédé à des « rebasages » significatifs, en particulier dans le cas de l'aide médicale d'Etat, de l'allocation parent isolé et des centres d'hébergement et de réinsertion sociale. Il a indiqué que, selon le projet de loi de finances, le plafond des autorisations d'emplois s'établirait en 2008 à 2.206.737 équivalents temps plein travaillé (ETPT), contre 2.270.840 en 2007. En incluant les budgets annexes, le plafond global des autorisations d'emplois de l'Etat serait de 2.219.035 ETPT, contre 2.283.159 ETPT en 2007. L'exercice 2008 permettrait ainsi d'annuler complètement les créations d'effectifs réalisées sous la précédente législature et de diminuer le nombre d'agents de l'Etat en dessous du niveau de l'année 1998. Il a précisé que la diminution nette du plafond d'emplois de 2008 par rapport à 2007 se décomposait ainsi : 17.977 ETPT correspondant au non-remplacement en moyenne d'un départ à la retraite sur trois, 10.440 ETPT correspondant à un ajustement technique des plafonds d'autorisations d'emplois de 2007, et 35.708 ETPT liés à des mesures d'ordre et, pour l'essentiel, au transfert des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) vers les collectivités territoriales.

M. Michel Charasse a jugé cette diminution des effectifs peu significative.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que la baisse de 1 % des effectifs de l'Etat prévue pour 2008 ne permettrait pas une diminution de sa masse salariale, les économies réalisées étant plus que compensées par l'augmentation des pensions, à hauteur de 2 milliards d'euros. Il a déploré que, pour 2008, le solde global des emplois par rapport à 2007 soit, s'agissant des opérateurs de l'Etat, de + 2.547 ETPT, ce qui ne correspondait pas vraiment à une logique de « non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux », ou même sur trois. Il a par ailleurs indiqué que la charge nette de la dette passerait de 39,2 milliards d'euros en 2007 à 40,8 milliards d'euros en 2008, soit une progression de 1,6 milliard d'euros. Il a ajouté qu'en termes relatifs, la France, qui avait bénéficié de conditions de financement presque aussi favorables que l'Allemagne jusqu'en août 2006, décrochait nettement, ce qui traduisait la dégradation de la perception par les investisseurs internationaux de la situation budgétaire française, notamment par rapport à celle de l'Allemagne.

M. Serge Dassault a estimé, pour sa part, que les réformes prévues ne permettraient pas le retour à l'équilibre du solde public en 2012.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que l'objectif, pour 2012, du gouvernement était de ramener la dette publique à moins de 60 % du PIB, et le solde public à l'équilibre. Il a précisé qu'avec une croissance du PIB de 2,5 % en moyenne, hypothèse retenue par le gouvernement, et qualifiée de « scénario central », l'équilibre serait atteint en 2012, alors qu'avec une croissance du PIB de 3 % en moyenne, l'équilibre serait atteint dès 2010.

Il a considéré que, par rapport à la tendance spontanée des dépenses, les économies à réaliser d'ici à 2012 étaient de l'ordre de 85 milliards d'euros. Il en a déduit que, si l'on considérait que les économies permises d'ici à 2012 par le passage à la norme « zéro volume élargie » étaient de l'ordre de 25 milliards d'euros, il restait environ 60 milliards d'euros d'économies à trouver d'ici à 2012.

Un large débat s'est ensuite engagé.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que les analyses du rapporteur général justifiaient pleinement les attentes relatives à la revue générale des politiques publiques et à celle des prélèvements obligatoires. Il s'est interrogé sur l'opportunité budgétaire du doublement du taux de réduction d'impôt pour les intérêts payés au titre de la première annuité de remboursement d'un emprunt immobilier.

M. Michel Charasse s'est demandé si l'atonie actuelle des recettes de TVA, soulignée par M. Jean Arthuis, président, n'était pas due à une fraude croissante en matière d'échanges intracommunautaires.

Saluant l'exercice de pédagogie du rapporteur général, M. Alain Lambert a souligné la forte rigidité des dépenses. Il a montré l'impact des mesures de recettes sur la trajectoire de retour à l'équilibre des comptes publics en 2012. Il s'est inquiété de la forte montée de la charge de la dette, et de l'écart grandissant entre les conditions de financement de la France et de l'Allemagne, considérant que les marchés financiers tiraient les conséquences des efforts de réforme allemands en les comparant avec la situation budgétaire française.

En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé les hypothèses de redressement des finances publiques qu'il avait présentées à l'occasion du débat d'orientation budgétaire pour 2007, en fixant un objectif raisonnable de déficit budgétaire ramené à 1 % du PIB à l'horizon 2011. Il a expliqué que ce scénario nécessitait 40 milliards d'euros d'économies, à condition que les conditions de l'exercice ne soient pas rendues plus difficiles par des mesures d'allègement de la fiscalité. Dès lors que l'objectif de solde du gouvernement à l'horizon 2012 était plus ambitieux, puisqu'il prévoyait un retour à l'équilibre, et que l'adoption du « paquet fiscal » avait nécessité des marges de manoeuvre supplémentaires, les économies nécessaires s'établissaient à 60 milliards d'euros.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé l'ambition de la revue générale des politiques publiques, dont les risques politiques sont néanmoins significatifs, indiquant que l'accomplissement de celle-ci pourrait se traduire par l'adoption d'une « loi de dégagement des cadres ». Il a ajouté que la loi de finances pour 2008 marquait un véritable exercice de rigueur en matière de dépense « tout en restant loin du compte ».

M. Jean Arthuis, président, a observé que la contrainte issue de la norme plus stricte de progression de la dépense engendrait une adaptation des comportements, qui conduisait certains ministères à privilégier la dépense fiscale. Evoquant le rôle souhaité par le Président de la République pour la Cour des comptes, qui aurait vocation à procéder à des « audits », il a jugé nécessaire, au-delà de la nécessaire coopération avec la Cour des comptes dans le cadre des articles 58-1° et 58-2° de la LOLF, que le Parlement ne s'en remette pas seulement à cette expertise, et « mette sous tension » l'appareil d'Etat.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné la nécessité de ne pas avoir un « Parlement immobile ». Il ne lui paraît ainsi plus possible de se contenter des évaluations fiscales du gouvernement dont certaines paraissent contestables. En ce concerne les positions de principe de la Cour des comptes, il a jugé que certaines préconisations de celle-ci s'apparentent aux remontrances de l'Ancien Régime, et qu'il ne lui paraissait pas souhaitable qu'un corps administratif non élu, dont le rôle était de certifier les comptes, fasse des injonctions au pouvoir législatif.

M. Thierry Foucaud a exprimé son inquiétude en ce qui concernait les sous-budgétisations constatées par le rapporteur général sur la mission « Régimes sociaux et de retraite ».

M. Jean-Jacques Jégou a considéré que la soulte à verser à la caisse nationale d'assurance vieillesse au titre de l'adossement du régime spécial de la RATP au régime général constituait une dette certaine pour l'Etat. Il s'est demandé si le passage à une norme de stabilité en valeur des dépenses de l'Etat était susceptible de ramener l'équilibre budgétaire en 2012.

M. Serge Dassault s'est inquiété des perspectives de croissance pour 2008, notamment au regard de l'appréciation de l'euro par rapport au dollar. Il a regretté la dérive des dépenses publiques et invité à un « changement d'état d'esprit ».

M. Marc Massion a fait remarquer que le projet de loi de finances pour 2008 n'était pas un budget de rupture, mais un budget « d'aggravation » de la situation du pays et de celle des Français.

M. Yves Fréville a évoqué l'impact sur les recettes, et donc sur le solde, d'un retournement de conjoncture. Il a souligné l'importance en 2008 des émissions de dette à court terme, qui n'apparaissaient donc pas dans le plafond de variation de la dette à moyen et long terme.

M. Michel Mercier a rendu hommage au travail du rapporteur général et à son « honnêteté intellectuelle ». Il a rappelé l'importance pour le Sénat d'imprimer sa marque sur le vote du budget, afin de garantir son soutien au moment du vote du projet de loi de finances.

M. Michel Charasse a souligné que toutes les conséquences n'avaient pas été tirées du transfert de nombreuses compétences aux collectivités territoriales. En ce qui concernait la soulte à verser à la caisse nationale d'assurance vieillesse au titre de l'adossement du régime spécial de la RATP au régime général, il a exprimé sa crainte que celle-ci ne soit pas versée en 2008.

En réponse aux différents intervenants, M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que de nombreuses sous-budgétisations étaient récurrentes, en particulier s'agissant de la subvention d'équilibre à la caisse de retraite de la RATP. En ce qui concernait l'évaluation de la dépense fiscale, il a souligné les limites des méthodes utilisées par l'administration fiscale citant l'exonération de cotisations sociales des heures supplémentaires ou le coût du « bouclier fiscal ». Il a donc souhaité que le Sénat puisse se doter de moyens économétriques propres afin de vérifier la pertinence des évaluations du gouvernement. Il a indiqué que son rapport écrit détaillerait l'impact sur le retour à l'équilibre budgétaire du passage à une stabilité des dépenses en valeur. Il a précisé que le plafond de variation de la dette ferait l'objet d'un examen spécifique au moment de l'examen en séance de l'article d'équilibre.

Il a souligné, par ailleurs, les enjeux de la revue générale des politiques publiques à laquelle il était associé, s'interrogeant sur la possibilité pour la commission d'approfondir ces travaux et d'accompagner les réformes nécessaires. Il s'est montré partisan d'une modification de la LOLF permettant au Parlement de voter sur un plafond d'emplois incluant les opérateurs de l'Etat, précisant la notion d'investissement et incluant la dépense fiscale dans la norme de dépense.

S'agissant des sous-budgétisations, il s'est demandé si la commission ne pourrait pas prendre des initiatives au cours de l'examen du projet de loi de finances afin de corriger cette situation, sans pour autant dégrader le solde budgétaire.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte au rapporteur général de sa communication.

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Jacques Jegou, rapporteur pour avis, sur le projet de loi n° 67 (2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale, de financement de la sécurité sociale pour 2008.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a tout d'abord souligné la forte dégradation des comptes de la sécurité sociale en 2007, nécessitant le déclenchement de la procédure d'alerte au mois de mai 2007. Il a relevé que le solde du régime général se dégraderait ainsi de 3 milliards d'euros par rapport à 2006, pour atteindre - 11,7 milliards d'euros en 2007, se rapprochant ainsi des niveaux de déficit les plus élevés atteints en 2004 (- 11,9 milliards d'euros) et 2005 (- 11,6 milliards d'euros). Il a ajouté que le déficit de l'ensemble des régimes de base et des fonds de financement s'élèverait à - 14 milliards d'euros en 2007, soit un niveau proche de celui enregistré en 2005 (- 14,2 milliards d'euros).

Il a indiqué que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 devait se traduire par une réduction globale du déficit du régime général d'environ 4 milliards d'euros par rapport à l'évolution tendancielle des dépenses d'assurance maladie en 2008. Il a ensuite souligné l'évolution contrastée du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) et du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA). Le FSV devrait ainsi être excédentaire en 2008, malgré la persistance de déficits cumulés importants, tandis que le FFIPSA continuerait de connaître une dégradation très nette, avec un déficit annuel de 2,7 milliards d'euros en 2008. Il a néanmoins précisé que, dans le cadre du projet loi de finances rectificative pour 2007, l'Etat s'était engagé à reprendre le reliquat de la dette alors contractée vis-à-vis du Budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA), soit 619 millions d'euros.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a ensuite noté une modification de la structure du déficit du régime général pour l'année 2008, avec le retour à un léger excédent pour deux des quatre branches de l'assurance maladie : la branche famille et la branche accidents du travail-maladies professionnelles. S'agissant de la branche maladie, il a indiqué que, compte tenu des mesures de redressement du présent projet de loi de financement, sa situation devrait s'améliorer, tout en conservant un déficit très élevé, évalué à 4,1 milliards d'euros. Il a précisé que la branche vieillesse devrait encore connaître une dégradation, en dépit de nouvelles recettes liées à la modification du traitement des préretraites.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a relevé une tendance très nette à la hausse des charges financières du régime général, après deux années (2005 et 2006) de charges plus maîtrisées pour l'assurance maladie grâce aux transferts de déficit opérés vers la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES). Il a indiqué qu'en 2007 les charges financières doubleraient par rapport à l'année 2006 pour dépasser un milliard d'euros en 2008. Il a précisé que le plafond d'avances de trésorerie du régime général serait fixé, pour 2008, à 36 milliards d'euros, soit le plafond le plus élevé jamais atteint depuis la création des lois de financement de la sécurité sociale.

S'agissant des relations entre l'Etat et la sécurité sociale, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a souligné que le présent projet de loi de financement procédait à une certaine clarification de celles-ci. A cet égard, au début du mois d'octobre 2007, l'Etat avait remboursé 5,1 milliards d'euros à la sécurité sociale, soit le montant des créances accumulées par le régime général au 31 décembre 2006. Il a précisé que, pour ce faire, la Caisse de la dette publique (CDP) avait acheté des billets de trésorerie émis par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et annulé sa créance le 5 octobre 2007. Il a qualifié cette opération de « commodité budgétaire » et a souhaité qu'elle fasse l'objet, comme la LOLF le prescrivait au demeurant, d'un traitement approprié dans le tableau de financement de la loi de finances rectificative pour 2007. Il a, par ailleurs, relevé que des efforts avaient été menés en projet de loi de finances pour 2008 pour améliorer la budgétisation initiale de certaines dépenses.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a cependant souligné la fiscalisation croissante et toujours plus complexe de la sphère sociale, signalant le transfert et l'instauration de taxes nouvelles et la majoration de taxes existantes.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a ensuite noté que les projections pluriannuelles annexées au présent projet de loi de financement, fondées sur des hypothèses économiques assez optimistes, ne laissaient pas entrevoir de résorption rapide des déficits. Dans le scénario bas, le régime général accumulerait un déficit de 41,6 milliards d'euros sur la période 2008-2012, contre un déficit cumulé 27,6 milliards d'euros dans le scénario haut.

Il a jugé que, compte tenu des difficultés constatées et de la capacité de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) à amortir la dette, un nouveau transfert de déficit vers la CADES n'était pas exclu, mais que cela supposerait d'accroître ses ressources afin de ne pas allonger la durée d'amortissement.

Après avoir replacé le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 dans le cadre des réflexions en cours sur le mode de financement de la protection sociale et des réformes annoncées des régimes de retraite, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, en a présenté les mesures principales.

S'agissant des mesures relatives aux recettes, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a détaillé les mesures prévoyant l'alourdissement des contributions applicables en cas de préretraite ou de mise à la retraite ; les aménagements de la fiscalité applicable au secteur du médicament ; la révision, par l'Assemblée nationale, du mode de calcul des allègements généraux de charges sociales défini dans le cadre de la loi du 21 août 2007 relative au travail, l'emploi et le pouvoir d'achat (TEPA) ; enfin, l'instauration de contributions patronale et salariale sur les stock-options.

Estimant que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) fixé pour 2008 était plus réaliste que celui retenu en 2007, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a ensuite exposé les principales mesures relatives à l'assurance maladie : l'instauration de franchises sur les médicaments, les actes paramédicaux et les transports sanitaires ; l'expérimentation de nouveaux modes de rémunération des médecins libéraux ; les mesures relatives à la démographie médicale ; le passage, dès 2008, à la tarification à l'activité à 100 % des établissements de santé du secteur public ; enfin, la réforme de la procédure d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a enfin exposé les réformes proposées en matière de lutte contre la fraude, de renforcement des contrôles des arrêts de travail et de certaines dépenses d'assurance maladie, et de renforcement de la lutte contre le travail dissimulé.

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Jean Arthuis, président, a souligné le caractère préoccupant de la situation des comptes de la sécurité sociale, rappelant que la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie avait autorisé, par avance, le transfert à la CADES des déficits prévisionnels de la branche maladie au titre des exercices 2005 et 2006.

M. François Trucy s'est interrogé sur l'impact des mesures en faveur des médicaments génériques, et, de façon plus générale, sur les causes de la dégradation des comptes de la sécurité sociale constatée depuis de nombreuses années.

Après avoir indiqué qu'il menait actuellement une mission de contrôle sur la taxation des entreprises du médicament, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a précisé que, selon certaines études, le prix des médicaments génériques était plus élevé en France que dans d'autres pays. Il a indiqué que la France se caractérisait par une forte consommation de médicaments, sans que cela ne se traduise nécessairement par une amélioration de la qualité des soins et de l'état de santé de la population.

S'agissant des dépenses à l'hôpital, il a rappelé que, si la réforme de la tarification à l'activité des établissements de santé était une avancée, des progrès devaient encore être accomplis, insistant notamment sur la réforme du mode de gouvernance des établissements de santé, ainsi que sur la mise en oeuvre effective du dossier médical personnel (DMP). A cet égard, il a indiqué attendre les conclusions de la mission commune d'audit menée par les inspections générales des finances et des affaires sociales, ainsi que par le Conseil général des technologies de l'information.

M. Adrien Gouteyron s'est interrogé sur les causes des fluctuations du nombre des arrêts de travail et les mesures envisagées en la matière dans le présent projet de loi, ainsi que sur l'existence éventuelle d'une étude d'impact de la réforme de la tarification à l'activité des établissements de santé.

Après avoir rappelé que les dépenses relatives aux indemnités journalières devaient croître de 3,2 % en 2007, alors qu'elles avaient enregistré une baisse de 0,6 % en 2006, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, a indiqué que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 proposait d'expérimenter une nouvelle procédure de contrôle des arrêts de travail, prévoyant, qu'en cas d'arrêt de travail déclaré injustifié, le service de contrôle pouvait, sous certaines conditions, demander à la caisse d'assurance maladie de suspendre le versement des indemnités journalières, sans contrôle supplémentaire. Concernant la réforme de la tarification à l'activité des établissements de santé, il a indiqué ne pas disposer d'étude précise sur les résultats de sa mise en place.

La commission a alors procédé à l'examen des amendements présentés par M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis, sur les articles du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

La commission a adopté un amendement visant à supprimer l'article 9 D, relatif aux modalités de calcul de la réduction générale de cotisations patronales et de sécurité sociale.

Après les interventions de MM. Jean Arthuis, président, Alain Lambert, Adrien Gouteyron et Michel Mercier, elle a adopté un amendement à l'article 9 E (instauration de contributions patronale et salariale sur les attributions d'options de souscription ou d'achat d'actions et sur les attributions d'actions gratuites), tendant à supprimer la contribution salariale instituée par cet article.

A l'article 9 (diverses dispositions relatives aux contributions pharmaceutiques), elle a adopté un amendement visant à maintenir le bénéfice de l'abattement sur la contribution sur le chiffre d'affaires des industries pharmaceutiques, au titre des dépenses de recherche effectuées au cours de l'année 2007.

La commission a ensuite adopté un amendement visant à supprimer l'article 9 bis, relatif à l'instauration d'une taxe sur le chiffre d'affaires des fabricants de tabac.

A l'article 16 (dérogation au principe de compensation des exonérations de cotisations sociales), par cohérence avec la position adoptée à l'article 9 E, elle a adopté un amendement tendant à rétablir la dérogation au principe de compensation des exonérations de cotisations sociales, au titre de l'attribution gratuite d'actions aux salariés et mandataires sociaux et au titre du supplément d'intéressement, du supplément de réserve spéciale de participation et de l'intéressement de projet.

A l'article 17 (montant de la compensation des exonérations, réductions et abattements ciblés de cotisations sociales), la commission a adopté un amendement tendant à réévaluer le montant de la compensation prévue, afin de tenir compte des votes intervenus à l'Assemblée nationale.

Elle a ensuite adopté deux amendements à l'article 30 (contrats individuels entre les médecins et les caisses primaires d'assurance-maladie) :

- le premier, de nature rédactionnelle ;

- le second, afin de lier le versement des contreparties financières prévues par ces contrats à l'atteinte des objectifs initialement fixés.

Puis elle a adopté un amendement à l'article 31 (Expérimentations de nouveaux modes de rémunération des professionnels de santé et de financement de la permanence des soins par les missions régionales de santé), afin que le Parlement soit destinataire des évaluations des expérimentations relatives aux nouveaux modes de rémunérations des médecins libéraux instituées par cet article.

Après l'intervention de MM. Jean Arthuis, président, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Alain Lambert et Gérard Longuet, la commission a adopté un amendement à l'article 35 (création d'une franchise sur les médicaments, les transports et les actes paramédicaux), visant à moduler le montant du plafond annuel des franchises selon un barème progressif en fonction des revenus de l'assuré et a donné mandat au rapporteur pour avis d'en parfaire, le cas échéant, la rédaction.

Elle a ensuite adopté un amendement à l'article 36 relatif au dossier médical personnel (DMP), afin de supprimer le droit de masquage et de « masquage du masquage » instauré au profit du patient.

Puis elle a adopté un amendement à l'article 40 (Fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés), tendant à supprimer la prise en charge, par ce fonds, de trois missions spécialisées : la mission tarification à l'activité (MT2A), la mission d'expertise et d'audit hospitaliers (MEAH) et la mission d'appui à l'investissement hospitalier (MAINH).

La commission a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 67, visant à harmoniser les législations fiscales et sociales en matière d'abus de droit.

Enfin, elle a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 68, tendant à prévoir que les donneurs d'ordre ont l'obligation de s'assurer que leurs sous-traitants règlent leurs cotisations sociales.

La commission a alors émis un avis favorable à l'ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, ainsi amendé.

PJLF pour 2008 - Mission « Culture » et compte spécial « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale » - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite examiné le rapport spécial de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, sur la mission « Culture » et le compte spécial « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale ».

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, s'est demandé quel était le niveau optimal des crédits de la mission « Culture ». Il a rappelé que les crédits étaient pratiquement stables depuis 2006, représentant 1 % des crédits de paiement du budget général de l'Etat, soit 2,771 milliards d'euros. Il a constaté que la majeure partie des crédits de la mission, soit 48,89 %, étaient alloués au programme 175 « Patrimoines », 30,87 % des crédits bénéficiant au programme 131 « Création » et 20,24 % au programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation ».

Il a noté la suppression de l'affectation de 70 millions d'euros du produit des droits de mutation à titre onéreux au Centre des monuments nationaux (CMN), qui était souhaitée en raison des circonvolutions administratives et financières mises en place entre le CMN et la direction de l'architecture et du patrimoine (DAPA). Il a constaté que, hors cette mesure de périmètre, le budget de la mission « Culture » progressait de 0,5 %, ce qui n'était pas négligeable en période de forte contrainte budgétaire.

Il a précisé que les effectifs prévus par le plafond ministériel d'emploi, soit 11.256 ETPT (équivalents temps plein travaillé) diminuaient de 286 unités par rapport à 2007. Il a relevé que les dépenses de personnel représentaient 21 % des crédits de paiement de la mission, mais que cette proportion ne prenait pas en compte les 14.370 ETPT des opérateurs culturels. Il a constaté qu'en deux ans, les effectifs du ministère avaient diminué de 374 ETPT, ceux des opérateurs progressant de 565 unités.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, s'est demandé comment le ministère de la culture et de la communication pouvait assurer la tutelle de 78 établissements publics, qui captaient 40 % des crédits du ministère et contribuaient à l'essentiel de la politique culturelle française.

Il s'est interrogé également sur l'évolution des besoins de financement dans le domaine du patrimoine, eu égard à la longueur et à la complexité des chantiers concernés. Il a indiqué que le débat consistant, pour les professionnels du secteur à exiger, année après année, une augmentation d'une centaine de millions d'euros de la dotation allouée au patrimoine monumental perdurait. Il a rappelé que l'annulation de crédits de paiement non consommés, sans annulation concomitante d'autorisations d'engagement, avait conduit le ministère de la culture à une situation proche de la rupture de paiement. Cette situation s'est améliorée grâce à deux mesures exceptionnelles : l'allocation de 100 millions d'euros à l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC) au titre des recettes de privatisation des autoroutes et l'allocation de 140 millions d'euros au CMN, sur deux années, au titre d'une recette fiscale affectée.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a ajouté que pour avoir une meilleure visibilité des besoins réels de financement du patrimoine monumental, la commission avait prévu, l'année dernière, la transmission d'un rapport du gouvernement au Parlement sur l'état sanitaire du patrimoine monumental français, établi sur la base de critères définis au plan national par la DAPA. Ce rapport n'a pas encore été transmis au Parlement à l'expiration du délai prévu.

Il a ensuite examiné la soutenabilité de la politique culturelle. Il a noté que le programme 175 était le plus « contraint ». En effet, en 2008, les crédits de paiement demandés serviront pour 12,6 % à couvrir des autorisations d'engagement antérieures à 2008. En 2009, cette proportion passera à 41,65 %.

Il a constaté que pour l'ensemble de la mission, les crédits de paiement ouverts sur des autorisations d'engagement demandées avant 2008 représentaient 6,5 % du total alloué en 2008. En 2009, ils s'élèveront à 20,84 % des crédits de paiement de l'année, si le budget de la mission n'augmente pas, ce qui semble plausible dans le contexte budgétaire actuel. Il a observé que cette situation ne s'améliorerait guère en 2010, puisque 18,44 % des crédits de paiement ouverts serviraient à couvrir des engagements non couverts au 31 décembre 2008.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a relevé que cette contrainte budgétaire pesait dès à présent sur les programmes de la mission « Culture ». Il a indiqué que les engagements nouveaux devaient être strictement encadrés, dans le domaine des monuments historiques, mais aussi dans le domaine de la réalisation d'équipements culturels nouveaux. Il a noté que la justification au premier euro du programme « Création » précisait que les crédits de paiement devraient aller en priorité au règlement des factures liées aux fonds structurels européens afin que leur remboursement ne soit pas demandé par la Commission européenne.

Il a estimé que les contraintes budgétaires devaient se traduire par des choix drastiques dans tous les secteurs de la politique culturelle. Dans cette perspective, il suivra avec attention l'évolution des données relatives à la soutenabilité de la politique culturelle. Ses visites effectuées en DRAC, au cours de l'année 2007, indiquent clairement qu'il s'agit d'un enjeu déterminant. La revue générale des politiques publiques (RGPP) devrait, dans cette même perspective de réduction des besoins de financement, examiner la création de trois grands équipements culturels : le grand auditorium philarmonique de Paris, le palais de Tokyo et le projet de l'Ile Seguin.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que les taxes qui alimentaient le soutien à l'audiovisuel et au cinéma pourraient être affectées directement au centre national de la cinématographie (CNC). A ce jour, elles alimentent le compte d'affectation spéciale (CAS) « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale ». Ce système présente de réels inconvénients. Les crédits alloués au cinéma, et ceux destinés à la télévision sont gérés de manière étanche alors que la distinction des supports n'a plus de sens à l'heure de la numérisation, et empêche les régulations entre les sections du CAS. Sur le plan comptable, le CNC ne peut pas retracer ses créances dans son bilan. En outre, la comptabilisation des recettes affectées au CAS se fait sur la base des encaissements et non des droits constatés, ce qui contribue à déséquilibrer la structure financière du CNC.

Il a constaté que l'affectation directe des taxes au CNC présenterait de nombreux avantages : la fusion des programmes 711 et 712 du CAS dans le budget opérationnel du CNC permettrait de passer d'une logique verticale, par support de diffusion, à une logique horizontale, fondée sur les étapes de la création (écriture, production, distribution). Les actifs et passifs du CNC seraient présentés selon une comptabilité d'engagement et non de caisse. Enfin, les financements budgétaires alloués au CNC pourraient diminuer à due concurrence des produits financiers supplémentaires issus d'une trésorerie accrue.

Il a précisé que cette réforme était déjà amorcée, le CNC recouvrant directement la taxe sur les entrées en salle depuis le 1er janvier 2007. A compter du 1er janvier 2009, il est prévu de lui confier le recouvrement de la taxe sur les services de télévision. Deux difficultés doivent être résolues pour mener à bien la réforme. Le fonds de soutien à l'expression radiophonique locale (FSER) devrait être rattaché à une autre mission ou à un autre CAS, afin que ne subsiste pas à l'issue de la réforme un CAS mono-programme. Il convient de doter le CNC d'un conseil d'administration. Il a précisé que l'affectation directe des taxes du CAS au CNC pourrait faire l'objet d'une mesure en loi de finances rectificative pour 2007, mesure qu'il soutiendrait, dans l'attente de la réforme de la gouvernance du CNC, qui pourrait être présentée au Parlement en 2008.

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Jean Arthuis, président, évoquant les travaux menés en ce domaine par le rapporteur spécial, a souhaité obtenir des précisions sur la situation de l'Institut national des recherches archéologiques préventives (INRAP). Il a souligné que les entrepreneurs de travaux, comme les collectivités territoriales, se plaignaient des délais d'attente précédents les chantiers de fouille réalisés par l'INRAP. Il s'est demandé comment remédier à cette situation.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a indiqué que la subvention d'équilibre de l'INRAP était prorogée pour 2008, à hauteur de 9,07 millions d'euros. Il a rappelé qu'il avait pressenti la nécessité de garantir par des crédits budgétaires l'équilibre des finances de l'établissement public, comme en témoignait l'amendement qu'il avait déposé, sur ce thème, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006. Il a constaté l'amélioration du recouvrement de la redevance d'archéologie préventive, dont le produit est passé, entre 2005 et 2006, de 32 millions d'euros à 66,6 millions d'euros. Il a estimé que l'encadrement des recrutements devait être compatible avec un délai de traitement moyen des fouilles archéologiques acceptable par les entrepreneurs et les collectivités territoriales concernées.

Il a souhaité que les services territoriaux d'archéologie préventive se développent, ainsi que le nombre d'opérateurs privés agréés. Enfin, il a noté que l'INRAP devait encore rembourser le solde du prêt accordé par le Trésor, soit 15,5 millions d'euros. Il a espéré que le ministre de la culture et de la communication réunisse enfin, sous sa présidence, le Conseil national de la recherche archéologique, afin de définir une politique de programmation de la recherche archéologique et des prescriptions de fouilles archéologiques. Il a rappelé que si l'archéologie préventive était impopulaire pendant les travaux de fouilles, elle était appréciée lorsque les résultats des recherches étaient exposés.

M. Serge Lagauche, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires culturelles, a indiqué qu'il partageait les conclusions du rapporteur spécial sur l'INRAP. Il a estimé que les collectivités territoriales devaient prendre en compte, dans leur projet d'aménagement, le délai normal à l'accomplissement de travaux de fouilles archéologiques préventives.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a indiqué une qu'une nouvelle modification de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive lui semblait inappropriée.

M. Serge Lagauche, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires culturelles, a partagé également le point de vue du rapporteur spécial sur le compte d'affectation spéciale « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale ». Il a observé que de réels progrès avaient été faits, grâce à la numérisation, pour recenser les recettes des salles de cinéma, et appliquer ainsi la taxe sur les spectacles. Il a souhaité que cette évolution serve d'exemple aux structures théâtrales.

M. Yves Fréville a relevé de profondes similitudes entre la mission « Culture » et la mission « Défense » dont il est rapporteur spécial. Il a souligné les fortes contraintes budgétaires pesant sur ses deux missions, issues d'engagements financiers antérieurs à l'exercice en cours et gênant l'exécution future. Il a estimé que les tableaux relatifs au « suivi des crédits de paiement associés à la consommation des autorisations d'engagement », figurant dans les documents budgétaires annexés à la loi de finances pour 2008, devaient être explicités, notamment en termes de méthodologie.

Il a observé qu'en 2008, 18 % seulement des crédits de paiement couvraient des engagements sur les années antérieures non couverts par des paiements au 31 décembre 2006, ce qui conduisait à reporter près de 80 % de cette charge sur les années postérieures à 2008. Il a indiqué que le programme « Patrimoines » serait ainsi à terme soumis au même phénomène de « bosse de paiement » que la mission « Défense ».

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé s'il était possible dans de telles conditions de contracter des engagements nouveaux en 2008.

M. Yves Fréville a constaté que depuis la mise en oeuvre de la LOLF, les « bleus » budgétaires ne contenaient plus d'échéanciers de paiement au regard des autorisations d'engagement ouvertes. Il a estimé indispensable de pallier cette carence afin d'apprécier la soutenabilité de la politique exposée. Par ailleurs il a rejoint les conclusions du rapporteur spécial, en se déclarant, lui aussi, très réservé sur la mise en oeuvre de la gratuité dans les musées.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a indiqué que, conformément au souhait exprimé pendant la campagne présidentielle, le gouvernement avait mis en place une expérimentation de gratuité dans 14 musées nationaux et monuments historiques dépendant des ministères de la culture et de la communication, de la défense et de l'enseignement. Le financement de l'expérimentation n'étant pas prévu dans le projet de loi de finances pour 2008, il a proposé d'adopter un amendement prévoyant la transmission d'un rapport du gouvernement au Parlement à l'issue de la période d'expérimentation, afin que les assemblées puissent se prononcer sur les orientations à retenir pour étendre, ou non, la gratuité. Le rapport précisera les coûts de l'expérimentation pour les services et établissements publics concernés, ainsi que la composition du public accueilli durant la période précitée, afin qu'il soit possible de déterminer si la gratuité permet réellement d'attirer un public nouveau.

M. Jean Arthuis, président, a regretté qu'il ne soit pas possible d'agir plus en amont de l'expérimentation et qu'il faille attendre son évaluation pour se prononcer.

M. Michel Moreigne a souligné les difficultés rencontrées par les communes rurales pour assurer la maîtrise d'ouvrage déléguée par l'Etat, et notamment l'obligation qui leur incombe, depuis le 1er janvier 2006, de procéder à la dématérialisation des marchés publics concernant l'entretien des monuments historiques.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a indiqué qu'il attendait également la parution du décret permettant aux directions régionales des affaires culturelles (DRAC) d'assister les communes et prévoyant la possibilité pour les DRAC d'héberger les procédures de passation des marchés publics des petites communes.

M. Eric Doligé a souhaité savoir si une projection du plan de charges de l'INRAP à moyen terme pouvait être mise en place afin de réduire les délais d'attente pour la réalisation des fouilles archéologiques. Il a estimé qu'il était complexe de mettre en place des services archéologiques dans les collectivités territoriales, les conditions de délivrance des agréments étant difficiles à réunir. Il s'est demandé si l'agrément des associations locales d'archéologie ne devrait pas être facilité.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a observé que la montée en puissance de l'INRAP avait été lente, et que les délais ne pourraient pas être réduits tant qu'une carte archéologique nationale ne serait pas établie, afin de délimiter au mieux les zones susceptibles de donner lieu à des fouilles archéologiques.

M. François Trucy a remarqué qu'il serait intéressant de tirer les enseignements de l'instauration de la gratuité des musées au Royaume-Uni. Il s'est demandé si des mesures étaient prises pour favoriser le développement du mécénat.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a rappelé qu'une réforme du code général des impôts avait été prévue par la loi de finances pour 2007 afin d'ouvrir le dispositif relatif au mécénat aux monuments privés. Il a également indiqué qu'un amendement pourrait être envisagé afin de prévoir que les dons des mécènes soient déductibles de l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune.

M. Roland du Luart a observé que la situation des monuments privés s'était détériorée, et que les budgets opérationnels des DRAC étaient en diminution dans ce secteur. Les efforts budgétaires dans le domaine du patrimoine ont bénéficié, ces dernières années, aux monuments appartenant à l'Etat.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, a rappelé qu'en 2008 un effort particulier serait réalisé en faveur des monuments appartenant aux collectivités territoriales et aux propriétaires privés, correspondant, en fait, à un rattrapage de la réduction de crédits observée en 2007. Ce sont ainsi 20 millions d'euros supplémentaires qui seront alloués à ce secteur, soit un total de 123,1 millions d'euros. Il a indiqué qu'il interrogerait le ministre de la culture et de la communication sur le niveau des budgets des DRAC consacrés au patrimoine monumental n'appartenant pas à l'Etat.

La commission a alors adopté sans modification les crédits de la mission « Culture » et du compte d'affectation spéciale « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale ». Sur la recommandation de son rapporteur spécial, elle a adopté, à l'unanimité, un amendement portant article additionnel après l'article 41 du projet de loi de finances pour 2008 et prévoyant la remise d'un rapport du gouvernement sur l'expérimentation de gratuité des musées.

PJLF2008 - Mission « Développement et régulation économiques » - Examen du rapport spécial

Enfin, la commission a examiné le rapport spécial de M. Eric Doligé, rapporteur spécial, sur la mission « Développement et régulation économiques ».

M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a tout d'abord noté que la mission « Développement et régulation économiques » avait perdu deux de ses quatre programmes : le programme « Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel » et le programme « Passifs financiers miniers », transféré vers la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ».

Il a observé que tous les changements opérés visaient à s'aligner sur la nouvelle architecture ministérielle selon une logique « profondément administrative », éloignée de l'esprit d'objectifs et de performance de la LOLF. Il a ainsi cité l'exemple du tourisme, intégré au sein d'un programme « Développement des entreprises, des services et de l'activité touristique » de plus en plus difficilement décryptable, du simple fait qu'il a intégré le champ de compétence du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi.

S'agissant des crédits demandés pour le programme « Développement des entreprises, des services et de l'activité touristique », M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a souligné que le changement majeur était la disparition des 120 millions d'euros affectés à OSEO Garantie, filiale d'OSEO chargée de cautionner des prêts consentis aux PME. Après avoir indiqué que cette débudgétisation était due à la fusion programmée d'OSEO et de l'Agence de l'innovation industrielle (AII), il a regretté la méthode employée par le gouvernement pour réaliser cette fusion, qui a fait l'objet d'un amendement au projet de loi de finances à l'Assemblée nationale. Il a également émis le souhait que la disparition de l'AII ne soit pas le signe d'une réduction des ambitions françaises en termes d'innovation industrielle.

A propos du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC), il a observé que la différence entre ses autorisations d'engagement (AE), soit 80 millions d'euros, et ses crédits de paiement (CP), soit 60 millions d'euros, devait être prise en charge par les profits financiers du Régime social des indépendants (RSI). Il a critiqué cette débudgétisation partielle, précisant qu'il veillerait à ce que le FISAC ne soit pas « asséché » financièrement. En outre, il a comparé le niveau des crédits du FISAC au produit de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA), de 600 millions d'euros, initialement destinée au FISAC et désormais reversée au budget de l'Etat.

Puis M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a exprimé son intention de rester attentif à la mise en oeuvre du plan sur les hôtels, cafés et restaurants (HCR) signé le 17 mai 2006 entre le gouvernement et les professionnels. Il a souligné la nécessité de s'assurer que le coût fiscal de ce plan, important pour l'Etat, montre son efficacité, en particulier en termes d'emploi. A ce sujet, il a relevé que des accords relatifs à la durée du temps de travail et à la revalorisation des salaires avaient été conclus dans cette branche en 2007. Il a estimé qu'il s'agissait là d'avancées sociales notables, susceptibles de rendre plus attractif un secteur pouvant constituer un assez fort gisement d'emplois.

Evoquant ensuite les crédits du programme « Régulation économique », M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a déclaré que la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) avait quitté le périmètre dudit programme, qui ne regroupait plus « que » 314,5 millions d'euros de CP. Il a indiqué qu'il s'agissait, pour l'essentiel (82 %), de crédits de personnel. Ceux, très prépondérants, des agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), et ceux des autorités de régulation relevant de ce programme, à savoir le Conseil de la concurrence, la Commission de régulation de l'énergie (CRE) et l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP).

M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a précisé que les autres crédits demandés correspondaient aux dépenses de fonctionnement de ces entités, ainsi qu'aux subventions à l'Institut national de la consommation (INC, 3,8 millions d'euros), seul opérateur du programme, aux associations nationales de consommateurs (7,4 millions d'euros) et au Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CREDOC) pour 1 million d'euros.

Il a ajouté que l'enjeu principal de ce programme serait la renégociation du contrat d'objectifs et de moyens de la DGCCRF et l'évolution de la masse salariale de cette direction générale, notamment compte tenu de l'objectif de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite.

A l'issue de cette présentation, M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a recommandé l'adoption des crédits demandés pour la mission.

M. Pierre Hérisson, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, après avoir rappelé l'importance des sujets relevant de la mission « Développement et régulation économiques », s'est déclaré en accord avec les analyses développées par le rapporteur spécial.

Puis M. Eric Doligé, rapporteur spécial a évoqué les deux articles du projet de loi de finances rattachés à la mission.

Il a tout d'abord expliqué que l'article 42 définissait le taux maximum d'augmentation de la taxe pour frais de chambre de commerce et d'industrie (CCI), concernant les CCI ayant délibéré favorablement pour mettre en oeuvre un schéma directeur régional. Il a noté qu'il était proposé de fixer un taux de 1 %, comme l'an dernier et qu'en outre, il était précisé que les CCI ayant déjà procédé à une augmentation dans ce cadre ne pouvaient augmenter ce taux de nouveau.

A cet égard, il a proposé un amendement à la commission, permettant aux CCI ayant déjà augmenté le taux de le faire à nouveau, à condition que le cumul des augmentations ne dépasse pas le plafond de 1 %. Il a souligné qu'il s'agissait ainsi d'éviter un possible effet pervers du dispositif proposé : en effet, une CCI souhaitant procéder à une augmentation risquerait de la faire systématiquement au plafond, de crainte de ne pouvoir procéder à une nouvelle augmentation par la suite.

M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que l'article 43 proposait des augmentations des taxes affectées à certains centres techniques industriels (CTI) de mécanique. Il a précisé qu'il s'agissait de centres qui, jusqu'en 2007, avaient un financement mixte (subvention et taxes affectées). Ce type de financement disparaissant en 2008, il était nécessaire de compenser la disparition de la subvention de l'Etat, soit 6,5 millions d'euros, par des augmentations des taxes affectées d'un même montant. Dès lors, il a proposé à la commission d'adopter cet article sans modification.

Après que la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Développement et régulation économiques » sans modification, elle a adopté l'amendement présenté par le rapporteur spécial à l'article 42 du projet de loi de finances ainsi que l'article 43, sans modification.

Jeudi 8 novembre 2007

- Présidence de M. Philippe Adnot, sociétaire

PJLF pour 2008 - Mission « Pilotage de l'économie française » - Examen du rapport spécial

La commission a tout d'abord examiné le rapport spécial de M. Marc Massion, rapporteur spécial, sur la mission « Pilotage de l'économie française ».

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a indiqué que la mission « Pilotage de l'économie française » constituait l'une des innovations du projet de loi de finances pour 2008, résultant de la modification des périmètres ministériels. Il a précisé qu'elle comprenait deux programmes : le programme « Statistiques et études économiques », issu de la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques », aujourd'hui disparue, et un nouveau programme portant sur la « Politique économique et de l'emploi ».

Il a ensuite indiqué que les crédits de paiement de la mission s'élevaient à 844,1 millions d'euros et se répartissaient de manière relativement équilibrée entre le programme « Statistiques et études économiques », qui comptait 451,5 millions d'euros (soit 53,5 % des crédits de la mission), et le programme « Politique économique et de l'emploi », qui représentait une enveloppe budgétaire de 392,6 millions d'euros (soit 46,5 % des crédits de la mission).

Il a ajouté que, si le programme « Statistiques et études économiques » avait atteint un « régime de croisière » satisfaisant en termes de performances et d'évolution des emplois, le programme « Politique économique et de l'emploi » souffrait de lacunes certaines au regard de la mesure de sa performance.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a précisé que le programme « Statistiques et études économiques » faisait l'objet d'un contrat pluriannuel de performance, signé en 2007 et portant sur la période 2007-2009. Il a souligné que ce contrat jouait un rôle très utile en permettant d'accroître la visibilité à moyen terme, tout en préservant des marges de manoeuvre nécessaires.

Il a constaté que le programme ne connaissait qu'une légère progression de son enveloppe budgétaire : + 1,3 % en crédits de paiement, pour un montant total de 451,5 millions d'euros. Il a ajouté que, parmi ces crédits, les dépenses de personnel étaient prépondérantes, absorbant 83,7 % de l'enveloppe budgétaire. Il a toutefois précisé que le plafond d'emplois diminuait de 111 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT), pour se fixer à 6.131 ETPT en 2008, et qu'une telle évolution était conforme à la logique du plan de réduction des effectifs fixé par le contrat pluriannuel de performance.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a tenu à souligner que, parmi les interrogations récurrentes suscitées par le programme, la question des éventuels « doublons » entre les études de conjoncture réalisées par l'INSEE et la Banque de France, continuait de se poser. Il s'est inquiété de savoir si les études menées par chacune de ces deux institutions apportaient des informations suffisamment différentes pour être justifiées.

Il a déploré que le programme « Statistiques et études économiques » pâtisse de l'absence d'une comptabilité analytique permettant l'analyse de ses coûts et un véritable contrôle de gestion. Il a estimé qu'il s'agissait là d'une piste d'amélioration qui devrait rapidement être empruntée pour maintenir le niveau de performance de ce programme.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a ensuite abordé le nouveau programme « Politique économique et de l'emploi », dont les crédits atteignaient 392,6 millions d'euros. Il a indiqué qu'il visait à décloisonner les politiques en faveur de la compétitivité des entreprises et les politiques de l'emploi. Il tend à un travail commun de la direction générale du trésor et de la politique économique (DGTPE), de la direction de la législation fiscale (DLF) et de la direction générale de l'emploi et de la formation professionnelle (DGEFP).

S'il a encouragé cet objectif, il a, toutefois, considéré que seul le temps permettrait de juger de la réussite en la matière et qu'il ne fallait pas ignorer que les directions concernées se caractérisaient par des cultures administratives, a priori, relativement éloignées les unes des autres.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a souligné que, très hétérogène, ce programme devait encore être perfectionné pour remplir véritablement son rôle de « trait d'union » entre la politique en faveur de la compétitivité des entreprises et la politique de l'emploi. Il a ainsi évoqué les dépenses fiscales sans lien direct, mais cependant rattachées à ce programme (par exemple, des réductions de droits pour les donations) et ajouté que, incontestablement, il y avait lieu d'envisager un changement de leur rattachement.

Plus largement, il a considéré que l'hétérogénéité du programme et la multiplication des interactions entre les différents programmes du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi, rendaient extrêmement complexe l'analyse des coûts relatifs à la DGTPE, à la DLF et à la DGEFP.

Il a ajouté que la mesure de la performance du programme n'était pas satisfaisante et que les indicateurs proposés n'étaient pas suffisamment bien adaptés. Il a, en outre, relevé que le volet « emploi » de ce programme ne faisait l'objet d'aucune mesure de performance, ce qui traduisait une volonté politique n'ayant pas encore su trouver sa pleine application en loi de finances. Il a estimé que le programme « Politique économique et de l'emploi » ne semblait pas être allé au bout de sa logique et s'était, en définitive, arrêté « au milieu du gué ».

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a précisé qu'il suivrait avec la plus grande attention, la nécessaire évolution du programme l'année prochaine, et qu'il espérait une plus grande homogénéité de ses actions dans le prochain projet de loi de finances.

Dans ces conditions, il a proposé à la commission d'adopter sans modification les crédits de la mission.

Mme Odette Terrade, rapporteure pour avis au nom de la commission des affaires économiques, s'est félicitée d'avoir réalisé, avec le rapporteur spécial, des auditions conjointes et a déclaré partager totalement son analyse sur les crédits de la mission.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission « Pilotage de l'économie française ».

PJLF pour 2008 - Mission « Régimes sociaux et de retraite » et compte spécial « Pensions » - Examen du rapport spécial

Enfin, la commission a examiné le rapport spécial de MM. Thierry Foucaud et Bertrand Auban, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Régimes sociaux et de retraite » et le compte spécial « Pensions ».

Après que M. Philippe Adnot, président, eut excusé M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a tout d'abord présenté les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » dont le montant, 5,12 milliards d'euros, est constitué pour l'essentiel par le versement de subventions d'équilibre du régime de retraite de la SNCF pour 2,9 milliards d'euros et à la Caisse de retraite de la RATP pour 390 millions d'euros. En raison de l'adoption de nouvelles normes comptables internationales, une réforme du financement des retraites de la RATP et de la SNCF avait conduit à la création de caisses autonomes respectivement en 2006 puis 2007. Il a souligné que l'Etat participait au financement des régimes de retraite au titre de la solidarité de la Nation à l'égard des régimes dont le déclin démographique justifie le versement d'une subvention d'équilibre, citant notamment, les régimes de retraite et de sécurité sociale des marins, et diverses subventions à des régimes en voie d'extinction tels celui des mineurs, de la SEITA, de l'Imprimerie nationale ou de l'ORTF.

Il a précisé que les observations faites l'étaient au nom de la commission et non à titre personnel.

S'agissant tout d'abord de la justification des crédits, il a fait remarquer que la subvention d'équilibre de la caisse de retraite de la RATP faisait l'objet d'une « sous-budgétisation » évaluée à près de 25 millions d'euros, corrélativement compensée par une « sur-budgétisation » récurrente de la subvention d'équilibre versée à l'Etablissement national des invalides de la marine pour le même montant. Il a donc proposé un amendement tendant à affecter 25 millions d'euros issus du programme « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » vers le programme « Régimes de retraite des transports terrestres » au profit de la caisse de retraite de la RATP. Par ailleurs, il a relevé que l'opération d'adossement au régime général de la caisse de la RATP, qui doit être réalisée en 2008, nécessiterait le versement d'une soulte par l'Etat d'un montant compris entre 500 et 700 millions d'euros à la Caisse nationale d'assurance vieillesse. Il a relevé que cette dépense nouvelle n'était pas budgétisée dans le cadre du projet de loi de finances pour 2008.

En second lieu, s'agissant de la mesure de la performance, il a indiqué qu'une bonne lisibilité de la justification des crédits devait conduire à distinguer en deux actions différentes la SNCF et la RATP qui regroupent à elles seules plus de 3,3 milliards d'euros, alors même que des régimes en voie d'extinction comme la SEITA et l'ORTF constituaient des actions à part entière, clairement identifiées. De plus, il s'est étonné que les indicateurs relatifs au coût de primo-liquidation des retraites de la SNCF présentent des cibles pour 2009 en baisse par rapport aux années précédentes. En revanche il s'est félicité, au nom de la commission, de l'introduction de nouvelles informations relatives à l'âge moyen de radiation des cadres et à la durée moyenne d'activité, notant plus particulièrement que l'âge des départs à la retraite était de 54,5 ans à la SNCF et de 53,7 ans à la RATP.

Il a ensuite présenté les crédits du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » dont le montant s'élève à 47,99 milliards d'euros, soit 17 % des dépenses de la loi de finances pour 2008, tout en soulignant que les frais de gestion des pensions, soit 68,1 millions d'euros, étaient inscrits au sein de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a indiqué que les principales dépenses du CAS « Pensions » portaient sur le paiement des pensions civiles et militaires de retraite (43,3 milliards d'euros), des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (1,75 milliard d'euros) et des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre ainsi que des traitements versés au titre de la reconnaissance de la Nation (2,8 milliards d'euros). Il a rappelé que les recettes afférentes étaient principalement constituées de la subvention d'équilibre de l'Etat, calculée sur la base de taux de cotisation employeur de 55,71 % au titre des personnels civils et de 103,5 % au titre des personnels militaires. La contribution employeur de l'Etat constituant, désormais, la variable d'ajustement de l'équilibre des recettes et des dépenses, il a rappelé que la différence de taux se fondait sur la variation des rapports démographiques entre les personnels civils (1,6 actif pour 1 pensionné) et militaires (0,8 actif pour 1 pensionné). A ce titre, il s'est félicité du réhaussement de 39,5 % à 50 % du taux de cotisation employeur applicable aux organismes publics et semi-publics.

S'agissant de la performance de la mission, il a également noté que la création d'un nouvel indicateur mesurant la part des agents civils concernés par la décote ou par la surcote et qui venait satisfaire une demande réitérée de la commission.

Enfin, M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a signalé que la modernisation de la gestion des pensions était dorénavant inscrite dans le champ de la révision générale des politiques publiques et qu'à la demande de la commission des finances, en application de l'article 58-2° de la LOLF, la Cour des comptes avait remis une enquête sur le service des pensions. Elle avait émis trois recommandations tendant à la création d'une autorité fonctionnelle unique et interministérielle chargée du pilotage de la « chaîne » des pensions et du CAS « Pensions », à la rationalisation des systèmes d'information autour du compte individuel retraite et à la définition d'une stratégie d'ensemble en vue de l'adaptation des missions et du statut du service des pensions.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, s'est associé au constat de la commission quant aux difficultés méthodologiques que présente la mesure de la performance de la mission « Régimes sociaux et de retraite ». Il a ajouté que l'augmentation du taux de cotisation « employeurs » résultait du calcul d'un taux « fictif » qui, en réalité, reflète une augmentation globale de la subvention d'équilibre de l'Etat. Il a rappelé que l'esprit originel de ces régimes de retraite se fondait sur les principes de contribution et de solidarité. En ce sens, il a indiqué que le rapprochement des paramètres principaux des retraites pour tous les Français, quel que soit leur régime d'affiliation, devait constituer un objectif politique majeur de justice sociale.

M. Jean Arthuis a rappelé que l'enquête de la Cour des comptes avait conduit la commission à mettre en évidence des gains de productivité et d'économies portant sur 1.200 emplois parmi les 3.000 fonctionnaires qui travaillent, tous ministères confondus, à la gestion des pensions. Il a attiré l'attention de la commission sur l'opportunité de déposer, à nouveau, un amendement portant sur la suppression de l'indemnité temporaire de retraite (ITR) versée aux titulaires de pensions civiles ou militaires résidant dans certains territoires ultra-marins.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour avis, s'est associé à cette initiative en indiquant qu'une proposition de loi comportant un objet similaire avait déjà recueilli 80 signataires et que le problème des sur-pensions était une des causes de la « vie chère » outre-mer. Plus largement, il a souhaité que l'adossement à venir du régime de la RATP, qui doit faire l'objet du versement d'une soulte, soit assorti d'une clause de « revoyure » dans la mesure où l'augmentation des charges de l'Etat comme l'évolution des effectifs imposaient des étapes régulières de renégociation avec le régime général.

En outre, il a souhaité un assouplissement des dates de départ en retraite afin que les futurs pensionnés puissent prolonger leur activité au delà de l'âge de 60 ans, qui constitue une date « couperet », et bénéficier ainsi de retraites à taux plein. Enfin, il a rappelé qu'il conviendrait, à l'avenir, de mesurer l'impact des régimes de retraite complémentaire sur le maintien du niveau de vie des retraités.

En réponse à M. Philippe Adnot, président, M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a indiqué que les pensions servies au titre du régime d'indemnisation des sapeurs pompiers volontaires étaient dotée de 11 millions d'euros pour 2008 destinés aux pompiers victimes d'accidents.

M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, a souligné que la réduction des effectifs du service des pensions résultait d'une constatation faite par la commission lors des auditions et non de l'enquête de la Cour des comptes elle-même. Il a tenu, pour sa part, à insister sur la qualité du travail offert par ce service ainsi que l'enquête l'avait établie. Tout en indiquant qu'il s'abstiendrait sur le vote du rapport, il a appelé de ses voeux un débat public sur l'ensemble des paramètres qui fondent la réforme des régimes spéciaux, à savoir la revalorisation des pensions, la pénibilité du travail et l'évolution de la démographie.

Après que la commission eut adopté, à l'unanimité l'amendement proposé par le rapporteur spécial, et que M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial, eut indiqué qu'il s'abstenait, elle a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions ».