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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 6 novembre 2007

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.

Polynésie française - Audition de M. Christian Estrosi, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Christian Estrosi, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer, sur le projet de loi organique n° 61 (2007-2008) et le projet de loi ordinaire n° 62 (2007-2008) tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française.

M. Christian Estrosi a souligné que les deux textes visaient à conférer à la Polynésie française la stabilité nécessaire à son développement économique et social : logement, santé, pouvoir d'achat, accès aux études, accès aux moyens les plus rapides de communication, notant le retard pris par certains dossiers dans ces domaines, imputable à la forte instabilité gouvernementale depuis mai 2004.

Après avoir mis en avant le droit pour la Polynésie française, comme pour toute collectivité de la République, de bénéficier d'un cadre politique transparent et d'institutions efficaces, il a regretté la persistance de vives tensions dans la vie institutionnelle et politique polynésienne, illustrées par le renversement le 31 août 2007 du gouvernement dirigé par M. Gaston Tong Sang.

Il a jugé nécessaire une intervention du législateur afin de renforcer le statut d'autonomie de la Polynésie française et de restaurer la confiance de ses habitants dans leurs institutions, d'une part, en levant les obstacles institutionnels qui menacent la stabilité de la collectivité, d'autre part, en améliorant la transparence de l'action publique.

Après avoir estimé inéluctable l'organisation au plus vite d'élections territoriales anticipées, et ce afin de redonner au peuple l'opportunité de se donner une majorité de gouvernement, il a précisé que le premier tour du scrutin pourrait avoir lieu le 27 janvier 2008 et le second tour le 10 février 2008. Il s'est réjoui, à cet égard, que ce renouvellement rencontre un large accord dans la société polynésienne, relevant un net recul de l'opposition au retour aux urnes.

Sceptique quant à l'intérêt d'organiser des élections anticipées sans changements institutionnels, M. Christian Estrosi, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer, a plaidé pour une amélioration du statut d'autonomie défini par la loi du 27 février 2004.

Abordant le contenu des projets de loi, il a souligné que le Conseil d'Etat avait émis un avis favorable sur les deux textes et que l'assemblée de Polynésie française avait adopté un avis globalement défavorable pour des raisons politiques, tout en approuvant la majorité des dispositions, en particulier celles relatives à la transparence.

Il a ensuite précisé que le titre Ier du projet de loi organique introduisait une série d'innovations destinées à renforcer la stabilité des institutions, citant :

- la modification du mode d'élection du président de la Polynésie française afin de revenir au système prévu par le statut de 1996. Cette élection ne comporte plus deux tours, mais trois, la présentation de nouvelles candidatures étant libre à chaque tour. Si aucun candidat n'obtient la majorité absolue des membres aux deux premiers tours, l'élection est acquise à la majorité relative au troisième ;

- l'instauration d'un second tour de scrutin pour l'élection de l'assemblée, innovation sans précédent dans l'histoire de la Polynésie française, afin de donner aux électeurs la possibilité de s'exprimer sur la détermination des alliances conclues entre les partis politiques entre les deux tours ;

- l'élection du président de l'assemblée de Polynésie française pour la durée du mandat et non plus annuellement ;

- le remplacement de la mise en cause de la responsabilité de l'exécutif par une procédure de « motion de défiance constructive », sur le modèle allemand, qui permettra d'assurer tout à la fois la censure du gouvernement en place et l'élection concomitante d'un nouveau président ;

- l'instauration en matière budgétaire, sur le modèle de l'ancienne procédure dite de « 49-3 » budgétaire régional, d'« une motion de renvoi », ouvrant la possibilité pour le président de la Polynésie française, en cas de rejet de son budget, de déposer un nouveau projet à moins que la motion ne soit adoptée, ce qui conduirait à l'élection d'un nouveau président de la Polynésie française ;

- la moralisation des modalités selon lesquelles un ancien ministre retrouve son siège à l'assemblée de la Polynésie française par l'institution d'un délai de trois mois, ce qui évitera des « va-et-vient » trop nombreux entre le gouvernement et l'assemblée.

Détaillant ensuite le contenu du titre II du projet de loi organique, destiné à accroître la transparence de la vie politique, M. Christian Estrosi, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer, a déclaré que les mesures visaient à :

- mieux encadrer l'attribution d'aides financières ou de garanties d'emprunt de la Polynésie française et de ses établissements publics aux sociétés d'économie mixte (SEM) ;

- renforcer l'application des principes constitutionnels de transparence, d'égalité des candidats, de libre accès à la commande publique, d'efficacité et de bon emploi des deniers publics, conformément aux préconisations du rapport de la Cour des Comptes de 2006 ;

- durcir le régime des incompatibilités et des inéligibilités, en étendant le régime applicable aux membres du gouvernement aux représentants à l'assemblée de la Polynésie française, et ce afin de prévenir certains abus constatés par le passé. Une interdiction, dont le Conseil d'Etat assure le respect, sanctionne plus spécifiquement le fait, pour un représentant ou un ministre, de prendre une part active à un acte dans lequel il a un intérêt ;

- doter l'assemblée d'une sorte de « droit de veto », exercé à la majorité des 3/5èmes de ses membres, notamment pour les délibérations du conseil des ministres sur des projets accordant des aides financières aux personnes morales, ou relatives aux prises de participation dans les sociétés, ou encore sur certaines nominations.

Enfin, M. Christian Estrosi, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer, a souligné que le titre III du projet de loi organique comportait de nombreuses dispositions tendant à renforcer les contrôles juridictionnels, financiers et budgétaires, afin de tenir compte des remarques formulées par la Cour des comptes dans son rapport de 2006, citant :

- la transposition à la Polynésie française des modalités des contrôles en vigueur dans le droit commun des collectivités territoriales de la République ;

- l'instauration d'un débat d'orientation budgétaire ;

- le renforcement des contrôles de la chambre territoriale des comptes ;

- l'extension à la Polynésie française de la procédure dite « d'autorisation de plaider » ;

- l'approfondissement du contrôle de légalité.

Il a précisé que le projet de loi organique était complété par un projet de loi ordinaire qui visait principalement à apporter aux dispositions du code électoral les modifications appelées par le nouveau mode de scrutin décidé par la loi organique.

En conclusion, M. Christian Estrosi, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer, a réaffirmé que l'objectif des deux projets de loi consistait bien à conforter le statut d'autonomie de la Polynésie française, en lui donnant les moyens de fonctionner efficacement, soulignant qu'ils ne portaient en revanche aucunement atteinte aux compétences respectives de l'Etat et de la collectivité. Cette question sera abordée dans le cadre d'un second projet de loi organique qui sera soumis au Parlement, après les élections territoriales et municipales, avec pour objectif, d'une part, de renforcer la libre administration des communes polynésiennes, qui n'ont ni les compétences, ni les moyens des communes de droit commun, d'autre part, de mieux prendre en compte, au sein de la Polynésie française, les intérêts des archipels.

Il a enfin fait part de l'intention du Gouvernement de déposer deux amendements, l'un sur la possibilité offerte aux nouveaux inscrits de participer au scrutin anticipé, malgré la période de révision des listes électorales, l'autre sur l'amélioration du dispositif prévu pour la prise en charge des frais de transport aérien en période de campagne électorale dans les archipels.

M. Christian Cointat, rapporteur, s'est étonné que le gouvernement ait réintégré les frais de transports aérien et maritime dans les plafonds de dépenses électorales, au risque d'amener en pratique les candidats à fortement abréger leur campagne électorale et par conséquent, le débat démocratique, afin de respecter les règles de financement des campagnes électorales.

Il a par ailleurs regretté l'absence de calcul régulier des chiffres du chômage en Polynésie.

Relevant la fragilité des communes par rapport à la toute puissance de Tahiti, il s'est réjoui des intentions du gouvernement en matière de décentralisation de la Polynésie, de nombreux responsables locaux étant favorables à la création de conseils d'archipels.

Il s'est enfin interrogé sur l'opportunité d'organiser concomitamment les élections territoriales et municipales, afin de réduire le nombre des consultations.

M. Christian Estrosi, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer, a indiqué partager les préoccupations du rapporteur en matière de dépenses électorales et s'est déclaré ouvert à toute proposition d'amélioration du dispositif. Il a par ailleurs regretté, comme le rapporteur, l'absence d'outil de mesure performant de la situation de l'emploi depuis 2002, situation de nature à complexifier le pilotage des politiques publiques et l'élaboration de partenariats entre l'Etat français et la Polynésie. Il a rappelé qu'il s'agissait d'une compétence de la collectivité d'outre-mer. Il s'est également prononcé en faveur d'un renforcement des moyens d'action des communes polynésiennes. Sur les dates des élections, il a manifesté le souci de respecter les traditions familiales et religieuses. Plus généralement, il appelé de ses voeux la poursuite du chantier de 2004 sur la décentralisation et a rappelé que l'Etat français s'était toujours refusé à une dissolution de l'assemblée de Polynésie afin d'éviter toute ingérence politique.

Après avoir regretté la brièveté des délais d'examen des projets de loi, M. Bernard Frimat a souligné que ces derniers avaient notamment pour objet de revenir sur la réforme du mode de scrutin pour l'élection des représentants à l'assemblée de la Polynésie française dont le Sénat n'avait été saisi qu'au stade de la commission mixte paritaire lors de l'examen de la loi organique du 21 février 2007 et qui n'avait encore jamais été appliquée. Il s'est également demandé en quoi le nouveau mode de scrutin proposé, à savoir un scrutin de liste à deux tours, à la présentation proportionnelle, sans prime majoritaire, avec un seuil électoral très bas pour l'accès au second tour, allait permettre de renforcer effectivement la stabilité des institutions, mise à mal par les partis politiques. Plus généralement, il a relevé l'inadéquation entre les dispositions des deux projets de loi et leur intitulé ambitieux.

M. Christian Estrosi, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer, a rappelé le double engagement du Président de la République de refuser toute immixtion politique en Polynésie et de respecter son autonomie. Il a par ailleurs souhaité que la stabilité des institutions polynésiennes, objectif poursuivi par les projets de loi, favorise le développement de relations entre l'Etat français et la Polynésie française basées sur la confiance et le respect mutuels.

Polynésie française - Institutions et vie politique - Examen du rapport

La commission a procédé, sur le rapport de M. Christian Cointat, à l'examen du projet de loi organique n° 61 (2007-2008) et du projet de loi ordinaire n° 62 (2007-2008) tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française.

M. Christian Cointat, rapporteur, a exposé les trois raisons principales justifiant le dépôt et l'examen de ces deux projets de loi.

Il a tout d'abord rappelé que le statut d'autonomie de la Polynésie française issu de la loi organique du 27 février 2004 avait été la première application de l'article 74 de la Constitution issu de la réforme constitutionnelle de 2003. Saluant le travail effectué à l'époque par M. Lucien Lanier, rapporteur au nom de la commission des lois, il a jugé normal de procéder à des ajustements plus de trois ans après la mise en oeuvre du statut.

Il a ensuite souligné que l'instabilité politique, avec le dépôt de six motions de censure en trois ans, dont quatre adoptées, et la succession de cinq gouvernements différents, avait suscité progressivement un climat de défiance très fort au sein de la population de la Polynésie française. Dans ce contexte, il a relevé que toutes les forces politiques avaient, à un moment ou à un autre, souhaité revenir de manière anticipée devant les électeurs.

Il a enfin mis en exergue les conclusions alarmantes de la Cour des Comptes qui, dans son rapport public annuel pour 2006, soulignait l'augmentation très forte des dépenses de soutien aux sociétés d'économie mixte et des dépenses de personnel sans que de réels contrôles fussent mis en place, ainsi que l'opacité des procédures, notamment en matière de subventions. M. Christian Cointat, rapporteur, a rappelé que le budget global de la Polynésie française dépassait 1,1 milliard d'euros.

Il a déclaré qu'une réforme était donc devenue nécessaire et urgente pour assurer une reprise de l'activité économique et mettre fin à l'attentisme de l'ensemble des acteurs administratifs et économiques.

M. Christian Cointat, rapporteur, a indiqué qu'au cours de son déplacement en Polynésie française il avait pu consulter très largement l'ensemble des forces politiques polynésiennes sur les projets de loi. Il a ajouté avoir été interpellé dans la rue par des personnes exprimant leur exaspération et se félicitant des mesures annoncées par le gouvernement pour mettre un terme à l'instabilité chronique.

Il a précisé que l'avis rendu par l'assemblée de la Polynésie française à une majorité de 44 voix contre 13 avait été minutieusement étudié et avait servi de fil conducteur à sa réflexion.

Il a constaté que des divergences existaient parmi les responsables politiques locaux, mais qu'elles n'étaient pas aussi fortes qu'il y paraissait.

Ainsi, il a expliqué que les principaux désaccords portaient notamment :

- s'agissant du mode d'élection de l'assemblée de la Polynésie française, sur les seuils permettant, d'une part, de fusionner les listes - 3 % ou 5 % des suffrages exprimés - et, d'autre part, d'accéder au second tour - 10 % des suffrages exprimés ou 12,5 % des inscrits ;

- sur l'élection du président de la Polynésie française à deux ou trois tours ;

- sur la possibilité de destituer en cours de mandat le président de l'Assemblée de Polynésie ;

- sur le remplacement de la procédure actuelle de censure du gouvernement par une motion de défiance constructive ;

- sur le maintien d'une procédure dite de « 49-3 budgétaire » ;

- sur le risque qu'un renforcement de la transparence et du contrôle des finances ne s'accompagne d'une remise en cause de l'autonomie ;

- sur la date des élections anticipées, avant ou après les élections municipales de mars 2008.

En contrepartie, des convergences se dégageaient :

- l'absence d'opposition manifeste au mode de scrutin proportionnel à deux tours sans prime majoritaire pour l'élection de l'assemblée de Polynésie française et l'attachement au maintien des six circonscriptions électorales actuelles en dépit de l'hétérogénéité de leur taille ;

- l'acceptation du principe d'un contrôle budgétaire financier renforcé ;

- la volonté unanime de ne pas réduire la portée de l'autonomie consacrée par le statut de 2004 ;

- l'absence d'attachement au principe du « 49-3 budgétaire », perçu par tous comme très compliqué sans que la nécessité en soit démontrée, l'adoption du budget ayant toujours été possible ;

- la prise de conscience par toutes les forces politiques du découragement de la population et de la nécessité de créer une nouvelle dynamique.

M. Christian Cointat, rapporteur, a expliqué que ses propositions visaient à rechercher un point d'équilibre, à promouvoir l'intérêt général et à respecter une certaine cohérence avec les autres collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie. Il a fait observer :

- qu'un statut ne pouvait à lui seul créer la stabilité, celle-ci résultant avant tout d'une volonté politique ;

- que la faiblesse institutionnelle et financière des communes, voire leur vassalisation vis-à-vis de la collectivité de Polynésie française, demeurait un des germes de l'instabilité ; il a évoqué à cet égard l'idée de conseils consultatifs d'archipels, réclamés par plusieurs responsables politiques locaux et qui pourraient être créés dans le cadre du projet de loi annoncé par le ministre pour l'année 2008 ;

- que la bonne gouvernance ne devait pas être confondue avec la mise sous tutelle.

M. Christian Cointat, rapporteur, a ensuite présenté ses principales propositions d'amendement.

Concernant l'élection du président de la Polynésie française, il a indiqué que le projet de loi prévoyait son élection à la majorité relative au troisième et dernier tour de scrutin, avec la possibilité de présenter de nouvelles candidatures à chaque tour. Afin d'assurer son élection par une majorité stable, il a proposé que seuls puissent se présenter au troisième tour les deux candidats ayant recueilli le plus grand nombre de voix au deuxième tour, le cas échéant après le retrait de candidats plus favorisés, de sorte que le président soit nécessairement élu à la majorité absolue des suffrages exprimés.

Concernant la procédure d'empêchement du président de la Polynésie française, il a proposé d'attribuer la compétence pour constater son empêchement définitif au président de la section du contentieux du Conseil d'Etat, qui pourrait être saisi par le conseil des ministres, par le président de l'assemblée de la Polynésie française ou par le haut-commissaire. Il a expliqué que le projet de loi transférait cette compétence au haut-commissaire ce qui soulevait des craintes quant à une immixtion de l'Etat dans le fonctionnement des institutions polynésiennes. Il a souhaité que le conseil des ministres garde la compétence de constater l'empêchement provisoire du président de la Polynésie française, d'office ou à la demande de l'intéressé.

S'agissant de l'élection des membres de l'Assemblée de la Polynésie française, il a déclaré avoir renoncé à proposer un mode de scrutin différent du scrutin de liste à deux tours avec répartition des sièges à la représentation proportionnelle, en suivant la règle de la plus forte moyenne au sein des six circonscriptions électorales actuelles. Il a expliqué que l'attachement de l'ensemble des forces politiques locales au maintien de six circonscriptions électorales limitait fortement les solutions alternatives. En particulier, il a indiqué que l'instauration d'une prime majoritaire était malaisée au sein de circonscriptions de taille inégale. Quant à la création d'une circonscription unique, il a expliqué que cela aboutirait à une surreprésentation de Tahiti et à un déséquilibre dans la représentation des archipels.

En définitive, il a jugé que le système proposé par le projet de loi organique était le moins mauvais et qu'il convenait simplement de procéder à quelques ajustements :

- en fixant comme aujourd'hui à 5 % des suffrages exprimés le seuil pour la fusion des listes, le seuil de 3 % des suffrages exprimés prévu par le projet de loi organique apparaissant trop faible pour inciter les formations politiques à constituer des coalitions claires dès avant le scrutin ;

- en fixant à 12,5 % des suffrages exprimés le seuil pour l'accès des listes au second tour de l'élection, le seuil de 10 % des suffrages exprimés proposé par le projet de loi organique ne semblant pas suffisant pour garantir l'émergence d'une majorité stable et le seuil de 12,5 % des inscrits proposé par l'assemblée de la Polynésie française, dans son avis du 4 octobre 2007, paraissant excessif au regard des exigences liées au respect du pluralisme politique. Il a précisé qu'étant donné le taux moyen de participation aux élections en Polynésie - 80 % - un seuil de 12,5 % des suffrages exprimés équivalait à 10 % des inscrits.

Concernant le fonctionnement de l'assemblée de la Polynésie française, M. Christian Cointat, rapporteur, a proposé de maintenir l'élection annuelle des membres du bureau, plutôt qu'une élection pour la durée du mandat des représentants comme l'envisage le projet de loi organique.

Après avoir indiqué approuver le nouveau dispositif de motion de défiance constructive, il a en revanche proposé de supprimer la procédure complexe et inutile, également appelée « 49-3 budgétaire », permettant au président de la Polynésie française de soumettre à l'assemblée, en cas de rejet du projet de budget initial, un nouveau projet qui est considéré comme adopté sauf si une motion de renvoi est votée par la majorité absolue des représentants.

En matière de contrôle financier, il a notamment proposé la création d'une commission de contrôle budgétaire et financier, élue par l'assemblée de la Polynésie française en son sein et dotée de pouvoirs renforcés.

Concernant les incompatibilités applicables aux membres de l'assemblée de la Polynésie française, il a proposé de les aligner strictement sur celles applicables aux parlementaires nationaux. Il a en revanche admis que les membres du gouvernement de la Polynésie française soient soumis à des règles plus rigoureuses, compte tenu de leurs importantes responsabilités en matière de gestion.

Enfin, s'agissant des modalités pratiques de l'organisation du renouvellement anticipé de l'assemblée de la Polynésie française, il a déclaré approuver les propositions énoncées par M. Christian Estrosi, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer, relatives à la date des élections et à la participation des nouveaux électeurs inscrits en 2007. Toutefois, concernant les frais de campagne, il a proposé d'accepter l'augmentation des plafonds des dépenses électorales des candidats aux élections en Polynésie française prévue par le projet de loi ordinaire, mais de maintenir l'exclusion des frais de transport aérien et maritime de ces plafonds.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements sur le projet de loi organique.

A l'article premier (élections et modalités d'intérim et de remplacement du président de la Polynésie française en cas d'empêchement), la commission a adopté un amendement tendant à assurer l'élection du président de la Polynésie française par une majorité stable en ne retenant au troisième tour que les deux candidats ayant recueilli le plus grand nombre de suffrages au deuxième tour, le cas échéant après le retrait des candidats plus favorisés.

M. Bernard Frimat a estimé que si les participants au troisième tour n'étaient pas les deux candidats les plus favorisés au second tour, cette modification n'apportait pas de garantie absolue quant à l'élection du président de la Polynésie française par une majorité significative.

Au même article, la commission a adopté deux amendements tendant à :

- prévoir que le gouvernement de la Polynésie française comprend entre sept et quinze ministres. En réponse à M. Gaston Flosse rappelant qu'un dispositif similaire existait dans le statut de 1984 et avait été supprimé par le statut de 1996 laissant ainsi la souplesse nécessaire à l'autonomie, M. Christian Cointat, rapporteur, a indiqué que l'effectif des exécutifs de la Nouvelle-Calédonie et des collectivités d'outre-mer dotées d'autonomie était également encadré ;

- confier au conseil des ministres de la Polynésie française la compétence de constater l'empêchement provisoire du président de la Polynésie française et au président de la section du contentieux du Conseil d'Etat celle de constater son empêchement définitif, sur la saisine du conseil des ministres, du président de l'assemblée de la Polynésie française ou du haut-commissaire.

A l'article 2 (cessation des fonctions gouvernementales exercées par des membres de l'assemblée de la Polynésie française), la commission a adopté un amendement réduisant de six à trois mois la durée pendant laquelle le président de la Polynésie française et les autres membres du gouvernement perçoivent leurs indemnités après la cessation de leurs fonctions.

M. Christian Cointat, rapporteur, a déclaré que cette modification répondait à une demande de l'assemblée de la Polynésie française et reprenait l'avis émis par le conseil économique, social et culturel polynésien sur le statut de 2004.

La commission a ensuite adopté à l'article 3 (mode d'élection et inéligibilités des représentants à l'assemblée de la Polynésie française), outre deux amendements rédactionnels, un amendement visant à porter le seuil d'accès à la répartition des sièges et le seuil de fusion des listes, dans le cadre de l'élection de l'assemblée de la Polynésie française, de 3 à 5 % des suffrages exprimés et le seuil d'accès au second tour de 10 à 12,5 % des suffrages exprimés.

A l'article 4 (élection du président de l'assemblée de la Polynésie française), elle a adopté un amendement tendant à prévoir l'élection annuelle des membres du bureau de l'assemblée et à permettre à l'assemblée, lors du renouvellement annuel du bureau, de procéder au renouvellement intégral de ce dernier, c'est-à-dire de changer également de président.

A l'article 5 (motion de défiance constructive et motion de renvoi budgétaire), la commission a adopté deux amendements visant à :

- porter à un tiers des membres de l'assemblée le nombre de signataires requis pour qu'une motion de défiance constructive soit recevable et à limiter à deux par année civile le nombre de motion de défiance que peut signer chaque représentant. M. Gaston Flosse a estimé que cette proposition constituait un recul par rapport aux dispositions actuelles permettant au cinquième des membres de l'assemblée de présenter une motion de censure et à chaque représentant de signer deux motions de défiance par session. M. Christian Cointat, rapporteur, a indiqué que le seuil de recevabilité des motions de défiance constructive était également fixé à un tiers des membres de l'assemblée pour les collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, dotées de l'autonomie, afin d'assurer une plus grande stabilité de l'exécutif. Il a en outre rappelé que chaque membre du congrès de Nouvelle-calédonie ne pouvait signer plus d'une motion de censure par session, le congrès tenant deux sessions par an. M. Bernard Frimat a jugé la proposition du rapporteur équilibrée expliquant que le statut actuel permettait le dépôt de dix motions de censure par an, que le projet de loi organique permettrait la discussion de vingt motions de défiance par an et que l'amendement présenté par M. Christian Cointat, rapporteur, ramenait ce chiffre à six par an, ce qui paraissait suffisant pour assurer le débat au sein de l'assemblée de la Polynésie française ;

- supprimer le dispositif, également appelé « 49-3 budgétaire », permettant au gouvernement de la Polynésie française d'engager sa responsabilité pour obtenir l'adoption du budget de la collectivité en cas de rejet par l'assemblée du projet initial.

La commission a ensuite adopté cinq amendements tendant à insérer :

- un article additionnel après l'article 6 afin de permettre au haut-commissaire de prendre les mesures exigées par les circonstances lorsque les institutions de la collectivité ont négligé de prendre les décisions qui leur incombaient, cette prérogative de destitution ne pouvant être mise en oeuvre qu'après une mise en demeure ;

- un article additionnel avant l'article 7 afin de compléter la liste des matières dans lesquelles les lois et règlements sont applicables de plein droit en Polynésie française dans les domaines de compétence de l'Etat ;

- un article additionnel après l'article 7 pour conforter la position institutionnelle des communes de Polynésie française, en affirmant à l'article 13 du statut le principe de subsidiarité et l'interdiction pour la Polynésie française d'exercer par ces décisions une tutelle sur les communes et en prévoyant qu'une « loi du pays » définit les conditions dans lesquelles les communes peuvent bénéficier du concours financier de la Polynésie française ;

- un article additionnel après l'article 7 afin d'améliorer l'intelligibilité du statut de la Polynésie française et les garanties relatives à la transparence des collectivités en reprenant deux réserves d'interprétation émises par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 12 février 2004 portant sur les conventions de coopération décentralisée et les décrets concernant la participation de la Polynésie française aux compétences de l'Etat ;

- un article additionnel après l'article 9 précisant que les compétences du président de la Polynésie française s'exercent sous réserve des « lois du pays » et des délibérations qui en confient l'exercice aux ministres.

A l'article 10 (association de l'assemblée de la Polynésie française à certaines attributions du conseil des ministres), la commission a adopté un amendement tendant à prévoir :

- que l'assemblée de la Polynésie française définit les conditions et les critères d'attribution des aides financières et des garanties d'emprunt aux personnes morales ;

- que le président de la Polynésie française attribue ces aides financières et ces garanties d'emprunt dans les conditions et selon les critères définis par l'assemblée de la Polynésie française et sous réserve des compétences confiées au conseil des ministres ;

- que le conseil des ministres approuve, dans les conditions et selon les critères définis par l'assemblée de la Polynésie française et sous réserve des compétences confiées au président, l'attribution des aides financières et des garanties d'emprunt ;

- l'élection chaque année par l'assemblée de la Polynésie française, en son sein, d'une commission de contrôle budgétaire et financier chargée d'examiner les projets de décision relatifs à l'attribution d'une aide financière ou d'une garantie d'emprunt, aux participations de la Polynésie française au capital de certaines sociétés, aux opérations d'acquisition, de cession ou de transfert de biens immobiliers réalisés par la collectivité, ainsi que les projets relatifs à la nomination des directeurs d'établissements publics de la Polynésie française.

A l'article 11 (incompatibilités), la commission a adopté, outre un amendement de coordination, deux amendements visant à :

- rendre le dispositif de démission d'office des représentants à l'assemblée de la Polynésie française applicable à un membre de l'exécutif polynésien ayant pris une part active à une affaire à laquelle il est intéressé ;

- harmoniser strictement le dispositif des incompatibilités applicables aux représentants de l'assemblée de la Polynésie française et celui des parlementaires nationaux en supprimant à leur égard l'incompatibilité relative à la participation à l'adoption d'un acte ayant pour objet une affaire à laquelle ils sont intéressés, et à appliquer cette incompatibilité seulement aux membres de l'exécutif polynésien.

La commission a ensuite adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 11 afin de permettre à l'assemblée de la Polynésie française de fixer les conditions d'exercice des mandats de ses membres par analogie avec le droit commun applicable aux autres collectivités territoriales de la République.

A l'article 12 (délais de réalisation et de transmission au haut-commissaire du compte rendu intégral des séances de l'assemblée), elle a adopté un amendement visant à rappeler que lors des séances de l'assemblée de la Polynésie française les orateurs s'expriment en français et à prévoir qu'ils peuvent toutefois s'exprimer en langue tahitienne ou dans l'une des langues polynésiennes, sous réserve que leurs interventions soient simultanément traduites en français.

M. Gaston Flosse, estimant que l'organisation d'une interprétation simultanée des interventions prononcées dans l'une des langues polynésiennes serait excessivement difficile à organiser, a rappelé que le compte rendu intégral des débats, les délibérations et les « lois du pays » étaient traduites en français.

M. Christian Cointat, rapporteur, a expliqué que le Conseil d'Etat avait annulé dans sa décision du 29 mars 2006 une disposition du règlement intérieur de l'assemblée de la Polynésie française visant à permettre aux orateurs de s'exprimer en langue française ou en langue tahitienne ou dans l'une des langues polynésiennes, jugeant que cette disposition était contraire à l'article 57 du statut faisant du français la langue officielle de la Polynésie française. Il a indiqué que le règlement du Parlement européen comportait également une disposition permettant l'expression des parlementaires dans plusieurs langues, à condition qu'une interprétation simultanée soit réalisée.

M. Jean-Jacques Hyest, président, rappelant que selon l'article 2 de la Constitution « la langue de la République est le français », a estimé que la loi organique devait prévoir une traduction simultanée des interventions faites dans d'autres langues.

A l'article 13 (régime des questions orales et des questions écrites à l'assemblée de la Polynésie française), la commission a adopté un amendement visant à prévoir que l'assemblée de la Polynésie française doit réserver deux séances par mois au moins aux questions des représentants.

Elle a ensuite adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 13 afin d'aligner le domaine des « lois du pays » sur le domaine de la loi au sens de la Constitution.

M. Christian Cointat, rapporteur, a ensuite présenté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 13 afin de permettre au conseil économique, social et culturel de désigner l'un de ses membres pour exposer devant l'assemblée de la Polynésie française l'avis du conseil sur les projets ou propositions d'actes dénommés « lois du pays » qui lui ont été soumis, d'exercer un droit d'initiative en matière de « lois du pays » et à prévoir que lors du renouvellement du conseil son président assure l'expédition des affaires courantes jusqu'à l'élection de son successeur.

M. Bernard Frimat a estimé que l'initiative des propositions de « lois du pays », actes intervenant dans le domaine de la loi, ne pouvait être confiée à un organisme dont les membres étaient nommés. M. Patrice Gélard a également jugé que cette initiative devait être réservée à l'exécutif et aux membres de l'assemblée de la Polynésie française.

M. Christian Cointat, rapporteur, a proposé de retirer de son amendement la disposition visant à étendre le droit d'initiative relatif aux « lois du pays ». La commission a adopté l'amendement ainsi modifié.

Elle a ensuite adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 14 afin de soumettre à l'approbation de l'assemblée de la Polynésie française les conventions relatives aux concours financiers et techniques apportés par l'Etat à la collectivité.

A l'article 15 (création d'un débat d'orientation budgétaire et consécration du principe de sincérité), la commission a adopté un amendement visant à prévoir que la commission de contrôle budgétaire et financier remet chaque année aux autorités de la collectivité un rapport dressant le bilan de son activité et faisant l'objet d'un débat à l'assemblée de la Polynésie française.

Après avoir adopté un amendement de coordination à l'article 16 (contrôle de légalité des actes des institutions de la Polynésie française), elle a adopté à l'article 17 (diverses dispositions relatives au contrôle juridictionnel, financier et budgétaire), un amendement tendant à prévoir l'examen par la commission de contrôle budgétaire et financier des actes des sociétés d'économie mixte.

La commission a ensuite adopté à l'article 18 (contrôle des actes budgétaires et exécution du budget de la Polynésie française), outre un amendement de précision, deux amendements tendant à :

- permettre à l'assemblée de la Polynésie française de saisir la chambre territoriale des comptes de demandes de vérification de la gestion des établissements, sociétés et organismes auxquels la Polynésie française apporte un concours financier supérieur à 1.500 euros ou dans lesquels ils détiennent une part importante du capital ;

- confier à l'assemblée de la Polynésie française la compétence de fixer le seuil relatif à l'intervention du haut-commissaire en cas de non mandatement des intérêts moratoires.

A l'article 20 (nouvelles élections et modalités d'entrée en vigueur de certaines dispositions), la commission a adopté un amendement tendant à rétablir le rythme normal de renouvellement de l'assemblée de la Polynésie française à compter des élections qui suivront celles de janvier 2008.

La commission a adopté le projet de loi organique ainsi modifié.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements sur le projet de loi ordinaire.

Outre deux amendements rédactionnels, à l'article premier (diverses dispositions relatives à la campagne électorale), la commission a adopté un amendement tendant d'une part, à maintenir les augmentations de plafonds de dépenses électorales prévues par le texte du gouvernement et, d'autre part, à exclure de ces plafonds les frais de transport aériens et maritimes des candidats à l'élection de l'assemblée comme actuellement.

A l'article 3 (coordinations au sein du code de justice administrative), la commission a adopté un amendement de précision supprimant des mentions inutiles et complétant les coordinations prévues dans le code de justice administrative.

Après l'article 3, la commission a adopté un article additionnel tendant à compléter l'article L. 312-1 du code des juridictions financières pour prévoir que tout représentant, administrateur ou agent des organismes autres que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs établissements publics, soumis au contrôle d'une chambre régionale des comptes, est justiciable de la Cour de discipline budgétaire et financière.

La commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

Mercredi 7 novembre 2007

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.

Nomination de rapporteurs

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à la nomination des rapporteurs suivants :

M. René Garrec, sur le projet de loi  471 (2005-2006) relatif aux archives ;

- M. Jean-René Lecerf, sur le projet de loi relatif à la rétention de sûreté et à la culpabilité civile (sous réserve de son dépôt).

Organisme extraparlementaire - Conseil national de sécurité routière - Désignation d'un candidat

Puis la commission a décidé de présenter la candidature de M. Jean-Patrick Courtois à la nomination du Sénat pour siéger comme membre titulaire au sein du Conseil national de sécurité routière.

Sécurité - Chiens dangereux - Examen des amendements

La commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Jean-Patrick Courtois à l'examen des amendements au projet de loi n° 29 (2007-2008), renforçant les mesures de prévention et de protection des personnes contre les chiens dangereux.

A l'article premier (formation des détenteurs de chiens dangereux), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 63 présenté par M. Jacques Muller et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés tendant à prévoir la création d'un observatoire national du comportement canin et à détailler ses missions.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que l'amendement comportait plusieurs dispositions réglementaires et qu'il ne pouvait être adopté en l'état mais qu'il serait favorable à une version rectifiée de l'amendement comportant seulement le principe de la création de cette instance spécifique chargée de collecter les données relatives aux morsures de chiens.

A l'article 4 (contrôle des chiens « mordeurs » et de leurs propriétaires ou détenteurs), la commission a émis un avis défavorable au sous-amendement n° 47 et à l'amendement n° 48 présenté par M. Jacques Muller et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, ainsi qu'au sous-amendement n° 49 présenté par M. Roger Madec et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant respectivement à prévoir l'obligation pour les sapeurs-pompiers, les personnels hospitaliers, les forces de l'ordre et les compagnies d'assurance d'informer les maires des morsures de chiens dont ils avaient connaissance, et simultanément, à prévoir l'information de la police ou de la gendarmerie par les maires sur les morsures déclarées en mairie.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a estimé que ces amendements étaient inutiles car ils tendaient à inscrire dans la loi des pratiques habituelles entre les autorités et services visés et qu'une telle démarche n'était pas sans risque, car pouvant faciliter la mise en cause de la responsabilité des personnels concernés.

M. Pierre-Yves Collombat a déclaré que le projet de loi allait renforcer les contraintes pesant sur les maires sans leur donner les moyens d'assumer leurs responsabilités.

Après l'article 4, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 20 présenté par M. Dominique Braye, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, tendant à instaurer une évaluation comportementale de chiens n'appartenant pas aux catégories de chiens dangereux prévues par la loi mais pouvant présenter néanmoins un danger en raison de leur poids.

M. Christian Cointat a estimé que le dispositif prévu par l'amendement 20 proposé par le rapporteur pour avis des affaires économiques nécessitait une information de la population, ajoutant qu'à défaut, de nombreuses personnes âgées possédant un chien de grand gabarit pourraient s'en inquiéter.

Mme Catherine Troendle a rappelé que certains chiens de petit gabarit et non considérés comme dangereux par la loi, tels que les bouledogues français, pouvaient aussi représenter une menace.

M. Dominique Braye, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, a indiqué que le dispositif de l'amendement n° 20 était essentiel pour prendre en considération la réalité du phénomène des morsures de chiens dangereux. Il a rappelé que la majorité des 34 personnes tuées par des chiens depuis 1989 l'avaient été par de gros chiens ne relevant pas des deux catégories de chiens dangereux prévues par la loi du 6 janvier 1999 et que l'essentiel des morsures constatées avaient eu lieu dans le milieu familial. Il a indiqué que, dans un souci de souplesse, le gouvernement pourrait fixer par mesure réglementaire le poids des chiens concernés et que le dispositif pourrait être élargi progressivement.

Soulignant l'importance du dispositif prévu par le projet de loi pour lutter contre les nuisances liées aux chiens dangereux et responsabiliser leurs maîtres, M. Laurent Béteille a constaté que le texte ne traitait pas des autres animaux de compagnie, ajoutant que certains particuliers possédaient aujourd'hui des animaux dangereux tels que des serpents.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que la possession d'un chien comportait des responsabilités et qu'il convenait d'en faire prendre conscience à certains propriétaires.

M. Patrice Gélard a déploré que de nombreux amendements soumis à la commission soient de nature réglementaire.

A l'article 12 (modalités d'acquisition et de détention de médicaments vétérinaires), la commission a demandé le retrait des amendements n°s 32 présenté par M. Bernard Barraux, 34 présenté par M. Bernard Fournier, et 54, présenté par M. Roger Madec et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, modifiant l'article 12 du projet de loi, par coordination avec son amendement de suppression.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a rappelé qu'il n'était hostile ni aux dons aux associations de protection des animaux ni au principe même de l'article, mais que le fonctionnement actuel des dispensaires gérés par les sociétés de protection des animaux, censés effectuer des actes vétérinaires gratuits en faveur des personnes nécessiteuses mais pratiquant en fait des « dons tarifés » et permettant à certains particuliers de faire financer les soins de leurs animaux par des déductions d'impôts n'était pas satisfaisant.

Il a estimé qu'il convenait donc de s'en tenir à la suppression de l'article et que la navette parlementaire permettrait, le cas échéant, d'améliorer son dispositif.

La commission a émis les avis retracés dans le tableau ci-dessous sur l'ensemble des amendements qui lui étaient soumis.

Article ou division

Objet de l'article

Numéro d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

Article additionnel avant l'article premier

 

43

M. Jacques Muller et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

Article premier

Formation des détenteurs de chiens dangereux

44

M. Roger Madec et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

14

M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques

Satisfait

39

Mme Muguette Dini et les membres du groupe union centriste - UDF

Satisfait

15 rect.

M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques

Satisfait

Article additionnel après l'article premier

 

45

M. Roger Madec et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

Article 2

Obligation d'évaluation comportementale des chiens de première et de deuxième catégories et de formation de leurs détenteurs

16

M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques

Favorable

38

Mme Muguette Dini et les membres du groupe union centriste - UDF

Avis du Gouvernement

Article additionnel après l'article 2

 

42

Mme Françoise Férat, M. Yves Détraigne et les membres du groupe union centriste - UDF

Retrait

Article additionnel avant l'article 3

 

17

M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques

Favorable

46

M. Roger Madec et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

Article 3

Modalités de délivrance du récépissé de déclaration de détention d'un chien dangereux

18

M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques

Favorable

41

Mme Françoise Férat, M. Yves Détraigne et les membres du groupe union centriste - UDF

Retrait

Article 4

Contrôle des chiens « mordeurs » et de leurs propriétaires ou détenteurs

19 rect.

M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques

Favorable

47

M. Jacques Muller et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Retrait

49

M. Roger Madec et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Retrait

40

Mme Françoise Férat, M. Yves Détraigne et les membres du groupe union centriste - UDF

Retrait

48

M. Jacques Muller et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Retrait

Article additionnel après l'article 4

 

55

M. Christian Demuynck

Retrait

20

M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques

Favorable

50

M. Roger Madec et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

Article 5

Interdiction de détenir un chien de première catégorie né après le 7 janvier 2000

21

M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques

Satisfait

51

M. Roger Madec et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Satisfait

35

M. Yves Pozzo de Borgo et les membres du et les membres du groupe union centriste - UDF

Retrait

Article additionnel après l'article 5

Agents de surveillance et de gardiennage

33

Mme Isabelle Debré et plusieurs de ses collègues

Favorable

22

M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques

Satisfait

23 rect. bis

M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques

Favorable

52

M. Roger Madec et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Retrait

Article 6

Encadrement de la vente et de la cession de chiens

24

M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques

Retrait

53

M. Roger Madec et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Retrait

25

M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques

Retrait

56

M. Christian Demuynck

Avis du Gouvernement

31

M. Bernard Barraux

Retrait

Article 7

Sanction pénale de la détention de chiens de première catégorie

26

M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques

Satisfait

36

M. Yves Pozzo de Borgo et les membres du et les membres du groupe union centriste - UDF

Retrait

Article 12

Modalités d'acquisition et de détention de médicaments vétérinaires

32

M. Bernard Barraux

Retrait

54

M. Roger Madec et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Retrait

34

M. Bernard Fournier

Retrait

Article 13

Modalités d'entrée en vigueur de la formation des détenteurs de chiens et de l'évaluation comportementale

27

M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques

Satisfait

28

M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques

Satisfait

Article additionnel après l'article 13

 

29

M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques

Favorable

Article 14

Entrée en vigueur de l'interdiction de détention des chiens de première catégorie nés après le 7 janvier 2000

30

M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques

Satisfait

Article additionnel après l'article 15

 

37

M. Yves Pozzo de Borgo et les membres du et les membres du groupe union centriste - UDF

Retrait

Assurances - Recherche des bénéficiaires de contrats d'assurance vie - Examen des amendements

La commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Henri de Richemont, à l'examen des amendements à la proposition de loi n° 40 (2007-2008), adoptée par l'Assemblée nationale, permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d'assurance sur la vie non réclamés et garantissant les droits des assurés.

A l'article 1er B, M. Henri de Richemont, rapporteur, a d'abord proposé de rectifier l'amendement n° 3 de la commission, afin de renforcer la protection du souscripteur d'un contrat d'assurance lors d'opérations de rachat ou de réduction du contrat, en prévoyant que les modalités de calcul de la valeur de rachat devront désormais figurer au contrat et en interdisant l'application de pénalités en cas de réduction du contrat.

La commission a adopté l'amendement n° 3 ainsi rectifié.

A l'article premier (consultation du répertoire national d'identification des personnes physiques par les organismes professionnels de l'assurance et de la prévoyance - création de traitements de données ayant pour objet la recherche des assurés et bénéficiaires de contrats d'assurance sur la vie décédés), la commission a demandé le retrait du sous-amendement n° 11 de M. Jean-René Lecerf à l'amendement n° 4 de la commission, tendant à prévoir l'obligation d'effectuer une recherche sur les contrats d'assurance arrivés à leur terme dans un délai d'un an à compter de l'application de la loi. M. Henri de Richemont, rapporteur, a estimé que compte tenu de son caractère général, l'obligation de recherche des assurés décédés prévue par la commission permettrait de traiter efficacement et rapidement le stock des contrats d'assurance sur la vie non réclamés.

Après l'article premier, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 21 présenté par M. Philippe Marini au nom de la commission des finances, tendant à prévoir le dépôt par le Gouvernement d'un rapport au Parlement avant le 1er juillet 2008 sur l'application des dispositions relatives à la désignation des bénéficiaires des contrats d'assurance sur la vie et la recherche des bénéficiaires des contrats non réclamés et en déshérence.

M. Henri de Richemont, rapporteur, a indiqué qu'il pourrait être souhaitable d'étendre l'objet de ce rapport à l'obligation de recherche des assurés telle qu'elle résulte de l'amendement n° 3 de la commission et qu'en conséquence, la date de dépôt du rapport soit fixée au 1er janvier 2009.

A l'article 2 (consultation du répertoire national d'identification des personnes physiques par les organismes professionnels représentatifs des mutuelles et de leurs unions - création de traitements de données ayant pour objet la recherche des assurés et bénéficiaires de contrats d'assurance sur la vie décédés), la commission a demandé le retrait du sous-amendement n° 12 de M. Jean-René Lecerf à l'amendement n° 5 de la commission, ayant un objet identique au sous-amendement n° 11.

A l'article 4 (encadrement des conditions et des effets de l'acceptation du bénéfice d'un contrat d'assurance sur la vie - Situation du bénéficiaire ayant donné la mort à l'assuré ou au stipulant), la commission a donné un avis défavorable :

- à l'amendement n° 14 de Mme Catherine Procaccia et plusieurs de ses collègues, tendant à prévoir qu'un décret en Conseil d'Etat énumérera les cas dans lesquels le stipulant pourra exercer sa faculté de rachat ou obtenir une avance sans l'accord du bénéficiaire du contrat, M. Henri de Richemont, rapporteur, estimant qu'il ne fallait pas affaiblir le mécanisme de la stipulation pour autrui. Il a souligné que le contrat d'assurance sur la vie n'était pas seulement un instrument d'épargne mais également un instrument de libéralité qui devait donc obéir aux mêmes règles que celles applicables en vertu du code civil aux donations entre vifs ;

- à l'amendement n° 18 des mêmes auteurs, tendant à prévoir expressément dans la loi les cas dans lesquels le stipulant peut exercer sa faculté de rachat sans l'accord du bénéficiaire ;

- au sous-amendement n°15 des mêmes auteurs à l'amendement n° 7 rectifié de la commission, ayant un objet similaire à l'amendement n° 14 ;

- au sous-amendement n° 19 des mêmes auteurs à l'amendement n° 7 rectifié de la commission, ayant un objet similaire à l'amendement n° 18.

Après l'article 4, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 10 de M. Pierre Hérisson, tendant à créer un article additionnel visant à interdire les discriminations subies en matière d'assurance aux gens du voyage, M. Henri de Richemont, rapporteur, ayant souligné que l'objet de cet amendement dépassait le cadre de l'assurance sur la vie, puis un avis favorable à l'amendement n° 23, présenté par Mme Catherine Procaccia, créant un article additionnel tendant à supprimer les polices d'assurance-vie à ordre, M. Henri de Richemont, rapporteur, soulignant la simplification que cette mesure allait apporter.

Puis la commission a donné un avis défavorable aux amendements portant article additionnel après l'article 4 :

- n° 17 de Mme Catherine Procaccia et plusieurs de ses collègues, tendant à imposer que la clause bénéficiaire des contrats mentionne les nom, prénoms, date de naissance et adresse du bénéficiaire ;

- n° 9 de M. Jean-René Lecerf, prévoyant la recherche, avant l'expiration d'une période de 12 mois à compter de la publication de la loi, des souscripteurs de contrats d'assurance sur la vie en cours qui n'ont fait l'objet d'aucune demande de prestation depuis le terme du contrat ;

- n° 16 de Mme Catherine Procaccia et plusieurs de ses collègues, tendant à inciter tous les dix ans le souscripteur à vérifier l'identité et les coordonnées du bénéficiaire du contrat ;

- n° 20, présenté par M. Bernard Vera et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à prévoir l'affectation au fonds de réserve des retraites des contrats d'assurance-vie non réclamés au bout de dix ans.

La commission a ensuite examiné l'amendement n° 13 de M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste, tendant à créer un article additionnel après l'article 4 afin de prévoir la création d'un registre des contrats d'assurance sur la vie non réclamés, disponible sur Internet.

M. Henri de Richemont, rapporteur, a souligné que cet amendement posait une question de fond qui était de savoir s'il convenait d'imposer aux compagnies d'assurance de rechercher les assurés et les bénéficiaires des contrats d'assurance sur la vie ou s'il convenait de créer un registre accessible à l'ensemble des personnes qui s'estimeraient bénéficiaires d'un contrat d'assurance sur la vie. Il a jugé que l'institution d'un tel registre public pourrait être perçue comme attentatoire à la vie privée.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a indiqué que des Etats étrangers avaient institué de tels registres et que leur caractère public ne lui paraissait pas devoir soulever de difficultés puisqu'il s'agissait par principe de contrats non réclamés.

M. Henri de Richemont, rapporteur, a fait observer qu'un tel registre serait contradictoire avec les autres dispositions du texte qui prévoyaient de faire reposer la charge de la recherche des bénéficiaires des contrats d'assurance sur la vie non réclamés sur les assureurs eux-mêmes.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a déploré l'absence de mécanisme de sanction à l'égard des assureurs qui ne rempliraient pas effectivement leur mission de recherche et a estimé en conséquence que l'institution d'un registre était préférable.

M. Yves Détraigne a indiqué que la question essentielle était celle des informations qui seraient disponibles sur ce site Internet, certaines d'entre elles pouvant être de nature à troubler la paix des familles.

M. Henri de Richemont, rapporteur, a rappelé que le problème des contrats non réclamés ne se posait en règle générale que lorsque le bénéficiaire n'était pas un membre de la famille du souscripteur, ce qui était le cas dans 20 % des cas seulement.

M. Jean-Jacques Hyest, président, et M. Yves Détraigne se sont prononcés contre le principe d'un tel registre.

M. Georges Othily a indiqué que les notaires étaient souvent confrontés, à l'occasion de l'ouverture des successions, à la question des assurances-vie souscrites par le de cujus et de la détermination des bénéficiaires.

M. Christian Cointat s'étant interrogé sur l'opportunité de créer un registre qui ne serait accessible qu'aux notaires ou aux magistrats, M. Henri de Richemont, rapporteur, a douté de l'utilité pratique d'une telle mesure, le dispositif d'information mis en oeuvre par l'Association pour la gestion des informations relatives aux risques en assurance (AGIRA) paraissant suffisant.

Puis la commission a donné un avis favorable à l'amendement.

Elle a ensuite donné un avis favorable à l'amendement n° 22 de Mme Catherine Procaccia, créant un article additionnel tendant à opérer une coordination avec les dispositions de l'ordonnance du 23 mars 2006 relative aux sûretés.

Application des lois - Bilan au 30 septembre 2007 - Communication

M. Jean-Jacques Hyest, président, a dressé le bilan annuel de l'application des lois au 30 septembre 2007.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a tout d'abord rappelé que le bilan annuel de l'application des lois, conformément aux instructions du Bureau du Sénat, a pour objet de faire le point sur l'état d'application des lois votées au cours des sessions précédentes, et ce, pour chaque commission permanente, dans son domaine de compétence. Il s'agit, d'une part, de contrôler l'activité du Gouvernement dans sa production de normes réglementaires et les délais dans lesquels ces mesures sont publiées. D'autre part, il permet de suivre l'application des dispositions législatives d'origine parlementaire et plus particulièrement d'origine sénatoriale.

Malgré la suspension des travaux parlementaires en raison des élections présidentielle et législatives, M. Jean-Jacques Hyest, président, a constaté que la commission des lois avait examiné 18 lois, soit 40 % du total des 45 lois votées au cours de la même session. Parmi ces 18 lois, il a relevé que trois étaient d'origine sénatoriale : la loi du 2 février 2007 relative à l'action extérieure des collectivités territoriales et de leurs groupements, celle du 19 février 2007 portant réforme de l'assurance de protection juridique et celle du 19 février 2007 instituant la fiducie.

Détaillant l'état d'application de ces 18 lois, M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que six d'entre elles étaient d'application directe et que six autres étaient partiellement applicables (taux compris entre 50 % et 90 %). Il a ajouté que quatre lois n'avaient fait l'objet d'aucune des mesures prévues et que cette situation pouvait notamment s'expliquer par une entrée en vigueur différée au 1er janvier 2009 de la plupart des dispositions s'agissant de la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs et par l'actuel examen devant le Conseil d'État des décrets d'application des lois relative à la fonction publique territoriale et relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats.

Après avoir constaté que du 1er octobre 2006 au 30 septembre 2007, 38 mesures d'application avaient été prises concernant les lois votées au cours de cette même période, M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est félicité de ce taux d'application de 23,17 %, sensiblement supérieur à la moyenne des dernières années ainsi que de l'augmentation du taux d'application (27 %) des mesures provenant d'amendements d'origine sénatoriale.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a également souligné que d'autres mesures d'application avaient permis de rendre six lois votées au cours des sessions précédentes entièrement applicables (loi du 15 avril 1999 relative aux polices municipales ; loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité ; loi du 25 juillet 2005 de sauvegarde des entreprises ; loi du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités ; loi du 1er juillet 2006 portant dispositions statutaires applicables aux membres de la Cour des comptes et loi du 5 juillet 2006 relative à la prévention des violences lors des manifestations sportives). Il a relevé que 18 lois dont certaines dataient de la XIe législature attendaient encore dans des proportions variables des mesures d'application.

Evoquant la procédure d'urgence, M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que sept lois avaient été adoptées en urgence au cours de la session 2006-2007 (loi du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs ; loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs ; loi organique du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats ; loi du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale ; loi du 31 janvier 2007 tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ; loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer et loi du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer). Il a expliqué la hausse du recours à cette procédure (taux de 38,9 %) par un contexte de changement de législature au cours de la session, soulignant que la même hausse conjoncturelle avait pu être observée lors de la session 2001-2002. Mais il a regretté que le taux d'application des dispositions législatives des lois votées après déclaration d'urgence soit largement inférieur au taux d'application des lois votées sans déclaration d'urgence. Ainsi, il a indiqué que sur les sept lois votées pendant la session après déclaration d'urgence, seules deux étaient d'application directe, tandis que les autres étaient non applicables ou seulement partiellement applicables.

Après avoir rappelé que l'article 67 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit prévoyait la publication par le gouvernement d'un rapport sur la mise en application de cette loi à l'issue d'un délai de six mois suivant la date de son entrée en vigueur, M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que si au cours de la session 2006-2007, six rapports avaient ainsi été présentés au Parlement, entre sept et vingt-trois mois après la promulgation de la loi concernée, un certain nombre de lois n'avaient toujours pas fait l'objet de rapport d'application.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ensuite présenté quelques exemples intéressants d'application apparus à l'occasion de ce suivi annuel.

Il a tout d'abord dressé un premier bilan concernant les lois votées cette année.

Concernant la loi du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale, M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est félicité du calendrier d'application de cette loi puisque le décret du 3 mai 2007 a déterminé les modalités d'application de l'obligation d'enregistrement des interrogatoires des personnes gardées à vue ou mises en examen et défini des catégories d'expertises non soumises à la nouvelle procédure contradictoire après décision du juge d'instruction d'ordonner une expertise, car sans incidence sur la détermination de la culpabilité de la personne, visant les expertises médicales dont l'objet est d'apprécier l'importance du dommage subi par la victime. Il a ajouté que la mesure d'application concernant la liste des pôles de l'instruction et les conditions de certains aspects de leur organisation devrait être prise avant le 1er février 2008.

Faute d'adoption d'une loi organique et de modifications du règlement des deux assemblées, M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que la loi constitutionnelle du 23 février 2007 portant modification du titre IX de la Constitution relative au statut du président de la République n'était pas entièrement applicable.

Concernant la loi du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale, M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est interrogé sur la non-parution des décrets d'application, alors même que le Conseil supérieur de la fonction publique a donné un avis favorable à cinq projets de décrets et deux projets de décrets statutaires.

Après avoir indiqué que la loi du 19 février 2007 portant réforme de l'assurance de protection juridique, d'origine sénatoriale, avait pour objet principal de développer l'assurance de protection juridique, dans le souci de faciliter l'accès au droit du plus grand nombre, M. Jean-Jacques Hyest, président, a précisé qu'il était trop tôt pour apprécier l'impact de ces règles nouvelles sur l'activité des avocats et des sociétés d'assurance mais que l'implication de la profession d'avocat dans la mise en oeuvre de ce volet de la loi méritait d'être soulignée. Il a ajouté qu'un décret en Conseil d'État du 15 mai 2007 était intervenu afin de garantir le respect du principe de libre détermination des honoraires entre l'avocat et son client, dans ce cadre.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a dans un second temps dressé le bilan de l'état d'application des lois votées antérieurement à la session 2006-2007.

Après avoir indiqué que deux arrêtés avaient été pris en application de la loi du 5 juillet 2006 relative à la prévention des violences lors des manifestations sportives, afin d'inscrire dans le fichier des personnes recherchées les personnes faisant l'objet d'une mesure administrative d'interdiction de stade et de mettre en place un fichier informatique détaillant les données relatives à la personne interdite de stade et à la mesure d'interdiction, M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que de façon générale, de nombreuses dispositions parues cette année concernaient des fichiers et qu'elles étaient présentées regroupées au sein d'un tableau annexé au rapport.

Constatant que presque toutes les mesures règlementaires d'application prévues par la loi du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités avaient été prises dans les neuf mois de sa publication, M. Jean-Jacques Hyest, président, a souhaité que toutes les réformes d'ampleur suivent ce rythme.

Evoquant la loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales, M. Jean-Jacques Hyest, président, a présenté les dispositions du décret du 1er août 2007 et des trois arrêtés du 23 août 2007 qui ont déterminé les conditions de mise en oeuvre du placement sous surveillance électronique mobile (composition et compétence territoriale de la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté et de l'examen de dangerosité, modalités d'utilisation du traitement automatisé des données à caractère personnel liées au placement sous surveillance électronique mobile, habilitation des personnes auxquelles peuvent être confiées par contrat les prestations techniques concernant la mise en oeuvre d'un tel placement).

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ajouté que le système était dans sa deuxième phase d'expérimentation et que cette mesure s'appliquerait non seulement dans le cadre de la libération conditionnelle mais aussi dans celui de la surveillance judiciaire et du suivi socio-judiciaire, avant d'être généralisé en 2008.

Il a déploré qu'au moment où on élargit le suivi socio-judiciaire à de nouveaux types d'infractions et où on systématise l'injonction de soins, le décret devant déterminer les conditions de diplôme et les missions des psychologues pouvant intervenir dans le cadre du suivi socio-judiciaire ne soit pas encore paru. De même, il a regretté que le traitement automatisé de données à caractère personnel mis en place par les services de police et de gendarmerie afin de faciliter les enquêtes sur les crimes et délits présentant un caractère sériel n'ait pas encore été mis en oeuvre faute de mesures d'application nécessaires.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que s'agissant de la loi du 6 août 2004 relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel et modifiant la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés qui a réformé le statut de la Commission nationale Informatique et libertés, des échanges avaient lieu entre la CNIL et la chancellerie afin de définir les modalités de mise en place des procédures de labellisation, le décret étant attendu pour 2008. De plus, il a souligné que depuis 2005, la CNIL n'avait plus reçu du gouvernement le rapport annuel faisant état de l'activité des commissions départementales compétentes en matière de vidéosurveillance.

Il a ensuite présenté le décret en Conseil d'État du 25 juillet 2007 portant création d'un traitement automatisé de données à caractère personnel des ressortissants étrangers qui, ayant été contrôlés à l'occasion du franchissement de la frontière, ne remplissent pas les conditions d'entrée requises, et modifiant la partie réglementaire du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile pris en application de l'article 11 de la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité. M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que les modalités du décret en Conseil d'État du 11 octobre 2006 prévoyant que les entreprises de transport aérien pouvaient mettre en place et utiliser sur les lieux d'embarquement des passagers un dispositif agréé de numérisation et de transmission, aux autorités françaises chargées du contrôle aux frontières à l'aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle, des documents de voyage, n'avaient à ce jour pas été utilisées et ce malgré le volontariat initial de deux compagnies aériennes.

Après des demandes répétées au gouvernement lors des questionnaires budgétaires des cinq dernières années et relayées à l'occasion de l'examen de la loi du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats, M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que le gouvernement allait publier sous peu le décret d'application permettant le rachat des droits à pension au titre des activités exercées antérieurement à leur nomination par les magistrats issus des concours complémentaires en application de la loi organique du 25 juin 2001 relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature. Il a ajouté que l'absence de ce décret était préjudiciable à ces magistrats qui ne pouvaient ni anticiper le financement d'un éventuel rachat de ces années d'activité ni évaluer le montant de la pension qui leur sera versée après leur départ en retraite.

Rappelant que la chancellerie souhaitait diversifier la composition du corps des magistrats à l'image de ce qui se passe en Grande-Bretagne, M. Pierre Fauchon a indiqué qu'elle ne pourrait le faire que par le maintien d'une situation équivalente à celle qu'avait le nouveau magistrat dans son ancienne profession et qu'une recommandation allant dans ce sens avait été adoptée par la mission d'information sur la formation et le recrutement des magistrats qu'il avait conduite avec M. Charles Gautier. Il a ajouté que le problème était d'autant plus d'actualité avec la fermeture programmée de certains tribunaux de grande instance, qui pourrait amener des avocats à intégrer la magistrature.

Enfin, M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est inquiété d'une hypothétique paralysie de l'institution du Défenseur des enfants mise en place par la loi du 6 mars 2000, faute d'avoir prévu, sur le modèle du Médiateur de la République, le décret relatif aux conditions de remplacement du Défenseur des enfants en cas d'empêchement.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a conclu en rendant hommage au rôle précurseur du Sénat dans le contrôle de l'application des lois. Il s'est félicité de ce que la régularité et la pertinence de ses rapports aient conduit à une prise de conscience, par les autres acteurs, du processus législatif.

Après avoir remarqué que le bilan de l'application des lois faisait la démonstration que le gouvernement utilisait la procédure d'urgence afin d'éviter une deuxième lecture, M. Pierre-Yves Collombat s'est interrogé sur l'état insatisfaisant d'application des lois en matière de fonction publique territoriale, citant l'absence de dispositions d'application pour les lois relatives aux polices municipales, aux libertés et responsabilités locales, portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique, de modernisation de la sécurité civile et relative à la démocratie de proximité. Soulignant que le bilan d'application des lois devait servir aux sénateurs afin qu'ils interrogent le gouvernement sur ce sujet, M. Jean-Jacques Hyest, président, lui a répondu que la loi sur les polices municipales était entièrement applicable et que d'autres secteurs étaient concernés par l'absence plus ou moins importante de mesures d'application.

M. Patrice Gélard a regretté qu'il n'y ait toujours pas de dispositions d'application sur la loi portant création d'une fondation pour les études comparatives. Il a indiqué que cette fondation qui a pour objet de dégager des moyens afin d'inviter les professeurs étrangers en France ou pour envoyer des professeurs français à l'étranger devait être remplacée par une commission ayant pour mission de contribuer au rayonnement international du droit français et romanogermanique. Constatant qu'un retard colossal était pris par rapport aux Allemands, aux Anglais ou aux Américains dans la présence juridique mondiale, il a ajouté qu'il allait de nouveau interroger le gouvernement sur ce sujet.

Sécurité - Chiens dangereux - Examen des amendements (suite)

Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission a procédé, sur le rapport de M. Jean-Patrick Courtois, à l'examen de l'amendement n° 58 (article additionnel après l'article 8) présenté par le gouvernement au projet de loi n° 29 (2007-2008), renforçant les mesures de prévention et de protection des personnes contre les chiens dangereux.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué à la commission que l'amendement n° 58 du gouvernement tendait d'une part, à prévoir que l'homicide involontaire résultant de l'agression ou de l'attaque commise par un chien serait puni d'une peine de dix ans d'emprisonnement et de 150.000 euros d'amende et, d'autre part, à punir les atteintes involontaires à l'intégrité d'une personne résultant de ces agressions ou attaques de peines similaires à celles qui sont prévues pour les blessures provoquées involontairement par le conducteur d'un véhicule terrestre à moteur.

Il a précisé que cet amendement avait été annoncé par le Président de la République et qu'il était attendu par les Français, ajoutant que si le droit pénal actuel réprimait déjà les délits accomplis volontairement avec des chiens alors considérés comme des armes, aucune disposition spécifique n'était prévue pour l'homicide et les blessures involontaires.

Il a attiré l'attention de la commission sur le fait que, depuis le début de l'été, au moins trois personnes avaient été victimes d'attaques de chiens, mortelles en raison de la négligence de leurs maîtres.

Il a constaté que tout en partageant les objectifs de cet amendement, il souhaitait le préciser par un sous-amendement permettant de l'insérer au mieux dans le code pénal en alignant strictement les peines prévues pour l'homicide involontaire et les blessures involontaires issus d'une agression ou d'une attaque commise par un chien sur celles prévues par le droit en vigueur pour les mêmes infractions provoquées par un conducteur.

M. René Garrec a constaté que le dispositif proposé par le gouvernement prévoyait de lourdes peines pour les propriétaires et détenteurs de chiens à l'origine d'un homicide involontaire.

Après s'être demandé si les nouvelles infractions prévues par l'amendement n° 58 n'allaient pas être la cause de difficultés pour les maîtres de chiens qui s'échappent de leur propriété, M. Christian Cointat a apporté son soutien au sous-amendement du rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que les propriétaires et les détenteurs de chiens devaient en être responsables et que le droit en vigueur permettait déjà de prendre des mesures contre les animaux errants ou divagants, ajoutant que le juge pourrait toujours estimer qu'une personne n'est pas responsable.

M. Henri de Richemont a considéré que l'application de ce dispositif serait probablement difficile dans les petites communes rurales où un grand nombre d'habitants possède un chien.

M. Yves Détraigne a déploré le caractère tardif du dépôt de l'amendement et remarqué que cette infraction concernait les propriétaires et les détenteurs de tous les chiens et pas seulement des chiens de première ou de deuxième catégorie.

Rejoignant les propos de M. Yves Détraigne sur le caractère tardif du dépôt de l'amendement, M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé que cette situation ne se reproduirait plus à l'avenir si était mise en oeuvre la proposition du comité de réforme des institutions présidé par M. Edouard Balladur selon laquelle les textes législatifs seraient débattus en séance publique dans la rédaction issue des commissions.

La commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 58, sous réserve de l'adoption de son sous-amendement n° 59 proposé par M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que M. Michel Dreyfus-Schmidt avait envisagé de déposer un sous-amendement prévoyant de punir l'homicide involontaire résultant de l'agression ou de l'attaque commise par un chien d'une peine d'emprisonnement à perpétuité et d'un million d'euros d'amende, ajoutant que ce dispositif, s'il avait été présenté, aurait été incompatible avec celui de la commission.