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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 13 novembre 2007

- Présidence de M. Denis Badré, vice-président, puis de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2008 - Mission « Recherche et enseignement supérieur » et articles 46 et 47 rattachés - Examen du rapport spécial

La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport spécial de MM. Philippe Adnot et Christian Gaudin, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Recherche et enseignement supérieur » et des articles 46 et 47 rattachés.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a indiqué que, cette année, la mission avait été marquée par deux éléments. D'une part, les engagements présidentiels forts en termes de moyens à l'égard de l'enseignement supérieur et de la recherche. D'autre part, le vote de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités sur laquelle la commission s'était saisie pour avis. Il a considéré que l'examen du projet de budget ne pouvait se faire qu'à la lumière de cette actualité.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, s'est félicité du traitement financier prioritaire dont la mission faisait l'objet, indiquant que les crédits de paiement (CP) de la mission avaient augmenté de 4,7 % à structure constante et de 5,4 % pour les autorisations d'engagement (AE). Il a précisé que, si l'on y intégrait les crédits supplémentaires de l'Agence nationale de la recherche et d'OSEO, soit 190 millions d'euros, ainsi que les dépenses fiscales, 455 millions d'euros, les dépenses en faveur de l'enseignement supérieur au sein de la mission augmentaient de 6,1 % et celles en faveur de la recherche de 8,2 %, l'évolution globale de la mission étant de 7,1 %.

Il s'est toutefois interrogé sur la pertinence et les modalités de l'évaluation des dépenses fiscales et, a fait deux remarques au sujet du caractère contraint de l'évolution des crédits des programmes, et notamment de ceux concernant l'enseignement supérieur :

- d'une part, l'augmentation des recettes du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions civiles » expliquait, pour les programmes concernant l'enseignement supérieur, 32 % de la progression des moyens supplémentaires en CP ;

- d'autre part, une fraction notable de l'augmentation des crédits proposés résultait du respect des engagements pris par l'Etat les années précédentes, s'agissant des contrats de plan Etat Régions (CPER) 2000-2006, ou de la mise en oeuvre de la loi n° 2006-450 du 18 avril 2006 de programme pour la recherche.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a relevé que le projet de budget révélait des actions fortes, notamment au niveau de l'enseignement supérieur et de la vie étudiante, citant les 30 millions d'euros alloués au plan « Licence » présenté par Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, afin d'améliorer la réussite des étudiants de premier cycle universitaire. D'autre part, il a noté que la rénovation du système des bourses avait été accompagnée de moyens supplémentaires, à hauteur de 54,8 millions d'euros, se félicitant de l'augmentation du nombre de boursiers qui devrait résulter des mesures annoncées, en particulier de la création d'un nouvel échelon de bourse. Enfin, il a relevé l'accent mis sur l'immobilier universitaire grâce au financement des CPER, ou à l'augmentation des crédits de maintenance ou de sécurité.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, est revenu sur la mise en oeuvre de la loi du 10 août 2007 précitée pour se féliciter de l'accueil favorable du texte par les directions d'universités, qu'il s'agisse des nouvelles compétences, notamment budgétaires, ou des possibilités de diversifier leurs sources de financement, y distinguant un élément de dynamisation des projets d'établissement. Il a toutefois rappelé la nécessité de préparer les universités et leur personnel à ces nouvelles fonctions en s'assurant qu'elles disposaient des moyens de gestion et de comptabilité analytique adaptés, le projet de loi de finances pour 2008 prévoyant une mesure de requalification des postes administratifs.

Concernant l'immobilier universitaire, il a indiqué que les crédits consacrés à la maintenance et à la sécurité avaient retenu toute son attention. Il a considéré que le bilan de la mise en oeuvre du plan de mise en sécurité 2000-2006 était insatisfaisant : 168 avis défavorables ont été maintenus par les commissions de sécurité en dépit des travaux effectués et 47 avis défavorables ont été émis en raison de l'évolution de la réglementation depuis 2000. Il a souhaité interroger la ministre sur ce point qui lui paraissait d'autant plus important que la loi du 10 août 2007 précitée offre la possibilité de transférer le patrimoine immobilier aux universités.

S'agissant du logement étudiant, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a relevé que l'Assemblée nationale devrait décider d'augmenter de 11 millions d'euros les crédits du logement étudiant. Toutefois, il s'est déclaré persuadé que la problématique du logement étudiant ne devait pas rester cantonnée à la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Par sa nature et son impact, elle relève aussi bien du ministère en charge du logement ou de la ville que de celui en charge des collectivités territoriales. Il a donc estimé que le logement étudiant devait faire l'objet d'une réflexion plus globale, que ce soit dans sa définition, dans son financement ou dans ses modes opératoires.

C'est pourquoi il a proposé un amendement tendant à diminuer de 3 millions d'euros les crédits du logement étudiant, dont la consommation en 2008 lui paraissait aléatoire, et de revaloriser à due concurrence le financement du plan Licence qui lui a semblé devoir être une des grandes priorités pour requalifier l'université.

S'agissant des autres programmes, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial :

- s'est déclaré satisfait de l'inscription, au sein du programme « Recherche dans le domaine des risques et des pollutions », des 10 millions d'euros de crédits de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) auparavant financés par l'affectation d'une fraction de la taxe sur les installations nucléaires de base (INB) ;

- a constaté l'existence d'une dette de l'Etat de 3,75 millions d'euros envers les établissements d'enseignement supérieur privé au sein du programme « Enseignement supérieur et recherche agricoles », résultant du non-respect par l'Etat de l'application du décret du 14 octobre 2003 fixant les nouvelles modalités de financement de ces établissements ;

- a précisé les suites données à son rapport de contrôle budgétaire n° 354 (2006-2007) sur le Palais de la découverte, financé par le programme « Recherche culturelle et culture scientifique ». Il a constaté que, si la totalité des crédits pour les travaux de sécurité étaient désormais engagés, ces travaux n'avaient toujours pas commencé. De plus, il a regretté l'absence de clarification en ce qui concerne la tutelle du Palais de la découverte, qui reste partagée entre le ministère de la culture et de la communication et le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a ensuite présenté l'article 47 rattaché à la mission qui propose de réintégrer, dans le dispositif d'exonérations de cotisations sociales, les jeunes entreprises innovantes (JEI) qui en seraient sorties, du fait du non-respect temporaire d'une des conditions qualifiantes. Faisant valoir que ces entreprises, dont le potentiel d'innovation était important, pouvaient connaître des fluctuations temporaires de l'un ou l'autre de ces critères, il a estimé que la perte définitive du statut de JEI, qui en résultait, était excessive. Il s'est donc félicité de ce que cet article permette de remédier à cette difficulté, proposant, par voie de conséquence, à la commission, son adoption sans modification.

M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a rappelé que le programme « Recherches scientifiques et technologies pluridisciplinaires », était issu d'un amendement présenté par la commission lors de la dernière discussion budgétaire. Il a relevé que son examen se prête aux considérations transversales dans le domaine de la recherche car, regroupant un peu plus de 5 milliards d'euros de crédits (en AE et en CP), il finance les « grands » organismes publics de recherche, l'Agence nationale de la recherche (ANR) -budgétée pour la première fois cette année conformément aux voeux de la commission- et les moyens de « pilotage » de la recherche.

M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, s'est félicité du respect des engagements financiers pris par l'Etat en faveur de la recherche, constatant qu'à périmètre constant, les crédits de l'ensemble des programmes « Recherche » de la mission augmentent de 3,4 %. Il a noté que cet effort était équilibré entre le financement des organismes, celui de l'ANR et l'incitation à la recherche privée via le crédit d'impôt recherche (CIR).

Il a cependant souhaité apporter quelques nuances. D'une part, il a indiqué qu'il convenait de prendre en compte l'effet de l'augmentation du taux de cotisation des salariés des établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST), qui devait passer de 39,5 % à 50 % au 1er janvier 2008. D'autre part, il s'est avoué préoccupé par la nouvelle augmentation de la part de la rubrique « hors projets » au sein des financements de l'ANR, craignant un dévoiement, à terme, de la vocation de cette agence si une telle tendance devait se poursuivre. Il a souligné qu'il interrogerait le gouvernement en séance publique sur la pertinence du maintien de ce type de financements au sein de l'ANR.

M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a rappelé que le Président de la République s'était engagé à ce qu'un milliard d'euros fût débloqué en 4 ans pour des recherches sur les énergies et les moteurs du futur, la biodiversité et la santé environnementale à l'occasion du « Grenelle de l'environnement ». Or, il a noté que le présent budget, élaboré avant la tenue du « Grenelle de l'environnement », n'en portait pas la trace, non plus que la programmation 2008 de l'ANR.

Pour toutes ces raisons, M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a proposé un amendement tendant à abonder le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », action n° 2 « Actions incitatives et soutien à l'innovation », et plus précisément la rubrique « Energie durable et environnement » de l'Agence nationale de la recherche (ANR). Il a expliqué, en effet, que les crédits affectés à cette thématique n'augmentaient que de 3 % en 2008, contre 8,8 % pour l'ensemble des crédits de l'ANR, ce qui constitue une anomalie. Il a souligné qu'un effort supplémentaire de 6 millions d'euros permettait porter la partie « Energie durable et environnement » de l'ANR au niveau moyen d'augmentation des crédits de l'Agence, ce qui semblait le minimum.

Il a précisé que, conformément à ce que permet la LOLF, les sommes nécessaires pourraient provenir du programme 188 « Recherche dans le domaine de l'énergie », action n° 3 « Compétitivité et développement du secteur des hydrocarbures et de ses infrastructures, diversification des réserves », plus précisément des actions de l'Institut français du pétrole (IFP) visant à « repousser les limites du possible dans l'exploration et la production du pétrole et du gaz ». Il a indiqué qu'il lui semblait, en effet, que les sociétés pétrolières pourraient accroître leur participation financière à ce type de recherche. Il a relevé, qu'en outre, l'IFP avait pleinement vocation à participer aux appels à projets lancés par l'ANR sur les thématiques d'énergie durable et d'environnement, abondés au demeurant par cet amendement.

Sur le reste du programme « Recherche dans le domaine de l'énergie », M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a estimé que le contrat d'objectifs du Commissariat à l'énergie atomique (CEA) s'avérait contraignant d'un point de vue financier, alors que les missions qui lui étaient dévolues ne cessaient de croître. Il a noté que la commission, lors de sa réunion élargie tenue à l'Assemblée nationale, avait adopté un « amendement d'appel », tendant à accroître sa dotation de 30 millions d'euros en 2008. Il a considéré qu'une autre solution possible était que le CEA puisse avoir une plus grande liberté quant à l'affectation du dividende qu'il reçoit d'AREVA. Estimant qu'un engagement du gouvernement dans ce sens permettrait probablement un retrait de cet amendement, il s'est donc félicité de la tenue d'un tel débat. Enfin, il s'est étonné de la « dérive financière » que semblait avoir subie le Réseau de recherche sur les technologies pétrolières et gazières (RTPG), dont la mission est de soutenir la compétitivité de l'industrie parapétrolière française. Soulignant que les crédits du RTPG étaient désormais exclusivement consacrés à apurer la dette accumulée, soit 29 millions d'euros sur 3 ans, il a jugé nécessaire d'obtenir du gouvernement toutes les explications sur les raisons d'une telle situation.

S'agissant du programme « Recherche industrielle », M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a indiqué que sa principale préoccupation concernait la fusion programmée d'OSEO et de l'Agence pour l'innovation industrielle (AII) prévue à l'article 30 bis du projet de loi de finances pour 2008. Il a souhaité que le gouvernement indique ses intentions quant à la vocation de ce nouvel ensemble et aux moyens dont il disposerait. Il a indiqué qu'il convenait également de s'interroger sur l'opportunité du maintien, en 2008, d'une ligne de 61,5 millions d'euros abondant OSEO et l'AII.

Abordant le programme « Recherche spatiale », M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a fait part de ses inquiétudes en ce qui concerne l'évolution de la dette du Centre national d'études spatiales (CNES) à l'égard de l'Agence spatiale européenne (ESA). En effet, selon les propres chiffres du gouvernement, cette dette doit encore augmenter au cours de l'année 2008, passant de 354,3 millions d'euros fin 2007 à 372,7 millions d'euros fin 2008. Il a constaté que, dans ces conditions, l'objectif de ramener la dette à zéro fin 2010 paraissait très difficile à atteindre, voire irréaliste. Il a donc estimé indispensable de poser clairement le problème, se félicitant de ce que la commission ait demandé, à son initiative, une enquête à la Cour des comptes sur cette question, selon la procédure définie à l'article 58-2° de la LOLF.

S'agissant du programme « Recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat », il s'est demandé si l'action n° 2, consacrée en grande partie aux avances remboursables destinées au secteur aéronautique, ne pouvait pas être érigée en programme du fait du montant important de ses crédits et de son originalité.

Sur le programme « Recherche duale », il a noté avec satisfaction quelques progrès s'agissant de la présentation du projet annuel de performances. Il s'est toutefois étonné que, dans le projet de loi de finances, la recherche duale se trouve réduite à la seule participation du ministère de la défense au CNES et au CEA. Il a jugé que d'autres acteurs, comme les grands organismes publics de recherche, les universités, l'ANR ou OSEO Innovation pourraient être utilisés pour des recherches à caractère dual, et donc être financés par ce programme.

M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a donc recommandé l'adoption des crédits de la mission au bénéfice de l'adoption des deux amendements déjà présentés.

M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a ensuite présenté l'article 46 rattaché à la mission et proposant de prolonger d'un an, soit jusqu'au 31 décembre 2008, la période pendant laquelle les projets de pôles de compétitivité pouvaient être présentés. Il a indiqué que le coût budgétaire de cette mesure, qui correspondait à la mise en oeuvre d'un engagement du Président de la République, était estimé à 38 millions d'euros.

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Alain Lambert a indiqué partager l'avis de M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, s'agissant du logement étudiant, et de la nécessité de rénover un système qui ne lui paraissait ni approprié ni efficace.

M. Yves Fréville a fait observer qu'il convenait d'avoir une vision plus large des moyens attribués au logement étudiant en intégrant notamment les crédits de l'allocation de logement à caractère social (ALS).

M. Alain Lambert a ensuite exprimé ses doutes au sujet de la création par l'Etat, d'agences. A cet égard, il s'est interrogé sur l'utilité du financement de la recherche par projets et quant à la valeur ajoutée de l'ANR dans le paysage de la recherche publique.

M. Yves Fréville a souhaité avoir des précisions sur la lisibilité du financement des rémunérations de personnel des universités et notamment la ventilation opérée entre les établissements, ainsi que sur les critères utilisés dans la détermination des dotations, estimant que ces derniers devraient davantage prendre en compte l'efficacité des établissements. Enfin, il a précisé que, si les crédits demandés au titre du programme « Recherche duale » s'élevaient à 200 millions d'euros, cette somme était loin de représenter l'ensemble des efforts du ministère de la défense en matière de recherche.

M. Yann Gaillard s'est s'inquiété de la situation des bibliothèques universitaires.

M. Paul Girod s'est étonné de la référence à un indicateur relatif à la part des marchés de recherche duale confiée aux PME, n'y voyant pas, a priori, un gage d'efficacité.

M. Denis Badré, président, a souhaité savoir si les rapporteurs spéciaux avaient mesuré l'apport du programme-cadre pour la recherche et le développement technologique (PCRD) de l'Union européenne à l'effort national en matière de recherche et quel jugement ils portaient sur la capacité de la France à mettre en synergie ses moyens nationaux et les moyens européens.

M. Adrien Gouteyron s'est demandé si le mouvement de regroupement des établissements universitaires n'avait pas été freiné par l'adoption de la loi du 10 août 2007 précitée. Puis, s'appuyant sur de récents propos tenus par M. Albert Fert, prix Nobel de physique 2007, il s'est interrogé sur les « limites » de la recherche sur projets, qui serait moins apte que les organismes traditionnels de recherche à permettre de grandes découvertes fondamentales.

En réponse, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a remercié M. Alain Lambert pour son soutien sur la question du logement étudiant.

M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, répondant aux interrogations sur l'ANR, a fait valoir que le modèle du financement par projets était répandu dans de nombreux pays, notamment en Europe. Il a estimé nécessaire de sortir du schéma de reconduction « automatique » des crédits. D'autre part, il a lié la poursuite des financements dans le temps à une évaluation rigoureuse, se félicitant de la création de l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES) par la loi de programme pour la recherche précitée. Il a précisé que les propos qu'il avait tenus sur l'ANR dans son exposé visaient à limiter, à l'avenir, l'augmentation relative de la part « hors projets » des financements de cette agence.

Puis, répondant à M. Yves Fréville, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a noté que les documents budgétaires indiquaient effectivement une somme globalisée des dépenses de personnel. Il a ajouté que la mise en place du budget global, suite au vote de la loi du 10 août 2007 précitée, permettrait d'avoir une vision plus claire du financement de chaque établissement. S'agissant des critères des financements, il a déclaré partager le point de vue de M. Yves Fréville, expliquant que les systèmes étrangers, et notamment le système israélien, faisaient référence à des indicateurs prenant en compte les performances des établissements, comme par exemple le nombre d'étudiants diplômés sans avoir redoublé.

Ensuite, en réponse à M. Yann Gaillard, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a précisé que le projet de loi de finances pour 2008 prévoyait le financement d'une extension des heures d'ouverture des bibliothèques pour les étudiants. Il a également estimé qu'une attention plus importante devait être portée aux nouveaux moyens technologiques permettant le développement de bibliothèques « en ligne ».

Puis, répondant à M. Denis Badré, il a indiqué que, lors de son déplacement à Bruxelles en début d'année à ce sujet, il avait pu remarquer une attitude très offensive de nos partenaires allemands. Il a considéré que deux points pouvaient faire en particulier l'objet d'améliorations au niveau français : d'une part, la manière dont le ministère de la recherche répercutait les possibilités de financement offertes au niveau européen et, d'autre part, la façon de répondre aux appels à projet européens.

Enfin, en réponse à M. Adrien Gouteyron, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a confirmé qu'un certain ralentissement dans le regroupement des établissements pouvait ponctuellement être dû à la mise en oeuvre de la loi du 10 août 2007 précitée. Néanmoins, il a estimé que le renforcement de l'autonomie des établissements, désormais mieux à même de développer des politiques de site, pourrait conduire à une mutualisation renforcée des moyens.

M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a évoqué la mise en place des pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES), créés par la loi de programme du 18 avril 2006 précitée, rappelant qu'ils étaient des outils de mutualisation d'activités et de moyens d'établissements et organismes de recherche ou d'enseignement supérieur et de recherche, publics ou privés, relativement proches géographiquement. Il a constaté que plusieurs grandes villes rapprochaient leurs universités dans ce cadre, et que la création de tels pôles leur permettait d'atteindre une « taille critique » pouvant leur donner une visibilité au niveau européen.

Il a ajouté que les PRES avaient parfois permis d'apporter une dynamique locale à certaines disciplines « oubliées » par les organismes publics de recherche à financement récurrent. Il a ajouté que les pôles de compétitivité, avec une dimension économique plus affirmée, permettaient également de telles synergies.

S'agissant de la recherche duale, M. Christian Gaudin, rapporteur spécial, a précisé que l'indicateur relatif à la part des marchés de recherche duale confiée aux PME était celui figurant dans le projet annuel de performances et qu'il visait à assurer une certaine diversité des acteurs engagés dans ce domaine.

Après que la commission eut adopté les deux amendements présentés par les rapporteurs spéciaux, elle a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » ainsi modifiés, ainsi que les articles 46 et 47, sans modification.

PJLF pour 2008 - Mission « Sécurité civile » - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de M. Claude Haut, rapporteur spécial, sur la mission « Sécurité civile ».

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a tout d'abord précisé que la sécurité civile était la politique menée par l'Etat en vue de protéger les Français contre toutes les formes de risques, risques naturels, tels que les feux de forêts et les inondations, mais aussi risques criminels, puisque la mission englobe la protection contre les menaces nucléaires, radiologiques, bactériologiques et chimiques. Il a constaté que l'accroissement actuel de ces risques donnait à cette mission une importance primordiale.

A titre introductif, il a salué le remarquable travail des sapeurs-pompiers, militaires, secouristes et démineurs sur tous les types d'intervention. Il a particulièrement tenu à féliciter les équipes de déminage de Toulon qu'il avait eu l'occasion de rencontrer. Il a cependant regretté que l'examen de cette mission ait aussi été une source de préoccupations, qu'il allait exposer dans sa présentation.

Il a tout d'abord signalé l'efficacité des services administratifs de sécurité civile, au vu du taux de 100 % de réponse aux questionnaires budgétaires et de leur qualité.

Il a tenu à signaler en particulier la qualité du document de politique transversale, qui permet de constater que la politique de sécurité civile menée par l'Etat est bien plus large que la seule mission « Sécurité civile » : elle implique d'autres programmes, dans d'autres missions, mais aussi d'autres acteurs que l'Etat, notamment les collectivités territoriales.

S'agissant de l'articulation entre les responsabilités de l'Etat et celles des collectivités territoriales dans l'organisation de la politique de sécurité civile, il s'est interrogé sur la baisse de 2,2 % des crédits de paiement de la mission, cette baisse étant à mettre en parallèle avec l'augmentation largement supérieure des dépenses des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS). Il a ajouté que, bien que les dépenses des SDIS n'entrent pas, strictement, dans le champ de la mission, elles en participent, puisque le niveau de ces dépenses fait des SDIS les premiers acteurs de la lutte contre les incendies, leur budget primitif étant supérieur à 5 milliards d'euros pour l'année 2007, à comparer aux 418 millions d'euros de la mission « Sécurité civile » et aux 900 millions d'euros de la politique transversale de l'Etat en matière de sécurité civile.

Il s'est aussi inquiété de l'augmentation des dépenses des SDIS, constatant une hausse de presque 20 % entre le budget primitif pour 2007 et le compte administratif pour 2006 et, en cumulé, de près de 40 % par rapport au compte administratif pour 2004. Il a remarqué que cette augmentation pesait lourdement sur les budgets des départements, ceux-ci finançant plus de la moitié des recettes des SDIS.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a ensuite mis en évidence trois raisons pour lesquels la hausse préoccupante des dépenses des SDIS était liée aux crédits de la mission « Sécurité civile ».

D'une part, il a souligné que de nombreuses décisions prises, non au niveau local, mais au niveau national, pesaient sur le budget des SDIS, citant par exemple les retraites et les régimes indemnitaires.

D'autre part, il a noté que 64 % de l'activité des sapeurs-pompiers concernaient les secours à la personne, hors les cas d'incendie, et que l'activité des SDIS recoupait donc fortement celle des services médicaux d'urgence, qui, en tant que service public national, sont à la charge de l'Etat. Il a souhaité que l'Etat se ne désengage pas des services médicaux d'urgence au niveau local, par un transfert aux départements, via les SDIS.

Enfin, il a observé que l'Etat était censé participer, au travers du Fonds d'aide à l'investissement (FAI), aux dépenses des SDIS. Or, s'agissant de l'avenir de ce fonds, il s'est inquiété de la diminution de ses crédits de près de 10 millions d'euros entre 2007 et 2008, revenant de 37,5 à 28 millions d'euros. Il a observé que ces crédits avaient déjà connu une baisse de 27,35 millions d'euros entre 2006 et 2007. Il a ainsi souhaité que le FAI, réformé en 2006 et 2007, et recentré sur la mutualisation des investissements des SDIS, ne conduise pas au désengagement de l'Etat du financement des investissements des SDIS et plus largement de la politique de sécurité civile.

Abordant la question de l'architecture de la mission, il a jugé que le caractère très large de la politique de sécurité civile plaidait pour la mise en place d'une mission interministérielle, plus vaste que l'actuelle mission. Il a indiqué privilégier, pour sa part, un rapprochement avec les programmes participant à la prévention des risques.

Concernant le programme « Intervention des services opérationnels », il a noté une hausse exceptionnelle des autorisations d'engagement, qui résultait exclusivement du renouvellement d'un contrat de maintenance des avions de la sécurité civile. Il a précisé que la mise en place d'un contrat de maintenance sur 10 ans, au lieu de 4 ans, devrait stimuler la concurrence et permettre des économies, estimées par l'audit de modernisation entre 6 et 9 millions d'euros.

Toujours au sein du programme « Intervention des services opérationnels », il a signalé l'effort de rationalisation des dépenses de personnel. Il a rappelé qu'il avait attiré l'attention de la commission sur les sur-budgétisations récurrentes de ces dépenses de personnel les années précédentes. Cette année, celles-ci correspondaient davantage, aux besoins réels du programme en permettant ainsi une analyse plus claire.

Enfin, s'agissant du programme « Coordination des moyens de secours », outre la baisse de crédits du FAI, il a souhaité attirer l'attention sur deux sous-budgétisations patentes.

Il a tout d'abord observé que la prévision de crédits pour les colonnes de renfort était d'1,7 million d'euros pour 2008, soit plus de 5 fois moins que la moyenne en exécution pour les 5 dernières années. Il a ajouté que la sous-budgétisation des secours d'extrême urgence était encore plus flagrante, puisque, seuls, 100.000 euros étaient prévus pour 2008, alors que la moyenne des 5 dernières années s'établissait à 26 millions d'euros par an. Bien que ces dépenses soient par nature imprévisibles, il a considéré que cela ne devrait pas conduire à les sous-estimer de manière excessive.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Paul Girod a regretté que la mission « Sécurité civile » ait été séparée des autres actions de protection des populations, notamment celle de la mission « Sécurité », alors que, lors des interventions, les acteurs de la sécurité civile, la police et la gendarmerie intervenaient fréquemment ensemble. Il a observé que cela constituait un frein à une meilleure coordination en matière d'entraînement et de définition de doctrines.

Par ailleurs, il a fait état d'informations inquiétantes relatives à la performance de l'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) d'Aix-en-Provence, très éloignée des ambitions affichées lors de son installation sur ce site.

M. Michel Mercier a plaidé pour une répartition claire du financement de la sécurité civile entre les collectivités territoriales et l'Etat, celui-ci devant continuer à assumer pleinement la part de financement qui lui incombe. Il a regretté la multiplication des normes, prises au niveau national, qui accroît le montant consacré aux SDIS par les collectivités territoriales. Citant l'exemple de son département, il a évoqué le coût élevé du passage à l'interopérabilité entre les réseaux de communications des SDIS et ceux des services de police, l'estimant d'autant plus inquiétant que ce nouveau système n'était pas compatible avec celui de la gendarmerie.

Il a regretté, par ailleurs, que l'effectif du personnel médical de la sécurité civile soit disproportionné par rapport aux besoins de certains départements, et imposé aux départements par des décisions administratives prises au niveau national.

Il a aussi regretté que le montant élevé des dépenses des départements, résultant de la prise en charge par les SDIS d'une grande part des services médicaux d'urgence, donne lieu à un montant élevé de dettes non honorées par l'Etat. Il a souhaité qu'une initiative soit prise à ce sujet permettant, d'une part, que l'Etat ne mette pas en place de nouvelles normes sans pouvoir en assurer le financement et, d'autre part, qu'il apure ses dettes. Il a jugé que ces problèmes participaient à la « pollution » des relations entre l'Etat et les collectivités territoriales. Enfin, il a signalé que le nombre élevé des sapeurs-pompiers gradés conduisait à des dépenses importantes pour les départements.

M. Alain Lambert a estimé que la sécurité civile était un exemple « typique » de situations où l'Etat était le prescripteur et la collectivité territoriale le payeur des dépenses. Il a souhaité qu'à chaque nouvelle norme édictée, une fiche d'impact précise soit établie, indiquant les coûts pour les collectivités territoriales au regard de son utilité en matière de sécurité civile. Il s'est ensuite joint aux interrogations de M. Paul Girod sur les performances de l'ENSOSP et notamment l'augmentation du coût des formations liée à sa mise en place.

Eu égard à ces échanges, M. Jean Arthuis, président, a ensuite convenu avec M. Claude Haut, rapporteur spécial, que l'ENSOSP pourrait faire l'objet d'un prochain contrôle budgétaire.

Mme Marie-France Beaufils a souhaité qu'à cette occasion l'ensemble des outils de formation des sapeurs-pompiers soit étudié conjointement afin de mettre en oeuvre de meilleures complémentarités. Elle s'est inquiétée, par ailleurs, de l'ampleur prise par les secours à la personne par rapport aux secours en cas d'incendie, notamment au regard des insuffisances de la présence médicale dans certains secteurs ruraux. Elle a souhaité qu'une réflexion soit menée avec l'Etat sur ce sujet. Elle a enfin déploré la baisse des crédits du FAI.

En réponse aux différents intervenants, M. Claude Haut, rapporteur spécial, a rappelé que, seuls, 10 millions d'euros étaient inscrits au budget 2008 pour financer l'interopérabilité des réseaux de communication, ce qui amènerait nécessairement les départements à prendre en charge l'essentiel du coût, bien plus élevé, de cet investissement.

Il a indiqué partager les préoccupations formulées par Mme Marie-France Beaufils et M. Michel Mercier au sujet de l'accroissement de l'activité de secours médical d'urgence des sapeurs-pompiers et de la difficulté d'en obtenir remboursement de l'Etat.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a jugé qu'une clarification devrait être demandée au gouvernement quant à l'articulation entre les décisions prises par l'Etat et les coûts supportés par les collectivités territoriales.

Pour répondre aux questions de MM. Paul Girod et Alain Lambert sur l'ENSOSP, il a signalé que le coût de cette école était réel pour l'Etat, puisqu'il était passé de 4,6 millions d'euros en 2006 à 7 millions d'euros en 2008. Il a jugé qu'il faudrait s'assurer que l'attractivité apparente des formations de l'école soit bien suivie par une fréquentation effective. Enfin, il a fait état des difficultés rencontrées pour signer le contrat d'établissement pluriannuel de l'école, dues à sa délocalisation.

M. Michel Mercier a observé par ailleurs que la question du temps de travail et du temps de garde des sapeurs-pompiers serait, à l'avenir, un des problèmes fondamentaux en matière de sécurité civile.

M. Yann Gaillard est revenu sur l'attitude de certains sapeurs-pompiers lors des manifestations qui s'étaient déroulées il y a quelques années.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la problématique principale de la mission était celle de la concordance entre responsable opérationnel et responsable financier.

Après que le groupe communiste, républicain et citoyen eut déclaré s'abstenir, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Sécurité civile ».

Collectivités territoriales - Compte d'avances - Communication

La commission a ensuite entendu une communication de M. Michel Mercier, rapporteur spécial, sur le compte d'avances aux collectivités territoriales.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a rappelé que le compte d'avances aux collectivités territoriales retraçait, en dépenses, les avances par douzième des recettes fiscales des collectivités territoriales, et, en recettes, les impôts recouvrés au titre de l'exercice en cours et des exercices précédents, y compris les dégrèvements et les admissions en non valeur (ANV), financés par le programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux ». Il a indiqué que ces recettes et ces dépenses étaient de l'ordre de 80 milliards d'euros, et que le compte d'avances présentait un excédent d'environ 500 millions d'euros par an depuis 1996.

Il a indiqué que cet excédent du compte, permanent depuis 1996, ne correspondait à aucune perte de recettes pour les collectivités territoriales, mais provenait du recouvrement progressif, par le compte, d'un stock de créances anciennes, soit directement auprès du contribuable, soit auprès de l'Etat, sous forme d'admissions en non-valeur. Il a souligné que le montant annuel des admissions en non-valeur, de l'ordre de 500 millions d'euros, était à peu près équivalent à celui de l'excédent annuel du compte, et à la diminution du stock de créances sur les exercices anciens. Il a ajouté que l'erreur, récurrente, de prévision du gouvernement, au sujet du solde du compte, provenait d'une sous-estimation du taux de recouvrement. Il a estimé que, du fait de l'épuisement prochain du stock de créances anciennes, le compte devrait cesser à court terme d'être en excédent. Il a toutefois souligné que cette prévision devait être considérée avec prudence. Il a par ailleurs jugé que le compte d'avances n'était pas réellement « piloté ».

Il a considéré que les relations de trésorerie entre l'Etat et les collectivités territoriales se traduisaient par un bénéfice, pour l'Etat, d'environ 1 milliard d'euros par an. Certes, l'excédent du compte d'avances, de l'ordre de 500 millions d'euros par an en moyenne, était plus que « compensé » par le montant des admissions en non-valeur et des dégrèvements ordinaires, de sorte qu'une fois corrigé de ces montants, il était déficitaire de plus de 2 milliards d'euros en moyenne, ce à quoi s'ajoutait le coût pour l'Etat de l'« effet profil », de quelques centaines de millions d'euros par an. Il a néanmoins estimé qu'en sens inverse, les prélèvements de l'Etat pour frais d'assiette et de recouvrement et pour dégrèvement et non-valeur, soit respectivement 2,5 milliards d'euros et 2 milliards d'euros en moyenne, permettaient à l'Etat, alors que le coût réel de ces opérations était de seulement 1 milliard d'euros en moyenne, de faire à ce sujet un bénéfice net de l'ordre de 3,5 milliards d'euros.

M. Yves Fréville a approuvé l'analyse du rapporteur spécial. Il a néanmoins considéré que, plutôt que de prendre en compte le solde du compte d'avances, il convenait de prendre en compte le coût de trésorerie suscité par le « culot » du compte, c'est-à-dire par le montant global des créances non recouvrées, supérieur à 10 milliards d'euros. Il a souligné que l'Etat ne profitait plus de la trésorerie des grandes collectivités, capables de minimiser leur trésorerie. De même que M. Jean Arthuis, président, il a déploré que la contribution du programme 201 précité au financement du compte d'avances n'apparaisse pas clairement dans les documents budgétaires.

La commission a alors, à l'unanimité, donné acte au rapporteur spécial de sa communication, et en a décidé la publication, sous forme de rapport d'information.

PJLF pour 2008 - Mission « Relations avec les collectivités territoriales » et compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » - Examen du rapport spécial

Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Michel Mercier, rapporteur spécial, sur les missions « Relations avec les collectivités territoriales » et le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a souligné que la mission « Relations avec les collectivités territoriales » regroupait « seulement » 2,2 milliards d'euros de crédits, alors que les dotations de l'Etat aux collectivités territoriales étaient de l'ordre de 70 milliards d'euros. Il a indiqué que le projet de loi de finances tendait à réduire encore davantage le périmètre de la mission, en proposant d'en transférer les crédits de personnel et le plafond d'emplois à la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », et de transformer en prélèvements sur les recettes de l'Etat les dotations d'équipement scolaire attribuées aux départements et aux régions, respectivement la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) et la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES).

En conséquence, il a proposé de supprimer la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Il a suggéré que les crédits correspondant à des actions pour lesquelles l'Etat disposait d'un pouvoir de décision, de 570 millions d'euros au total, soient transférés au sein d'un programme unique. Ce nouveau programme pourrait réunir l'action 01 « Soutien aux projets des communes et groupements de communes » du programme 119, c'est-à-dire les crédits de la DGE des communes et de la DDR, ainsi que les actions 1 et 2 du programme 122 « Concours spécifiques et administration », c'est-à-dire les crédits des aides exceptionnelles aux collectivités territoriales et ceux de la direction générale des collectivités locales. Il a jugé que les autres crédits, qui ne laissaient aucune marge de manoeuvre à l'Etat, pourraient être transformés en prélèvements sur recettes, précisant que les crédits en jeu seraient de l'ordre d'1,6 milliard d'euros.

Il a considéré que la suppression de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » permettrait de recentrer le débat sur les finances locales autour du débat sur les recettes des collectivités territoriales, organisé chaque année par le Sénat lors de la discussion de la première partie du projet de loi de finances. Il a estimé que les modalités de ce débat étaient perfectibles, jugeant en particulier qu'il faudrait y prévoir la présence systématique du ministre chargé des collectivités territoriales. Il a néanmoins estimé que ce débat permettait d'aborder les principaux enjeux des finances locales, ce qui n'était pas le cas de la discussion de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

M. Jean Arthuis, président, a souligné que le projet de loi de finances prévoyait que si les dotations de l'Etat aux collectivités territoriales augmentent de seulement 1,6 % en 2008, les dépenses de l'Etat au sens strict augmentent, elles, de 1,9 %. Il a indiqué que le maintien de l'indexation actuelle de la DGF au sein d'une « enveloppe normée » qui n'augmenterait que de 1,6 % en 2008 coûterait environ 350 millions d'euros aux collectivités territoriales bénéficiant actuellement des « variables d'ajustement » proposées. Il s'est inquiété des conséquences de cette mesure sur les recettes des établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique et sur les départements ruraux. Il a jugé nécessaire que l'effort demandé aux collectivités territoriales en 2008 soit équitablement réparti.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a jugé que les simulations transmises par le gouvernement sur l'impact de la réforme proposée étaient insuffisantes. Il a craint que la diminution de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) ne mette en difficulté certaines communes à faibles ressources.

M. Jean Arthuis, président, a jugé préoccupantes les simulations actuellement disponibles.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a considéré qu'il fallait soit prévoir une répartition équitable entre collectivités de l'effort d'ajustement, soit limiter les diminutions de DCTP, ce qui pourrait être financé par le rejet de l'article 7 du projet de loi de finances, prévoyant le doublement, pour la première année, du crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt relatifs à des achats immobiliers.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que les économies permises par un rejet de l'article précité seraient de l'ordre de 200 millions d'euros en 2008, et de 800 millions d'euros en année pleine. Il a considéré que la commission devait demander, dès à présent, des simulations complémentaires, considérant qu'il ne saurait être question « d'acheter un lapin dans un sac ».

M. Alain Lambert a considéré que dans la mesure où les dotations de l'Etat aux collectivités territoriales augmentaient de seulement 1,6 % en 2008, il fallait que l'effort demandé s'applique de manière identique pour chaque collectivité. Il a par ailleurs exprimé son scepticisme quant à la justification de l'article 7 précité du projet de loi de finances.

Mme Marie-France Beaufils a indiqué que, pour certaines communes, l'augmentation de la dotation de solidarité urbaine (DSU) ne compensait pas la diminution de DCTP.

M. Yves Fréville s'est inquiété de la tendance à la « cristallisation » des dotations en fonction de situations anciennes.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a présenté l'article 48 rattaché à la mission « Relations avec les collectivités territoriales », prévoyant d'instaurer un fonds de solidarité en faveur des départements, communes et groupements de communes de métropole touchés par des catastrophes naturelles. Au terme de cette présentation, la commission a adopté un amendement à cet article, afin de prévoir que les régions puissent, le cas échéant, être éligibles au dispositif, s'il apparaissait qu'elles devaient être concernées par la liste des biens indemnisables établie par décret en Conseil d'Etat.

Après que le groupe communiste, républicain et citoyen eut déclaré s'abstenir, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ». Par ailleurs, elle a décidé de proposer au Sénat d'adopter avec modification l'article 48 rattaché.

Mercredi 14 novembre 2007

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2008 - Examen des articles de la première partie

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2008, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

A titre liminaire, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'il serait souhaitable de rééquilibrer les dispositions du présent projet de loi de finances qui s'avéraient beaucoup moins favorables aux collectivités territoriales qu'à l'Etat. M. Jean Arthuis, président, s'est également inquiété des conséquences de l'article 12 du projet de loi de finances, qui tendait à indexer sur la seule inflation l'« enveloppe normée » des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales. Par ailleurs, il a estimé que l'effort demandé n'était pas équitablement réparti entre les collectivités territoriales. M. Michel Mercier a considéré que les simulations que le gouvernement avait transmises, à ce jour, à la commission, au sujet de l'impact de l'article 12 précité, étaient insuffisantes.

La commission a adopté sans modification l'article premier relatif à l'autorisation de percevoir les impôts, l'article 2 concernant le barème de l'impôt sur le revenu de 2007 ainsi que l'article 2 bis présentant au Parlement un rapport d'évaluation sur le dispositif d'adhésion aux organismes de gestion agréés.

Puis elle a adopté un amendement de suppression de l'article 2 ter concernant l'aménagement exceptionnel du délai d'adhésion à un centre de gestion.

La commission a adopté sans modification l'article 3 relatif à la revalorisation des seuils et des limites de la prime pour l'emploi.

Elle a ensuite adopté un amendement portant article additionnel après l'article 3 relatif à la mise sous option du versement mensuel de la prime pour l'emploi, et adopté sans modification l'article 4 relatif aux mesures d'incitation en faveur des contribuables qui souscrivent pour la première fois leur déclaration d'impôt sur le revenu par voie électronique.

Après l'intervention de M. Michel Mercier, la commission a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 4 tendant à la déductibilité des cotisations dépendance versées sur un contrat d'épargne retraite. M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'il proposerait à la commission, dans le cadre des articles non rattachés de seconde partie, une initiative concernant la récupération sur succession en matière d'APA.

A l'article 5 relatif aux obligations des époux et partenaires liés par un pacte civil de solidarité, après les interventions de MM. Gérard Longuet, Jean-Jacques Jégou et Yann Gaillard, la commission a adopté deux amendements, l'un tendant à exclure du champ des bénéficiaires les personnes qui se sont frauduleusement soustraites au paiement de l'impôt, et l'autre prévoyant qu'outre la décharge de responsabilité solidaire, les personnes en situation de gêne ou d'indigence peuvent bénéficier d'une remise gracieuse du paiement des dettes fiscales.

Après que M. Philippe Marini, rapporteur général, eut rappelé les travaux naguère menés par M. Alain Lambert, en sa qualité de rapporteur général, sur la fiscalité de l'épargne et des « dangers de la mal aimer », et suite aux interventions de MM. Michel Mercier, Jean-Jacques Jégou et Mme Nicole Bricq, la commission a adopté quatre amendements à l'article 6 relatif à l'aménagement du régime fiscal et social des dividendes perçus par les particuliers, tendant à :

- limiter l'exclusion du bénéfice du prélèvement forfaitaire libératoire aux seuls actionnaires détenant une participation substantielle dans la société distributrice et exerçant une activité ou une fonction rémunérée dans cette société ou dans l'une de ses filiales détenues majoritairement ;

- permettre au contribuable de révoquer, au moment de sa déclaration d'impôt sur le revenu, l'option en faveur du prélèvement libératoire ;

- proposer la taxation des plus-values au-delà du seuil d'imposition à 18 % et à relever ce seuil de 20.000 euros à 25.000 euros, cet amendement ayant un rendement net de 185 millions d'euros, selon le rapporteur général ;

- permettre aux petites et moyennes entreprises (PME) de reporter, pour la première année d'application, le paiement du prélèvement libératoire et des contributions sociales jusqu'au 15 septembre 2008.

La commission a ensuite, après les interventions de Mme Nicole Bricq, de MM. Henri de Raincourt, Alain Lambert, Michel Mercier, Roland du Luart et François Marc, évoqué le statut fiscal du livret A, et adopté deux amendements portant articles additionnels après l'article 6 concernant respectivement la suppression de l'impôt sur les opérations de bourse et l'introduction d'un régime de résident fiscal temporaire sur agrément.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé qu'il prendrait, à titre personnel, une initiative concernant le relèvement du plafond du livret A et le régime fiscal des intérêts capitalisés au-delà de ce plafond. MM. Jean Arthuis, président, Alain Lambert et Gérard Longuet ont déclaré vouloir s'associer, à titre personnel, à une telle initiative.

Après que M. Michel Mercier eut déclaré s'abstenir et le groupe socialiste voter contre, la commission a adopté un amendement de suppression de l'article 6 bis relatif à l'aménagement du prélèvement libératoire pour les produits d'épargne solidaire.

Après les interventions de MM. Jean Arthuis, président, et Michel Mercier, la commission a décidé de réserver son vote sur l'article 7 relatif au crédit d'impôt sur le revenu accordé au titre des intérêts des prêts contractés pour l'acquisition ou la construction de l'habitation principale.

La commission a adopté sans modification l'article 8 concernant les aménagements des régimes fiscaux des cessions de brevets et éléments assimilés par les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés, et de la plus-value d'apport d'un brevet à une société.

A l'article 9 relatif à l'assouplissement des dispositifs existant en matière de mutation à titre gratuit et d'impôt de solidarité sur la fortune en faveur des entreprises, après les interventions de MM. Michel Mercier, Michel Charasse et Gérard Longuet, la commission a adopté un amendement tendant à élargir le champ social des holdings de reprise lorsque plusieurs engagements de conservation ont été pris sur plusieurs sociétés du même groupe exerçant une activité similaire.

Après les interventions de M. Philippe Marini, rapporteur général, s'interrogeant sur les modalités d'évaluation par les services compétents du ministère de l'économie du coût des mesures fiscales, et de MM. Yann Gaillard, Michel Charasse, François Marc, Paul Girod et Roland du Luart, la commission a adopté trois amendements portant articles additionnels après l'article 9. Le premier amendement est relatif à l'imputation du droit à restitution (dit « bouclier fiscal ») sur les impositions directes locales et l'impôt de solidarité sur la fortune, le deuxième amendement, adopté à l'unanimité, est une mesure de coordination prévoyant de permettre au partenaire lié au défunt par un pacte civil de solidarité de bénéficier de l'exonération des droits de mutation, et le troisième amendement concerne l'indexation, en fonction de l'inflation, des abattements applicables en matière de droits de mutation à titre gratuit.

A l'article 9 bis relatif au régime de la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune pour investissement dans les petites et moyennes entreprises et les dons aux organismes d'intérêt général, après les interventions de Mme Nicole Bricq et de M. Yann Gaillard, la commission a adopté deux amendements visant respectivement à autoriser la prise en compte pour l'avantage fiscal des obligations convertibles, et à inciter les redevables à l'ISF à réaliser des dons au profit de la réhabilitation des monuments historiques.

Après l'intervention de M. Michel Charasse, la commission a adopté sans modification l'article 10 relatif à la suppression de la déduction de certaines sanctions et pénalités.

Après l'intervention de M. Gérard Longuet, la commission a ensuite adopté un amendement de suppression de l'article 10 bis concernant le passage en charges des petits matériels de bureau.

Puis elle a adopté un amendement de suppression de l'article 10 ter relatif au plafonnement à un million d'euros de la déductibilité des rémunérations différées, dites « parachutes dorés ».

La commission a adopté sans modification l'article 10 quater relatif au régime juridique des revenus agricoles issus de la biomasse, puis elle a décidé de réserver son vote sur l'article 11 portant aménagement du régime des plus ou moins-values sur titres de sociétés à prépondérance immobilière pour les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés.

A l'article 11 bis concernant l'aménagement de la taxe sur les charbons, les houilles et les lignites, après les interventions de MM. Roland du Luart et Gérard Longuet et de Mme Nicole Bricq, la commission a adopté un amendement tendant à assurer la compatibilité du dispositif proposé avec le droit communautaire, en limitant l'exonération aux entreprises soumises au régime des quotas d'émission de gaz à effet de serre ou qui appliquent des accords volontaires de réduction de gaz à effet de serre.

Puis elle a adopté sans modification l'article 11 ter relatif au régime fiscal des immeubles cédés à des bailleurs sociaux et, après les interventions de MM. Michel Charasse, Roland du Luart et Adrien Gouteyron, l'article 11 quater concernant la taxe sur la valeur ajoutée applicable aux prestations de déneigement. Elle a ensuite, conformément à la déclaration liminaire du rapporteur général, décidé de réserver son vote sur l'article 12 relatif à l'institution du contrat de stabilité. M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'il s'efforcerait, nonobstant l'ordre du jour très chargé de la commission, de la réunir, à cet effet, avant le début de la discussion, en séance publique, du projet de loi de finances pour 2008.

Puis la commission a adopté sans modification l'article 13 concernant la compensation des transferts de compétences aux régions, l'article 14 relatif à la compensation des transferts de compétences aux départements et, après l'intervention de M. Michel Charasse, l'article 15 concernant l'affectation du reliquat comptable de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI) au financement de la DSI de 2008.

Après les interventions de MM. Gérard Longuet et Michel Charasse, et que le rapporteur général eut précisé que cette initiative se faisait en étroite concertation avec les rapporteurs spéciaux concernés, la commission a adopté, à l'article 16, relatif à la répartition du produit des amendes des radars automatiques, deux amendements. Le premier tend à minorer de 204 à 175 millions la part du produit des amendes des radars automatiques affectée au compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ». Le second vise à substituer la seule longueur de la voirie routière appartenant aux départements aux critères de répartition du produit des amendes des radars automatiques, en excluant ainsi l'accidentologie et les ouvrages d'art de la voirie départementale.

Après l'intervention de M. Michel Charasse, la commission a ensuite adopté un amendement portant article additionnel après l'article 16 relatif à l'affectation d'une partie du produit de la fraction « granulats » de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) aux communes et à leurs groupements accueillant des sites d'extraction de matériaux ou subissant les nuisances liées à cette extraction.

Puis la commission a adopté sans modification l'article 17 relatif à la réforme de la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) et de la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES), l'article 18 portant évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales, et l'article19 instituant les dispositions relatives aux affectations.

A l'article 20 relatif à la répartition du produit de la taxe de l'aviation civile (TAC) entre le budget général et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », elle a adopté, après que le rapporteur général eut précisé que cette initiative se faisait en étroite concertation avec le rapporteur spécial concerné, un amendement visant à augmenter de manière plus modérée la part de la taxe de l'aviation civile affectée au budget annexe.

La commission a ensuite adopté sans modification l'article 21 concernant les ressources des organismes de l'audiovisuel public.

A l'article 22 portant simplification du financement de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), la commission a adopté un amendement visant à limiter à 2008 l'affectation à l'ADEME d'une fraction du produit de la TGAP.

Puis elle a adopté sans modification l'article 23 relatif aux modifications des ressources de l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) et l'article 24 concernant la majoration des recettes du Centre national de développement du sport (CNDS).

A l'article 25 relatif aux modifications des modalités de financement du Centre des monuments nationaux (CMN), la commission, après que M. Yann Gaillard fut intervenu en sa qualité de rapporteur spécial, a adopté un amendement visant à compléter le dispositif afin de garantir la cohérence de la démarche engagée par le gouvernement, et à supprimer, par coordination, de la liste des ressources du CMN, « le produit des taxes affectées par l'Etat ».

A l'article 26 portant extension du périmètre d'activité de la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM), elle a adopté un amendement visant à ce que l'Etat et ses établissements publics aient la faculté de transférer leurs biens immobiliers à la SOVAFIM, dans les conditions stipulées avec celle-ci, afin qu'elle assure le « portage » de ces immeubles.

Puis la commission a adopté sans modification l'article 27 portant reconduction de l'affectation au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres des produits du droit de francisation et de navigation des bateaux, l'article 28 instituant une compensation aux organismes de sécurité sociale des pertes de recettes résultant de la réduction de cotisations sociales sur les heures supplémentaires et complémentaires et l'article 29 relatif au financement des allègements généraux de cotisations patronales de sécurité sociale.

La commission a ensuite décidé de réserver son vote sur l'article 30 relatif à la reprise par l'Etat de la dette de Charbonnages de France, ainsi que sur l'article 30 bis portant attribution du reliquat des fonds de l'Agence de l'innovation industrielle (AII) à OSEO.

Puis la commission, suivant en cela la préconisation émise en ce sens le 17 octobre 2007 par M. Denis Badré, rapporteur spécial, a confirmé l'adoption de l'article 31 concernant l'évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des communautés européennes et adopté l'article 32 portant équilibre général du budget, trésorerie et plafond d'autorisation des emplois, dans la rédaction qui résulterait des votes du Sénat sur la première partie du projet de loi de finances pour 2008.

A l'issue de cet examen, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter l'ensemble de la première partie du projet de loi de finances pour 2008 ainsi modifié en première lecture.

PJLF pour 2008 - Mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » - Examen du rapport spécial

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Charles Guené, rapporteur spécial, sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ».

M. Charles Guené, rapporteur spécial, a tenu à rendre hommage à son prédécesseur et regretté collègue M. Jacques Baudot.

Après avoir rappelé les objectifs de la mission, il a précisé qu'elle disposerait, en 2008, de 3.768,2 millions d'euros en crédits de paiement, après 3.841 millions d'euros en 2007, soit une diminution de 1,9 %, précisant que la baisse de 73 millions d'euros des crédits de paiement ne traduisait que partiellement la diminution du nombre des bénéficiaires de la dette viagère, dans la mesure où la moyenne d'attribution à chaque ressortissant continuera à progresser de 3,27 % en 2008.

Il a estimé qu'il devenait donc opportun d'étudier désormais ce budget « en prospective » et de ne pas seulement le conditionner à la seule variable d'ajustement de sa démographie, afin d'arrêter la juste indemnisation de chacune des catégories de « vivants », en examinant tout particulièrement le cas de certains oubliés de l'histoire. Il a souhaité que, dans le prolongement de son rapport d'information sur les lieux de mémoire récemment présenté, l'Etat se donne les moyens d'une véritable politique de mémoire tout en veillant à sa refondation. Il a rappelé que la commission avait également souhaité que soit étudiée la création d'une fondation ou d'un établissement public chargé des lieux de mémoire liés aux combats de la Nation.

M. Charles Guené, rapporteur spécial, a déclaré que la mémoire, le sens et la force qui seraient donnés à cette fondation ne pouvaient reposer que sur cet équilibre entre le juste dû aux « vivants » et un véritable respect permettant de tirer les leçons de l'histoire à l'égard des disparus. Selon lui, cette nouvelle politique, dans le contexte budgétaire auquel était confrontée la France, pourrait très bien s'inscrire dans le cadre de la révision générale des politiques publiques initiée par le Président de la République et dont les résultats sont attendus pour le printemps 2008.

S'appuyant sur les projets de rénovation de la transmission de la mémoire et de ses valeurs, annoncés par le secrétaire d'Etat, M. Alain Marleix, en particulier les commémorations, il a souhaité que les célébrations du 90e anniversaire de l'Armistice de 1918 permettent de mesurer les premiers effets des décisions qui seront prises pour donner une dimension nouvelle à cette politique.

Par ailleurs, il a ajouté que s'il appréciait l'attribution de 3 millions d'euros, pour doter en capital la fondation pour la mémoire de la guerre d'Algérie, dont la création est prévue en 2008, il s'interrogeait sur le rôle que remplira cette fondation, notamment au regard des lieux de mémoire, précisant qu'il serait également utile de se pencher sur l'éventualité de sa reconnaissance d'utilité publique afin étendre son rayon d'action.

M. Charles Guené, rapporteur spécial, a précisé que le projet de loi de finances pour 2008 prévoyait aussi le financement et le prolongement des mesures décidées en 2006 et 2007 :

- la « décristallisation » demandée par le Président de la République en 2006, largement engagée en 2007 et qui sera, en 2008, prolongée par une attribution nouvelle de 24 millions d'euros de crédits de paiement pour les nouveaux bénéficiaires, et notamment 3.800 conjoints ;

- l'augmentation de deux points d'indice de la retraite du combattant au 1er juillet 2006 et au 1er janvier 2007. Pour consolider ces droits et pour tenir compte de l'augmentation de la population concernée, 5 millions d'euros supplémentaires sont attribués en 2008 ;

- le relèvement de 2,5 points d'indice du plafond majorable de la retraite mutualiste du combattant ;

- et enfin, l'augmentation de 4,5 millions d'euros des crédits destinés aux actions de solidarité de l'office national des anciens combattants (ONAC), à l'attention des anciens combattants et de leurs ayants droit.

M. Charles Guené, rapporteur spécial, a fait état de l'adoption par l'Assemblée nationale, lors de l'examen, en première délibération, de la mission, d'un amendement du gouvernement relevant de deux points l'indice de la retraite du combattant à compter du 1er juillet 2008.

Il a, ensuite, appelé l'attention sur le cas des militaires participant aux opérations extérieures (OPEX) qui souhaiteraient, par alignement sur ce qui a été accordé, il y a quelques années, aux anciens combattants d'Afrique du nord, se voir attribuer la carte du combattant dès 4 mois en intervention.

Enfin, s'il s'est félicité de la bonne application des dispositifs prévus pour l'indemnisation des victimes de persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale. Il s'est proposé d'interroger le ministre, en séance publique lors de l'examen de cette mission, sur les possibilités d'accorder aux autres orphelins de guerre des droits à réparation, le sort différent qui leur est réservé lui semblant injustifié.

Il s'est également inquiété d'une éventuelle extension de tels droits aux pupilles de la Nation et a conclu sa présentation par une autre demande, tout aussi préoccupante : l'extension du dispositif d'indemnisation au cas des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes (RAD et KHD). Sur tous ces sujets, il a souhaité disposer d'éléments permettant d'en évaluer le coût.

M. Charles Guené, rapporteur spécial, sous réserve de ces observations, notamment celle concernant les perspectives d'activité et de fonctionnement, a proposé à la commission d'adopter sans modification la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ».

Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales, s'est demandé si, compte tenu des délais nécessaires à la mise en place de la fondation pour la mémoire de la guerre d'Algérie, une partie des crédits qui lui étaient attribués ne pourraient pas être réorientés vers les célébrations du 90e anniversaire de l'Armistice de 1918 , en précisant que le ministre avait souhaité l'instauration, à cette date, d'une journée de mémoire dédiée à toutes les fins de combat.

M. Charles Guené, rapporteur spécial, a précisé, que 700.000 euros étaient déjà prévus en 2008 pour ce 90ème anniversaire, à comparer avec les 47.200 euros consacrés annuellement aux 8 cérémonies légales, que le Président de la République n'était pas favorable à l'instauration d'une journée de célébration unique et que l'abondement de crédits, nécessaire au relèvement de deux points de l'indice de la retraite du combattant, serait assuré, pour partie, par un prélèvement sur la dotation destinée au capital de la fondation. Il a estimé qu'il ne fallait pas aller au delà pour ne pas mettre en péril cette fondation, avant même qu'elle ne prenne corps.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé qu'au moment de cette commémoration, l'Union européenne serait sous présidence française et qu'il ne doutait pas de la volonté du Président de la République de lui apporter une signification toute particulière pour l'Europe.

Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales, s'est inquiétée du risque d'augmentation des dépenses liées à l'application de la « décristallisation » que pourrait entraîner un « rajeunissement » des ayants droit de cette catégorie d'anciens combattants. Dans le cadre de la réparation, elle a également souhaité que le problème des autres orphelins, déjà évoqué par le rapporteur spécial, soit enfin résolu. Elle manifesté la même attention pour les « Malgré nous ».

Elle a enfin évoqué le devenir de la mémoire lorsque les générations ayant vécu les combats auront disparu.

M. Charles Guené, rapporteur spécial, a précisé, sur le premier point, que le ministère, très « précautionneux » quant à l'ouverture de nouveaux droits, n'avait pas relevé d'évolution particulière du nombre des ayants droit, et, sur le second point, que le ministre avait demandé à l'ONAC d'étudier les possibilités de permettre cette réparation. Il a répété qu'il conviendra, avant toute décision, de disposer d'éléments juridiques précis et d'une appréciation des coûts afférents. Il a insisté, aussi, sur le développement de la prospective, notamment sur le plan de l'évolution démographique, afin de limiter la réparation à l'intention des « vivants » à son juste dû et ne pas augmenter systématiquement les prestations en raison des réductions des dépenses dégagées par la diminution irrémédiable du nombre de bénéficiaires.

Il a rappelé que l'Etat réfléchissait actuellement à la rénovation de la mémoire et proposé que l'on s'appuie, pour sa refondation, sur les militaires engagés dans des opérations extérieures qui seront, pour l'avenir, la mémoire vivante de notre histoire combattante.

Mme Janine Rozier, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales, a rappelé que le Conseil d'Etat, dans son avis du 30 novembre 2006, avait recommandé, en conséquence de la reconnaissance de situation de guerre aux opérations en Afrique du Nord, que soit appliqué aux participants le bénéfice de la « campagne double », au même titre que pour les conflits précédents. Elle a indiqué que la commission des affaires sociales était réservée sur cette question qui instituerait une inégalité de traitement entre les fonctionnaires et les employés du secteur privé.

M. Charles Guené, rapporteur spécial, a déclaré qu'il conviendra, par souci d'équité avec les combattants des autres guerres, d'être vigilant sur l'application éventuelle de telles mesures.

M. Jean Arthuis, président, a partagé les préoccupations du rapporteur spécial en souhaitant que l'évolution démographique n'entraîne pas une augmentation du montant des réparations à l'intention des survivants, ce qui serait injuste par rapport à celle dont ont bénéficié ceux déjà disparus.

M. Auguste Cazalet, après avoir, lui aussi, rendu hommage à M. Jacques Baudot, qui lui avait succédé comme rapporteur spécial, a renouvelé son opposition à l'attribution de la « campagne double » aux fonctionnaires en poste en Algérie pendant la guerre, considérant qu'elle devait être réservée aux seuls combattants.

Suivant la recommandation de son rapporteur spécial, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ».

PJLF pour 2008 - Mission « Ville et logement » et article 60 rattaché - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite examiné le rapport spécial de M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, sur la mission « Ville et logement ».

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a indiqué que l'examen de cette mission devait être mis en perspective avec le contexte économique et social qui l'entoure :

-  le logement reste un sujet de préoccupation essentiel des Français, qui redoutent une aggravation de la situation et sont toujours confrontés à la pénurie de logements disponibles ;

-  les gouvernements répondent par une politique très volontariste, jalonnée par plusieurs lois majeures votées depuis 2002 et, depuis cette année, l'affirmation d'un nouveau droit au logement opposable, dont il faut désormais assurer la mise en oeuvre.

Il a ensuite rappelé les objectifs de construction et financiers consacrés par les lois de programmation successives :

- le programme national de rénovation urbaine (PNRU) mis en oeuvre par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), qui s'achève en 2013, l'engagement de l'Etat étant évalué à 6 milliards d'euros sur l'ensemble de la période ;

- le plan de cohésion sociale (PCS), dont l'objectif est la construction, entre 2005 et 2009, de 591.000 logements locatifs dans le secteur social, dont 80.000 prêts locatifs aidés d'insertion (PLAI), l'engagement de l'Etat étant de 3,2 milliards d'euros sur l'ensemble de la période.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, s'est interrogé sur la capacité de la mission « Ville et logement » à répondre à ces ambitions sous les contraintes budgétaires actuelles.

Il a précisé que cette mission comptait quatre programmes, dont deux portaient sur la politique de la ville et deux sur la politique du logement. Elle représente 7,7 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et 7 milliards d'euros de crédits de paiement, ces crédits étant en hausse respectivement de 5,27 % en autorisations d'engagement et de 0,25 % en crédits de paiement par rapport à la loi de finances initiale pour 2007. Il a noté que s'y ajoutaient plus de 10 milliards d'euros de dépenses fiscales, en progression de 10,6 % par rapport à 2007.

Concernant le programme « Rénovation urbaine » retraçant la mise en oeuvre, par l'ANRU, du PNRU, il a indiqué que ses crédits, constitués exclusivement de dépenses d'intervention, étaient en baisse respectivement de 3,71 % pour les autorisations d'engagement et de 40,04 % pour les crédits de paiement. S'interrogeant sur l'effet de ces diminutions de crédit sur le respect des engagements de l'Etat concernant le PNRU et l'état d'avancement de ce programme, il a constaté que les inscriptions en autorisations d'engagement respectaient la loi de programmation qui prévoit qu'aucune dotation annuelle, durant la période d'application du PNRU, ne peut être inférieure à 465 millions d'euros.

Il a cependant observé que ces crédits, d'un montant de 485 millions d'euros, n'incluaient pas, dans leur totalité, l'augmentation qui doit permettre, selon l'échéancier fourni par le ministère du logement et de la ville, de concrétiser la hausse de 5 à 6 milliards d'euros de la contribution de l'Etat au PNRU.

Sur les crédits de paiement, il a indiqué que leur forte diminution ne devrait pas avoir d'incidence négative à court terme, l'évolution des paiements étant dépendante du rythme de réalisation des projets des collectivités territoriales, qui ont pris du retard. Il a souligné, qu'en outre, l'ANRU pourrait, en 2008, s'appuyer sur sa trésorerie relativement abondante.

Il a toutefois précisé qu'il ne s'agissait que d'un report, dans le temps, d'engagements qui devraient être satisfaits et que l'écart entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiement devrait être comblé progressivement à compter de 2009. Il a remarqué également que l'étalement de la « bosse » de l'ANRU laisse envisager que les dernières opérations seront réglées en 2019, alors que le PNRU doit s'achever officiellement en 2013.

Concernant le programme « Equité sociale et territoriale et soutien » M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a indiqué qu'il regroupait les crédits destinés aux volets économique et social de la politique de la ville. Il a précisé que ces crédits étaient quasiment stables en euros courants par rapport au budget voté de 2007. Il a observé, toutefois, la hausse moins importante de la dotation de solidarité urbaine (DSU) prévue par le présent projet de loi de finances.

Rappelant que la gestion des crédits d'intervention de la politique de la ville avait donné lieu très récemment à un rapport d'information s'appuyant, notamment, sur les résultats de l'enquête demandée à la Cour des comptes par la commission, en application de l'article 58-2° de la LOLF, il a observé que les débats avaient mis en évidence un certain nombre de dysfonctionnements. Ils avaient été l'occasion de proposer des améliorations, s'agissant notamment de la géographie prioritaire de la politique de la ville et de l'obsolescence des zonages, du partage des rôles entre les différentes administrations et de l'incapacité actuelle de l'Etat à mesurer l'efficacité de son action pour les quartiers.

Au regard de ces critiques qui invitaient à une refonte d'ampleur du cadre général de la politique de la ville, il a jugé que le projet de budget 2008 du programme « Equité sociale et territoriale et soutien » n'apportait que des réponses limitées, et a proposé de tirer les conséquences des travaux de la commission par trois amendements visant :

- à clarifier rapidement les domaines de compétence de la délégation interministérielle à la ville (DIV) et de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé), par la suppression des crédits dits « expérimentaux », confiés à la DIV, ces crédits rendus disponibles, soit 24 millions d'euros, étant affectés, d'une part, sur le programme « Rénovation urbaine » pour ajuster les dotations du programme national de rénovation urbaine et, d'autre part, sur le programme « Développement et amélioration de l'offre de logements » pour renforcer les disponibilités budgétaires de la lutte contre les logements insalubres ;

- à insérer un article additionnel après l'article 60 pour rendre obligatoire la révision quinquennale de la géographie prioritaire de la ville ;

- à insérer un article additionnel après l'article 60 pour unifier, au sein d'un même document, les trois rapports que les collectivités territoriales doivent rendre sur leur gestion de la politique de la ville et l'utilisation des soutiens financiers dont elles bénéficient à ce titre.

S'agissant du programme 109 « Aide à l'accès au logement » relatif aux aides personnelles, M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a indiqué qu'il était constitué pour l'essentiel de la contribution de l'Etat au Fonds national d'aide au logement (FNAL), et que cette dotation était en augmentation d'1,07 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2007. Il a précisé que cette évolution, qui correspondait à une progression de 374 millions d'euros des charges du FNAL, résultait pour une large part de l'entrée en vigueur des nouvelles règles concernant l'indexation automatique des barèmes, en application de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable.

Il a précisé que le coût de l'indexation à la charge du budget de l'Etat, pour l'année 2008, avait été estimé à 220 millions d'euros compensés en partie par l'application à l'Etat, aux collectivités territoriales, ainsi qu'à leurs établissements publics administratifs, du taux commun de 0,4 % de la contribution employeurs à partir de 2008, proposée par l'article 60 du présent projet de loi de finances.

Il a indiqué qu'intervenait également, à hauteur de 33 millions d'euros, l'effet du relèvement d'un euro de la participation minimale des bénéficiaires à la dépense de logement et proposé un amendement portant article additionnel après l'article 60 afin de poursuivre le processus d'indexation des différents éléments concourant au calcul des aides au logement et d'inclure la participation minimale des bénéficiaires à la dépense de logement.

Il a signalé que les réformes nécessaires à l'utilisation des transferts des données fiscales a priori, en amont du calcul des droits, avaient été engagées et que les nouvelles règles de gestion seraient opérationnelles en 2009. Il a ajouté que cette réforme éviterait de demander, chaque année, une déclaration de ressources aux six millions d'allocataires et qu'elle pourrait également induire une diminution de la fraude.

S'agissant du programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement », M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a observé qu'il concentrait l'effort de l'Etat pour le logement en 2008, ses crédits étant en augmentation de 2,9 % pour les autorisations d'engagement et de 15,12 % pour les crédits de paiement par rapport à la loi de finances initiale pour 2007.

Concernant l'action « Construction locative et amélioration du parc », qui regroupe la « ligne fongible », incluant l'ensemble des subventions à la construction/rénovation du logement locatif social et les crédits de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), il a noté une progression de 30 % des autorisations d'engagement.

Il a cependant souligné que l'accent mis sur les nouvelles constructions et la nécessité de préserver le programme de rénovation urbaine avaient conduit à restreindre sensiblement les crédits de réhabilitation hors conventions ANRU.

S'agissant du parc social privé, il a regretté la baisse des objectifs de l'ANAH, en particulier dans le domaine de la remise sur le marché de logements vacants, rendue très difficile par les tensions du marché de l'immobilier.

Rappelant que le droit au logement opposable concernerait, selon les estimations les plus basses, 600.000 ménages, dont 230.000 pour l'Ile de France, il a fait observer l'ampleur de ses coûts de gestion, qui comprennent notamment les dépenses résultant de la création de 100 emplois, liés à l'instauration obligatoire au 1er janvier 2008 de commissions de médiation dans chaque département, ainsi qu'un crédit de 4,12 millions d'euros pour le recours à des prestataires externes chargés de l'instruction des dossiers présentés à ces commissions.

Il a souligné, enfin, que la perspective de la mise en application du droit au logement opposable posait la question du bien fondé du découpage entre plusieurs missions budgétaires de l'action de l'Etat pour l'hébergement et le logement, et évoqué les estimations des coûts induits par les préconisations du Grenelle de l'environnement dans le domaine du logement.

Un débat s'est ouvert.

Après que M. Jean Arthuis, président, eut souligné tout l'intérêt et le retentissement du rapport présenté par le rapporteur spécial sur les crédits d'intervention de la politique de la ville, M. Auguste Cazalet s'est interrogé sur le nombre de logements vacants et sur le taux de vacance du parc locatif social.

M. Gérard Longuet s'est inquiété de la capacité de l'Etat à faire face aux objectifs de construction, compte tenu des difficultés liées à la pénurie foncière et à la surcharge des entreprises du bâtiment.

Mme Nicole Bricq a appuyé les observations du rapporteur spécial sur la montée en puissance, dès 2009, des besoins de financement du programme national de rénovation urbaine.

Elle a observé la difficulté de réaliser l'objectif d'équivalence entre le nombre des démolitions et celui des constructions. Elle s'est dite préoccupée, enfin, de l'évolution de la DSU pour 2008.

M. Yvon Collin s'est interrogé sur l'état d'avancement des obligations des collectivités territoriales de réaliser des aires d'accueil des gens du voyage.

M. Jean Arthuis, président, s'est inquiété de la compensation budgétaire de l'augmentation des aides personnelles récemment annoncée par le Premier ministre.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a apporté les précisions suivantes :

- le taux de vacance du parc locatif social est d'environ 5 % en moyenne, mais les écarts sont importants selon les régions ;

- les objectifs de construction sont effectivement très volontaristes. Ils résultent des lois de programmation et sont passés de 80.000 logements en 2005 à 140.000 pour 2008 ;

- la progression de la DSU pour 2008 sera maintenue, mais à un rythme inférieur, et l'engagement qui avait été pris à l'égard des collectivités territoriales bénéficiaires ne sera pas respecté ;

- les crédits de paiement de l'ANRU pour 2008 correspondent à un taux de couverture des autorisations d'engagement, qui est passé de 25 % à 33 %. Mais, dès 2009, les montants de crédits devront être révisés à la hausse ;

- le gouvernement a présenté, lors de l'examen du projet de budget pour 2008 de la mission « Ville et logement », en commission élargie, à l'Assemblée nationale, un amendement reportant le délai de réalisation des aires d'accueil des gens du voyage ;

- selon les indications fournies par le gouvernement, l'annonce d'une augmentation des aides personnelles ne vise que l'indexation prévue par la loi. Il ne devrait donc en résulter aucune conséquence budgétaire particulière.

Après que la commission eut adopté l'amendement présenté par le rapporteur spécial, elle a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Ville et logement » ainsi modifiés, ainsi que l'article 60 rattaché sans modification et les trois amendements portant articles additionnels après l'article 60 présentés par le rapporteur spécial.

Loi de finances pour 2007 - Projet de décret d'avance -Communication

La commission a ensuite entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur un projet de décret d'avance portant ouverture et annulation de crédits de 330.500.000 euros en autorisations d'engagement et de 367.500.000 euros en crédits de paiement, afin de couvrir, pour l'essentiel, des charges consécutives aux opérations militaires extérieures (OPEX), transmis pour avis à la commission en application de l'article 13 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Après que M. Jean Arthuis, président, eut rappelé que l'ensemble des commissaires avaient été destinataires du projet de décret, dès le samedi 10 novembre 2007, M. Philippe Marini, rapporteur général, a tout d'abord constaté que le plafond d'1 % pour les crédits ouverts n'était pas dépassé ; que l'urgence à ouvrir, au titre des dépenses précitées, les autorisations d'engagement correspondantes, ainsi que certains crédits de paiement, paraissait indiscutable et ne permettait donc pas d'attendre le dépôt d'un projet de loi de finances rectificative. Enfin, il a relevé que l'équilibre budgétaire défini par la loi de finances initiale pour 2007, voté par le Parlement, était respecté. Dès lors qu'elle était gagée par des annulations d'un même montant, l'ouverture des crédits susmentionnés n'appelait pas le dépôt d'un projet de loi de finances rectificative.

Puis il s'est interrogé sur le caractère imprévisible des dépenses pour souligner que, bien que les dépenses engagées à l'occasion d'une OPEX particulière soient fonction de facteurs difficilement prévisibles, propres à chaque zone d'opération, il n'en restait pas moins que les montants des surcoûts liés aux OPEX se situaient, globalement, depuis 2002, autour de 600 millions d'euros. Il a indiqué que, si l'on relevait une insuffisance chronique des crédits inscrits à ce titre, il n'en fallait pas moins tenir compte des progrès accomplis, ces dernières années, dans la budgétisation des OPEX en loi de finances initiale.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ajouté que, dans ces conditions, il invitait le gouvernement à prendre toutes dispositions nécessaires pour inscrire, dès le projet de loi de finances initiale pour 2008, les crédits correspondants aux besoins prévisibles au titre des OPEX. Il a rappelé, à cet égard, qu'il s'agissait d'une question essentielle au regard du principe de sincérité budgétaire posé par la LOLF, qui devait conduire à limiter les sous-budgétisations récurrentes. Il a relevé qu'il convenait aussi d'éviter certains effets pervers. Il a observé qu'il semblait peu probable que les crédits d'équipement annulés pour « gager l'ouverture de crédits » afin de financer les OPEX soient devenus sans objet. Ces crédits pourraient alors être réouverts en loi de finances rectificative. Il a déploré que ce mode de gestion des OPEX nuise à la politique d'investissement, votée par le Parlement, dans le domaine de la défense. En effet, le ministère de la défense n'ayant pas le temps de consommer ces crédits rendus disponibles trop tardivement, une masse de reports se constitue, qui perturbe le bon déroulement des programmes d'armement et compromet in fine la capacité de l'armée française à remplir son contrat opérationnel défini dans le modèle d'armée 2015.

Après avoir formulé ces observations, et les interventions de MM. Gérard Longuet et Roland du Luart, la commission des finances a alors émis un avis favorable au projet de décret d'avance portant ouverture et annulation de crédits.

PJLF pour 2008 - Justice - Audition de Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice

Enfin, la commission a procédé à l'audition de Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, sur le projet de loi de finances pour 2008.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé les travaux conduits par le rapporteur spécial, M. Roland du Luart, sur la question des frais de justice ainsi que, plus récemment, de l'aide juridictionnelle. Il a indiqué que la commission a demandé une enquête de la Cour des comptes, au titre de l'article 58-2° de la LOLF, sur le sujet de l'aide juridictionnelle et de la gestion des caisses autonomes de règlement pécuniaire des avocats (CARPA).

Après avoir repris un certain nombre de ses propos tenus la veille, lors de son audition par la commission des lois1(*), Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, a souligné sa volonté de développer des partenariats innovants au service de la justice. Elle a indiqué que le ministère de la justice avait signé, en juillet 2007, un accord de coopération avec la Caisse des dépôts et consignations (CDC) en vue de la numérisation et de la dématérialisation des procédures judiciaires, et que cette institution participerait également à l'accompagnement social de la réforme de la carte judiciaire.

Elle a ajouté qu'un autre accord de partenariat avait été signé le 15 septembre 2007 avec les représentants des exploitants d'hélicoptères pour lutter contre les évasions. Elle a précisé que ces exploitants vérifieront désormais l'identité de leurs clients et feront preuve d'une vigilance renforcée au moment de l'embarquement.

Un très large débat s'est ensuite instauré.

Après que M. Jean Arthuis, président, eut rappelé l'importance du bon fonctionnement du service de la justice, qui est au coeur du pacte républicain, M. Philippe Marini, rapporteur général, a salué le courage nécessaire dans l'action de réforme de la carte judiciaire. Il s'est étonné de la situation inédite engendrée par les grèves déclenchées par les avocats dans certains barreaux, parfois soutenus par les magistrats, en réaction aux annonces faites par le garde des sceaux en ce domaine. Tout en rappelant son attachement au principe d'indépendance de la magistrature, il a considéré qu'une telle situation appelait une réponse de l'Etat et s'est interrogé sur un tel mode d'expression de la part de magistrats devant assurer la continuité de l'administration de la justice.

Mme Rachida Dati a précisé que peu de magistrats s'étaient prononcés contre la réforme de la carte judiciaire. Elle a regretté les délais supplémentaires provoqués par ces mouvements de grève, notamment dans le cadre des cours d'assises. Elle a, en outre, indiqué que des pistes de travail étaient en cours d'examen à la chancellerie afin d'assurer une compensation aux avocats plus particulièrement touchés par cette réforme.

Elle a précisé qu'une difficulté résidait dans un problème d'organisation de la profession d'avocat et qu'il convenait, par ailleurs, de dissiper une confusion trop longtemps entretenue autour de la notion d'indépendance de la magistrature. Elle a ajouté que le statut des magistrats du parquet ne leur conférait pas l'indépendance, tandis que celui des magistrats du siège leur garantissait uniquement l'indépendance au regard des décisions de justice rendues.

Mme Rachida Dati a souligné qu'il convenait de rappeler chacun à ses obligations et que la réforme de la carte judiciaire avait été largement portée par les chefs de cours.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que depuis la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, l'obligation de reddition de comptes était, pour tout agent public, une obligation à caractère constitutionnel.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a estimé que la réforme en cours de la carte judiciaire devait permettre une utilisation plus rationnelle des moyens de la justice. Il a toutefois précisé que, si cette réforme pouvait déboucher sur des gains à long terme, elle aurait assurément, à court terme, un coût que n'intégrait pas le projet de loi de finances pour 2008. Il s'est interrogé sur l'estimation de ce coût en 2008 et pour les années suivantes.

Indiquant que le projet de loi de finances pour 2008 prévoyait une enveloppe budgétaire de 318,1 millions d'euros pour l'aide juridictionnelle, soit un montant identique à celui de 2007, il a considéré que les crédits consacrés à cette aide ne pouvaient pas croître indéfiniment, et qu'une réforme en profondeur était nécessaire. Il a insisté sur les pistes dégagées à l'issue de son récent rapport n° 23 (2007-2008) faisant suite à sa mission de contrôle budgétaire : la création d'un ticket modérateur justice, une répartition plus équitable de la charge du service de l'aide juridictionnelle, via un système de participation en temps ou en argent de la part des avocats, inspiré du « pro bono » américain, et la modernisation du barème servant de base pour la rémunération des avocats. Il s'est interrogé sur les orientations que souhaiterait privilégier la chancellerie dans ce domaine, ainsi que sur le calendrier retenu.

Il a ajouté que toute mesure touchant à la justice devait faire l'objet d'une évaluation préalable au regard de son impact budgétaire. A cet égard, il a regretté que, pour avoir trop souvent oublié cette règle, les gouvernements successifs avaient présenté des textes inapplicables ou dégradant gravement l'équilibre budgétaire de la mission « Justice  », et que le législateur les avait adoptés. Il a demandé au garde des sceaux de s'engager, en début de législature, à systématiser les études d'impact budgétaire préalables aux prochaines réformes.

Mme Rachida Dati a indiqué qu'une enveloppe budgétaire de 1,5 million d'euros était prévue en 2008 pour des mesures d'accompagnement social de la réforme de la carte judiciaire et que 121 millions d'euros, pour un total de 800 millions d'euros sur six ans, étaient budgétés en matière immobilière.

Revenant sur le déplacement effectué au printemps 2007 par la commission au tribunal de grande instance du Mans, M. Jean Arthuis, président, a insisté sur la nécessité d'assurer la compatibilité entre les systèmes d'information utilisés par les officiers de police judiciaire (OPJ), les greffes des juridictions et les services assurant la comptabilité publique, afin de surmonter l'allongement des délais de traitement des dossiers.

Mme Rachida Dati a rappelé que cette question était au coeur de la réflexion de la chancellerie depuis 1999, mais que peu de progrès avaient été, jusqu'à récemment, accomplis. Elle a indiqué qu'au sein du ressort d'une même cour d'appel, certains tribunaux de grande instance utilisaient des logiciels incompatibles entre eux et que de telles carences étaient particulièrement problématiques pour la consolidation des informations.

Elle a déclaré que certaines juridictions étaient toutefois en pointe sur ces questions, comme par exemple à Angoulême. Elle a considéré que la numérisation des procédures permettait des gains de temps et d'efficacité considérables tout au long de la procédure, et que les avocats étaient d'ailleurs très demandeurs de tels progrès.

Au regard des crédits alloués à l'aide juridictionnelle, elle a remarqué que la consommation pour cette action s'élèverait à 320 millions d'euros en 2007. Précisant qu'elle souhaitait mettre en place un véritable service public de la justice et prévenir les dérives constatées lors de la dramatique « affaire d'Outreau », elle a annoncé qu'elle engagerait la réflexion sur la réforme de l'aide juridictionnelle avant la fin de l'année 2007 et qu'elle s'appuierait sur les conclusions de la mission de contrôle budgétaire conduite par M. Roland du Luart.

Elle a, en outre, approuvé la nécessité de systématiser les études d'impact avant l'adoption d'un texte de loi concernant l'institution judiciaire. Elle s'est d'ailleurs félicitée du renforcement prochain des pôles de l'instruction qui favoriseront une meilleure exécution des courtes peines. Elle a également rappelé la création, par l'Assemblée nationale, d'une mission d'évaluation sur l'exécution des peines et a indiqué qu'elle suivrait attentivement les conclusions de cette mission.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'à l'avenir le Parlement pourrait refuser de délibérer sur un texte sans étude d'impact préalable.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois, a souligné l'importance accordée par la commission des lois à l'évaluation, a posteriori, des textes votés. Il a souhaité qu'à cet égard les efforts très significatifs réalisés par l'administration pénitentiaire puissent être évalués de manière précise, notamment dans le cas des établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM) et des centres éducatifs fermés (CEF), dont les prix de journée sont particulièrement élevés.

Il a ajouté que l'organisation des établissements pénitentiaires de notre pays était très variable d'un site à un autre, et qu'il convenait donc de procéder à une évaluation précise des conditions de détention et de leur incidence en matière de réinsertion et de récidive.

Mme Rachida Dati a reconnu qu'il était utile de mettre en place un outil statistique plus homogène permettant d'étudier la population carcérale et son taux de réinsertion. Elle a indiqué son intention de conduire une évaluation dans cette perspective sur les EPM et les quartiers pour mineurs.

M. Eric Doligé s'est interrogé sur les compensations pouvant être accordées dans le cadre de la réforme de la carte judiciaire, et notamment sur l'éventualité de la mise en place de retraites anticipées. Il a regretté, par ailleurs, que les moyens mis à disposition pour répondre à la délinquance des mineurs ne soient pas mieux adaptés à la réalité et que des maisons de l'enfance voient leur fonctionnement perturbé par certains placements.

Il a ajouté, en matière de performances, que le recours à la visioconférence devait être accru et que la question des transfèrements de détenus devait être prise en compte dans la redéfinition de la carte judiciaire. Il s'est enfin interrogé sur la nécessité d'enregistrer tous les interrogatoires.

M. Michel Charasse a jugé nécessaire d'engager la réflexion sur les bâtiments pouvant être libérés dans le cadre de la révision de l'implantation des juridictions. Il a noté que ces bâtiments pouvaient être la propriété de l'Etat, de départements ou de simples locations, et qu'il convenait d'envisager d'éventuelles négociations avec les conseils généraux concernés. Il a en outre relevé que la vente de ces bâtiments serait à l'origine de recettes exceptionnelles à répartir entre les parties prenantes.

Il a estimé, par ailleurs, qu'en matière de sécurisation des palais de justice une clarification des responsabilités s'imposait, et que des inspections régulières devaient être envisagées, dès lors que ces bâtiments accueillaient le public.

Il a demandé au garde des sceaux une liste à jour des condamnations récentes de la France par la Cour de justice des communautés européennes, afin de pouvoir estimer le montant des amendes prononcées contre notre pays.

M. Alain Lambert est tout d'abord revenu, pour les regretter, sur les modalités d'examen en séance publique, en l'état actuel du texte constitutionnel, du budget de la sécurité sociale et du budget de l'Etat.

Il a considéré que si la réforme de la carte judiciaire pouvait être souhaitable, il était difficile de comprendre qu'elle passe par la suppression de juridictions ou de pôles de l'instruction, et qu'on n'ait pas tenté de créer des juridictions de première instance en fusionnant les tribunaux d'instance et les tribunaux de grande instance. Il a, en particulier, regretté la disparition de certains pôles de l'instruction, estimant que la justice s'éloignerait, de ce fait, dangereusement du justiciable. Il a, en outre, déploré que cette révision s'appuie sur une géographie administrative ne tenant pas compte des délais de route.

Il a évoqué le manque de places offertes au sein des établissements pénitentiaires et a estimé que la raison ne pouvait en être cherchée que du côté d'une insuffisance de crédits ou d'une trop grande complexité des montages immobiliers à l'origine des lenteurs.

M. Gérard Longuet s'est interrogé sur les modalités d'amortissement du programme immobilier évoqué par le garde des sceaux et portant sur un montant total de 800 millions d'euros sur six ans.

Il a considéré que l'intention parfois évoquée de créer une indemnité viagère pour les avocats était incompatible avec leur statut libéral. Il a, par ailleurs, souligné le coût très élevé du traitement de la délinquance dans les établissements de l'administration pénitentiaire.

Il a enfin proposé une évaluation de la qualité juridique des décisions prises, appréciée notamment sous l'angle du taux d'appel relatif aux décisions rendues par les cours d'assises.

M. Joël Bourdin a observé que la réforme de la carte judiciaire devait s'accompagner d'une réflexion sur le fonctionnement des tribunaux de commerce et des conseils de prud'hommes.

M. François Marc s'est interrogé sur la notion de performance au sein des juridictions et sur la possibilité de s'inspirer de la réussite de la mise en réseaux des pôles de compétitivité dans le cadre de la reconfiguration de la carte judiciaire. Il s'est, en outre, inquiété de la sécurisation des informations échangées, sur internet, dans le cadre de la procédure judiciaire.

M. Philippe Dallier s'est étonné de ce que certains crédits, gérés par la direction interministérielle à la ville (DIV), et concernant des dispositifs tels que des services d'accès aux victimes ou des points d'accès au droit, relèvent de la mission « Ville et logement ».

Mme Nicole Bricq a estimé que les suppressions de juridictions, dans le cadre de la réforme de la carte judiciaire, devaient avant tout profiter aux ressorts les plus chargés. Elle s'est par ailleurs interrogée sur une spécialisation accrue des magistrats, ainsi que sur d'éventuelles compensations au profit des départements subissant des suppressions de tribunaux.

M. Jean Arthuis, président a déclaré que des éléments de clarification devaient être apportés sur l'avenir des pôles de l'instruction, et a rappelé qu'un mouvement de spécialisation des juridictions, notamment en matière financière, semblait être engagé.

M. Michel Charasse a observé que le plan actuel de restructuration de la carte des chambres régionales des comptes pouvait fournir des solutions aux problèmes immobiliers posés par la réforme de la carte judiciaire et qu'une coordination entre ces deux réformes pourrait utilement être mise en oeuvre.

En réponse aux différents intervenants, Mme Rachida Dati a indiqué que cette réforme prenait en considération les regroupements éventuels de services publics. Elle a ajouté que la création des pôles de l'instruction, au plus tard le 1er mars 2008, et d'abord pour les affaires criminelles, visait à éviter l'isolement du juge. Elle a précisé que ces pôles concentraient moins de 5 % du total des affaires pénales et qu'ils ne pouvaient pas être considérés comme un élément moteur de la justice de proximité, mais qu'ils allaient dans le sens d'une spécialisation des juridictions.

M. Jean Arthuis, président, a observé que ces pôles contribuaient à un renforcement du rôle du parquet.

Mme Rachida Dati a précisé qu'un tel renforcement passait surtout par la création de bureaux des enquêtes et que les pôles de l'instruction ne traiterait qu'un nombre marginal d'affaires au pénal.

M. Alain Lambert a souligné que, dans ce contexte, le rôle de la commission serait de vérifier, à un horizon de deux à trois ans, si les choix effectués aujourd'hui étaient les bons, en analysant notamment le coût de l'instruction.

Mme Rachida Dati a affirmé qu'il n'avait jamais été question de proposer une retraite anticipée à certains avocats dans le cadre de l'accompagnement social de la réforme de la carte judiciaire. Elle a en revanche indiqué que la compensation pouvait passer par la création d'un poste de vice-bâtonnier au sein des barreaux, la représentation obligatoire dans le cadre de certains contentieux relativement complexes (comme ceux du droit de la consommation), la multipostulation pour les avocats et la création de passerelles de la profession d'avocat vers les métiers de la magistrature.

Elle a toutefois relevé que l'une des difficultés actuelles résidait dans l'absence de position commune au sein de la profession d'avocat.

Elle a ajouté que la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance établissait une distinction claire entre le mineur en danger et le mineur délinquant. Elle a considéré qu'il s'agissait, dès lors, d'adapter la prise en charge aux situations données et d'intervenir le plus tôt possible auprès du mineur afin d'éviter d'être ensuite contraint de mettre en oeuvre des solutions lourdes et coûteuses, telles que le placement en CEF.

Elle a regretté que les magistrats eux-mêmes nourrissent une certaine ambiguïté entre l'assistance éducative et les mesures s'appliquant à un mineur délinquant.

M. Jean Arthuis, président, a déploré que cette ambiguïté se prolonge dans une confusion des rôles entre, d'un côté, l'Etat et, de l'autre, les départements, qui prennent en charge une part de l'assistance éducative.

Mme Rachida Dati a indiqué qu'elle avait demandé une expérimentation visant à dissocier le juge pénal du juge pouvant prescrire une assistance éducative. Elle s'est en outre prononcée pour la généralisation de la visioconférence, en soulignant son intérêt, par exemple dans le cas de la reconduction d'un mandat de dépôt.

Elle a ajouté que le rapprochement des tribunaux de grande instance et des établissements pénitentiaires faisait partie de l'un des objectifs de la réforme de la carte judiciaire. Elle a toutefois souligné la difficulté de trouver un site pour implanter une prison, mais a également précisé que le programme immobilier pénitentiaire s'accélérerait grâce à un recours plus large aux contrats de partenariat public/privé.

S'agissant des éventuelles recettes provenant de la vente d'immeubles abritant actuellement des tribunaux, Mme Rachida Dati a rappelé que l'Etat n'était que rarement propriétaire de ces bâtiments.

En matière de sécurisation des palais de justice, elle a indiqué que 20 millions d'euros avaient été consacrés à cette question depuis l'agression survenue au tribunal de grande instance de Metz, en juin 2006. Elle a souligné que, d'ici à janvier 2008, tous les tribunaux de France auront fait l'objet de mesures de sécurité supplémentaires, mais qu'un certain nombre de problèmes se posaient du fait du classement de certains sites et de la nécessité de mettre aux normes certains bâtiments.

M. Jean Arthuis, président, a insisté sur le devoir d'exemplarité de la justice en matière de respect des normes de sécurité.

Mme Rachida Dati a rappelé que les questions de sécurité au sein des palais de justice relèvent de la responsabilité du président de la juridiction.

M. Michel Charasse a toutefois souhaité une clarification de ce régime de responsabilité.

Mme Rachida Dati a indiqué qu'elle transmettrait, dans les meilleurs délais, au rapporteur spécial, la liste des condamnations de la France par la Cour de justice des communautés européennes.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que, depuis la LOLF, ces condamnations devaient faire l'objet, dans le bilan de l'Etat, de provisions, en application du principe de précaution.

M. Michel Charasse a remarqué que, s'agissant de telles condamnations, il convenait aussi de connaître la suite réservée à ces décisions de justice et leurs éventuelles retombées en droit interne.

Mme Rachida Dati a rappelé que la précédente réforme de structure de l'institution judiciaire remontait à 1958, et que la création d'un tribunal de première instance par département ne faisait pas l'objet d'un consensus, en particulier auprès des élus.

Elle a souligné que, dans le cas des tribunaux de grande instance supprimés, la réforme ne concernait que la matière pénale et pas les affaires civiles. Elle a ajouté que, dans le cas des tribunaux d'instance, les critères retenus avaient été notamment ceux du nombre d'affaires traitées dans les domaines du surendettement, de la consommation et du droit des tutelles. Elle a précisé que ni le contentieux lié au surendettement, ni celui lié au droit de la consommation, ne donnaient lieu à comparution. Elle a également rappelé que, dans le cas des dossiers de tutelle, le juge devait d'ores et déjà fréquemment se déplacer, par exemple dans les maisons de retraite ou les hôpitaux.

Mme Rachida Dati a insisté sur la nécessité de développer des points d'accès au droit, et a souligné qu'aujourd'hui 100 tribunaux d'instance, sur les 475 existants, n'avaient aucun magistrat ni fonctionnaire à temps plein. Elle a également observé qu'actuellement 350 postes de magistrats restaient vacants.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que le rôle du juge des tutelles avait vocation à se développer.

Mme Rachida Dati a déclaré que le nombre de places en établissements pénitentiaires allait croître de 13.000 d'ici à 2012, et qu'il convenait de rattraper le retard pris par l'exécution partielle de la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation judiciaire (LOPJ). Elle a précisé que les 800 millions d'euros prévus en six ans pour la mise en oeuvre du programme immobilier dans le cadre de la réforme de la carte judiciaire ne tenaient pas compte du projet de déplacement du tribunal de grande instance de Paris.

Elle a relevé que l'indemnisation des avocats concernait essentiellement 200 d'entre eux tirant majoritairement leurs ressources de l'aide juridictionnelle.

Concernant le coût des structures dédiées aux jeunes délinquants, elle a indiqué qu'une journée en CEF coûtait 600 euros et qu'une journée en établissement pour mineurs revenait à 85 euros.

Afin de garantir une meilleure stabilité des décisions de justice, Mme Rachida Dati a annoncé la création de pôles spécialisés dans le contentieux de l'amiante, afin d'assurer une plus grande homogénéité des décisions et des niveaux d'indemnisation.

Elle a indiqué que, s'agissant des conseils de prud'hommes, la négociation portait également sur les sections de ces tribunaux, le secteur de l'industrie perdant de son importance relative par rapport au secteur tertiaire.

En matière de performance des juridictions, elle a souligné que le regroupement des moyens et la création de pôles de compétence devaient permettre d'améliorer les délais de traitement des affaires.

En outre, elle a rappelé que, grâce à la loi précitée relative à la prévention de la délinquance, certains crédits de la justice avaient été, en quelque sorte, « sanctuarisés ».

Elle a par ailleurs observé que la réorganisation d'un service dans une commune devait s'accompagner d'une réflexion d'ensemble sur les projets pouvant être menés en relation avec d'autres services publics pour préserver les grands équilibres de la ville concernée.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que l'ampleur du « chantier », représenté par la réforme de la carte judiciaire et les nombreux dysfonctionnements de l'institution judiciaire, devaient inciter à se concentrer sur les priorités plutôt qu'à chercher à faire adopter de nouvelles lois.

Jeudi 15 novembre 2007

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2008 - Mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » - Compte spécial « Développement agricole et rural » et article 41 rattaché - Examen du rapport spécial

La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport spécial de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, sur la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », le compte spécial « Développement agricole et rural », et l'article 41 rattaché.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a indiqué que 3 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 2,8 milliards d'euros en crédits de paiement avaient été demandés, en 2008, pour la mission « Agriculture » et que la moitié de ces montants correspondait à des dépenses d'intervention. Il a souligné que ces crédits devaient être comparés aux 10 milliards d'euros de cofinancements communautaires annuellement perçus dans le cadre de la PAC et aux 3,8 milliards d'euros de dépenses fiscales qui concouraient aux programmes de la mission.

Les points saillants à relever en 2008 étaient l'encouragement de l'agriculture durable, la politique de soutien à la pêche, la gestion des aléas, notamment à travers le développement de l'assurance récolte, et la maîtrise des effectifs du ministère, qui s'était fixé un objectif de 2 départs en retraite sur 3 non remplacés parmi les personnels administratifs.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a ensuite estimé que la tâche du ministre de l'agriculture ne serait pas aisée, tant la situation budgétaire de son ministère était dégradée. Il a précisé que les reports de charges sur la seule mission « Agriculture » passaient de 678 millions d'euros fin 2006 à 1,17 milliard d'euros fin 2007, ce qui équivalait à 40 % des crédits demandés pour 2008.

Revenant en détail sur chaque programme, il a mentionné que le programme 154 « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural » regroupait 37 % des crédits de la mission et était composé à 91 % de dépenses d'intervention. Il a précisé que ce programme mettait notamment en oeuvre des actions correspondant au « second pilier » de la PAC, dans le domaine du développement rural, puis a brièvement décrit les principaux crédits demandés, s'agissant notamment des mesures agro-environnementales, des aides à l'installation, à la modernisation des exploitations ou à la cessation d'activité et de la politique de la pêche.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a estimé que certains dispositifs du programme fonctionnaient souvent selon une logique de « guichet » et jugé indispensable de limiter le recours à de tels mécanismes, ainsi que de les assortir de conditions d'octroi plus rigoureuses, et donc de dotations budgétaires mieux calibrées.

Il a enfin mentionné, au titre des opérateurs du programme, que les Haras nationaux voyaient leur subvention pour charges de service public baisser de 2,5 millions d'euros à périmètre constant, ce qui semblait les inciter à dynamiser leur politique de cessions immobilières, orientation qu'il conviendrait de confirmer au cours d'une audition de suivi au premier trimestre 2008, portant sur le rapport de contrôle qu'il avait déposé en novembre 2006.

Après avoir rappelé que le programme 227 « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés » était le pendant national des aides communautaires du premier pilier de la PAC, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a souligné que les crédits finançant les dépenses d'intervention des offices agricoles accusaient une baisse de 67 millions d'euros par rapport à 2007. Il a toutefois précisé que cette baisse n'était qu'apparente, puisque la dotation des offices serait complétée en cours d'année, selon le projet annuel de performances pour 2008, « grâce à la cession d'actifs patrimoniaux inemployés de ces établissements ».

Il a expliqué que cette cession d'actifs concernait la vente de deux immeubles constituant le siège de l'ancien Office national interprofessionnel des céréales (ONIC) et que le produit minimal attendu de la vente était estimé à 50 millions d'euros. Il a considéré que cette opération était contestable, dans la mesure où elle ne bénéficierait probablement pas de l'expertise de France Domaine ou d'une structure de portage spécialisée telle que la SOVAFIM et faisait alors courir le risque de réaliser une mauvaise vente à un établissement public industriel et commercial de l'Etat.

Il s'est, en outre, interrogé sur le point de savoir si les autres services de l'Etat avaient été avisés des projets de vente et si l'immeuble pouvait correspondre aux besoins immobiliers de certains ministères.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a enfin jugé nécessaire d'éviter que l'opération, destinée, à ce stade, à financer des dépenses d'intervention, ne conduise à couvrir des dépenses de fonctionnement courant par des recettes d'investissement, et à financer des dépenses récurrentes par des recettes exceptionnelles.

Au titre du programme 227, il a également mentionné deux sous-budgétisations, à savoir l'absence de dotation au Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) et l'absence de crédits pour faire face aux refus d'apurement communautaire. Il a précisé que la non-inscription en loi de finances initiale de crédits consacrés aux refus d'apurement était traditionnellement motivée par la forte incertitude qui pesait sur les montants que l'Etat aurait à acquitter à ce titre et par le « signal négatif » que l'inscription de tels crédits constituerait aux yeux de la Commission européenne. Il a mentionné que l'enquête que la commission avait confiée pour 2008, en application de l'article 58-2° de la LOLF, à la Cour des comptes sur ce sujet permettrait sans doute d'analyser ces points en détail.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que les crédits du programme 149 « Forêt » servaient majoritairement à subventionner des opérateurs, et notamment à payer le « versement compensateur » à l'Office national des forêts (ONF). Il a précisé qu'il en résultait une gestion contrainte et l'absence de marges de manoeuvre substantielles pour le responsable de programme.

S'agissant du programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », il a observé qu'il achevait de concentrer les dépenses de personnel de la mission en se voyant rattacher, en 2008, les moyens des directions départementales de l'agriculture et de la forêt, auparavant inscrites au programme 154. Il s'est félicité de ce que le programme traduise un effort réel de maîtrise des dépenses de personnel.

Rappelant que le programme 215 subventionnait l'Agence française d'information et de communication agricole et rurale (AFICAR), à hauteur d'1,4 million d'euros, il a précisé que la commission s'était montrée sceptique au moment de la création par la loi sur le développement des territoires ruraux de cette agence et que ce scepticisme se renforçait à la lecture du projet annuel de performances.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a, en effet, estimé que les actions menées par l'agence ne correspondaient pas à ce qu'il pensait être le « coeur de métier » du ministère de l'agriculture et de la pêche, ministère qui, compte tenu de la relative « disette » budgétaire qu'il traversait, devrait s'abstenir de « saupoudrer » des crédits au profit de telles structures.

Il a, en conséquence, proposé de transférer par amendement la subvention prévue pour l'AFICAR vers le programme 227, afin d'y inscrire des crédits au profit du FNGCA.

Concernant le compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », il a souligné que les prévisions de recettes ne prenaient pas en compte les effets du déplafonnement, au 1er janvier 2008, de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles. Il a ajouté qu'une justification au premier euro plus circonstanciée permettrait de s'assurer que les crédits allaient aux actions de développement agricole plutôt qu'aux structures.

Sous ces réserves, il a recommandé l'adoption des crédits de la mission, ainsi modifiés, du compte spécial, et de l'article 41 rattaché, relatif au plafond d'augmentation du produit de la taxe pour frais de chambre d'agriculture.

M. Jean Arthuis, président, a souscrit à l'analyse du rapporteur spécial concernant les recettes tirées de la vente du siège de l'ONIC et jugé qu'elles devaient être affectées à des opérations en capital. Il s'est également interrogé sur les conséquences, pour les Haras nationaux, des réductions de crédits votées à l'initiative de la commission au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 2007.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a rappelé que la situation des Haras pourrait utilement faire l'objet d'une audition de suivi de son rapport de contrôle au premier trimestre 2008.

M. Adrien Gouteyron s'est félicité de la convergence de vues qui caractérisait les rapporteurs spéciaux de la commission quant à la gestion de l'immobilier de l'Etat et de ses opérateurs. Il s'est, par ailleurs, étonné des sous-budgétisations relevées par le rapporteur spécial, s'agissant en particulier du FNGCA, avant de l'interroger sur les crédits consacrés à la gestion des aléas économiques et sanitaires.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a indiqué que le programme 227 comportait une action 2 « Gestion des aléas de production », dotée de 41 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 60 millions d'euros en crédits de paiement, consacrés notamment à l'assurance récolte. Il a, par ailleurs, précisé que le projet de loi de finances pour 2008 ne prenait pas en compte l'incidence budgétaire des mesures de soutien à la pêche récemment annoncées.

M. Gérard Longuet s'est interrogé sur la stratégie poursuivie par le gouvernement en matière de maîtrise des pollutions d'origine agricole, sur l'impact budgétaire de la politique de défiscalisation des biocarburants et évoqué les conséquences potentielles de la hausse du prix des céréales.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a précisé que l'action menée dans le cadre du plan de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) était en voie d'extinction, dans la mesure où les autorités communautaires imposaient de limiter ces mesures dans le temps. Il a également fait valoir qu'un plan « Nitrates » était amorcé en Bretagne, auquel le ministère de l'agriculture et de la pêche contribuerait pour un montant de 68 millions d'euros sur 5 ans.

M. Adrien Gouteyron a rappelé que ce plan avait pour objet de se prémunir contre des sanctions pécuniaires potentiellement lourdes de la part des autorités communautaires.

Un débat s'est ensuite ouvert sur la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) et sur le caractère « biodégradable » de toute fiscalité écologique, paradoxe relevé par le rapporteur général dans son dernier rapport d'information préalable au débat sur les prélèvements obligatoires et leur évolution.

Puis la commission a adopté un amendement tendant à transférer 1,4 million d'euros inscrits à l'action 4 du programme 215, constituant la subvention pour charges de service public de l'AFICAR, vers l'action 2 du programme 227, afin d'inscrire une dotation au Fonds national de garantie des calamités agricoles.

Puis elle a adopté les crédits de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » ainsi modifiés, les crédits du compte spécial « Développement agricole et rural » ainsi que l'article 41 rattaché.

PJLF pour 2008 - Mission « Aide publique au développement » et comptes de concours financiers « Accords monétaires internationaux » et « Prêts à des Etats étrangers » - Examen du rapport spécial

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Michel Charasse, rapporteur spécial, sur la mission « Aide publique au développement » et les comptes de concours financiers « Prêts à des Etats étrangers » et « Accords monétaires internationaux ».

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que la situation de l'aide publique au développement (APD) de la France était aujourd'hui bien différente de celle dont il avait pu rendre compte l'année précédente. L'APD française, telle qu'elle était notifiée au Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE, avait en effet suivi une progression régulière entre 2002 et 2006, mais ne respecterait pas les objectifs fixés en 2002 par le Président de la République, avec une part prévisionnelle du revenu national brut (RNB) de 0,43 % en 2007 et de 0,45 % en 2008, loin de l'objectif de 0,50 %. Il a considéré que le respect des objectifs de 0,7 % du RNB, reporté de 2012 à 2015, devenait difficile, et que cette inflexion de l'APD française s'inscrivait dans une tendance internationale, caractérisée par une diminution de l'APD des Etats membres de l'OCDE en 2006, pour la première fois depuis dix ans.

Il a ajouté que selon les prévisions établies pour 2008, les annulations et refinancements de dettes représentaient le quart de l'APD de la France, et l'aide multilatérale, 31 %. Cette aide consistait notamment en des contributions au Fonds européen de développement (FED) au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme et à de multiples banques et fonds de développement. Il a estimé qu'une part importante de l'APD ne se traduisait pas par des actions sur le terrain et paraissait donc artificielle.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a rappelé que les normes de notification de l'aide au CAD étaient distinctes de l'impact sur le budget de l'Etat. Ainsi les crédits de paiement de la mission « Aide publique au développement » représenteraient en 2008 la moitié des crédits des 15 programmes concourant à l'APD et 35 % de l'effort global d'APD au sens du CAD. Il a ajouté que le document de politique transversale améliorait la lisibilité de l'aide, mais que l'ensemble demeurait complexe, et que certaines explications étaient insuffisantes, voire quasi inexistantes, en particulier sur la comptabilisation de l'écolage et de l'aide aux réfugiés.

Il a jugé que certaines dépenses ne relevaient guère de l'APD, telles que celles relatives à la francophonie multilatérale ou aux contributions à trois fonds de sécurité nucléaire, et que d'autres dotations pourraient être transférées entre programmes budgétaires ou mieux mises en valeur. Il a mentionné, à cet égard, la dépense fiscale correspondant aux dons faits aux ONG humanitaires, qui n'était pas prise en compte dans la mission « Aide publique au développement », la recherche pour le développement et l'indemnisation de l'Agence française de développement au titre de ses dons pour l'aide-projet.

Il a précisé que l'aide française recourait de façon croissante aux opérateurs publics, tels que l'AFD, CulturesFrance, CampusFrance, ou les groupements d'intérêt public « Assistance pour le développement des technologies économiques et financières » (ADETEF) et France coopération internationale (FCI). Il a considéré que l'AFD devrait être considérée comme un opérateur au sens de la LOLF, ainsi que l'avaient recommandé le Comité interministériel d'audit des programmes et la Cour des comptes. Il a ajouté que l'indispensable réforme des opérateurs se poursuivait, notamment au sein de CulturesFrance, mais que la négociation des conventions d'objectifs et de moyens s'étirait dans le temps. Il a estimé que ce recours accru aux opérateurs plaidait en faveur d'un recentrage de la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) sur sa vocation.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a constaté qu'un réel effort de pilotage et de coordination de l'aide avait été accompli depuis 2 ans, mais que les documents-cadres de partenariat n'étaient pas exempts d'ambiguïtés, ainsi qu'il l'avait relevé dans le rapport d'information faisant suite à ses contrôles budgétaires en Afrique australe et en Asie du sud-est. Il a ajouté que l'impact concret de la LOLF sur la gestion des services de coopération et d'action culturelle (SCAC) progressait trop lentement, mais a pleinement approuvé la mise en place, début 2008, d'un logiciel unique de programmation et de suivi des crédits, en remplacement des quatre applications informatiques actuelles.

Il a également jugé nécessaire de poursuivre les fusions de centres culturels et d'alliances françaises dans les grandes villes, voire, à terme, de les regrouper avec certains SCAC de faible effectif. Il s'est toutefois interrogé sur les raisons de la création d'un centre culturel à Abuja, capitale du Nigeria, après qu'eut été supprimé celui de Lagos, ville la plus importante de ce pays.

Abordant plus spécifiquement la mission « Aide publique au développement », il a rappelé qu'elle comportait désormais trois programmes, avec la création du programme « Codéveloppement » géré par le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement. La mission était dotée de 3,1 milliards d'euros de crédits de paiement, en léger recul par rapport à la dotation pour 2007.

Le nouveau plafond d'emploi de la mission, intégralement imputé sur le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », comportait 2.873 équivalents temps plein travaillés, correspondant à la suppression de 110 ETPT en application du contrat de modernisation du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE).

Il a ensuite formulé les principales observations suivantes sur le programme 110 « Aide économique et financière au développement » :

- les deux tiers des crédits étaient affectés aux contributions à de multiples institutions et fonds multilatéraux ;

- la justification au premier euro du programme avait été enrichie, mais comportait encore de réelles imprécisions et lacunes, en particulier sur les modalités de rémunération de l'AFD et de bonification de ses prêts à l'outre-mer, et sur le financement de la Facilité financière internationale en faveur de la vaccination (IFFIm) ;

- la France était aujourd'hui très visible au sommet des grandes institutions économiques internationales, telles que le Fonds monétaire international (FMI), la Banque européenne de reconstruction et de développement, l'Organisation mondiale du commerce et la Banque centrale européenne, mais demeurait insuffisamment représentée dans l'encadrement de la Banque mondiale et du FMI ;

- les estimations à moyen terme, sur la période 2008-2010, de couverture des engagements sur le programme 110 laissaient prévoir une couverture insuffisante, qui ne pourrait être résorbée que par une hausse substantielle des crédits de paiement et une diminution des nouvelles autorisations d'engagement.

Puis, sur le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a formulé les observations suivantes :

- la justification au premier euro était complète ; les actions du programme avaient été reformatées et permettaient désormais d'identifier de manière beaucoup plus lisible les grands axes du programme ;

- un nouvel indicateur de la performance du FED avait été très opportunément intégré. Il pouvait néanmoins être amélioré et complété par un indicateur analogue sur le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme ;

- l'aide multilatérale était prépondérante dans le programme avec 56 % des crédits de paiement, mais l'aide-projet n'apparaissait pas pour autant « sacrifiée », puisque les crédits de paiement s'inscrivaient en hausse de 9,4 %. L'AFD était désormais le principal opérateur de cette forme d'aide depuis l'achèvement des transferts à son profit de projets du Fonds de solidarité prioritaire ;

- le prélèvement sur le résultat de l'AFD pour compenser la pénurie budgétaire se pérennisait et s'amplifiait, puisqu'il devait atteindre 246 millions d'euros en 2008. A cet égard, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, et M. Jean Arthuis, président, ont déclaré partager les interrogations du Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) sur la conformité de cette pratique aux principes budgétaires, dans la mesure où elle s'apparentait à une contraction de recettes et dépenses. Cette procédure contribuait également à la débudgétisation intégrale des contrats de désendettement-développement, dont les prévisions de décaissements, régulièrement supérieures à l'exécution, étaient fixées à 185 millions d'euros en 2008 ;

- enfin l'amélioration des décaissements du FED restait largement liée au recours à l'aide budgétaire et à des fonds multilatéraux. M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a estimé qu'elle pourrait donner lieu - si aucun accord politique n'intervenait - à une importante sous-budgétisation de la contribution française en 2008, qu'il évaluait, au minimum, à 60 millions d'euros. Il a ajouté qu'un effort de sincérité budgétaire avait, en revanche, été accompli sur les dotations au Fonds français pour l'environnement mondial et à l'aide budgétaire post-conflit et de sortie de crise.

Il a également considéré que la création du nouveau programme 301 « Codéveloppement » était conforme à ses voeux et opportune, car elle traduisait, malgré le volume modique de ses crédits, une priorité du gouvernement. Il a formulé quelques remarques sur les indicateurs de performance, et recommandé plus particulièrement la création d'un nouvel indicateur, complémentaire de l'évaluation de la dépense fiscale et dédié aux résultats du compte et du livret d'épargne pour le codéveloppement.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur les résultats actuels de ce compte et de ce livret, et a fait part de sa perplexité quant à l'accumulation de petits dispositifs complexes, indépendamment de leur impact positif en termes de communication.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a indiqué qu'il fournirait des éléments chiffrés dans son rapport écrit. Il a précisé qu'une convention avait été signée avec le groupe Caisse d'épargne, et que des négociations avec d'autres établissements financiers étaient en cours.

Puis il a présenté le compte de concours financiers « Prêts à des Etats étrangers » et a rappelé qu'il comportait trois sections relatives aux prêts de la Réserve pays émergents, aux prêts en vue de la consolidation de dettes envers la France - consistant en des remboursements d'anciens prêts et versements de nouveaux à des conditions révisées - et aux prêts à l'AFD. Au total, le compte était doté de plus de 2 milliards d'euros de crédits de paiement. Il a néanmoins estimé que la justification au premier euro des prévisions de recettes était insuffisante, et celle des dépenses, évasive sur les refinancements de dettes.

Il a relevé que l'initiative internationale pour les pays pauvres très endettés, complétée par l'initiative d'annulation des dettes multilatérales, avait un coût élevé pour les bailleurs. Elle n'était, selon lui, pas une panacée et ses résultats, bien que tangibles, pouvaient être hypothéqués par un réendettement excessif des pays bénéficiaires, en particulier auprès de pays émergents tels que la Chine, qui pouvaient, à cet égard, faire figure de « passagers clandestins ». Il a, dès lors, considéré que la vigilance s'imposait sur le maintien de la soutenabilité de l'endettement.

Il a précisé que les annulations de dette représentaient une large part de l'APD, mais n'étaient budgétairement comptabilisées que pour une part très minoritaire. Il a toutefois évoqué le caractère très aléatoire des prévisions en la matière : les annulations au profit de la République démocratique du Congo et de la Côte d'Ivoire étaient ainsi régulièrement reportées. En outre, les trois-quarts du montant prévisionnel d'annulations de créances portées par la Coface en 2008 concernaient seulement trois pays : l'Egypte, l'Irak et la République démocratique du Congo. A ce titre, il a rappelé que la Cour des comptes avait été saisie par la commission, en application de l'article 58-2° de la LOLF, d'une demande d'enquête sur les procédures publiques de garantie confiées à la Coface et sur la gestion et la comptabilisation des créances d'aide publique au développement portées par cet organisme.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a enfin indiqué que le compte « Accords monétaires internationaux » retraçait les opérations d'octroi et de remboursement des appels en garantie de convertibilité effectuées par le Trésor au profit des trois banques centrales de la Zone franc. Ce compte n'était doté d'aucun crédit en 2008 comme en 2007, la garantie n'étant pas appelée à jouer. Il a toutefois précisé que le franc CFA était affecté par la montée de l'euro face au dollar, donnant lieu à des « murmures » quant à son évolution.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur le solde de ce compte pour les opérations antérieures, en particulier celles liées à la dévaluation de 1994.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a indiqué que ce compte ne faisait l'objet d'aucune inscription de crédits correspondant à des flux ou à un stock. Il a rappelé que le Conseil de l'Union européenne avait confirmé, le 23 novembre 1998, que la France et les pays africains membres de la zone franc pouvaient maintenir leurs accords sous leur responsabilité, sous réserve d'en tenir régulièrement informées la Commission européenne et la Banque centrale européenne, et de requérir l'accord préalable du Conseil en cas d'admission d'un nouvel Etat membre ou de modification substantielle de la nature des accords.

Il a ensuite proposé trois amendements aux crédits de la mission « Aide publique au développement » :

- une diminution d'un million d'euros de la subvention à l'ADETEF, opérateur d'assistance technique qui a vocation à s'autofinancer, et dont la situation financière est satisfaisante ;

- la suppression et le transfert au programme « Codéveloppement » de la subvention de fonctionnement de 620.000 euros au Haut conseil de la coopération internationale, qui n'a pas fait la preuve de son utilité et doublonne, en partie, la recherche et la production intellectuelle de l'AFD ;

- la suppression et le transfert au programme « Codéveloppement » de 1,44 million d'euros de crédits de titre 2, correspondant à 20 ETPT de la DGCID. Il s'agit par cet amendement de conforter la DGCID dans sa vocation d'administration « de mission », c'est-à-dire de programmation stratégique, de pilotage et de coordination des différents opérateurs de la coopération.

Cet exposé a été suivi d'un large débat.

M. Joël Bourdin s'est félicité des remarques formulées par M. Michel Charasse, rapporteur spécial, sur les mécanismes de la zone franc, et a insisté sur l'utilité de la garantie de convertibilité pour les 15 Etats africains concernés. Il a ajouté que l'évolution de la parité franc CFA / dollar, semblable à celle de l'euro, exerçait un impact différencié sur les unions économiques et monétaires d'Afrique de l'ouest (UEMOA) et d'Afrique centrale (UMAC), la première étant surtout positionnée sur les matières premières agricoles, et la seconde exportatrice de pétrole, libellé en dollars.

Après que M. Jean Arthuis, président, eut relevé que cette garantie de convertibilité constituait une singularité héritée de l'histoire, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a corroboré l'analyse de M. Joël Bourdin, et a indiqué que son rapport écrit comporterait des développements sur la rénovation de la coopération monétaire avec l'UMAC et sur l'avenir du franc CFA.

Puis, en réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, sur l'impact de la garantie de non-dépréciation, il a précisé qu'aucun versement n'avait eu lieu au titre de cette garantie depuis 2002. Il a ajouté que la dévaluation de janvier 1994 avait été « accompagnée » au plan social par la création d'un fonds, financé sur crédits budgétaires et destiné à soutenir des initiatives locales à forte mobilisation de main d'oeuvre.

M. Jean Arthuis, président, a suggéré que la commission puisse auditionner, au premier semestre 2008, les représentants de la direction générale du Trésor et de la politique économique sur la zone franc. M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a ajouté qu'il pourrait également être opportun d'entendre les responsables des trois banques centrales africaines concernées.

M. Adrien Gouteyron a fait part de son inquiétude sur l'inversion de tendance de l'aide au développement française et internationale, et s'est réjoui des nombreux points de convergence entre sa propre analyse des crédits du ministère des affaires étrangères et européennes en qualité de rapporteur spécial et celle de M. Michel Charasse, rapporteur spécial, en particulier sur les sous-budgétisations et la réduction du périmètre de la DGCID. Il lui a demandé des éclaircissements sur l'amélioration des décaissements du FED, qui s'effectuait au prix d'une moindre visibilité de ses actions.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a considéré que l'exigence actuelle de réduction du déficit public ne devait pas se faire au détriment du maintien d'une forte présence française à l'étranger. L'importance du réseau diplomatique de la France permettait ainsi, selon lui, de concurrencer les Etats-Unis et d'assurer un certain nombre de voix aux assemblées générales des Nations Unies. Après avoir regretté que ses appels au maintien ou à l'augmentation de l'APD française n'aient pas été entendus, il a rappelé être partisan d'une annulation par les SCAC des projets « dormants » ou trop lents à décaisser. Il a ajouté que la France, en 1999, avait relevé sa quote-part dans le IXe FED à hauteur de 24,3 %, ce qui en faisait, de loin, le premier contributeur et contrastait avec les difficultés budgétaires auxquelles la France était confrontée.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur une telle situation, dans laquelle l'Etat affichait des ambitions élevées d'aide européenne sans pour autant assumer l'assainissement de ses propres finances publiques.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a ensuite rappelé que les appels de fonds opérés par le FED s'étaient longtemps révélés insuffisants, en particulier du fait de lourdeurs bureaucratiques et d'une déconcentration incomplète du processus de décision. Une tendance positive se poursuivait cependant depuis quelques années, notamment sous l'impulsion de M. Louis Michel, commissaire européen pour le développement et l'aide humanitaire, mais les crédits du FED transitaient davantage par l'aide budgétaire et des fonds multilatéraux où l'origine européenne des fonds disparaissait. Cela ne permettait plus d'en tirer un bénéfice politique ou d'influencer la coopération.

Puis, en réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, sur l'implication grandissante de la Chine en Afrique, il a indiqué que ce pays octroyait un volume croissant de prêts à des conditions parfois onéreuses, mais que cela ne portait pas nécessairement préjudice à la pleine reconnaissance du rôle de la France par ces pays. Il a également suggéré que les commissions des finances et des affaires étrangères puissent auditionner M. Louis Michel au deuxième trimestre de 2008.

Puis revenant sur les missions de la DGCID, il a estimé que l'oeuvre de réduction des « doublons », qui avait été pratiquement achevée entre les SCAC et l'AFD dans les Etats de la Zone de solidarité prioritaire, devait être poursuivie dans l'administration centrale, ce qui constituait l'objet de son amendement de réduction d'ETPT.

A l'initiative de M. Michel Charasse, rapporteur spécial, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter la mission « Aide publique au développement », ainsi modifiée. Elle a également proposé d'adopter sans modification les comptes spéciaux « Accord monétaires internationaux » et «  Prêts à des Etats étrangers ».

PJLF pour 2008 - Mission « Action extérieure de l'Etat - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, sur la mission « Action extérieure de l'Etat ».

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué quelques ordres de grandeur :

- le réseau de l'Etat à l'étranger « pèse » environ 10 milliards d'euros ;

- le ministère des affaires étrangères représente moins de 50 % de ce montant, soit 4,5 milliards d'euros ;

- la mission « Action extérieure de l'Etat » correspond à 50 % des crédits du ministère des affaires étrangères, soit 2,28 milliards d'euros. Il a précisé que celle-ci employait 13.209 agents en équivalents temps plein, sans compter les recrutés locaux des centres culturels qui restent hors plafond d'emploi.

Il a souligné, qu'au sein des crédits de la mission, trois grandes dépenses émergeaient :

- les contributions internationales, pour 580 millions d'euros inscrits dans le projet de loi de finances, mais pour plus de 800 millions d'euros attendus, en prenant en compte notamment l'opération de maintien de la paix au Darfour ;

- le réseau diplomatique, pour 437 millions d'euros ;

- et l'agence de l'enseignement français à l'étranger, qui, bourses incluses, totalisait 358 millions d'euros.

S'agissant du premier poste de dépenses, les contributions internationales, il a indiqué qu'entre 2000 et 2008, le montant des contributions obligatoires de la France avait augmenté de 56 %, les opérations de maintien de la paix (OMP), tributaires de l'évolution des conflits dans le monde, expliquant une large part de la hausse. Il a relevé cependant que, hors OMP, les cotisations de la France en tant que membre des institutions internationales étaient passées de 364 millions d'euros en 2000 à 441 millions d'euros en 2008, soit une augmentation de 77 millions d'euros.

Il a observé que cette hausse résultait d'un choix politique, privilégiant le multilatéral plutôt que le bilatéral, jugeant que ces dépenses, comme toute dépense publique en général, avaient vocation à être maîtrisées.

Il s'est inquiété de ne trouver dans les projets de loi de ratification des conventions internationales, contrairement aux engagements du ministère, aucune étude d'impact budgétaire crédible. Il a rappelé l'exemple récent de la convention internationale relative à la Maison de la francophonie, qui devait venir en discussion au Sénat le 1er août 2007, qui ne contenait aucune étude d'impact fiable sur des travaux dont les surcoûts étaient pourtant préoccupants, ou celui de l'accord dit Cotonou sur le cadre financier pluriannuel 2008-2013 des aides de la communauté européenne aux pays ACP (Afrique Caraïbes Pacifique).

S'agissant de l'opération de maintien de la paix au Darfour (MINUAD), qui avait fait l'objet d'une audition du directeur du budget par la commission le 26 septembre 2007, il a souligné que toutes les évaluations budgétaires étaient désormais disponibles : celle du secrétariat général de l'ONU, qui demandait 1,47 milliard d'euros pour la période courant jusqu'au 30 juin 2008, et celle du comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB) qui proposait 1,3 milliard de dollars, ce qui donnait, au cours actuel du dollar, une contribution française comprise entre 110 et 125 millions d'euros. Il a ajouté que l'examen public du budget de la MINUAD, entamé en 5e commission à l'ONU, permettait donc l'inscription, par amendement du gouvernement, des crédits nécessaires au sein du projet de loi de finances initiale. Les appels à contribution devraient parvenir à la France en janvier 2008, et selon les règles de l'ONU, « les contributions sont considérées comme dues et exigibles en totalité dans les 30 jours qui suivent la réception de la communication du secrétaire général informant les Etats membres du montant des sommes dont ils sont redevables ». Compte tenu de l'importance que revêtait pour la France l'opération de maintien de la paix au Darfour, il a indiqué qu'il n'envisageait pas que la contribution de la France soit réglée avec retard. Il a estimé que le gouvernement devrait proposer, pour financer ces besoins supplémentaires, une « taxation » au prorata des crédits sur chaque mission du budget général de l'Etat, et une réduction à due concurrence de la réserve de précaution.

Dans ces conditions, s'agissant du deuxième poste de dépenses, le réseau diplomatique, il a souhaité la poursuite de la politique de réforme du ministère des affaires étrangères, plutôt qu'une politique de « coupes claires » dans le réseau et de réduction de la voilure d'une administration qui avait déjà réalisé des efforts substantiels en termes de diminution des effectifs. Sur la réforme du ministère, il a indiqué avoir une double position :

- intégration accrue des services de l'Etat à l'étranger, notamment en termes de gestion, sous la responsabilité d'un « ambassadeur-préfet », c'est-à-dire un véritable chef des services de l'Etat à l'étranger,

- réseau diplomatique universel, conforme au rang de notre pays, qui implique d'avoir des postes partout dans le monde, comme les Etats-Unis (162 ambassades) ou le Royaume-Uni (153 ambassades), et sans doute plus que l'Allemagne (148 ambassades), moins présente historiquement que la France en Afrique.

Il a estimé que l'impact budgétaire d'une « réduction de la voilure » diplomatique était minime, pour un effet politique qui pourrait l'être beaucoup moins, ce qui n'empêchait pas de revoir d'autres composantes de la présence française, comme certaines missions économiques et de redéployer les effectifs vers l'Asie et les pays émergents. Il a rappelé que les 15 plus petites ambassades françaises dans le monde représentaient un coût d'environ 13 millions d'euros, soit un tiers du coût de la présence diplomatique française en Allemagne, ou la moitié de la présence française en Italie.

En outre, il a relevé qu'il ne fallait pas surestimer l'intérêt, sinon sur le plan politique, du moins sur le plan budgétaire, d'implantations communes, franco-allemandes, ou européennes, qui pouvaient conduire à une complexification de la gestion des postes à l'étranger, les différents réseaux européens ayant souvent des cultures de fonctionnement très différentes, y compris dans les consulats.

Il s'est dit préoccupé par le troisième poste de dépenses, l'enseignement français à l'étranger, le fonds de roulement de l'agence de l'enseignement français à l'étranger (AEFE) baissant fortement, et devant atteindre 23 jours en 2008, alors que d'importants projets de rénovation immobilière étaient à mener. Il a considéré que l'agence devait faire face à la « quadrature du cercle », c'est-à-dire être à la fois un service public de l'enseignement pour les Français de l'étranger et un vecteur de rayonnement culturel, sans que ces deux missions ne se « cannibalisent », développer l'offre de lycées avec un fonds de roulement très faible, investir et rénover le patrimoine immobilier en sachant que le relèvement des frais de scolarité nécessaire à l'équilibre des projets serait dorénavant prélevé, pour une part, sur le budget de l'Etat.

Il a rappelé la récente décision du Président de la République, issue d'un engagement pris pendant la campagne présidentielle, de prendre en charge les frais de scolarité des enfants français dans les lycées en gestion directe, conventionnés ou même homologués à l'étranger. Il a précisé que la prise en charge de la seconde, la première et la terminale, par le budget de l'Etat, représenterait en année pleine 47,9 millions d'euros, sur la base du nombre d'élèves inscrits à la rentrée 2007. Il a indiqué partager l'esprit d'une mesure qui devait permettre aux familles résidant à l'étranger de bénéficier de droits semblables à ceux des familles résidant en France, au-delà des seules bourses sur critères sociaux. De ce point de vue, il lui paraissait compréhensible que la prise en charge par l'Etat ne dépende pas du revenu. En revanche, il a souhaité la maîtrise budgétaire de l'enveloppe dévolue à la prise en charge des frais de scolarité, afin qu'au sein d'un plafond de dépense contraint, la dotation ne remette pas en cause, par exemple, les travaux de rénovation des établissements de l'AEFE. Il a noté que les établissements dont les frais de scolarité s'établissaient à plus de 3.700 euros annuels représentaient 38,15 % des élèves scolarisés à l'étranger, mais 66,15 % du montant financier de la prise en charge. Il a surtout souligné que la prise en charge des frais de scolarité des dix établissements français les plus coûteux, essentiellement nord-américains, représentait 5,8 millions d'euros. En conséquence, il a invité à plafonner la prise en charge des frais de scolarité au-delà d'un certain montant, qui pourrait varier selon les régions du monde, afin de prendre en compte les coûts de la vie. Il a montré que ceci permettrait de « dissuader » les établissements privés hors réseau de pratiquer des augmentations de tarif, sans aucun contrôle possible de l'AEFE, augmentations qui seraient d'autant mieux acceptées par les parents qu'elles seraient financées par l'Etat.

Il a observé que, dans un contexte de rigueur accrue pour l'administration du Quai d'Orsay, mais où certains postes de dépense évoluaient de façon dynamique, la seule solution était la réforme.

Il a noté que celle-ci était en cours, l'externalisation de la valise diplomatique suscitant, par exemple, des économies non négligeables.

Il a ajouté que le Parlement pouvait également la susciter. De ce point de vue, la révision du projet de la Maison de la francophonie à l'invitation de la commission constituait un exemple important. Il a d'ailleurs salué l'ouverture du gouvernement sur un dossier qui devait concilier deux exigences, celle de la parole de la France, consistant à loger dignement les 375 fonctionnaires de l'organisation internationale de la francophonie (OIF), dans des délais rapides, et celle de la bonne gestion du patrimoine de l'Etat.

Ayant fait, récemment, un point de situation avec la mission interministérielle sur ce projet, il a formulé plusieurs conclusions provisoires :

- la disjonction des dossiers de la Maison de la francophonie et de l'avenir de l'immeuble du 20, avenue de Ségur, dans le contexte du déménagement inéluctable du ministère de l'écologie, constituait une nécessité dès lors que l'on souhaitait faire avancer le projet de l'OIF dans des délais raisonnables ;

- l'analyse des besoins, pour 375 agents, montrait qu'environ 8.000 m² devaient être trouvés. La réalisation d'un auditorium de plusieurs centaines de places, pour environ 5 conférences ministérielles ou de chefs d'Etat par an, apparaissait comme un facteur de difficulté supplémentaire pour réaliser le projet dans des conditions de délais et de coûts conformes aux souhaits de la France. La location d'un auditorium en fonction des besoins permettrait de répondre aux besoins de la francophonie dans des conditions de prestige très satisfaisantes ;

-  la solution la plus conforme à la bonne gestion du patrimoine immobilier de l'Etat paraissait être la vente de l'immeuble du 20 avenue de Ségur, inscrit au tableau général des propriétés de l'Etat pour 270 millions d'euros, mais dont la valeur vénale semblait, eu égard au dynamisme du marché immobilier, supérieure ;

- un achat sur le marché par l'Etat au profit de l'OIF, qui mobiliserait de son côté les ressources issues de la vente de certains de ses immeubles, pour un prix qui pourrait être compris entre 80 et 100 millions d'euros et permettrait d'inaugurer le siège de la francophonie, dans un lieu au centre de Paris conforme à la dignité de l'institution. Le tout dans des délais raisonnables, soit à l'horizon 2008 ou 2009 ;

- ce faisant, l'opération lourdement déficitaire qu'il avait dénoncée laisserait ainsi place à une opération dégageant plusieurs centaines de millions d'euros au profit de l'Etat.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a déclaré qu'il fallait aller plus loin dans les réformes, proposant ainsi une réforme de la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID), ajoutant que le programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique » était l'un des 19 programmes du budget de l'Etat dont plus de 50 % de l'enveloppe était affectée aux opérateurs, précisant que ceux-ci représentaient 61 % des crédits. Il a relevé que le poids croissant des agences, à caractère notamment culturel, exigeait un nouveau rôle de la DGCID, qui devait se transformer en administration d'état-major, car elle n'avait plus vocation à faire par elle-même, et devait réduire ses effectifs en conséquence. Il a donc présenté un amendement de réduction de 10 emplois sur la DGCID.

Pour terminer, il a estimé que l'avenir du réseau culturel à l'étranger devait être éclairé, précisant que l'action culturelle à l'étranger avait un problème de lisibilité, dont la résolution passait par la labellisation de l'ensemble des établissements sous la dénomination « Alliance française ». Il a indiqué que la France avait un modèle à faire valoir, en particulier pour le développement de sa politique culturelle : celui de l'originalité de son réseau d'alliances, dont la structure associative permettait une immersion réelle dans le tissu culturel, et dont les partenariats locaux garantissaient d'échapper à une logique franco-française. Il a souhaité que l'on évite de succomber à la création d'un « Goethe Institut » à la française qui risquerait de devenir une machine administrative lourde, coûteuse et centralisée. Il a noté que, s'il ne s'agissait pas de remettre en cause les centres culturels existants - même si des doublons subsistaient - le modèle « Alliance française » paraissait de nature à favoriser une progression des actions linguistiques et artistiques, ainsi qu'un développement géographique, à coûts budgétaires maîtrisés. Il convenait, par exemple, de comparer les coûts salariaux des alliances par rapport à ceux des centres culturels pour se rendre compte de l'intérêt, au moins budgétaire, du premier modèle.

En conclusion, sous le bénéfice de ces observations, et des quatre amendements visant à initier certaines des réformes évoquées, il a proposé à la commission d'adopter les crédits proposés pour la mission.

M. Adrien Gouteyron a présenté ses quatre amendements :

- le premier vise à supprimer 100.000 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur les crédits dévolus à la sous-action n° 5 « Créations et industries culturelles » de l'action n° 2 « Langue et culture française, diversité linguistique et culturelle » du programme 185 (titre 6), afin d'inciter les professionnels à prendre une plus large part du financement d'UNIFRANCE, association de financement du cinéma français à l'étranger ; il a fait remarquer que les cotisations des professionnels étaient particulièrement faibles et, pour autant, un quart des adhérents n'était pas à jour de cotisation. Il a indiqué que l'amendement proposait en contrepartie d'augmenter les crédits de l'action n° 1 « Coordination de l'action diplomatique » du programme 105 (titre 3) de 100.000 euros afin de créer dix nouveaux « Postes de présence virtuelle » à l'étranger, c'est-à-dire de nouveaux lieux d'influence sur internet ;

- le deuxième a pour objet de réduire les crédits dévolus à l'action n° 1 « Animation du réseau » du programme 185 (titre 2) de 595.930 euros, correspondant à 10 ETPT de l'administration centrale de la DGCID, afin d'accélérer sa transformation en administration d'état-major, et par ailleurs d'augmenter les crédits, et les emplois, pour le même montant, au titre de l'action n° 3 « Instruction des demandes de visas » du programme 151 ;

- le troisième a pour objet de réduire les crédits de l'action n° 3 « Instruction des demandes de visas » du programme 151 (titre 3) de 6.500.000 euros, correspondant à l'application informatique « réseau mondial visa », afin d'inviter le gouvernement à les inscrire sur la mission adéquate, à savoir la mission « Immigration, asile et intégration » ;

- le quatrième, portant article additionnel avant l'article 41, vise à améliorer l'information du Parlement, en prévoyant la transmission systématique aux commissions des finances des télégrammes diplomatiques à caractère budgétaire.

Un large débat s'est ensuite engagé.

M. Jean-Guy Branger, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, a souscrit à l'ensemble des propos du rapporteur spécial, notamment en ce qui concernait l'enseignement français à l'étranger. Il a rappelé que le Sénat avait récemment ratifié une convention relative aux implantations communes entre la France et l'Allemagne. Il a rappelé sa disponibilité pour mener un travail de contrôle avec le rapporteur spécial.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé tout l'intérêt du travail conjoint des commissions pour que le message du Parlement soit mieux entendu.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a souligné qu'il avait adressé un courrier au rapporteur pour avis il y a plusieurs mois afin de mener ensemble un contrôle, nécessaire, du programme d'invitation des personnalités d'avenir géré par le Quai d'Orsay, et qu'il était donc à la disposition du rapporteur pour avis pour débuter ce travail.

M. Yann Gaillard s'est interrogé sur l'impact de l'Union européenne sur le fonctionnement de nos ambassades bilatérales dans les Etats membres.

M. Michel Charasse, marquant son accord avec les analyses du rapporteur spécial, a souhaité connaître la part des effectifs du Quai d'Orsay au sein du réseau de l'Etat à l'étranger. Il a considéré qu'il faudrait, à terme, mutualiser certains services à l'étranger entre les différents pays de l'espace Schengen. En ce qui concerne la prise en charge des frais de scolarité des enfants français, il a regretté que le contribuable se substitue aux entreprises, et a souhaité que celles-ci contribuent à un fonds dédié à des bourses d'excellence. Il a indiqué que l'association des maires de France était en train de réaliser une salle de réunion de 250 à 300 places qu'elle pourrait être heureuse de mettre à la disposition de la Maison de la francophonie en fonction de ses besoins.

M. Roland du Luart a jugé que l'on maintenait, notamment en Amérique du Sud, des ambassades dotées d'effectifs tellement faibles qu'elles ne pouvaient plus fonctionner de façon satisfaisante. Il a souligné la nécessité d'un déploiement accru en Amérique du Sud, dont les potentialités économiques sont importantes. Il a appelé à un travail approfondi du ministère de la défense pour permettre le développement des exportations d'équipement militaire dans cette zone, malgré les « réticences » des Etats-Unis.

En réponse, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a considéré que le redéploiement des effectifs de l'Union européenne vers le reste du monde constituait un véritable enjeu. Il a montré que l'impact politique de la fermeture d'une ambassade était toujours supérieur aux seules économies budgétaires réalisées.

M. Michel Charasse, au vu de sa propre expérience de rapporteur spécial, a jugé que les ambassades qui représentaient notre pays dans plusieurs pays à la fois étaient relativement peu efficaces, l'ambassadeur se déplaçant peu en-dehors de son pays de résidence.

S'agissant du dimensionnement du réseau français à l'étranger, M. Jean Arthuis, président, a précisé qu'il était essentiel, avant tout, d'être crédible là où l'on était présent.

M. Paul Girod a rappelé que la prise en charge des frais de scolarité serait progressive.

Sur ce sujet, M. Jean Arthuis, président, s'est demandé où était la communauté solidaire des entreprises, si elles ne contribuaient plus aux frais de scolarité des enfants de leurs cadres expatriés, et que sur ce point, la communauté française à l'étranger faisait parfois preuve de fortes contradictions. Il a jugé que la France était prodigue avec ses enfants, dont certains s'expatriaient parfois pour des raisons fiscales. Il a fait valoir qu'il serait difficile de financer la scolarité au-delà d'un certain plafond.

M. Michel Charasse, citant l'exemple de certaines entreprises, a alerté la commission sur le fait que les entreprises risquaient de se désengager du financement de l'enseignement français à l'étranger pour faire « autre chose » de cet argent.

Puis M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a modifié son dernier amendement relatif à la transmission des télégrammes diplomatiques aux commissions des finances des deux assemblées, sur la suggestion de M. Michel Charasse.

Après qu'elle eut adopté les trois amendements portant modification de crédits, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter la mission « Action extérieure de l'Etat » ainsi modifiée, et a adopté l'amendement présenté par le rapporteur spécial portant article additionnel avant l'article 41 du projet de loi de finances.

PJLF pour 2008 - Mission « Engagements financiers de l'Etat », compte spécial « Participations financières de l'Etat » et compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » - Examen du rapport spécial

Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Paul Girod, rapporteur spécial, sur la mission « Engagements financiers de l'Etat », et les comptes spéciaux « Participations financières de l'Etat » et « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

A titre liminaire, M. Paul Girod, rapporteur spécial, a signalé le retard, par rapport au délai fixé par la LOLF, des réponses du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi et du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, aux questionnaires qu'il leur avait adressés, en vue de l'examen du projet de loi de finances pour 2008.

Puis il a indiqué que la mission « Engagements financiers de l'Etat », pour 2008, devait regrouper plus de 42 milliards d'euros de crédits, soit 12 % du total des crédits de paiement du budget général, faisant d'elle la troisième mission de ce budget en termes de volume. Il a précisé que 96 % de ces crédits (40,79 milliards d'euros) correspondaient au seul programme « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat ».

Par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2007, ce montant représente une augmentation de la charge de la dette négociable de l'Etat d'1,6 milliard d'euros (soit + 4 %). Il a expliqué que cette hausse importante résultait de deux facteurs : d'une part, un « effet taux », lié à la remontée des taux d'intérêt, y compris les taux d'intérêt à long terme ; d'autre part, un « effet volume », dans la mesure où le montant des amortissements de dette programmés en 2008 était supérieur à 100 milliards d'euros, soit un tiers de plus qu'en 2007, du fait de l'accumulation des déficits passés.

Il a indiqué que les recettes issues du programme d'échanges de taux (swaps) devaient permettre une atténuation de la charge de la dette à hauteur de 233 millions d'euros. Cependant, il a souligné que le contexte de financement de la dette serait sensiblement moins favorable, en 2008 comme en 2007, qu'il ne l'avait été en 2006. En particulier, il a fait valoir que la trésorerie ne pourrait plus être mobilisée, en faveur du désendettement, comme en 2006 : il s'agissait d'une mesure « à un coup ». En outre, il a indiqué que des rachats de dettes permis par les recettes de cessions d'actifs financiers (« privatisations ») n'étaient prévus qu'à hauteur de 3,7 milliards d'euros pour 2008, alors que 17 milliards d'euros avaient été ainsi dégagés en 2006, à la suite de la privatisation des sociétés d'autoroutes.

Dans ce contexte, la dette négociable de l'Etat était estimée au niveau de 918,6 milliards d'euros pour la fin de l'année 2007 et, toutes choses égales par ailleurs, à 957,7 milliards d'euros en projection pour la fin de l'année 2008 (soit une augmentation de 4,25 %). Il a également noté qu'au 30 juin 2007, le niveau d'endettement des administrations publiques françaises avait atteint plus de 1.216 milliards d'euros, soit 66,6 % du PIB. Sur la demande de M. Adrien Gouteyron, il a précisé que la moyenne d'endettement des administrations publiques de la zone euro s'établissait, à la fin de l'année 2006, à 69 % du PIB, et celle de l'ensemble des Etats membres de l'Union européenne, à 61,7 % du PIB.

Il a ensuite attiré l'attention sur les modalités de financement du programme d'emprunt de l'Etat en 2008, en détaillant le tableau de financement figurant à l'article d'équilibre (article 32) du projet de loi de finances. Ce tableau présentait un recours important à des bons du Trésor à taux fixe et à intérêt précompté (BTF), afin de faire face aux perspectives d'amortissement de la dette. Or, il a rappelé que, conformément à la LOLF, le vote du Parlement ne portait que sur la dette négociable d'une durée supérieure à un an, c'est-à-dire les obligations assimilables du Trésor (OAT) et les bons du Trésor à intérêts annuels (BTAN), à l'exclusion des BTF. En conséquence, le plafond de variation de la dette négociable soumis au vote du Parlement pour 2008 s'établissait à 16,7 milliards d'euros, contre 33,7 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2007.

M. Jean Arthuis, président, a jugé que cette situation rendait plus délicate la lisibilité de l'article d'équilibre, et qu'il conviendrait, lors de son examen en séance, de souligner cet état de fait.

Par ailleurs, M. Paul Girod, rapporteur spécial, a déploré que le décret d'application prévu par l'article 73 de la loi de finances pour 2006 n'ait toujours pas été publié. Il a rappelé que cet article, adopté à l'initiative de la commission, visait à permettre à l'agence France Trésor de procéder à des émissions de titres de dette pour le compte de la CADES, afin d'éviter la différence de taux (spread), de l'ordre de 10 points de base, constaté entre les opérations de gestion de la dette souveraine de l'Etat et le même type d'opérations concernant la dette « sociale ».

En outre, il a mentionné qu'au mois d'octobre 2007, sur son initiative et celle de M. Michel Charasse, rapporteur spécial de la mission « Aide publique au développement », M. Jean Arthuis, président, avait saisi la Cour des comptes d'une demande d'enquête, en application de l'article 58-2° de la LOLF, portant sur la gestion de la Coface. Les résultats de cette enquête feraient l'objet, en 2008, d'un rapport d'information à l'issue d'une audition « pour suite à donner ».

S'agissant du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat », il a indiqué que des cessions d'actifs financiers étaient prévues pour près de 5 milliards d'euros, soit environ 2,5 % de la valeur du portefeuille des participations cotées de l'Etat au début du mois de novembre 2007 (197 milliards d'euros). Cependant, il a précisé que cette prévision, identique à celle de la loi de finances initiale pour 2007, était purement indicative. Elle visait, en effet, à ne pas donner de « signe » particulier au marché, de la part de l'Etat. Selon lui, cette situation illustrait la nécessité de faire évoluer les modalités de discussion, par le Parlement, des projets de loi de finances initiale, en vue d'un « rééquilibrage » en faveur des débats relatifs aux projets de loi de règlement, ainsi d'ailleurs que la commission l'avait fait au printemps 2007.

Il a indiqué qu'au 15 octobre 2007, 3,8 milliards d'euros de produits de cessions avaient été réalisés par l'Etat, dont 2,6 milliards d'euros provenant de la cession de 5 % du capital de France Télécom.

Puis il a indiqué que, sur la base du montant théorique de 5 milliards de cessions, les recettes de privatisations attendues pour 2008 devaient bénéficier au désendettement de l'Etat à plus de 80 %. En effet, 500 millions d'euros devraient être versés à l'EPFR (Etablissement public de financement et de restructuration, amortissant la dette « Crédit Lyonnais »), et 3,7 milliards d'euros seraient affectés à la Caisse de la dette publique. Seuls, 800 millions d'euros étaient destinés aux opérations en capital d'entreprises publiques, y compris une « réserve » de 85 millions d'euros. Il a précisé que ces fonds, s'ils devaient ne pas être totalement utilisés, seraient consacrés au désendettement public.

Il a fait observer que cette orientation du projet de loi de finances était conforme à la démarche suivie depuis 2006, année où  95 % des recettes de privatisation avaient été affectées au désendettement public, contre 15 % en moyenne depuis 1986.

Tout en signalant que le compte « Participations financières de l'Etat » n'avait pas vocation à retracer l'ensemble de la politique de l'Etat actionnaire, décrite par un rapport spécifique annexé aux projets de loi de finances initiale, il a indiqué qu'en 2007, les dividendes perçus par l'Etat (au titre de l'exercice 2006) devraient s'élever à 3,9 milliards d'euros (hors versements de la société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM) et de l'établissement Autoroutes de France), contre un peu moins de 3 milliards d'euros en 2006.

M. Jean Arthuis, président, prenant l'exemple des conditions de l'évolution de l'actionnariat du groupe EADS en 2006, telles que la commission les avait mises en évidence, à l'occasion d'une série d'auditions publiques tenues en octobre 2007, s'est interrogé sur le rôle effectif de l'Etat en tant qu'actionnaire.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, rappelant la place centrale occupée, dans « l'affaire EADS », par le pacte d'actionnaires, a détaillé la nature des cinq autres pactes de ce type qui liaient, actuellement, l'Etat. Il a fait observer que les stipulations de ces accords s'avéraient plus « classiques » que celles du pacte relatif à EADS. Elles organisaient les rapports entre les actionnaires, notamment en termes de concertation relative à la gouvernance et/ou au capital, sans jamais tendre à écarter l'Etat du contrôle ou de la gestion des sociétés en cause.

Puis il a présenté les crédits pour 2008 du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Il a indiqué que le programme de cessions d'immeubles prévu, fixé à hauteur de 600 millions d'euros, était en hausse de 25 % par rapport aux objectifs fixés pour 2007. Ce montant représentait environ 1,5 % des 38 milliards d'euros auxquels était évalué l'ensemble du patrimoine immobilier métropolitain de l'Etat.

Ayant rappelé que la loi de finances initiale pour 2007 avait prévu la réalisation de 500 millions d'euros de cessions immobilières, M. Paul Girod, rapporteur spécial, a indiqué qu'au 15 octobre 2007, 556 millions d'euros de produits avaient déjà été encaissés sur le compte d'affectation spéciale, dont 404 millions d'euros résultant de la seule vente du centre du ministère des affaires étrangères et européennes situé avenue Kléber, à Paris. Il a relevé que le montant exceptionnel atteint par cette vente devait permettre de couvrir le coût du rachat par l'Etat de l'ancien immeuble de l'Imprimerie nationale, destiné au même ministère.

M. Jean Arthuis, président, s'est étonné que ce centre, vendu, soit cependant pris à bail par l'Etat pour deux ans, dans la perspective de la présidence française de l'Union européenne au second semestre 2008. Par ailleurs, il a rappelé que le groupe luxembourgeois, acquéreur puis vendeur à l'Etat de l'ancien immeuble de l'Imprimerie nationale, avait, à l'époque, profité d'une faille de la convention fiscale franco-luxembourgeoise, conduisant à l'exonération complète de la plus-value réalisée.

M. Paul Girod, rapporteur spécial, s'est félicité de l'amendement adopté par la commission à l'article 26 du projet de loi de finances pour 2008, visant à doter la SOVAFIM des moyens juridiques d'assurer le « portage » de certains immeubles de l'Etat. A ses yeux, « l'affaire » de l'Imprimerie nationale avait montré tout le bénéfice que pourraient trouver les intérêts patrimoniaux de l'Etat à l'existence d'une structure permettant aux services publics de se décharger des coûts d'occupation et d'entretien des immeubles dont ils auraient la disposition mais, dans un premier temps, n'auraient pas l'usage.

Poursuivant sa présentation du compte spécial, il a indiqué que le produit des ventes immobilières de l'Etat, en 2008, serait affecté au désendettement de l'Etat à hauteur de 15 %, soit 90 millions d'euros. Le reste, suivant les règles d'intéressement aux cessions, bénéficierait aux administrations affectataires, afin de financer leurs dépenses immobilières. Par ailleurs, des règles préférentielles d'intéressement aux cessions existent pour le ministère de la défense.

Il s'est interrogé sur la légitimité de ces règles spéciales. Plus généralement, il a souhaité que ce régime d'intéressement soit progressivement démantelé, de sorte que la gestion de l'Etat en la matière s'inscrive dans le cadre d'une véritable politique immobilière qui, à ses yeux, ne pourrait être que globale. Il a notamment fait valoir que le sort incertain de l'immeuble du 20, avenue de Ségur, à Paris, initialement destiné à accueillir la future « Maison de la francophonie » et le ministère chargé de l'écologie, illustrait la nécessité d'une approche d'ensemble.

Dans cette perspective, il a proposé un amendement « d'appel », comparable à celui qu'il avait soutenu au nom de la commission lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, visant à créer un programme retraçant l'ensemble des opérations d'aménagement ou de rénovation nécessitées par les immeubles de l'Etat, ainsi que les dépenses de fonctionnement liées à ces opérations. En effet, il a rappelé que le compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », en l'état, ne retraçait pas ces dépenses, éparpillées dans les budgets de chaque ministère.

Eu égard aux règles de recevabilité financière, il a proposé d'abonder ce nouveau programme, pour 2008, à hauteur de 51 millions d'euros, soit 10 % des crédits inscrits dans le projet de loi de finances en faveur des dépenses immobilières. Selon M. Paul Girod, rapporteur spécial, le compte d'affectation spéciale pourrait être alimenté par les loyers « budgétaires » désormais exigé des administrations, contrepartie logique des charges de propriétaire assumées par l'Etat.

M. Yann Gaillard, rejoint par M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur l'évolution des conditions de la gestion immobilière par l'Etat ainsi que sur ses résultats, eu égard aux capacités réelles de l'administration en ce domaine.

La commission a alors adopté l'amendement présenté par M. Paul Girod, rapporteur spécial.

Puis, sur la proposition de M. Jean Arthuis, président, elle a donné mandat à M. Paul Girod, rapporteur spécial, d'étudier les modalités selon lesquelles la cession du siège de l'ancien Office national interprofessionnel des céréales (ONIC), mise en lumière par le rapport présenté par M. Joël Bourdin, rapporteur spécial de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », pourrait être réalisée via le compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Il s'agit, notamment, de prévoir le pilotage de cette opération par France Domaine, et la contribution au désendettement public des produits réalisés, estimés à 50 millions d'euros au moins.

La commission a ensuite décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits, ainsi modifiés, de la mission « Engagements financiers de l'Etat », du compte spécial « Participations financières de l'Etat » et du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».


* 1 L'exposé général de Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice, est consultable à la rubrique commission des lois.