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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES


Mardi 20 novembre 2007

- Présidence de M. André Dulait.

Défense - Commission du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale

Une rencontre informelle a été organisée entre des membres de la commission et des représentants du groupe de travail n° 5 de la commission du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

Cette rencontre avait pour objet un échange d'informations sur les thématiques du groupe de travail et, en particulier, le lien armée-nation et le rôle du Parlement.

Mercredi 21 novembre 2007

- Présidence de M. Jacques Blanc, vice-président -

Nomination d'un rapporteur

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission a nommé rapporteur M. Jacques Blanc sur le projet de loi n° 84 (2007-2008) autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le gouvernement de la République italienne relative au tunnel routier sous le Mont-Blanc.

PJLF pour 2008 - Mission « Action extérieure de l'Etat » « Français de l'étranger et les étrangers en France » - Examen du rapport pour avis

M. Jean-Guy Branger, rapporteur pour avis, a tout d'abord rappelé que l'architecture de la mission « Action extérieure de l'Etat » avait évolué en 2007 et, qu'en particulier, le programme n° 151 « les Français de l'étranger et les étrangers en France » avait été modifié avec le transfert de l'Office de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) du ministère des affaires étrangères au nouveau ministère de l'immigration, de l'intégration et de l'identité nationale. Il s'est félicité de ce que la commission ait décidé, en conséquence, de maintenir cette compétence en son sein, en lui confiant la rédaction d'un avis budgétaire distinct, portant sur l'OFPRA.

Il a ajouté que le programme n° 105 : « Action de la France en Europe et dans le monde » conservait son périmètre, et regroupait la majorité des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat », également constituée du programme n° 185 : « Rayonnement culturel et scientifique, dont le rapporteur est Mme Monique Cerisier-ben Guiga.

Présentant le programme n° 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », il a indiqué qu'il représente 65 % des crédits et 63 % des emplois de la mission « Action extérieure de l'Etat », et que ses crédits de paiement progressaient, en 2008, de 2,7 %, à 1,482 milliard d'euros. Son plafond d'emploi, exprimé en équivalents temps plein travaillé (ETPT), sera de 8 359 unités en 2008, soit un recul de 371 par rapport à 2007, conformément aux engagements du contrat triennal conclu pour les années 2006 à 2008 entre le ministère des affaires étrangères et le ministère des finances.

Puis il a présenté la répartition de ces crédits entre les 6 actions qui composent  le programme 105 : la « Coordination de l'action diplomatique » reçoit 83,6 millions d'euros, l'« Action européenne », 53,39 millions d'euros, les « Contributions internationales », 580,35 millions d'euros, la « Coopération militaire de défense », 97,99 millions d'euros, le « Soutien », 229,58 millions d'euros, et le « Réseau diplomatique », 437,21 millions d'euros.

Il a constaté que les contributions internationales augmentaient de 40 millions d'euros, conformément au contrat de modernisation, et que les crédits affectés au soutien et au réseau progressaient respectivement d'environ 5 millions d'euros, seule la coopération militaire et de défense poursuivant sa régression avec une réduction de 9 millions d'euros.

Il a jugé que cette répartition financière semblait avantager les contributions internationales obligatoires, qui représentent près de 36 % du programme 105, et en constituent la première masse financière, mais ne sont pas, pour autant, à la hauteur des engagements de la France. Puis viennent les crédits affectés au réseau diplomatique, avec 30 % du programme, les actions de soutien, c'est-à-dire aux frais de fonctionnement courant du ministère, avec 15 %, la coopération militaire, avec 7 %, le reste étant attribué à l'action européenne, et à la coordination diplomatique.

Puis le rapporteur pour avis a évoqué le programme 151 « Français à l'étranger et étrangers en France », dont les crédits globaux progressent de 282,73 millions d'euros en 2007 à 310,62 millions d'euros en 2008. Cette augmentation de 30 millions d'euros découle, pour l'essentiel, de l'apport de 20 millions d'euros destinés à faciliter le financement des frais de scolarité des élèves français à l'étranger. Il a précisé que ces crédits étaient destinés, d'abord, aux élèves des classes de terminale, puis s'étendront, en 2009 et 2010, aux classes de première, puis de seconde.

Il a rappelé que le programme 151 était composé de trois actions d'ampleur financière décroissante : la première porte sur « l'offre d'un service public de qualité aux français de l'étranger », et regroupe les actions consulaires : avec 192,27 millions d'euros en 2008, elle est en hausse de 27,89 millions d'euros par rapport à 2007. L'accès des élèves français au réseau de l'agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) reçoit des crédits stables, à 66,96 millions d'euros. Enfin, l'instruction des demandes de visas, à 51,39 millions d'euros, est en baisse de 7,16 millions d'euros. De plus, le transfert d'une partie de cette dernière action au ministère de l'immigration se traduit par le transfert de 137 ETPT, équivalent à 4,49 millions d'euros en masse salariale. Quant à l'action 4 « Garantie de l'exercice du droit d'asile », elle est entièrement transférée à ce nouveau ministère : 38 ETPT, soit 1,58 million d'euros en masse salariale, ainsi que les 43 millions d'euros affectés à l'OFPRA, en 2008, y sont affectés. M. Jean-Guy Branger, rapporteur pour avis, a précisé que le plafond d'emploi du programme 151 augmenterait néanmoins de 161 unités à 3 560 ETPT, avec la croissance de deux catégories : les fonctionnaires titulaires et les recrutés locaux.

M. Jean-Guy Branger a ensuite évoqué les motifs de satisfaction ou d'inquiétude prévisibles pour 2008.

Il s'est ainsi félicité de la reprise des nécessaires travaux de réflexion sur la politique étrangère et européenne de la France, avec la réunion d'une commission du Livre blanc diplomatique, coprésidée par MM. Alain Juppé et Louis Schweitzer et composée d'une trentaine de diplomates, chercheurs et parlementaires, dont deux membres de la commission : Mme Catherine Tasca et M. Jean François-Poncet.

Il a souligné que l'organisation interne du ministère des affaires étrangères avait fait l'objet de travaux menés par le conseil des affaires étrangères, installé le 13 décembre 2006, sur les sujets suivants : la structure de l'administration centrale et ses frontières interministérielles, l'évolution des réseaux à l'étranger, l'adaptation en conséquence de la carte diplomatique, et les outils de performance et d'évaluation.

Il s'est également félicité de ce qu'à l'initiative de l'Inspection générale du ministère des affaires étrangères, un service chargé de la sécurité diplomatique ait été créé à la fin du mois de décembre 2006 et ait été doté, en 2007, de 5,4 millions d'euros. Chargé de traiter de toute question intéressant la sécurité des biens et des personnes, ainsi que de la protection de l'information, au sein de l'administration centrale et dans nos représentations à l'étranger, cette création est particulièrement opportune dans l'environnement troublé que nous connaissons aujourd'hui.

M. Jean-Guy Branger, rapporteur pour avis, a fait valoir qu'une solution avait enfin été trouvée pour permettre le regroupement des sites parisiens du ministère. Les quelque dix sites, sur lesquels sont répartis les divers services du ministère des affaires étrangères et européennes vont être, en effet, vendus, et l'essentiel des agents seront regroupés dans l'ancien immeuble de l'Imprimerie nationale, situé rue de la Convention. Les locaux du quai d'Orsay seront maintenus en l'état, et le site dévolu aux archives diplomatiques, à La Courneuve, sera ouvert prochainement.

Evoquant la prise en charge des frais de scolarité des élèves français à l'étranger, il a souhaité qu'un mécanisme de plafonnement soit introduit pour prévenir une dérive à la hausse de ces frais dans certains établissements privés. Enfin, le rapporteur pour avis a signalé que l'Assemblée nationale, lors de l'examen de la mission « Action extérieure de l'Etat », avait modifié le libellé du programme n° 151 comme suit : « Français à l'étranger, action consulaire et sécurité des personnes ».

Puis il a évoqué l'évolution préoccupante des crédits affectés aux contributions internationales obligatoires de la France. Il a reconnu que le contrat triennal de modernisation 2006-2008 avait permis de réajuster, de façon plus conforme à la réalité, les crédits consacrés à ces contributions internationales, notamment celles destinées au financement des opérations de maintien de la paix (OMP). Il a souligné combien serait nuisible, pour son image et sa crédibilité, que notre pays, membre du Conseil de sécurité de l'ONU, et souvent à l'initiative des résolutions créatrices de nouvelles OMP, ne réponde pas, en temps et en heure, aux appels de fonds qui en découlent. En dépit d'une amélioration de 50 millions en 2007, suivie d'une autre de 40 millions d'euros en 2008, la France ne sera toujours pas en mesure, si l'on s'en tient aux chiffres inscrits dans le PLF pour 2008, de faire face à ses obligations. Cette « impasse budgétaire » est évaluée à 150 millions d'euros pour l'année prochaine, sans que soient incluses, dans ce montant, les dépenses relatives à la future force UE-Union africaine (UA) qui devrait sécuriser la frontière tchado-soudanaise. L'éventuelle intervention ONU/UA au Darfour reste, également, à financer.

Il a déploré que les crédits destinés aux autres contributions obligatoires à divers organismes, inclus ou non dans la sphère de l'ONU, soient également insuffisants pour couvrir les futurs appels de fonds. Il a cependant souligné que plusieurs organisations internationales devaient impérativement renforcer leurs interventions sur le terrain, au détriment de leurs frais de structure.

M. Jean-Guy Branger, rapporteur pour avis, a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits affectés à la mission « Action extérieure de l'Etat », le vote étant reporté après l'examen du rapport de Mme Monique Cerisier-ben Guiga sur le programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique ».

PJLF pour 2008 - Mission « Immigration, asile et intégration » - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a examiné le rapport pour avis de M. Jean-Guy Branger sur les crédits inscrits dans le PLF pour 2008 au profit de la mission «Immigration, asile et intégration ».

M. Jean-Guy Branger, rapporteur pour avis, a indiqué que le but du nouvel avis qui lui avait été confié par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées en juillet 2007, était de maintenir les compétences de la commission sur les conditions de fonctionnement de l'Office pour les réfugiés et apatrides (OFPRA), et de la Commission de recours des réfugiés (CRR), malgré leur rattachement à la nouvelle mission « Immigration, asile et intégration ». Il a rappelé que le fonctionnement de l'OFPRA s'était amélioré depuis 2003, grâce à un renforcement de ses moyens en personnel.

Le rapporteur pour avis s'est félicité de ce que la récente loi sur l'immigration n'ait pas modifié, contrairement à l'intention initiale du Gouvernement, le délai de saisine de la Commission de recours des réfugiés (CRR) en cas de refus de l'OFPRA, qui reste d'un mois.

M. Jean-Guy Branger, rapporteur pour avis, a rappelé que le Parlement avait également décidé de modifier le nom de la CRR, en lui substituant celui de « Cour nationale du droit d'asile », ce changement étant motivé par la constatation que la nature même de cet organe juridictionnel, de nature administrative, devait se traduire dans la dénomination de « Cour », et que le terme de « réfugiés » était inexact, puisque c'étaient justement les personnes auxquelles l'OFPRA a refusé ce statut qui engageaient un recours devant la CRR.

M. Jean-Guy Branger, rapporteur pour avis, s'est félicité de ce que la loi sur l'asile de 2003 ait profondément modifié le fonctionnement de l'OFPRA et que, depuis cette date, la subvention attribuée à cet établissement public par le ministère des affaires étrangères ait doublé, passant de 23 millions d'euros en 2003 à 45 millions d'euros en 2007. Il a rappelé que le projet de loi de finances pour 2008 attribuait 43 millions d'euros à cet office.

Il a constaté que l'augmentation des moyens, conjuguée à une baisse des demandes d'asile, qui ont régressé, pour les personnes majeures, de 57.616 en 2004 à 26.269 en 2006, a permis de réduire la durée d'instruction des dossiers de 20 jours en moyenne ; ainsi de 130 jours en 2004, cette moyenne est-elle revenue à 110 jours en 2007. Le stock des dossiers en instance a également significativement baissé, pour s'établir à environ 2 mois d'activité en 2007, soit 8.400 dossiers. En parallèle, le nombre de demandes de réexamen par la CRR a également diminué de 31 % de 2003 à 2006, revenant de 44.000 recours à 30.500.

Le rapporteur pour avis s'est cependant interrogé sur le caractère durable de cette amélioration, estimant que l'évolution géopolitique mondiale ne l'encourageait guère, y compris en l'Europe, avec la pression exercée par les populations des pays de l'Est non membres de l'Union européenne, et par celles des pays les plus troublés des Balkans. Il a également relevé que près de 90 % des refus étaient désormais soumis à la CRR.

Sur proposition de M. Jean-Guy Branger, rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2008, les groupes socialiste et CRC votant contre.

PJLF pour 2008 - Mission « Action extérieure de l'Etat » - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a examiné le rapport pour avis de Mme Monique Cerisier-ben Guiga, sur les crédits du programme « Rayonnement culturel et scientifique » de la Mission « Action extérieure de l'Etat » (programme 185).

En préambule, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteure pour avis, a indiqué que la lettre de mission adressée, le 27 août dernier, par le Président de la République au ministre des affaires étrangères et européennes souligne l'importance du réseau culturel français à l'étranger, qui se compose de :

- 154 ambassades dotées d'un service de coopération et d'action culturelle (SCAC) ;

- 149 instituts et centres culturels français et 1075 Alliances françaises enseignant la langue française à quelque 500.000 étrangers ;

- 26 centres de recherche et 176 missions archéologiques ;

- environ 160 000 élèves, dont plus de la moitié d'élèves étrangers, inscrits dans les 269 établissements scolaires français à l'étranger du réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE).

La lettre de mission du Président de la République mentionne plus loin l'idée d'une réorganisation.

Rappelant que le réseau culturel à l'étranger avait déjà fait l'objet d'une profonde réorganisation ces dernières années, environ un tiers des centres et instituts culturels situés en Europe ayant été fermés entre 2000 et 2007, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteure pour avis, s'est interrogée sur les objectifs de cette nouvelle réforme.

S'agit-il réellement de redéployer les moyens de notre action culturelle vers les pays émergents ou de poursuivre le mouvement actuel de fermeture de centres et instituts culturels et de réduction des personnels ?

Compte tenu des enjeux pour la place de la culture française et de notre langue, l'Etat est-il disposé à augmenter la part actuellement modique consacrée à l'action culturelle extérieure ou bien demandera-t-il aux différents opérateurs de rechercher toujours davantage de sources de financement, notamment auprès du secteur privé ?

Evoquant tout d'abord l'évolution globale des crédits consacrés à l'action culturelle extérieure, Mme Monique Cerisier-ben Guiga a indiqué que le programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique » de la mission « Action extérieure de l'Etat » connaissait une augmentation très modique de ses crédits de 2,3 %, et s'établissait à 490 millions d'euros en 2008, contre 481 millions d'euros en 2007.

Ce programme ne regroupe toutefois pas l'ensemble des crédits consacrés à l'action culturelle extérieure, a indiqué Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteure pour avis, car il ne concerne que les financements destinés à la coopération avec les Etats membres de l'Union européenne et les autres grands pays industriels du monde développé au sens de l'OCDE, ainsi que les financements destinés au service d'enseignement français à l'étranger.

Pour avoir une vue globale des financements consacrés à l'action culturelle extérieure, il faut également tenir compte des crédits consacrés à l'audiovisuel extérieur, qui figurent dans d'autres programmes de la mission interministérielle « Médias », et des crédits consacrés à la coopération culturelle dans les pays en voie de développement et les pays émergents, qui relèvent du programme 209 de la mission « Aide publique au développement », a-t-elle indiqué.

Or, la scission entre le programme 185 et le programme 209 a peu de sens, a estimé Mme Monique Cerisier-ben Guiga, puisque l'ambition d'une politique culturelle n'est pas vraiment différente selon qu'il s'agit d'un pays développé ou en développement.

Si l'on tient compte de l'inflation, on constate qu'en réalité la part des crédits consacrés à l'action culturelle extérieure au sein du budget de l'Etat, tous programmes confondus et hors dépenses de personnel, est en constante diminution ces dernières années et que l'année 2008 confirme cette tendance, illustrée par plusieurs exemples.

Ainsi, alors que l'usage du français au sein de l'Union européenne et dans le monde est en recul, les crédits destinés à promouvoir l'utilisation de notre langue représentent environ 15 millions d'euros pour 2008, et cela pour l'ensemble des Etats membres de l'Union européenne et des grands pays développés d'Europe (Russie), d'Amérique du nord (Etats-Unis, Canada), d'Asie (Japon, Corée du Sud) et d'Océanie (Australie et Nouvelle-Zélande) ;

Alors que la France attire deux fois moins d'étudiants européens que l'Allemagne et trois fois moins que le Royaume-Uni, l'enveloppe destinée au financement des bourses destinées aux étudiants étrangers au titre du programme 185 représente seulement 18 millions d'euros.

Le nombre total de bourses délivrées à des étudiants étrangers est d'ailleurs en forte diminution ces dernières années, puisqu'il était en 2006 de 18 500, contre 20 000 en 2005 et 22 500 en 2002.

A titre de comparaison, l'Office allemand d'échanges universitaires et culturels dispose d'un budget de près de 250 millions d'euros, dont 55 millions sont consacrés aux bourses pour les étudiants étrangers.

De même, le budget du British Council alloué à la coopération universitaire est de 220 millions d'euros, sans compter les bourses accordées par les fondations privées.

Même l'agence néerlandaise pour la coopération internationale dans le domaine de l'enseignement supérieur fait mieux que nous, puisqu'elle consacre 56 millions d'euros aux bourses pour les étudiants étrangers, a indiqué Mme Monique Cerisier-ben Guiga.

Enfin, la réduction des effectifs dans le domaine de l'action culturelle extérieure se poursuit avec la suppression de 60 emplois rattachés au programme 185 en 2008.

L'action culturelle extérieure repose de plus en plus, non pas sur les services du ministère des affaires étrangères et européennes, mais sur des opérateurs extérieurs, puisque plus de 60 % des crédits du programme 185 sont gérés par des opérateurs comme CulturesFrance ou CampusFrance. Parmi ceux-ci, l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) occupe une place particulière, puisque la dotation dont elle dispose représente, à elle seule, plus de 70 % des crédits du programme 185, hors dépenses de personnel, et que contrairement aux autres opérateurs, elle est en progression en 2008, en raison de l'enveloppe supplémentaire de 20 millions d'euros pour la prise en charge des frais de scolarité des élèves français des lycées français à l'étranger souhaitée par le Président de la République et d'une dotation supplémentaire de 8,5 millions d'euros pour la politique immobilière.

Il existe donc un risque de « phagocytation » de ce programme par le financement du service d'enseignement français à l'étranger, qui devrait être pris en charge non par le ministère des affaires étrangères mais par celui de l'éducation nationale. Rappelant que les familles des élèves français et étrangers participent actuellement au financement des établissements du réseau de l'AEFE à hauteur de 60 %, et que les droits de scolarité avaient connu une forte augmentation, de l'ordre de 10 %, ces dernières années, Mme Monique Cerisier-ben Guiga a indiqué que le budget de l'agence pour 2008 devrait être abondé par l'Etat à hauteur de 358 millions d'euros, dont 291 millions d'euros au titre du programme 185 pour 2008, soit 40 % du budget de l'agence. Elle a rappelé que le nombre d'élèves scolarisés dans les établissements du réseau s'établissait, pour l'année scolaire 2006-2007, à 163.000, dont 75.000 élèves français.

La mesure la plus notable du PLF 2008 tient à l'augmentation de 20 millions d'euros de la dotation de l'AEFE au titre du programme 151 « Français de l'étranger et étrangers en France », destinée à la prise en charge des frais de scolarité des élèves français des lycées français à l'étranger, souhaitée par le Président de la République.

Le dispositif retenu par le ministère des affaires étrangères et européennes n'est pas celui d'une gratuité totale des frais de scolarité, mais celui d'un remboursement a posteriori de ces frais de scolarité via l'attribution de bourses aux familles françaises qui en feront la demande.

Le remboursement par l'Etat des frais de scolarité est ainsi soumis à certaines conditions, qui concernent notamment entre 25 et 30 % de familles expatriées bénéficiant déjà d'une prise en charge directe ou indirecte par leur employeur et qui ne devraient donc pas pouvoir bénéficier de cette mesure.

De plus, en raison de l'impact budgétaire de cette mesure, il a été décidé de l'appliquer de manière progressive sur trois années scolaires, avec pour l'année scolaire 2007-2008, le remboursement des frais de scolarité des seuls élèves de terminale, pour l'année scolaire 2008-2009, l'extension du dispositif aux élèves de première, et pour l'année scolaire 2009-2010, l'extension du dispositif aux élèves de seconde.

Enfin, en ce qui concerne le financement de cette mesure, 5 millions d'euros ont été prévus dès la rentrée scolaire de l'année 2007 et 20 millions d'euros sont inscrits dans le projet de loi de finances pour 2008 pour financer le remboursement des frais de scolarité des élèves français de terminale et le premier trimestre des élèves français de première.

La prise en charge des frais de scolarité pour les trois classes de lycée représenterait un coût de 47,9 millions d'euros en année pleine, d'après les estimations du ministère des affaires étrangères et européennes, réalisées sur la base du nombre d'élèves inscrits à la rentrée 2007, a indiqué Mme Monique Cerisier-ben Guiga.

Si on ajoute à ce montant les financements nécessaires à la reconduction des bourses existantes, soit 47 millions d'euros, cela représente un budget total de près de 100 millions d'euros pour les bourses accordées aux élèves français.

La mesure présidentielle constitue un véritable bouleversement du système d'accès des enfants français à la scolarité à l'étranger, tel qu'il était pratiqué jusqu'à présent, a estimé Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteure pour avis, puisque avec cette mesure, on passe d'une logique fondée sur l'attribution de bourses sur critères sociaux à une logique de prise en charge intégrale des droits de scolarité pour les élèves français.

De plus, on introduit une différence majeure entre, d'une part, les élèves français et les élèves étrangers, et, d'autre part, entre les classes de primaire et de collège et les classes de lycée.

En outre, il ne faut pas sous-estimer les éventuels effets pervers de cette mesure, a indiqué la rapporteure pour avis, puisqu'on peut s'attendre à un « effet d'aubaine » pour les entreprises qui prennent actuellement en charge les frais de scolarité des enfants de leurs salariés expatriés et qui pourraient être incitées à ne plus le faire, et à une augmentation du nombre d'inscription d'élèves de nationalité française, ce qui soulève des interrogations sur la capacité d'accueil de nos établissements, qui sont d'ores et déjà saturés, et sur la baisse constatée de la proportion d'élèves étrangers. A cet égard, Mme Monique Cerisier-ben Guiga a rappelé que seulement 30 % des 75.000 enfants français immatriculés dans les consulats étaient actuellement scolarisés dans des établissements français à l'étranger, ces enfants étant majoritairement issus de familles aux revenus élevés ou de familles aux revenus modiques, mais bénéficiant de bourses sur critères sociaux, le système actuel laissant à l'écart la majorité des familles de la classe moyenne.

Surtout, le remboursement des frais d'inscription va concerner l'ensemble des établissements français à l'étranger, puisqu'aucune distinction n'a été faite entre, d'une part, les établissements en gestion directe et, d'autre part, les établissements conventionnés et les établissements simplement « homologués » pour lesquels l'Etat n'exerce aucun droit de regard sur le montant des droits de scolarité.

A terme, confronté au coût croissant de cette mesure, dans un contexte budgétaire très contraint, l'Etat sera-t-il capable de remplir ses autres obligations à l'égard de l'agence, en matière de personnel ou de politique immobilière ?

Au regard de ces inconvénients, on peut se demander s'il n'aurait pas été préférable d'affecter la totalité des fonds nécessaires à la prise en charge des frais de scolarité des élèves français aux bourses gérées par l'AEFE, qui sont attribuées sur des critères sociaux aux familles françaises dont les enfants fréquentent les établissements français à l'étranger, du primaire au lycée, et s'il ne serait pas souhaitable de plafonner la prise en charge des frais de scolarité, en fonction d'un montant qui pourrait varier selon les zones géographiques et le type d'établissement.

La deuxième mesure nouvelle concerne la politique immobilière de l'AEFE, qui se voit dotée d'un financement de 8,5 millions d'euros, a indiqué Mme Monique Cerisier ben Guiga.

Rappelant que le précédent gouvernement avait modifié en 2005 le statut de l'AEFE pour lui donner de nouvelles prérogatives en matière de gestion immobilière, mais que ce transfert de prérogatives n'était accompagné d'aucun transfert de moyens, elle a rappelé que l'AEFE avait donc dû recourir à l'emprunt et à son fonds de roulement pour parer aux réparations les plus urgentes.

Alors que le besoin de financement pour 2006-2012 de la politique immobilière de l'Agence a été évalué, par une mission d'audit, à 240 millions d'euros, dont 140 pour les constructions et 100 pour les travaux de rénovation, ce qui représente 48 millions d'euros par an, le projet de loi de finances pour 2008 prévoit une dotation supplémentaire de 8,5 millions d'euros.

Or, l'AEFE ne pourra plus, comme par le passé, compter sur son fonds de roulement, puisque celui-ci a diminué de moitié en un an et qu'il ne représente aujourd'hui que 23 jours de fonctionnement, a indiqué Mme Monique Cerisier-ben Guiga.

En conclusion, évoquant l'avenir de l'AEFE, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteure pour avis, a indiqué que des états généraux de l'enseignement français à l'étranger devraient être organisés en 2008, avec l'ensemble des acteurs concernés, notamment les syndicats d'enseignants et les associations de parents d'élèves, afin de déterminer les attentes en vue des futures orientations stratégiques de l'agence, et que ces orientations pourraient ensuite être reprises dans un contrat d'objectifs et de moyens.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteure pour avis, a indiqué que, pour sa part, elle ne voterait pas les crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2008, mais qu'elle s'en remettait à la sagesse de la commission.

A l'issue de cette présentation, un débat s'est engagé au sein de la commission.

Mme Paulette Brisepierre a remercié Mme Monique Cerisier-ben Guiga pour la clarté de son rapport, tout en faisant part de son désaccord au sujet de la prise en charge des frais de scolarité des élèves français des lycées français à l'étranger. La gratuité de la scolarité pour le lycée constitue, en effet, une importante avancée, car elle vise à récompenser les efforts des familles et des élèves et elle répond à une obligation morale, dans la mesure où elle vise à corriger une inégalité de traitement entre les élèves français scolarisés en France et ceux scolarisés à l'étranger.

En réponse, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteure pour avis, a déclaré partager l'objectif de favoriser la scolarisation des élèves français dans les établissements français à l'étranger, mais elle a estimé que l'on pouvait s'interroger sur les effets pervers de la prise en charge des frais de scolarité au regard notamment des autres aspects, comme la politique immobilière.

M. André Dulait s'étant interrogé sur l'impact de cette mesure sur les entreprises qui prennent actuellement en charge les frais de scolarité des enfants de leurs salariés expatriés, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteure pour avis, a rappelé que cela représentait entre 25 et 30 % des familles et qu'il y aurait vraisemblablement une tendance chez les entreprises à transférer cette prise en charge sur l'Etat. Ainsi, au moment où l'on recherche des financements auprès des entreprises françaises, notamment dans le cadre de partenariats public-privé, on incite paradoxalement celles-ci à se désengager du financement de l'enseignement français à l'étranger.

Après avoir remercié le rapporteur pour son exposé, Mme Catherine Tasca a déclaré que, tout en observant une bienveillante neutralité sur le rapport, le groupe socialiste votera contre les crédits proposés de la mission « Action extérieure de l'Etat », pour deux raisons :

- d'une part, en raison du décalage que l'on constate entre les déclarations d'intention en faveur du renforcement de l'action culturelle à l'étranger et les moyens effectivement mis en oeuvre dans le projet de loi de finances pour 2008 ;

- d'autre part, tout en partageant l'idéal de gratuité qui doit présider à l'enseignement public, Mme Catherine Tasca a considéré que la seule prise en charge des frais de scolarité pour les élèves français dans les établissements à l'étranger n'était pas suffisante dans la mesure où les autres questions, comme l'immobilier par exemple, n'étaient pas résolues.

A une question de M. André Trillard, qui s'interrogeait sur le système pratiqué par les autres grands pays, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteure pour avis, a déclaré qu'il y avait une grande variété. Ainsi, les écoles américaines ou britanniques à l'étranger ne reçoivent en règle générale pas de subventions car, même si le niveau est variable et si les droits de scolarité sont généralement très élevés, elles attirent un grand nombre d'élèves, du fait de la domination de la langue anglaise. Ce modèle est donc différent de celui pratiqué par nos partenaires italien et espagnol, qui disposent d'un réseau plus limité et lié à leur tradition d'émigration, et du modèle français, dont l'objectif principal est de maintenir un lien étroit avec la France et de promouvoir la pratique du français.

A l'issue de ce débat, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat », le groupe socialiste et le groupe communiste, républicain et citoyen votant contre.

PJLF pour 2008 - Mission « Médias » Audiovisuel extérieur - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a examiné le rapport pour avis de Mme Monique Cerisier-ben Guiga sur les crédits des programmes « Audiovisuel extérieur » et « Chaîne de télévision française d'information internationale » de la mission « Médias ».

En introduction, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteure pour avis, a indiqué que le lancement en décembre 2006 de la nouvelle chaîne française d'information internationale France 24, souhaitée par l'ancien Président de la République, avait modifié sensiblement l'équilibre du paysage audiovisuel extérieur français, qui se caractérisait, à la différence de nos partenaires européens, qui disposent souvent d'un opérateur unique, comme la BBC pour le Royaume-Uni ou la Deutsche Welle pour l'Allemagne, par la dispersion de ses opérateurs, avec deux chaînes de télévision - TV5 Monde et dorénavant France 24 - deux radios - Radio France International et RMC Moyen-Orient - et un organisme de coopération - Canal France International.

Le nouveau Président de la République ayant lancé, l'été dernier, une réflexion sur la réforme de l'audiovisuel extérieur français, un comité de pilotage, composé d'une vingtaine de fonctionnaires issus de différents ministères réunis sous la direction de M. Jean-David Levitte, conseiller diplomatique, et de M. Georges-Marc Benamou, conseiller pour l'audiovisuel à la Présidence de la République, a été chargé de rédiger des propositions sur la réforme de l'audiovisuel extérieur. Il devrait remettre ses recommandations avant la fin du mois de novembre.

Compte tenu des enjeux, Mme Monique Cerisier-ben Guiga s'est entretenue avec les principaux responsables de ce dossier au ministère des Affaires étrangères et européennes, avec les membres du comité de pilotage et les dirigeants des sociétés audiovisuelles concernées. Sans préjuger à ce stade des propositions qui pourraient être formulées par le comité de pilotage ou reprises par le gouvernement, elle a souhaité présenter les données de cette réforme à la commission.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteure pour avis, a d'abord évoqué le système actuel de financement de financement de l'audiovisuel extérieur qui se caractérise par la dispersion des moyens, puisque, si les crédits consacrés aux opérateurs de l'audiovisuel extérieur, à l'exception de la partie de la redevance versée à Radio France Internationale, ont été regroupés au sein de la mission « Médias », ils restent scindés entre deux programmes.

S'agissant du programme 115 qui regroupe les crédits consacrés par le ministère des Affaires étrangères et européennes à la politique audiovisuelle extérieure, c'est-à-dire TV5 Monde, Radio France Internationale, CFI, RMC Moyen-Orient et la radio franco-marocaine Médi 1, le projet de loi de finances pour 2008 prévoit une dotation identique à celle de 2007, soit un montant total de 159  millions d'euros.

Il est toutefois prévu, grâce à une réduction de la trésorerie de Canal France International, d'abonder les subventions de TV5 Monde et de RFI d'1,5 million d'euros chacun, afin de mettre en oeuvre partiellement les priorités des deux opérateurs : l'augmentation du sous-titrage des programmes de TV5 Monde et la conclusion d'un contrat d'objectifs et de moyens entre RFI et l'Etat. Au total, il est prévu une dotation de 75,9 millions d'euros pour RFI, 65,7 millions d'euros pour TV5 Monde et 16,5 millions d'euros pour CFI.

Le programme 116, qui relève du Premier ministre, est entièrement consacré à France 24. Cette chaîne, parfois qualifiée de « CNN à la française » a pour objectif d'offrir un point de vue français sur l'actualité du monde à destination d'un public international. Elle diffuse, depuis le 6 décembre 2006, deux programmes principaux : un programme en français, diffusé prioritairement en Europe et dans les pays du Maghreb et en Afrique et un programme multilingue, diffusé prioritairement en Europe, en Afrique et au Proche et Moyen-Orient ; intégralement anglais au départ, ce programme a vocation à faire l'objet de décrochages dans diverses langues, en particulier l'arabe et l'espagnol.

France 24 est doté d'un financement de 70 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2008, soit une quasi-reconduction de la dotation de 2007, bien qu'une convention de subvention entre l'Etat et France 24, conclue en 2005, prévoie le versement d'une subvention de 88,5 millions d'euros à la chaîne, soit une différence de 18,5 millions d'euros.

Peu après la présentation du PLF pour 2008, le gouvernement a annoncé qu'il compléterait la subvention accordée à France 24 par une dotation supplémentaire de 18,5 millions d'euros.

Interrogé sur ce point, lors du débat à l'Assemblée nationale, le 24 octobre dernier, la ministre de la culture et de la communication, Mme Christine Albanel, a indiqué que ce financement supplémentaire de 18,5 millions d'euros proviendrait d'un redéploiement de crédits de gestion au cours de l'année 2008. Selon Mme Monique Cerisier-ben Guiga, les explications de la ministre ne paraissent guère convaincantes, estimant qu'il y avait un risque que le gouvernement prélève une part des financements prévus pour l'audiovisuel extérieur, notamment TV5 Monde, pour l'attribuer à France 24.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga a estimé que la commission devrait s'élever fortement contre cette manière de procéder, qui vise à contourner l'autorisation budgétaire accordée par le Parlement et qui suscite d'importantes interrogations sur l'origine des fonds qui seraient ainsi dégagés.

Le paysage audiovisuel extérieur français est donc caractérisé par l'éclatement des moyens et l'absence de véritable coordination, a souligné Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteure pour avis, puisque si la France consacre à peu près le même montant, de l'ordre de 300 millions d'euros, à l'audiovisuel extérieur que ses principaux partenaires, la dispersion actuelle des opérateurs français génère d'importants doublons.

En outre, si la part des financements consacrée à l'audiovisuel extérieur a progressé ces dernières années, cette progression a été totalement consacrée à France 24 au détriment des autres opérateurs comme TV5 Monde et RFI, et on constate un écart croissant entre les financements accordés aux opérateurs de l'audiovisuel extérieur, par rapport à ceux de l'audiovisuel public national, qui s'élèvent à 2,8 milliards d'euros.

L'audiovisuel extérieur français se caractérise aussi par une absence de coordination, a indiqué Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteure pour avis.

Le ministère des Affaires étrangères et européennes devrait, en théorie, être chargé d'assurer la cohérence de l'audiovisuel extérieur français, mais son rôle est aujourd'hui limité, car il partage sa tutelle avec le ministère de la culture et de la communication, les grands groupes de télévision (comme TF1 ou France Télévisions) ou de radios (comme Radio France) et certains opérateurs, comme France 24, ne relevant pas de son ressort.

Certes, un organisme a été créé en 1989 : le conseil de l'audiovisuel extérieur, qui est chargé d'assurer la coordination de l'action audiovisuelle extérieure, mais il n'a plus été réuni depuis 1996.

Abordant ensuite la réforme de l'audiovisuel extérieur, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteure pour avis, a estimé que certaines propositions de réforme semblent devoir être écartées.

Il en va ainsi de l'idée de créer une holding pour l'audiovisuel extérieur en regroupant sous un chapeau unique l'ensemble de ses opérateurs.

Relevant que cette idée n'était pas nouvelle et que l'expérience de la Sofirad n'avait pas été concluante, Mme Monique Cerisier-ben Guiga a estimé, à l'image de la mission d'information sur l'audiovisuel extérieur de l'Assemblée nationale, que  ce n'est pas en empilant les structures et en créant un poste supplémentaire de président que l'on parviendra à définir une stratégie cohérente.

La fusion autoritaire entre les opérateurs doit aussi être écartée, car cette idée se heurte à des obstacles importants, comme le fait que TV5 Monde soit une chaîne francophone, et qu'il faille aussi tenir compte de la position des autres partenaires francophones et de la diversité de statut des personnels.

Enfin, un rapprochement autoritaire risquerait d'appauvrir la variété de l'offre française qui fait aussi sa richesse, a estimé Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteure pour avis, qui s'est déclarée plutôt favorable à l'idée d'encourager les partenariats entre les opérateurs.

Elle a ensuite présenté trois voies possibles pour une réforme de l'audiovisuel extérieur

La première voie consisterait à favoriser les synergies entre les opérateurs. La multiplicité des opérateurs de l'audiovisuel extérieur ne se traduit pas seulement par une concurrence en termes d'audience ou de programmes, mais aussi par une concurrence en matière de distribution, c'est-à-dire dans le cadre des négociations avec les câblo-opérateurs, qui entraîne une augmentation du coût et se fait en définitive au détriment du contribuable français.

Ainsi, il semblerait, que France 24 ait conclu un contrat de 500.000 dollars avec un câblo-opérateur pour être diffusé en Israël, alors que pour le même contrat TV5 Monde avait payé 185.000 dollars. Une agence de mutualisation commune à TV5 Monde, France 24 et RFI pourrait donc être mise en place, a estimé Mme Monique Cerisier-ben Guiga.

D'autres synergies entre les opérateurs pourraient être favorisées, comme la mise en commun de moyens techniques ou administratifs, la mutualisation de la production, la création d'une régie publicitaire commune, ou encore la mutualisation des correspondants à l'étranger, en s'appuyant sur le réseau des correspondants de l'Agence France Presse (AFP) à l'étranger.

La deuxième voie consisterait à garantir un financement équitable et transparent. Le regroupement de l'ensemble des crédits consacrés à l'audiovisuel extérieur, à l'exception de la redevance, au sein de la mission « Medias », a représenté un progrès en termes de lisibilité et de cohérence, mais le gouvernement n'est pas allé au bout de sa logique, puisqu'au sein de la mission Médias, les crédits consacrés à l'audiovisuel extérieur sont scindés entre deux programmes, a indiqué Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteure pour avis.

La création d'un programme budgétaire spécifique exclusivement consacré à France 24 s'explique par la volonté de soustraire France 24 à la tutelle du ministère des affaires étrangères et européennes et par le fait que certains considéraient que placer TV5 Monde et France 24 sous la même tutelle aurait inévitablement pour effet de privilégier financièrement l'une ou l'autre des deux chaînes.

Cet argument ne paraît pas convaincant et il serait plus cohérent de regrouper l'ensemble des crédits consacrés à l'audiovisuel extérieur dans un programme unique, a estimé Mme Monique Cerisier-ben Guiga, qui a souhaité présenter à la commission un amendement en ce sens.

En contrepartie, une loi de programmation pluriannuelle pourrait être adoptée pour garantir un financement durable et équitable des opérateurs, ce qui permettrait de corriger l'inégalité de traitement existant actuellement entre France 24 et les autres opérateurs. En effet, grâce à la convention pluriannuelle de subvention conclue avec l'Etat, France 24 bénéficie d'une visibilité budgétaire à long terme, dont ne profitent pas les autres opérateurs, comme TV5 Monde ou RFI.

Enfin, les opérateurs de l'audiovisuel extérieur ne devraient pas être soumis au système de la réserve légale, qui génère d'importants effets pervers.

La troisième voie reposerait sur la création d'un pôle multimédia.

La distinction entre radio, télévision et Internet va devenir de plus en plus artificielle dans les prochaines années, et d'ores et déjà les grands groupes comme la BBC ont mis en place des plateformes multimédias pour s'adapter à cette évolution, a indiqué Mme Monique Cerisier-ben Guiga.

Pourquoi ne pas s'en inspirer et créer un véritable pôle multimédia de l'audiovisuel extérieur français ?

En conclusion, Mme Monique Cerisier-ben Guiga a souhaité que le Parlement soit étroitement associé à la réforme de l'audiovisuel extérieur et a présenté un amendement visant à regrouper dans un programme unique le programme 115 et le programme 116, afin de renforcer la mise en cohérence des moyens consacrés à l'audiovisuel extérieur.

M. Josselin de Rohan a considéré que l'audiovisuel extérieur français se caractérisait par la dispersion des opérateurs et que le lancement de la nouvelle chaîne d'information France 24 n'avait pas contribué à simplifier les choses.

Il a rappelé qu'une réflexion sur la réorganisation de l'audiovisuel extérieur souhaitée par le Président de la République était actuellement en cours, et il a estimé que l'amendement proposé par la rapporteure était prématuré, et qu'il convenait d'attendre les propositions avant de modifier la structure actuelle de financement.

Il s'est ainsi interrogé sur l'intérêt de conserver des journaux télévisés des partenaires francophones sur TV5 Monde, de séparer l'information et la culture, et de regrouper l'information sous une même autorité à l'occasion de la réforme envisagée.

En réponse, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteure pour avis, a considéré que supprimer l'information sur TV5 Monde pour la concentrer sur France 24 serait une grave erreur, dans la mesure où l'information ne joue pas le même rôle sur les deux chaînes. En effet, sur France 24, il s'agit d'un point de vue français sur l'actualité qui n'est pas obligatoirement exprimé en français mais aussi en anglais, en arabe, ou en espagnol, alors qu'il s'agit, en ce qui concerne TV5 Monde, d'un point de vue exprimé en français, mais qui n'est pas forcément celui de la France, mais aussi celui des autres pays francophones, comme le Canada, la Suisse ou la Belgique.

La rapporteure pour avis a ainsi cité l'exemple de la guerre en Irak, où il y avait une différence de points de vue sur TV5 Monde. Elle a considéré que l'information s'était nettement améliorée sur TV5 Monde, grâce notamment au découplage de la chaîne selon les fuseaux horaires, opéré en dépit d'un financement insuffisant.

M. Gérard Roujas a estimé que la dispersion actuelle des financements entre les différents opérateurs de l'audiovisuel extérieur était source de double emploi et de dépenses supplémentaires. Pour ces raisons, il a déclaré qu'il voterait contre l'adoption des crédits de ces deux programmes.

A l'issue de ce débat, la commission a rejeté, le groupe UMP votant contre et le groupe socialiste votant pour, l'amendement présenté par Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteure pour avis, tendant à regrouper le programme 115 et le programme 116 dans un programme unique, intitulé « Action audiovisuelle extérieure ».

Puis la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits des programmes « Audiovisuel extérieur » et « Chaîne française d'information internationale » de la mission « Médias », le groupe socialiste s'abstenant et M. Gérard Roujas votant contre.

PJLF pour 2008 - Mission « Aide publique au développement » - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a examiné le rapport pour avis de Mme Paulette Brisepierre sur la mission interministérielle « Aide publique au développement ».

Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que la mission interministérielle « Aide publique au développement » était dotée pour 2008 de 3,106 milliards d'euros.

Elle a rappelé que cette mission ne comprenait pas la totalité de l'aide publique française qui devrait s'élever, en 2008, à 8,7 milliards d'euros, soit 0,45 % du PIB. Elle a relevé que l'objectif de 0,5 % du PIB n'avait pu être tenu en 2007, l'aide française ayant fléchi à 0,42 %. Il s'agissait d'une tendance observée à l'échelle internationale, liée à l'achèvement progressif du processus d'annulation de dettes.

Evoquant les 5,6 milliards d'euros d'aide qui ne figurent pas dans la mission, elle a précisé qu'ils correspondaient principalement :

- à 2 milliards d'annulation de dettes dont une grande part pour la Côte d'Ivoire et le Congo, pour lesquels les opérations, reportées de 2007 à 2008, restaient marquées par une incertitude liée à la situation politique dans ces pays ;

- à 867 millions d'aide communautaire (hors FED) ;

- à 849 millions au titre de l'accueil d'étudiants originaires de pays en développement ;

- à 351 millions au titre de l'outre-mer (Mayotte et Wallis et Futuna) ;

- à 300 millions au titre de l'accueil des demandeurs d'asile.

Elle a estimé que cette comptabilisation n'avait qu'un seul objet, celui d'établir des comparaisons internationales selon des règles communes, celles de l'OCDE, qui avaient pour effet l'établissement d'un véritable « inventaire à la Prévert » du développement.

Sous le bénéfice de ces remarques, elle a considéré que les véritables crédits d'aide au développement, ceux qui correspondent à une politique publique au sens plein du terme étaient ceux de la mission interministérielle examinée par la commission.

Elle a indiqué que ces crédits étaient stables. Ils ne progressaient légèrement que sous l'effet de l'arrivée d'un nouvel acteur, le ministère chargé du codéveloppement dont les crédits étaient au demeurant très modestes, avec 29 millions d'euros.

Elle a tout d'abord observé que l'aide française était constituée en majeure partie de contributions à des organismes multilatéraux : 58,8 %.

L'année 2008 est marquée par la poursuite de l'augmentation de ces contributions, en particulier à l'Association internationale de développement (AID) de la Banque mondiale (352 millions d'euros) et au Fonds européen de développement (FED) (725 millions d'euros). Elle a relevé que la contribution de la France au FED pourrait ne pas être suffisante. Elle pourrait, en effet, représenter plus de 860 millions d'euros si la commission européenne n'accédait pas à la demande de lissage que les gouvernements allemand et français ont formulée devant la véritable envolée des contributions.

Elle a indiqué que le fonds Sida était doté de 280 millions en 2008 représentant la première tranche d'un engagement de 900 millions d'euros sur 3 ans.

Elle a évoqué l'appréciation d'insuffisance fréquemment portée sur les contributions volontaires consenties par la France en faveur du système de développement des Nations unies, soit 90 millions d'euros en 2008. Elle a rappelé qu'il existait, si l'on exceptait la Francophonie et les fonds sectoriels, trois organisations multilatérales de développement : l'Union européenne, avec le FED, la Banque mondiale avec l'AID, et le système des Nations unies.

L'effort des différents Etats, qu'il s'agisse de pays nordiques ou non, devrait donc s'apprécier globalement.

La France a fait le choix de contribuer fortement aux deux premières, pour un total de plus d'un milliard d'euros. Leur efficacité peut certainement progresser mais les marges de progression sont plus importantes encore à l'ONU : il y a deux ans, le rapport demandé par le Secrétaire général avait dressé le constat d'une grande dispersion des différents programmes et agences (parfois jusqu'à 16 dans un même pays sans aucune coordination) et proposé de confier au PNUD un rôle de coordination.

Or, le plan stratégique proposé par M. Kemal Dervis, administrateur du PNUD, a été rejeté, à l'instigation du G77 par l'Assemblée générale des Nations unies.

Elle a estimé qu'il serait à tout le moins paradoxal d'augmenter la contribution française avant l'aboutissement de ces réformes et, dans cette période de difficultés budgétaires pour la France, d'affranchir les organisations multilatérales de la rigueur à laquelle notre pays soumet ses propres instruments. Elle a ajouté que le PNUD mettait par ailleurs en oeuvre des crédits provenant des autres systèmes multilatéraux, auxquels la France contribuait.

Elle a considéré que tout effort supplémentaire devrait s'effectuer au sein même de l'enveloppe multilatérale actuelle sous peine de mettre en péril les instruments bilatéraux, de façon tout à fait dommageable.

En deuxième lieu, elle a indiqué que la préservation des instruments de l'aide-projet ne s'effectuait, comme en 2007, qu'au prix d'une sollicitation de l'intégralité du résultat de l'Agence française de développement, à hauteur de 245 millions d'euros. Le budget de l'Etat peine à dégager de « l'argent frais » pour l'aide bilatérale et, par conséquent, les intérêts des prêts de l'Agence financent les subventions.

Elle a précisé ne pas être hostile à cette forme de recyclage de l'argent du développement en indiquant à la commission que le bilan de l'Agence, dont elle a souligné la qualité du travail, était très sain et l'autorisait à prendre des risques, ce qu'elle s'apprêtait à faire en intervenant à nouveau sur prêts dans le cadre d'une ambitieuse stratégie pour l'Afrique. Il faudrait veiller à préserver cette capacité d'intervention sur prêts en ne fragilisant pas le bilan de l'Agence dont le rôle dans le développement de l'espace méditerranéen, que la France s'efforce de promouvoir, peut être précieux.

Elle a souligné également que ce prélèvement sur les résultats de l'AFD rendait la lecture du budget particulièrement difficile : les différentes ressources de l'AFD n'y sont pas clairement retracées.

L'AFD financera sur son résultat l'intégralité des contrats de désendettement et développement (114 millions d'euros) et une part importante des bonifications de prêt, 100 millions d'euros. Cette opération permet d'enrayer le déclin de nos instruments bilatéraux, qui semble largement engagé et dont les crédits progressent de 9,4 %.

Elle a souligné en troisième lieu que la mission « Aide au développement » continuait à supporter deux types de politiques : une politique de lutte contre la pauvreté et une politique d'influence à l'égard des pays émergents, dont la pertinence n'était pas discutable, mais qui relevait souvent d'une autre logique, celle de la politique culturelle. Une première évolution de la maquette a consisté à isoler ces crédits au sein d'une action spécifique. Elle a souhaité que ce mouvement se poursuive par le transfert de cette action au programme « Rayonnement culturel et scientifique » de la mission « Action extérieure de l'Etat ».

Enfin, elle a insisté sur le fait que, l'architecture de l'aide au développement était à la veille d'une nouvelle réforme, dans l'attente des conclusions de la révision générale des politiques publiques.

Elle a estimé que l'inachèvement de la réforme de 1998 et sa mise en oeuvre sous forte contrainte budgétaire avaient créé un malaise profond et durable. La réforme a été suivie d'aménagements marginaux successifs qui semblaient toujours annonciateurs d'une nouvelle réforme, notamment celle du « serpent de mer » qu'est la réforme de la DGCID. Elle a considéré qu'il était temps de stabiliser le dispositif d'aide et de le concentrer sur l'essentiel : son efficacité et ses résultats.

C'est dans ce sens qu'il fallait comprendre l'émergence de cette nouvelle thématique de l'immigration et du codéveloppement. Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a considéré que si la France ne pouvait faire face seule à l'immense question du développement, elle ne devait pas pour autant s'en remettre à d'autres en distribuant des contributions, ce qui serait se limiter à l'établissement d'un chèque. Il est nécessaire que la France effectue des choix tant sur les pays que sur les secteurs qu'elle juge prioritaires et qu'elle définisse une stratégie pour ses financements multilatéraux.

Elle doit aussi être présente sur le terrain ce qui suppose de mobiliser des assistants techniques. Ils ne font pas obstacle, bien au contraire à une démarche de partenariat puisqu'ils sont désormais recrutés et payés par les pays bénéficiaires.

Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a souligné en conclusion que si les crédits d'aide au développement n'augmentaient pas, les orientations étaient positives et qu'elles devraient être confortées.

Elle a souligné qu'un nouvel élan et une nouvelle ambition étaient possibles à un moment où l'Afrique sortait de la phase d'ajustement structurel.

Elle a proposé à la commission d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Aide publique au développement ».

Mme Monique Cerisier-ben Guiga a souligné que la progression de l'aide publique au développement marquait une nette pause et que la fin programmée des processus d'annulation de dette annonçait une diminution de son volume que les autorisations d'engagement ne permettraient pas de compenser.

Mme Catherine Tasca a partagé l'intérêt du rapporteur pour le concept de codéveloppement, mais elle a souligné que son rattachement au ministère de l'immigration le liait indéniablement à des mesures d'aide au retour dans le pays d'origine. Il ne représentait qu'une part marginale de l'aide, alors que l'ensemble de la politique de développement devrait s'inspirer de la logique du codéveloppement, entendu dans le sens de partenariat.

Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a insisté sur le lien entre codéveloppement, lutte contre la pauvreté et création d'emplois.

Puis la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Aide publique au développement », le groupe socialiste s'abstenant.

Groupe de travail - Gendarmerie - Désignation des membres

Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord pris acte de la composition du groupe de travail sur l'organisation et les missions de la gendarmerie :

- M. Jean Faure (UMP - Isère), président ;

- Mme Michelle Demessine (CRC - Nord) ;

- M. Hubert Haenel (UMP - Haut-Rhin) ;

- M. Philippe Madrelle (SOC - Gironde) ;

- M. Charles Pasqua (apparenté UMP - Hauts-de-Seine) ;

- M. Yves Pozzo di Borgo (UC - UDF Paris) ;

- M. André Rouvière (SOC - Gard).

M. Jean-Pierre Plancade, président, a ensuite fait part à la commission de l'indisponibilité momentanée de M. André Boyer, qui a souhaité que la communication qu'il a préparée sur les missions effectuées, en tant que rapporteur pour avis des crédits de la marine, sur la formation dans la marine, soit envoyée à l'ensemble des membres de la commission.

PJLF pour 2008 - Mission « Direction de l'action du gouvernement » - « Présidence française de l'Union européenne » - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a examiné le rapport pour avis de M. Hubert Haenel sur les crédits du programme « Présidence française de l'Union européenne » de la mission « Direction de l'action du gouvernement », inscrits au projet de loi de finances pour 2008.

Evoquant d'abord les enjeux de la présidence française de l'Union européenne au deuxième semestre 2008, M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis, a estimé que cette présidence française - la douzième depuis les débuts de la construction européenne et peut-être la dernière présidence sous cette forme - intervenait à un moment charnière.

Tout d'abord, le traité de Lisbonne, qui devrait être signé le 13 décembre prochain et entrer en vigueur au 1er janvier 2009, si tous les Etats membres ont achevé à cette date leur procédure de ratification, met en place une présidence stable du Conseil européen et un Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité, ce qui fait que la présidence française pourrait être la dernière présidence de plein exercice.

Ensuite, la présidence française interviendra quelques mois avant le renouvellement de la Commission européenne et du Parlement européen, ce qui devrait ainsi lui donner vocation d'achever le programme législatif actuel de l'Union européenne et de préparer un nouveau cadre de référence pour les politiques futures, en particulier le réexamen des politiques européennes et leur financement après 2013, et notamment la refondation de la politique agricole commune (PAC) et la réforme du système des ressources financières de l'Union européenne.

Sur le plan international, la présidence française commencera après les élections présidentielles en Russie, elle sera marquée par les Jeux olympiques de Pékin et par les élections américaines, qui devraient avoir un impact diplomatique important.

Enfin, la présidence française devrait être l'occasion d'un rendez-vous privilégié entre les Français et l'Europe, trois ans après le « non » français au référendum sur le traité constitutionnel, a estimé M. Hubert Haenel.

Les priorités de la présidence française ont été définies par le Président de la République et se déclinent autour de quatre grands thèmes : l'Europe de la croissance, de la compétitivité et de l'emploi ; l'Europe qui protège, avec notamment les services publics ou la politique européenne de l'immigration ; l'énergie et la lutte contre le réchauffement climatique ; et enfin l'influence de l'Europe dans le monde et la relance de l'Europe de la défense.

Evoquant ensuite les caractéristiques du programme « Présidence française de l'Union européenne », M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis, a indiqué que ce programme avait pour vocation de couvrir l'ensemble des dépenses de l'Etat occasionnées par la présidence de l'Union européenne.

Il s'agit d'un programme interministériel, puisqu'il dépend du Premier ministre, et d'un programme temporaire, puisqu'il doit être supprimé en 2010, avec la fin de la liquidation des dépenses.

La création d'un programme spécifique constitue une importante nouveauté car, auparavant, le ministère des affaires étrangères prenait en charge la plus grande partie des dépenses occasionnées par l'exercice de la présidence, le reste des manifestations étant financé par les autres ministères, a indiqué M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis, en rappelant que ce modèle présentait d'importants inconvénients, puisque le bilan budgétaire et financier de la précédente présidence française au deuxième semestre de l'année 2000 avait été sévèrement critiqué par la Cour des comptes, tant pour le dépassement important du budget prévu que pour l'opacité de sa gestion.

La création de ce programme représente donc un progrès, qui permettra d'assurer une meilleure lisibilité des dépenses, que ce soit pour le Parlement, pour les services de l'Etat ou pour les citoyens, une clarification des responsabilités de gestion et une gestion plus efficace des crédits, a estimé M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis.

La deuxième nouveauté, a souligné M. Hubert Haenel, tient à la création d'une administration ad hoc chargée de coordonner l'ensemble des manifestations et des dépenses : le Secrétariat général de la Présidence française du Conseil de l'Union européenne institué par un décret du 15 juin 2007.

Un tel Secrétariat avait déjà été créé lors de la précédente présidence française au deuxième semestre de l'année 2000, a rappelé M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis, mais il dépendait alors du ministère des Affaires étrangères.

Pour la première fois, ce secrétariat est placé auprès du Premier ministre, pour souligner sa dimension interministérielle, a indiqué le rapporteur pour avis.

Il devrait comprendre, sous la direction de M. Claude Blanchemaison, une vingtaine de fonctionnaires provenant de différents ministères, qui seront mis à disposition par leur administration d'origine pour quelques mois, puisqu'il s'agit d'une structure provisoire, ayant vocation à disparaître peu après la fin de la présidence française, vraisemblablement au début de l'année 2009, lorsque toutes les dépenses auront été liquidées.

Puis M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis, a abordé le montant du budget et la répartition des crédits.

Le programme est doté d'un budget global de 190 millions d'euros en autorisations d'engagement et 120 millions d'euros en crédits de paiement, a indiqué M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis, le solde des crédits de paiement devant être inscrit dans le projet de loi de finances pour 2009.

Les crédits se répartissent en trois actions.

La première action correspond aux « activités obligatoires  et traditionnelles de la présidence », et recouvre notamment les réunions des chefs d'Etat et de gouvernement, des ministres et de hauts fonctionnaires, qui se déroulent en France, à Bruxelles ou dans un pays tiers, et qui sont pour la plupart imposées par le programme de travail du Conseil de l'Union européenne.

Plus d'une centaine de réunions sont prévues, pour un coût total de 89 millions d'euros, soit un coût moyen de 500 000 euros par réunion.

Toutefois, le coût de ces réunions diffère sensiblement suivant leur nature, leur format et le lieu où elles se tiennent, a indiqué M. Hubert Haenel.

Si les réunions formelles du Conseil européen se tiennent, depuis celui de Nice, à Bruxelles, le Secrétariat général du Conseil facture ensuite une partie du montant des frais à la présidence, alors que la réunion informelle du Conseil européen, qui se déroule traditionnellement sur le territoire du pays qui exerce la présidence, est entièrement à la charge de l'Etat hôte.

La deuxième action, qui est destinée à financer les manifestations correspondant à l'initiative propre de la présidence française, est dotée d'une enveloppe de 82 millions d'euros.

Une quarantaine de manifestations ou événements sont prévus, notamment sur la Méditerranée, le 60e anniversaire de la Déclaration universelle des droits de l'Homme, le suivi de la Conférence de Rabat sur les migrations, les Etats généraux du multilinguisme, et d'autres manifestations pourront obtenir le label « Présidence française de l'Union européenne » et un soutien financier.

Enfin, la troisième action, intitulée « activités interministérielles », recouvre les dépenses de fonctionnement du Secrétariat général de la Présidence française, la communication et les frais de représentation de la Présidence. L'enveloppe d'un montant de 19 millions d'euros permettra notamment de financer la publication de brochures d'information, la création du logo et l'élaboration du site Internet.

Durant la présidence française, il est aussi prévu d'organiser une « saison culturelle européenne », qui ne dépend pas directement du programme « Présidence française de l'Union européenne » et du Secrétariat général de cette présidence, mais de l'opérateur culturel « Cultures France ».

Cette saison devrait comprendre plusieurs centaines d'événements relevant de cinq catégories : les grandes manifestations populaires, avec notamment des bals européens dans la nuit du 13 au 14 juillet, 26 « projets tandems » associant des artistes français et des artistes des 26 autres Etats membres, 15 manifestations thématiques autour de la création européenne, en matière de cinéma, de photographie ou de musique, 5 cycles de 27 oeuvres européennes, et une saison européenne dans chaque grande ville.

Rappelant que, lors de l'examen du projet de loi de finances, certains députés avaient critiqué le budget de la présidence française en considérant que l'enveloppe de 190 millions d'euros était surévaluée, M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis, a indiqué que ce budget représentait un montant comparable aux dépenses réalisées sur le budget fédéral par l'Allemagne à l'occasion de sa présidence de l'Union européenne, au premier semestre 2007, et que la comparaison avec les précédentes présidences exercées par la France n'était pas réellement opérante en raison du passage de quinze Etats membres à vingt-sept, de l'extension des compétences de l'Union européenne, notamment en matière de politique étrangère, et de la hausse des dépenses de sécurité, en particulier depuis les attentats du 11 septembre 2001.

Il a donc considéré que le budget prévu de 190 millions d'euros constituait une dotation équilibrée, dans le contexte budgétaire actuel, et qu'il était à la hauteur des enjeux.

M. Hubert Haenel a indiqué que sa seule réserve ne portait pas sur l'enveloppe budgétaire mais sur l'objectif de performance du programme, qui est basé sur un indicateur unique, fondé sur le degré de satisfaction des participants aux différentes manifestations de la présidence française, et qui sera calculé sur la base de questionnaires anonymes qui comprendront une échelle de satisfaction, notée de 1 à 5.

M. Hubert Haenel s'est interrogé sur le fait de savoir si le mécanisme de l'indicateur de performance était réellement adapté en matière de relations internationales.

En conclusion, M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis, a considéré que le programme paraissait offrir toutes les conditions pour réussir la présidence française, mais que cette présidence ne devait pas se résumer uniquement à des réunions diplomatiques et à une approche trop institutionnelle, mais qu'elle devait également associer les assemblées, les collectivités territoriales et plus largement, le monde économique, la société civile, et être visible pour l'ensemble des citoyens.

La présidence française de l'Union européenne offre, en effet, une occasion unique de rapprocher les Français et l'Europe, trois ans après le « non » français au référendum sur le traité constitutionnel, a estimé M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis, qui a indiqué que la France ne devrait exercer à nouveau la présidence de l'Union européenne qu'en 2022.

Le rapporteur pour avis a invité la commission à émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Présidence française de l'Union européenne ».

M. André Dulait s'est interrogé sur le coût financier des questionnaires et a déclaré partager le scepticisme du rapporteur pour avis sur la pertinence du mécanisme de l'indicateur de performance concernant un programme de cette nature.

Interrogé par M. Roger Romani à propos des dépenses de sécurité, M. Hubert Haenel, rapporteur pour avis, a précisé que la plus grande partie des dépenses serait supportée par les services de police et de gendarmerie. Les dépenses de sécurité qui seront prises en charge par le programme « Présidence française » concernent les dépenses additionnelles, comme les agents des sociétés privées de surveillance.

M. Jean-Pierre Raffarin a souligné l'importance de la présidence française de l'Union européenne, en observant qu'elle sera notamment marquée par des sommets avec des pays tiers, comme la Chine, et par la préparation de la mise en oeuvre des principales innovations du traité de Lisbonne, en particulier la désignation du Président du Conseil européen et du Haut-Représentant pour la politique étrangère et la sécurité.

M. Jean-Pierre Raffarin a également relevé que, s'il convient de résister à la tentation de nationaliser la présidence, qui doit être au service de l'Union européenne dans son ensemble, cette présidence offrait une chance unique de rapprocher les Français et l'Europe, en particulier les jeunes.

La France doit donc faire preuve d'une grande ambition et il est nécessaire de mobiliser tous les acteurs en vue de cette échéance, qui est désormais très proche.

En faisant observer qu'en matière diplomatique les résultats se mesurent souvent après plusieurs années, M. Jean-Pierre Raffarin s'est également déclaré sceptique sur l'idée de mesurer la réussite de la présidence française sur la base de questionnaires anonymes.

M. Jean-Pierre Plancade, président, a déclaré partager les observations du rapporteur pour avis sur le montant des crédits et l'importance des enjeux, tout en indiquant qu'il n'était pas hostile par principe à une évaluation.

A l'issue de ce débat, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Présidence française de l'Union européenne ».