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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 20 novembre 2007

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.

PJLF pour 2008 - Missions « Relations avec les collectivités territoriales », « Sécurité », « Sécurité civile », « Administration générale et territoriale de l'Etat » - Audition de Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales

La commission a entendu Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, sur le projet de loi de finances pour 2008 (missions « Relations avec les collectivités territoriales », « Sécurité », « Sécurité civile », « Administration générale et territoriale de l'Etat »).

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a déclaré que ces quatre missions avaient pour point commun d'être au coeur des attentes des citoyens vis-à-vis de l'Etat.

Elle a expliqué que le projet de loi de finances pour 2008 était au service de trois priorités :

- accroître la sécurité, qui est la condition de l'exercice des autres libertés ;

- réaffirmer l'autorité et l'impartialité de l'Etat ;

- construire une relation de confiance entre les citoyens, l'Etat et les collectivités territoriales.

Concernant la première priorité, le renforcement de la sécurité, elle a indiqué s'être assigné plusieurs objectifs :

- diminuer de 5 % la délinquance générale et de 10 % la délinquance de voie publique ;

- porter à 40 % le taux d'élucidation.

Elle a souligné son attachement à ce dernier objectif, estimant que l'élucidation d'une infraction était, d'une part, la première façon de rendre justice aux victimes et, d'autre part, un élément fort de prévention et de dissuasion.

Elle a indiqué que depuis sa prise de fonctions, des résultats significatifs avaient déjà été obtenus, les violences aux personnes ayant en particulier commencé à baisser pour la première fois depuis le mois d'août. Elle a précisé qu'en septembre 2007, le niveau de la délinquance était revenu à celui de 1995.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a déclaré que les forces de police et de gendarmerie devaient également s'adapter, voire anticiper sur les défis de demain. Elle a pointé plusieurs phénomènes à surveiller : la résurgence possible du phénomène de bandes dans les banlieues, la radicalisation de groupes politiques extrêmes, l'émergence de technologies nouvelles. Elle a appelé à la vigilance tout en prenant soin de ne pas surévaluer certaines menaces.

Elle a ensuite indiqué les trois grands axes d'une réforme de la police et de la gendarmerie : modernisation, mutualisation et reconnaissance du travail accompli. Elle a précisé que l'ossature de la future loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure avait été transmise au Président de la République et au Premier ministre.

Concernant le budget pour 2008, elle a justifié son choix d'augmenter la part des investissements par rapport à la part prééminente des dépenses de personnel. Elle a indiqué qu'un milliard d'euros serait consacré à la modernisation des outils. Ces crédits bénéficieraient en particulier au développement de la « vidéoprotection », afin de prévenir et d'élucider des infractions. Elle a estimé que les garanties des libertés publiques mises en place depuis 1995 permettaient désormais de dépasser la phase de méfiance initiale et de mettre en oeuvre à grande échelle la vidéosurveillance. Elle a indiqué que les caméras sur la voie publique, au nombre de 20.000 aujourd'hui, seraient multipliées par trois d'ici à 2009, ce qui resterait peu par rapport aux 250.000 caméras installées au Royaume-Uni.

Elle a expliqué que la vidéosurveillance permettait d'obtenir des résultats spectaculaires, notamment dans les parkings. Elle a indiqué que des crédits était prévus pour développer la connexion de la police nationale aux réseaux municipaux de vidéosurveillance, 23 communes ayant déjà donné leur accord.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a également indiqué que les crédits d'investissement du budget pour 2008 serviraient :

- à poursuivre le développement du fichier automatisé des empreintes digitales et du fichier national automatisé des empreintes génétiques ;

- à entamer la construction de nouveaux locaux pour la police scientifique de Paris (12 millions d'euros) ;

- à reloger à Lognes l'institut de formation des agents administratifs, techniques et scientifiques de la police nationale, qui sera également ouvert à la gendarmerie nationale.

A cet égard, elle a regretté que trop de policiers et gendarmes soient distraits de leur coeur de métier par des tâches administratives ne relevant pas de leur compétence. Elle a annoncé que 700 emplois administratifs, techniques et scientifiques étaient inscrits dans le budget pour 2008.

De manière plus générale, elle a souhaité un recentrage des personnels sur leur savoir-faire. Ainsi, à l'occasion de la création de la direction centrale du renseignement intérieur (DCRI), certaines missions ne relevant pas strictement de cette matière comme la police des jeux et anciennement exercés par des services regroupés au sein de la nouvelle DCRI ont été attribuées à d'autres directions. Elle a également souhaité poursuivre, d'une part, l'actualisation de la carte territoriale entre les zones police et gendarmerie et, d'autre part, développer la polyvalence des forces.

Enfin, elle a annoncé plusieurs revalorisations indemnitaires pour accompagner la réforme des corps et carrières ainsi que sa volonté d'accompagner les fonctionnaires dans leur vie quotidienne. Elle a indiqué que 5.000 nouveaux logements seraient proposés en Ile-de-France et que 100 places supplémentaires de crèche seraient créées.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a mis en avant la nécessité de renforcer l'autorité de 1'Etat au service des populations, tant au niveau de l'administration centrale que des services déconcentrés. Après avoir fait part de son intention de créer, début 2008, un organe stratégique chargé d'examiner les risques de toute nature auxquels la France et ses habitants peuvent être confrontés, elle a déclaré que l'action du ministère revêtait, de plus en plus, une dimension internationale, soulignant que le savoir-faire du ministère, pleinement reconnu par nos voisins européens, était susceptible de renforcer la capacité d'action et d'influence de la France à l'étranger.

Soucieuse d'améliorer la communication du ministère de l'intérieur, elle a annoncé la création récente d'un porte-parole du ministère.

Elle a souligné que le projet de budget 2008 prenait en compte les nouveaux périmètres ministériels, en particulier le départ de certains agents vers le nouveau ministère de l'immigration, de l'identité nationale et du codéveloppement, et le rattachement du ministère de l'outre-mer au ministère de l'intérieur.

Après avoir jugé prioritaire la valorisation du personnel du ministère, comprenant, entre autres mesures, la requalification de plus de 1000 emplois, la fusion des corps techniques de catégorie C et la poursuite du plan de rattrapage des régimes indemnitaires, elle a plaidé pour un recours plus important aux nouvelles technologies, citant la montée en puissance en 2008 de l'Agence nationale des titres sécurisés et la mise en oeuvre, dans le domaine de la sécurité civile, du programme de télécommunications interopérable de dernière génération Antarès.

Abordant la question de l'administration territoriale, elle a souhaité faire du préfet l'interlocuteur unique des collectivités territoriales, d'une part pour faire face aux plus importantes d'entre elles, d'autre part, pour aider les communes les plus fragiles et les moins organisées. Elle a relevé que la dématérialisation des procédures devait permettre aux préfectures de renforcer leur réactivité, mais aussi de tirer profit des gains de productivité réalisés pour améliorer leur organisation dans l'intérêt du public. Refusant de supprimer des sous-préfectures selon des critères mécaniques, elle a acté que celles-ci étaient particulièrement appréciées des élus locaux en zone rurale.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales a prôné l'instauration d'une relation de confiance pérenne entre l'Etat et les collectivités territoriales, en particulier dans le domaine financier, rappelant qu'en 2008 les dotations de l'Etat aux collectivités territoriales évolueraient au même rythme que l'inflation, dans un souci de maîtrise des dépenses publiques. Elle a réaffirmé son intention d'engager une réforme de la fiscalité locale, en étroite relation avec les associations d'élus et le Parlement. Elle a également plaidé pour la stabilité des partages de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales ainsi que l'association des collectivités territoriales à toutes les décisions qui présentent un risque de charges nouvelles pour elles, au travers de la mise en place prochaine, au sein du Comité des finances locales, d'une Commission consultative sur l'évaluation des normes.

Elle a enfin annoncé la création d'un fond de solidarité, doté de 20 millions d'euros dès 2008, destiné à réparer les dégâts causés par des sinistres d'ampleur limitée sur les biens non assurables des collectivités territoriales et de leurs groupements.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Sécurité », s'est réjoui que le projet de budget pour 2008 prévoit 12 millions d'euros pour débuter les travaux de réimplantation de la police scientifique d'Ile-de-France dans des locaux dignes et modernes.

Il a ensuite interrogé la ministre sur l'avenir des adjoints de sécurité. Il a observé que depuis plusieurs années, les objectifs de recrutement étaient rarement atteints et que le projet de budget pour 2008 faisait porter l'essentiel de la baisse du plafond d'emploi sur les adjoints de sécurité. Il a demandé s'il fallait y voir une redéfinition du périmètre des compétences des adjoints de sécurité, voire le début d'une suppression progressive.

Enfin, il a souhaité connaître l'état d'avancement du projet de créer des compagnies zonales de sécurisation constituées pour partie d'effectifs redéployés en provenance des compagnies républicaines de sécurité ainsi que du projet de créer à terme une direction générale des systèmes d'information et de communication, commune à la gendarmerie et à la police.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, s'est déclarée favorable au maintien des adjoints de sécurité en raison de leur rôle en matière d'intégration. Toutefois, ayant pris acte des très grandes difficultés de recrutement, elle a décidé de faire porter la réduction du plafond d'emplois sur cette catégorie d'agents.

Concernant la réorganisation des forces mobiles, elle a indiqué avoir demandé au directeur général de la police nationale des propositions pour une meilleure coordination zonale et pour la création éventuelle de compagnies de sécurisation dans les départements. Enfin, elle a déclaré qu'à terme, dans le prolongement de la mutualisation des systèmes d'information de la police et de la gendarmerie, une direction générale des systèmes d'information et de communication commune aux deux forces devra être créée.

M. Jean-Claude Peyronnet a demandé si, en matière de statistiques de la délinquance, la culture du résultat était toujours prônée au risque de produire des effets pervers. Il a ensuite demandé si les effectifs de la gendarmerie en zone périurbaine seraient renforcés.

M. Pierre Fauchon s'est félicité du programme de développement de la vidéosurveillance. Concernant la coopération policière européenne, il a demandé si des réflexions étaient engagées en faveur de la création d'une police européenne chargée de lutter contre la criminalité transfrontalière.

M. Jean-René Lecerf a fait part des multiples rumeurs courant sur les évolutions statutaires de la police et de la gendarmerie ou sur la fermeture de nombreuses brigades de gendarmerie. Il a indiqué que ces bruits semaient le trouble parmi les agents de ces forces, mais aussi parmi les élus.

Mme Michèle André s'est jointe à ces remarques sur le malaise des gendarmes. Elle a également demandé comment s'opérait le partage de l'autorité sur les forces de police entre le ministère de l'intérieur et le ministère de l'immigration. Elle a rappelé que le préfet était censé être l'interlocuteur unique dans le département.

MM. François Zocchetto et Henri de Richemont ont à leur tour relayé les inquiétudes sur l'avenir de la gendarmerie.

Répondant à M. Jean-Claude Peyronnet, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a expliqué qu'elle faisait sienne la culture du résultat, tout en ne la réduisant pas à une simple comptabilité statistique. Elle a ajouté que l'Observatoire national de la délinquance avait précisément pour rôle de livrer des analyses plus approfondies. En dépit des critiques sur l'outil statistique, elle a mis en avant la baisse continue de la délinquance, y compris des violences aux personnes depuis le mois d'août dernier, alors même que les victimes hésitent de moins en moins à signaler ce type d'infractions.

Elle a affirmé sa volonté de mettre plus de gendarmes sur le terrain, ceux-ci étant encore trop accaparés par des tâches administratives. En matière de pouvoir d'achat, elle a indiqué étudier la possibilité de permettre au conjoint d'un gendarme d'occuper un emploi administratif. En revanche, elle s'est interrogée sur la vocation des gendarmes à intervenir en milieu périurbain, ces zones pouvant relever de la police nationale.

Elle a ensuite répondu aux différentes craintes relatives à une disparition du statut militaire de la gendarmerie en affirmant son profond attachement à ce statut. Elle a jugé essentiel de maintenir un équilibre entre la condition de la gendarmerie et celle des autres armes, ainsi qu'entre la gendarmerie et la police nationale. Toutefois, elle a constaté que certaines contraintes étaient inhérentes au statut militaire et que les gendarmes qui ne les supporteraient plus pourraient en tirer les conséquences, le cas échéant en rejoignant la police nationale.

Répondant à M. Pierre Fauchon, elle a indiqué qu'il n'existait pas de consensus pour la création d'une police européenne sur le modèle du FBI américain, aucun pays européen n'étant demandeur. En revanche, elle a placé de nombreux espoirs dans la mutualisation des moyens et l'échange d'informations, en particulier dans la lutte contre les stupéfiants.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », rappelant que le contrat de stabilité, préservait l'évolution de la DGF mais n'était défini que pour une année, a souhaité savoir s'il pourrait être reconduit ou s'il devrait être modifié à l'avenir. Estimant que les rapports de M. Philippe Valletoux, au nom du Conseil économique et social, et de M. Pierre Richard, évoquaient des pistes intéressantes pour une nouvelle gouvernance des finances locales et une modernisation de la fiscalité locale, il s'est interrogé sur les suites données à ces travaux.

Il a ensuite jugé que les normes européennes et la jurisprudence communautaire avaient un impact croissant sur l'activité des collectivités territoriales, citant un arrêt de la Cour de justice des communautés européennes du 18 janvier 2007 remettant en cause le régime des concessions d'aménagement, ainsi que l'avis motivé de la Commission européenne tendant à appliquer les règles des marchés publics aux conventions portant sur la mise à disposition de services entre les établissements publics de coopération intercommunale et leurs communes membres. Il a souhaité savoir si le Gouvernement envisageait des mesures législatives ou réglementaires pour résoudre ces questions. Estimant indispensable que les collectivités territoriales soient davantage associées à la préparation des normes qui les concernent, il a salué la création d'une nouvelle Commission consultative sur l'évaluation des normes au sein du Comité des finances locales, et demandé si le Gouvernement entendait également associer les collectivités à l'élaboration des textes communautaires qui ont des incidences sur leur fonctionnement.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, estimant souhaitable que les collectivités territoriales bénéficient de perspectives financières à long terme, a cependant indiqué que le principe de l'annualité budgétaire rendait difficile l'inscription dans le projet de loi de finances d'un contrat pluriannuel. Elle a expliqué que les différents rapports publiés depuis la fin de l'année 2006 sur la réforme des finances locales seraient examinés par la Conférence nationale des exécutifs, soulignant qu'il faudrait alors dépasser les oppositions entre catégories de collectivités que ne manqueront pas de susciter les propositions de réforme de la fiscalité locale. Rappelant que la France avait indiqué à la Commission européenne que sa position sur les mises à disposition de services entre les établissements publics de coopération intercommunale et les communes qui en sont membres avait des implications très lourdes sur la mise en oeuvre effective de la liberté d'organisation interne de l'Etat français, elle a précisé qu'une réponse officielle de la Commission était attendue pour la fin de l'année. Elle a déclaré que les projets de textes communautaires ayant des incidences sur l'organisation et le fonctionnement des collectivités territoriales seraient également soumis à la Conférence nationale des exécutifs et à la nouvelle Commission consultative sur l'évaluation des normes, en relevant cependant que l'efficacité d'une telle procédure supposait que ces incidences soient repérées le plus tôt possible.

M. Jacques Gautier, rappelant que la compétence de l'État en matière de délivrance des passeports avait été transférée aux communes et que son exercice devait faire l'objet d'une compensation, a souligné les difficultés rencontrées par les communes pour obtenir la définition d'un prix commun et le versement de cette compensation. Il s'est inquiété des risques de suppression des machines à voter dans les communes où elles avaient pourtant été utilisées avec succès lors des élections présidentielle et législatives de 2007. Il a précisé que se posait la question technique de l'affichage sur ces machines des listes de candidats aux élections municipales et cantonales de mars 2008.

M. Henri de Richemont, jugeant le nombre d'échelons territoriaux excessif, s'est demandé si les pays et les communautés de communes ne pourraient pas être fusionnés en une seule structure.

M. Jean-Claude Peyronnet, a indiqué que les sous-préfets étaient souvent nommés dans les petites villes pour y effectuer leur mobilité, sans que leur adaptation au poste soit vérifiée. Rappelant que la volonté de faire du préfet l'interlocuteur unique des collectivités territoriales avait été exprimée par M. Gaston Defferre, il a estimé qu'elle serait aujourd'hui difficile à mettre en oeuvre, les services des préfectures ayant été fortement réduits et ne disposant plus de compétences suffisantes pour conseiller les communes.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a indiqué que la question de l'indemnisation des dépenses afférentes aux passeports avait fait l'objet d'un amendement examiné par l'Assemblée nationale lors de la discussion du projet de loi de finances et que le Sénat serait lui-même saisi de cette question. Expliquant que l'utilisation des machines à voter avait fait ses preuves en France, elle a déclaré que la longueur des listes ne devait pas remettre en cause leur utilisation.

Rappelant l'attachement des Français aux communes et aux départements, elle a estimé que les communautés de communes et les régions étaient des échelons essentiellement voués au développement économique, alors que le pays ne correspondait à aucune logique définie. Elle a indiqué que la contractualisation entre les communautés de communes regroupées au sein d'un pays pouvait être une solution, mais qu'une telle option devait être fondée sur le volontariat et aboutir à une réelle simplification.

Soulignant l'utilité des sous-préfectures, en particulier dans les zones rurales, elle a relevé que les sous-préfets devaient être en mesure d'apporter aux maires un appui solide dans leur activité quotidienne, compte tenu des possibilités de mise en cause de leur responsabilité pénale. Elle a précisé que si la décentralisation s'était accompagnée d'une réduction des effectifs dans les préfectures, les compétences juridiques devaient être préservées, soulignant par ailleurs la nécessité d'assurer une diversification de recrutement au sein du corps préfectoral.

M. José Balarello, rapporteur pour avis de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » a souhaité connaître le calendrier de mise en oeuvre du système d'immatriculation à vie des véhicules (ou SIV), rappelant que ce projet, attendu de longue date, vise à simplifier les démarches administratives des conducteurs en attribuant un numéro d'immatriculation national.

Il a également demandé quel était le calendrier de lancement opérationnel de l'agence nationale des titres sécurisés, instituée en février 2007.

Par ailleurs, après avoir rappelé que le ministère de l'intérieur s'était fixé, à travers le projet Waldec, le double objectif de simplifier le fonctionnement des associations (par exemple par la dématérialisation des déclarations en préfecture et des demandes de subventions publiques) et d'améliorer la connaissance du monde associatif en France, il a souhaité connaître l'état d'avancement de ces chantiers.

Enfin, il s'est étonné que le contrôle de légalité ne soit pas toujours exercé par des personnes disposant des qualifications juridiques requises par une activité aussi importante pour les élus locaux.

En réponse, Mme Michelle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales a indiqué que le SIV serait mis en place le 1er janvier 2009.

Elle a par ailleurs souligné que le Conseil d'administration de l'Agence nationale des titres sécurisés se réunirait pour la première fois début décembre 2007, à Charleville-Mézières, afin de permettre à la France de respecter le calendrier international de délivrance du passeport biométrique.

Elle a également jugé nécessaire de mieux mesurer, au travers du projet Waldec, la très grande diversité du monde associatif, rappelant la création de plusieurs milliers d'associations chaque année.

Enfin, elle a signalé que la dématérialisation des procédures allait permettre de dégager des gains de productivité susceptibles de permettre aux agents de compléter leur formation juridique.

Après une suspension, Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis sur les crédits de la mission « Sécurité civile », a voulu d'une part, connaître l'effort financier exact du gouvernement en faveur du fonds d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de secours dans le projet de loi de finances pour 2008 et, d'autre part, savoir si les sommes prévues avaient été intégralement rendues disponibles pour les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) . Elle a rappelé que ce fonds, destiné à accompagner l'acquisition d'équipements lourds par ces services avait été institué en 2003 et qu'il avait été doté initialement de 45 millions d'euros. Elle a constaté que le montant de ce fonds avait été fixé à 37,5 millions d'euros l'an dernier.

Elle s'est interrogée en outre sur le calendrier de déploiement du programme ANTARES destiné à permettre les interconnexions entre les réseaux de communication des SDIS et des services d'aide médicale urgente, et sur la suppression éventuelle des contingents communaux et intercommunaux pour financer les SDIS, en notant que cette suppression avait été reportée à plusieurs reprises, estimant que l'incertitude actuelle n'était pas satisfaisante.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a confirmé que les crédits du fonds d'aide à l'investissement des SDIS avaient évolué de 45 à 65 millions d'euros en 2006 et qu'en raison d'une moindre consommation de ces crédits en 2007, ils avaient été fixés à 37,5 millions en 2007, 10 millions d'euros n'ayant pas été utilisés.

Elle a indiqué que 28 millions d'euros étaient inscrits au titre du fonds dans le projet de loi de finances pour 2008 pour suivre au mieux les perspectives de consommation des crédits, ajoutant qu'il fallait néanmoins y ajouter les 10 millions de reports de crédits de l'année 2007 et 10 millions d'euros au titre du programme ANTARES, soit environ 50 millions d'euros au total. Elle a estimé que l'effort financier de l'Etat était donc comparable à celui des années précédentes.

Concernant le programme ANTARES, elle a précisé que le déploiement de l'infrastructure faisait suite à plusieurs expérimentations locales qui avaient souligné l'intérêt du dispositif et qu'il était effectif, puisque les marchés pour sa mise en oeuvre sur la période 2008-2010 venaient d'être notifiés. Elle a souligné l'importance pour les SDIS de changer progressivement leurs équipements de communication afin qu'ils soient compatibles avec ANTARES.

Elle a estimé que la suppression éventuelle des contingents communaux et intercommunaux pour le financement des SDIS avait été bloquée non seulement en raison de problèmes techniques, mais encore du souhait de nombreux maires de demeurer en contact permanent avec les sapeurs-pompiers intervenant sur leurs communes.

Elle a rappelé qu'à l'issue du dernier congrès des sapeurs-pompiers, afin de trouver un compromis acceptable par tous, elle avait d'une part lancé une concertation sur ce sujet avec l'association des maires de France et les présidents de conseils généraux et, d'autre part, demandé à une mission commune de l'inspection générale de l'administration et de l'inspection générale des finances de proposer des solutions, ajoutant que cette mission ferait connaître ses conclusions fin 2008.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé que les SDIS devaient demeurer des établissements publics autonomes afin de permettre aux préfets d'assumer leur rôle de direction des opérations de secours sans difficulté et que les maires, quelle que soit la solution retenue par le gouvernement sur les contingents communaux, devraient pouvoir continuer à siéger au sein des conseils d'administration des SDIS.

Il a précisé que la solution tendant à supprimer les contingents communaux et à retirer une part de la dotation globale de fonctionnement des communes concernées pour la transférer aux départements aurait des conséquences diverses selon les communes, certaines d'entre elles pouvant alors se retrouver dans une situation très délicate.

Il a rappelé qu'en dépit des problèmes de principe et des difficultés techniques, le gouvernement était parvenu à supprimer le contingent d'aide sociale.

S'exprimant également au nom de Mme Michèle André, il s'est interrogé sur les moyens de remédier aux difficultés actuelles du secours à personne. Il a constaté que les SDIS et les SAMU devaient intervenir pour se substituer aux carences des gardes médicales et que dans certains départements, les sapeurs-pompiers prenaient en charge l'essentiel du transport de malades au détriment de leurs missions normales.

Rejoignant les propos de M. Jean-Jacques Hyest, président, M. Jean-Claude Peyronnet a rappelé que dans certains territoires, les sapeurs-pompiers étaient essentiels, car ils étaient les seuls à pouvoir intervenir rapidement. Il a précisé que les transports effectués par les sapeurs-pompiers en cas de carence de transport sanitaire devraient être remboursés au moins 200 euros contre 150 euros à l'heure actuelle, ajoutant que chaque transport coûtait environ 500 euros au SDIS de Haute-Vienne. Il a estimé que ces dysfonctionnements étaient graves, car ils mettaient en cause un service public essentiel pour la population.

Après avoir rappelé que le problème de l'organisation du secours à personne concernait tant le ministère de l'intérieur que le ministère de la santé, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a noté que les difficultés de la permanence des soins, touchant depuis quelques années les zones rurales, concernaient aussi désormais les grandes villes, et qu'il devenait difficile le week-end de trouver un médecin de garde. Elle a indiqué que, face à ce problème grave de démographie médicale, les mesures d'incitation tendant à encourager l'installation des jeunes médecins dans les zones rurales ou sensibles ne seraient peut-être pas suffisantes et qu'une réflexion était en cours.

Elle a par ailleurs déploré l'existence dans certains territoires d'une faible collaboration entre SDIS et SAMU, chaque intervenant recevant un appel urgent ayant d'abord tendance à essayer de régler seul l'intervention avant de se tourner vers l'autre pour lui demander d'intervenir, provoquant des interventions tardives des secours mal ressenties par les victimes.

Elle a pris en exemple le dispositif pertinent du centre d'appel de l'état-major de la caserne Champerret de la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris, où un régulateur du SAMU et un sapeur-pompier se cordonnent en direct pour envoyer l'équipe de médecins ou de sapeurs-pompiers la plus disponible. Elle a prôné sa généralisation, ajoutant que le risque de saturation des centres d'appels des secours par des appels non liés à l'urgence et aux missions de secours était également réel.

Elle a indiqué qu'une réflexion associant les deux ministères concernés était en cours sur ce dossier du secours à personne auquel les élus locaux allaient être associés.

Mercredi 21 novembre 2007

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.

Polynésie française - Institutions et vie politique - Désignation des candidats à une éventuelle commission mixte paritaire

La commission a tout d'abord procédé à la désignation des candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique et du projet de loi tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française.

Elle a désigné MM. Jean-Jacques Hyest, Christian Cointat, Patrice Gélard, José Balarello, Pierre Fauchon, Bernard Frimat et Mme Eliane Assassi comme membres titulaires et MM. Laurent Béteille, Christian Cambon, Gaston Flosse, Georges Othily, Jean-Pierre Sueur, Simon Sutour et François Zocchetto comme membres suppléants.

PJLF pour 2008 - Mission « Relations avec les collectivités territoriales » et compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Bernard Saugey sur le projet de loi de finances pour 2008 (mission « Relations avec les collectivités territoriales » et compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales »).

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis des crédits consacrés aux collectivités territoriales, a tout d'abord jugé la mission « Relations avec les collectivités territoriales » de moins en moins représentative de l'effort financier de l'État en faveur des collectivités territoriales, les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales, qui excèdent le champ d'une seule mission, n'ayant pas encore trouvé une place vraiment adéquate au sein de l'architecture budgétaire retenue en application de la LOLF.

Précisant que les trois-quarts des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales prenaient la forme de prélèvements sur recettes et figuraient dans la première partie du projet de loi de finances, il a expliqué que la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne retraçait, quant à elle, que les dotations inscrites au budget du ministère de l'intérieur, soit un montant atteignant 2,2 milliards d'euros en 2008, contre 3 milliards d'euros en 2007. Il a indiqué que cette baisse résultait avant tout d'une modification du périmètre de la mission, la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) et la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) devenant des prélèvements sur recettes. En outre, les crédits de rémunération de la direction générale des collectivités territoriales, qui s'y trouvaient jusqu'en 2007 sont transférés à compter de 2008 vers le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », programme regroupant l'ensemble des personnels de l'administration centrale du ministère de l'intérieur.

Les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », ne représentant plus que 3 % des dotations de l'État aux collectivités territoriales, il a souligné que M. Michel Mercier, rapporteur spécial de la commission des finances, en proposait la suppression. Il a jugé que cette suppression serait l'aboutissement logique des modifications réduisant son périmètre, rappelant que l'État n'avait aucun pouvoir de décision pour 75 % des crédits de la mission, constitués de dotations dont l'évolution et la répartition au sein de chaque catégorie de collectivités territoriales sont fixées par la loi.

Il a expliqué que M. Michel Mercier proposait de transformer les concours financiers sur lesquels l'État n'a pas de marge de manoeuvre en prélèvements sur recettes et de placer les autres actions de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » au sein d'un nouveau programme de la mission « Administration territoriale et générale de l'État ».

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis des crédits consacrés aux collectivités territoriales, a déclaré que l'effort financier global de l'Etat en faveur des collectivités territoriales atteindrait 93 milliards d'euros en 2008, contre 89 milliards d'euros en 2007, et comprendrait 1,6 milliard d'euros de crédits inscrits dans d'autres missions, dont la responsabilité relève d'autres ministères que le ministère de l'intérieur. Soulignant la part prépondérante des prélèvements sur recettes, qui devraient atteindre 51,17 milliards d'euros en 2008, au sein de cet effort financier, il a relevé que la dotation globale de fonctionnement représentait à elle seule plus de 78 % des prélèvements sur recettes et près de 50 % de l'ensemble des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales. Le prélèvement sur les recettes de l'État du produit des amendes forfaitaires de police de la circulation comprend notamment, à hauteur de 130 millions d'euros, le produit des amendes perçues par la voie de radars automatiques, les communes et leurs groupements devant recevoir un montant de 100 millions d'euros, réparti en fonction du nombre d'amendes dressées grâce aux radars installés sur leur territoire, et les départements un montant de 30 millions d'euros, à raison de 30 000 euros par radar implanté sur leur domaine.

Il a ensuite expliqué que le projet de loi de finances pour 2008 instaurait un contrat de stabilité prévoyant que les dotations aux collectivités territoriales connaîtront désormais la même évolution que les dépenses de l'État et seront indexées sur la seule inflation hors tabac, soit, à titre prévisionnel, une progression qui s'élèverait à 1,6 % en 2008. Ce contrat de stabilité succède au contrat de croissance et de solidarité qui s'est appliqué entre 1999 et 2007, et qui garantissait une évolution des dotations de l'État aux collectivités territoriales fondée sur l'indice prévisionnel des prix hors tabac et sur une part de la croissance du produit intérieur brut. Rappelant que les dotations visées par ce contrat étaient regroupées dans une enveloppe normée, il a précisé qu'au sein de cette enveloppe, l'indexation de la dotation globale de fonctionnement était préservée, celle-ci devant donc progresser en 2008 au rythme de l'inflation, majoré de 50 % de la croissance du PIB, soit de 2,725 %.

Il a souligné que le nouveau partenariat entre l'État et les collectivités territoriales visait également à associer davantage les collectivités à la conduite des politiques publiques, la Conférence nationale des exécutifs (CNE), créée le 4 octobre 2007, rassemblant à cette fin, autour du Premier ministre, les présidents des trois associations d'élus, Association des maires de France, Assemblée des départements de France, Association des régions de France, des ministres, le président du Comité des finances locales et le président du conseil supérieur de la fonction publique territoriale.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis des crédits consacrés aux collectivités territoriales, a indiqué que la meilleure association des collectivités territoriales au processus normatif serait conduite au sein d'une Commission consultative sur l'évaluation des normes (CCEN), qui devait être créée en 2008 au sein du Comité des finances locales (CFL) et chargée de rendre un avis sur les projets de textes réglementaires ayant un impact sur les compétences ou les finances des collectivités territoriales.

Relevant que l'État poursuivait l'effort de péréquation, il a précisé que le Comité des finances locales avait pu mettre en oeuvre en 2007 ses compétences élargies en matière d'indexation de la dotation forfaitaire des communes, des départements et des régions, dégageant ainsi un gain de plus de 21,5 millions d'euros au profit de la péréquation. Il a salué la création, par l'article 48 du projet de loi de finances, d'un fonds de solidarité en faveur des communes de métropole et de leurs groupements ainsi que des départements de métropole afin de contribuer à la réparation des dégâts causés à leurs biens par des événements climatiques ou géologiques graves qui ne pouvaient être pris en charge par la solidarité nationale dans le cadre des crédits d'intervention prévus en cas de catastrophe naturelle. Ce fonds, doté de 20 millions d'euros en 2008, devrait ensuite évoluer chaque année, à compter de 2009, comme la dotation globale de fonctionnement.

Evoquant la poursuite des réflexions sur une réforme de la fiscalité locale, il a indiqué que le rapport fait par M. Philippe Valletoux au nom du Conseil économique et social proposait une « nouvelle donne » fiscale, visant à supprimer tout financement fiscal en provenance de l'État, à faire en sorte qu'une seule compétence fiscale s'exerce sur chacun des impôts constituant la fiscalité locale et à doter chaque niveau territorial d'une recette fiscale globale composée de plusieurs impôts dont il aurait la pleine maîtrise.

Estimant que la maîtrise des finances locales impliquait en effet l'attribution aux collectivités territoriales de marges de manoeuvre à la fois sur leurs dépenses et sur leurs recettes, il a déclaré que le rapport Valletoux suggérait, pour rendre plus efficaces les mécanismes de péréquation, de remplacer les dispositifs existants par un Fonds national de péréquation, alimenté par l'agrégation des régimes actuels et par une fraction des dotations de l'État.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis des crédits consacrés aux collectivités territoriales, considérant que l'autonomie fiscale constituait non seulement un facteur d'efficacité de la gestion des collectivités territoriales, mais surtout un fondement de la démocratie locale, a jugé que la réforme de la fiscalité locale représentait plus que jamais une nécessité.

Souhaitant rappeler, à l'approche de la présidence française de l'Union européenne, l'impact des normes communautaires sur le fonctionnement des collectivités territoriales et sur l'intercommunalité, il a rappelé que les relations entre les collectivités territoriales et leurs sociétés d'économie mixte (SEM) avaient été touchées par des évolutions de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes relative au droit de la concurrence. Il a expliqué que si la loi du 20 juillet 2005 relative aux concessions d'aménagement avait modifié le droit interne pour l'adapter au droit européen, la Cour de justice de Luxembourg, en répondant à des questions préjudicielles posées par le tribunal administratif de Lyon, avait remis en cause une nouvelle fois la compatibilité du droit français avec le droit communautaire, dans l'arrêt Commune de Roanne c/Jean Auroux du 18 janvier 2007, estimant qu'une convention d'aménagement était un marché de travaux.

Il a indiqué que la procédure définie par le décret du 31 juillet 2006 relatif aux conditions de passation des concessions d'aménagement n'était donc plus conforme à la directive lorsque la convention constituait un marché de travaux et que le Gouvernement avait engagé la modification du décret.

Il a rappelé que les services d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) pouvaient être en tout ou partie mis à disposition d'une ou de plusieurs des communes qui en sont membres, pour l'exercice de leurs compétences, lorsque cette mise à disposition présentait un intérêt dans le cadre d'une bonne organisation des services, et que dans les mêmes conditions, les services d'une commune membre pouvaient être, en tout ou partie, mis à disposition d'un EPCI pour l'exercice de ses compétences. Il a relevé que les dispositions du code général des collectivités territoriales, qui permettent ces mises à disposition avaient fait l'objet d'un avis motivé de la Commission européenne à la France le 27 juin 2007. Précisant que pour la Commission ces conventions de mise à disposition devaient respecter des procédures de marchés publics conformes aux directives du 31 mars 2004, il a indiqué que les autorités françaises avaient en réponse insisté sur le caractère interne de ces conventions de mise à disposition de services, distincts des contrats que les communes peuvent être amenées à passer avec les opérateurs tiers pour l'exercice de leurs compétences. Considérant que la législation régissant les rapports entre communes et structures intercommunales constituait un aspect de l'organisation interne de l'État et que sa remise en cause pourrait affecter profondément l'équilibre institutionnel de l'intercommunalité en France, il a jugé que l'impact sur les collectivités territoriales des normes européennes était encore insuffisamment pris en compte dans le processus de négociation de ces textes.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis des crédits consacrés aux collectivités territoriales, a estimé que le Sénat, en tant que représentant des collectivités territoriales de la République, était également appelé à jouer un rôle pour une meilleure prise en compte des intérêts des collectivités dans l'élaboration des textes communautaires, se félicitant des initiatives prises par la commission des lois pour renforcer le suivi de ces textes, conjointement aux recommandations faites par MM. Patrice Gélard et Jean-Claude Peyronnet à l'issue de leurs missions d'information dans les Parlements européens.

M. Pierre-Yves Collombat, considérant que l'architecture définie en application de la LOLF ne permettait pas d'appréhender globalement l'effort financier de l'État en faveur des collectivités territoriales, a exprimé le souhait qu'un débat soit organisé sur les concours financiers aux collectivités territoriales dans le cadre du projet de loi de finances. Indiquant que le rapporteur général de la commission des finances avait lui-même exprimé des doutes sur le respect par l'État de la norme de progression des dépenses publiques de 0 % en volume, il a déclaré que la moitié de l'augmentation des dépenses publiques locales constatée depuis 1998 était imputable aux transferts de compétences. Il a enfin souligné que l'effort de péréquation ne portait que sur 3 % de l'ensemble des dotations de l'État aux collectivités territoriales.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que les prélèvements sur recettes destinés aux collectivités territoriales feraient l'objet, comme chaque année, d'un débat spécifique dans le cadre de l'examen de la première partie du projet de loi de finances. Soulignant l'intérêt des propositions de réforme de la fiscalité locale évoquées par le Conseil économique et social, il a estimé que leur mise en oeuvre apparaissait cependant difficile.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » figurant dans le projet de loi de finances pour 2008.

PJLF pour 2008 - Missions « Justice », « Conseil et contrôle de l'Etat » et « Pouvoirs publics » - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a examiné le rapport pour avis de MM. Yves Détraigne et Simon Sutour sur le projet de loi de finances pour 2008 des missions « Justice », « Conseil et contrôle de l'Etat » et « Pouvoirs publics », en abordant tout d'abord la partie consacrée à la justice administrative.

Après avoir rappelé que les crédits de la justice administrative sont retracés dans une mission « Conseil et contrôle de l'Etat », distincte de la mission « Justice », M. Simon Sutour, rapporteur pour avis des crédits du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives », rattaché à la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », a relevé la pérennité des liens entre les juridictions administratives et le ministère de la justice. En outre, le membre du gouvernement chargé de défendre le budget de la justice administrative en séance publique ne lui est pas apparu comme l'interlocuteur le mieux informé en ce domaine. En effet, alors qu'avant la LOLF, il s'agissait du garde des sceaux puisque la justice administrative lui était rattachée, désormais, le secrétaire d'Etat chargé des relations avec le Parlement assume cette présentation.

Dans le souci de compléter l'information de la commission des lois sur le fonctionnement de la justice administrative, il a suggéré d'entendre le vice-président du Conseil d'Etat.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a relevé l'intérêt d'une telle audition, qui s'inscrivait dans la continuité d'auditions précédentes, comme par exemple celle de M. Guy Canivet, alors premier président de la Cour de cassation. Il a jugé souhaitable que les responsables des plus hautes institutions administratives et judiciaires viennent s'exprimer devant la commission des lois.

Puis M. Simon Sutour, rapporteur pour avis, s'est félicité de la progression significative du budget alloué pour 2008 à la justice administrative (+6,2 %), eu égard à la faible augmentation du budget global de l'Etat (+1,6 %). Il a remarqué que les juridictions administratives représentaient le poste budgétaire le plus lourd de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat ».

Il a noté l'augmentation de l'activité des sections administratives du Conseil d'Etat qui ont rendu en 2006 1.411 avis sur des projets de loi, d'ordonnances, de décrets ou d'actes communautaires ou sur toute question d'ordre juridique et administratif. Il a signalé des différences importantes de délais d'examen selon la nature des textes, les projets de loi ou d'ordonnance faisant l'objet d'un examen plus rapide que les projets de décret.

M. Simon Sutour, rapporteur pour avis, a dressé un bilan mitigé de la mise en oeuvre de la programmation quinquennale de 2002, dont le taux de réalisation global atteint près de 70 %. Il a fait valoir que si l'effort du gouvernement était tangible dans le contexte actuel de rigueur budgétaire, les créations d'emplois n'atteignaient cependant pas les objectifs initiaux. Il a précisé que les créations intervenues ces dernières années avaient été localisées au nouveau tribunal administratif de Nîmes créé en 2006 et dans les juridictions de la région parisienne particulièrement touchées par l'explosion du contentieux des étrangers, soulignant à cet égard la situation très tendue du tribunal administratif de Cergy-Pontoise créé en 2000.

Le rapporteur pour avis a dans ce contexte jugé nécessaire la création d'un nouveau tribunal administratif en Seine-Saint-Denis, ce qui permettrait d'alléger la charge de travail qui pèse sur les juridictions parisiennes. Après avoir précisé que le Conseil d'Etat ne semblait pas opposé à cette idée, il a souhaité qu'une décision intervienne rapidement en ce sens, faisant valoir qu'il s'écoulait toujours un long délai entre la prise de décision et le début des opérations immobilières.

Il a indiqué que le projet de budget prévoyait la création de 29 postes de magistrats et de 27 emplois d'agents de greffe. S'agissant des perspectives liées au vieillissement de la pyramide des âges dans le corps des magistrats administratifs, il a insisté sur le fait que, d'après les représentants du Conseil d'Etat, tous les départs à la retraite susceptibles d'intervenir dans les prochaines années seraient remplacés.

Il s'est réjoui de ce que le projet de budget pour 2008 réponde aux revendications des magistrats administratifs qui demandaient depuis plusieurs années à bénéficier d'une revalorisation de leur taux indemnitaire moyen. Il a noté que l'augmentation de ce taux, porté de 51 à 55,3 %, permettrait d'aligner leur situation sur celle des magistrats des chambres régionales des comptes. Il a ajouté que cette augmentation s'étalerait sur trois années, précisant qu'il s'agissait d'une forme de rémunération au mérite, l'indemnité versée comportant une part fixe (à hauteur des trois-quarts) et une part variable (pour le quart restant).

Abordant le programme d'investissement engagé depuis plusieurs années, M. Simon Sutour, rapporteur pour avis, a rappelé la création de quatre juridictions entre 1995 et 2002. Il a évoqué les trois chantiers prévus par la loi de programmation pour la justice de 2002, précisant que deux d'entre eux -la cour administrative d'appel de Versailles, qui fonctionne depuis 2004 et le tribunal administratif de Nîmes mis en place en septembre 2006- ont été réalisés.

Il a jugé inachevée l'opération menée à Nîmes, les locaux de ce nouveau tribunal ayant été restructurés en profondeur alors que les façades -anciennes- demeurent très dégradées, faute d'avoir été rénovées. Il a souhaité que le bâtiment accueillant cette juridiction soit ravalé au plus vite, suggérant que le financement des travaux (estimés à 655.000 euros) soit pris en charge à la fois par les collectivités territoriales et l'Etat.

L'impact de la création d'une nouvelle juridiction à Nîmes se mesure déjà à l'aune de l'activité juridictionnelle enregistrée en 2006 et en 2007 a-t-il souligné, avant de constater une diminution de 9 % du nombre des affaires au tribunal administratif de Marseille et de près 30 % s'agissant de celui de Montpellier.

Il a enfin indiqué que le projet de budget pour 2008 prévoit, avec une année de retard, la création du tribunal administratif de Toulon, le choix du site n'étant pas arrêté définitivement.

Il s'est réjoui de la stabilisation des dépenses au titre des frais de justice, l'effort ayant porté plus particulièrement sur la maîtrise des coûts liés à l'affranchissement. Il a signalé que la mise en place progressive du « télé-recours » pouvait en outre laisser espérer de nouvelles économies en ce domaine.

M. Simon Sutour, rapporteur pour avis, a souligné la très forte pression des flux d'affaires contentieuses, citant l'explosion des litiges liés au permis de conduire devant les tribunaux administratifs (+ 146 % en deux ans), le transfert d'affaires nouvelles compte tenu de la suppression opérée par la loi du 12 février 2005 des commissions départementales des travailleurs handicapés, des mutilés de guerre ou encore la croissance exponentielle du contentieux des étrangers, à la faveur des réformes récentes. S'agissant du contentieux des étrangers, la situation des juridictions diffère d'un ressort à l'autre : les juridictions parisiennes sont particulièrement exposées, tandis que ce contentieux ne représente qu'une faible part des affaires nouvelles, par exemple dans le ressort de la cour administrative de Caen.

Il s'est en outre inquiété de l'impact de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit opposable au logement, expliquant que, cette réforme créant un contentieux nouveau, une inflation des recours était à prévoir. Il a rappelé que la commission des lois avait d'ailleurs évoqué le risque d'une saturation des juridictions administratives lors de l'examen de cette loi par le Parlement.

Il a estimé indispensable que le gouvernement accompagne systématiquement les projets de loi qu'il soumet au Parlement d'une étude d'impact précise des moyens supplémentaires qu'ils impliquent.

Il a évoqué les récentes pistes de réforme pour désengorger la justice administrative, citant notamment l'élargissement du champ d'application du filtrage des pourvois par le président d'une formation de jugement du tribunal administratif ou d'une cour administrative d'appel ou encore l'extension du recours au juge unique dans deux domaines contentieux -les litiges en matière de permis à points (essentiellement liés aux retraits consécutifs à la perte de points, passés de 7.000 en 2003 à près de 20.000 en 2006) et les actions indemnitaires, lorsque le montant des indemnités demandées est inférieur à 10.000 euros.

Il a constaté, à sa grande satisfaction, que le principe de l'examen collégial avait été préservé pour les affaires qui, bien que relevant d'un contentieux de masse et pour lesquelles la jurisprudence est bien fixée, mettent en jeu des intérêts sensibles au regard des libertés ou des droits sociaux (contentieux des étrangers ou des handicapés).

Pour alléger davantage le volume des contentieux soumis aux juridictions administratives, il a souhaité la généralisation des recours gracieux préalables obligatoires devant l'administration, après avoir mis en avant l'impact positif de la commission des recours des militaires et de la commission du contentieux des visas dont l'intervention en amont avaient significativement allégé le volume des affaires enregistrées dans ces domaines.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a apporté son soutien au rapporteur pour avis quant à la nécessité de lancer l'opération de ravalement des façades du tribunal administratif de Nîmes.

M. Pierre-Yves Collombat a souligné que le choix des locaux destinés à accueillir le futur tribunal administratif de Toulon est étroitement conditionné à la superficie qui sera nécessaire à son bon fonctionnement.

La commission a décidé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la justice administrative inscrits dans le projet de loi de finances pour 2008.

Abordant ensuite la partie consacrée à la justice judicaire et à l'accès au droit, M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, a évoqué les contours de la mission « Justice » qui résulte de la LOLF, a en premier lieu regretté que le Conseil supérieur de la magistrature et la Commission nationale informatique et libertés (CNIL), simples actions rattachées à la mission « Justice », ne disposent pas d'une place dans la nomenclature budgétaire plus conforme à leur statut et à l'importance de leur rôle.

Il a cependant relevé l'effort notable consenti en faveur de la CNIL, qui enregistrera en 2008 une forte progression de ses crédits et plusieurs créations d'emplois. Le rapporteur pour avis a souhaité la création d'un programme spécifique rassemblant plusieurs autorités administratives indépendantes, dont la CNIL, aux côtés du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) ou de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE).

Il a en second lieu constaté que, cette année encore, le budget de la justice administrative ne figure pas dans la mission « Justice », alors même que ces juridictions contribuent, au même titre que l'institution judiciaire, à cette politique publique.

Soulignant les points forts du projet de budget pour 2008, le rapporteur pour avis a mis en avant la priorité accordée à la justice, dont les crédits progressent de 4,5 % (contre 1,6 % en moyenne pour le budget de l'Etat). Il a relevé que même si le poids du budget de la justice dans celui de l'Etat est encore trop léger, il atteint un niveau relatif inégalé (2,4 % contre 1,7 % en 2002).

Pour le rapporteur pour avis, le projet de budget pour 2008 reflète d'indéniables progrès dans le fonctionnement de l'institution judiciaire, comme en attestent :

- la maîtrise des frais de justice ; ces dépenses, revenues de 487 millions d'euros à 370 en 2006, pour s'établir à 390 en 2007, sont en voie de stabilisation. Cette évolution favorable a pu être obtenue grâce à la mobilisation de l'administration centrale comme des personnels des juridictions, à la sensibilisation des magistrats aux contraintes budgétaires, à la mise en place d'outils statistiques et de suivi et surtout grâce à la définition d'une tarification des écoutes téléphoniques, qui a mis fin à certaines dérives tarifaires de la part des opérateurs téléphoniques ;

- la remise à plat de l'indemnisation des conseillers prud'homaux ; cette réforme, en cours, devrait permettre une meilleure visibilité de la dépense et la définition d'un régime d'indemnisation fondé sur ces critères plus transparents, rationnels et harmonisés ;

- la revalorisation très attendue du statut des services administratifs régionaux, dont l'existence est désormais consacrée dans le code de l'organisation judiciaire et qui bénéficieront en 2008 d'un renforcement de leurs effectifs grâce à l'arrivée de 45 secrétaires administratifs de catégorie B.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, s'est félicité du renforcement des effectifs des juridictions prévus l'année prochaine, après avoir noté que cette avancée répondait à une réelle nécessité compte tenu du taux de réalisation décevant de la programmation prévue en 2002 en termes de créations d'emplois. Il a précisé que si la situation des magistrats -pour qui le taux de réalisation atteint 76 %- est satisfaisante, les fonctionnaires des greffes -pour lesquels ce taux s'élève à 40 % seulement- n'ont pas bénéficié d'un effort équivalent. Il s'est réjoui de ce que l'effort en 2008 concerne, à parité, tant les magistrats que les fonctionnaires des greffes, observant néanmoins que cette avancée ne permettrait pas d'améliorer significativement le ratio magistrats-fonctionnaires des greffes, qui ne cesse de se dégrader (2,57 en 2007 contre 2,8 avant 2000).

Il a signalé que la baisse du nombre d'auditeurs de justice de l'Ecole nationale de la magistrature constatée cette année serait compensée par un recours accru aux recrutements sur titres, conformément à la volonté du législateur affirmée dans la loi organique du 5 mars 2007 sur le recrutement, la formation et la responsabilité des magistrats et au souhait de la mission d'information constituée au sein de la commission sur le recrutement et la formation des magistrats conduite par MM. Pierre Fauchon et Charles Gautier.

Il a noté une hausse des crédits alloués à l'Ecole nationale des greffes pour 2008, se réjouissant de ce que le ministère de la justice ait annoncé l'organisation -chaque année- de concours de recrutement de fonctionnaires pour compenser les départs à la retraite.

Il a signalé la création d'un nouveau corps de secrétaire administratif de catégorie B, aux côtés de greffiers, précisant que cette avancée répondait à une promesse formulée en 2002. Ce corps sera pourvu principalement par des fonctionnaires de catégorie C, dont les emplois seront requalifiés en catégorie B.

Il a évoqué l'important chantier de modernisation des moyens informatiques, notamment dans le domaine de la numérisation des procédures pénales, ajoutant néanmoins que cette évolution ne devait pas conduire à minimiser les besoins en personnels.

Le rapporteur pour avis a salué l'engagement du ministère de la justice en vue de dynamiser la gestion des ressources humaines. Cette impulsion nouvelle est déjà perceptible, comme en attestent la plus grande diversification des modes de recrutement ainsi que la réforme de la formation des auditeurs de justice actuellement conduite par l'Ecole nationale de la magistrature qui tend à s'ouvrir davantage sur l'extérieur et à favoriser l'émergence d'une culture commune avec les avocats. Il a observé que, dans la continuité des recommandations formulées par la mission d'information sur le recrutement et la formation des magistrats, la garde des sceaux mène une réflexion sur le statut des magistrats débutants et le choix de la première affectation. Il a également signalé qu'une réforme de la formation des chefs de juridiction est envisagée.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, s'est réjoui des efforts tangibles en faveur de la sécurisation des juridictions, mettant en avant l'importante dotation consacrée aux opérations de sûreté pour 2008 (39 millions d'euros). Il a indiqué qu'en 2007, le ministère de la justice avait débloqué des crédits en urgence (37 millions d'euros au total), afin de généraliser l'installation de portiques de sécurité dans les juridictions et de mettre à leur disposition des équipes de surveillance.

Il a précisé que deux types de personnels étaient mobilisés pour contrôler le public à l'entrée des tribunaux : les employés de sociétés de gardiennage et les retraités de l'administration pénitentiaire. Il a observé que l'expérience professionnelle des réservistes de l'administration pénitentiaire leur permettait de gérer plus facilement les populations susceptibles de se présenter dans les tribunaux, expliquant toutefois que la généralisation de ce dispositif se heurtait à un problème de nomenclature budgétaire que le ministère de la justice s'est engagé à résoudre. Il a ajouté que les tribunaux d'instance qui reçoivent un public fragilisé (personnes surendettées ou placées sous tutelle...) pouvaient être vulnérables et ne devaient pas être oubliés.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, a noté l'engagement du gouvernement dans la mise en oeuvre de la réforme de la carte judiciaire, rappelant que la commission des lois (notamment dans le cadre d'une précédente mission d'information sur les moyens de la justice constituée en son sein en 1996, présidée par M. Charles Jolibois, et dont M. Pierre Fauchon était le rapporteur), appelait de ses voeux une telle refonte. Il a noté le faible impact budgétaire de ce chantier en 2008, la dotation prévue (1,5 million d'euros) étant principalement destinée à financer la mise en oeuvre des pôles de l'instruction. Il a toutefois annoncé que le prochain exercice budgétaire devrait prendre acte de la montée en puissance de la réforme qui doit s'étaler sur trois années. Après avoir insisté sur la nécessité de soutenir cette initiative, il a cependant souligné qu'elle ne devait pas dispenser le ministère de la justice de poursuivre l'effort en faveur du renforcement des effectifs des juridictions, notamment s'agissant des personnels des greffes.

Puis le rapporteur pour avis a évoqué deux écueils liés à la mise en oeuvre de la LOLF, qui suscitent de légitimes inquiétudes dans les juridictions :

- l'absence de marge de manoeuvre des juridictions de première instance en matière de gestion budgétaire, qui relève presque exclusivement des cours d'appel, sous le contrôle de l'administration centrale ; les tribunaux de grande instance ont le sentiment de s'être pleinement investis dans l'application des nouvelles règles budgétaires et d'avoir réalisé des économies substantielles, notamment dans le domaine des frais de justice, sans pour autant être payés de retour pour les efforts accomplis ;

- le caractère complexe du mode de gestion des emplois fondé sur la notion d'emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT) ; ce concept -difficile à cerner- est incompris dans les juridictions. On observe d'ailleurs une certaine confusion au sein même de l'administration centrale, comme en témoigne la présentation du projet de budget pour 2008 qui annonce 400 créations d'emplois (par référence à l'ancienne notion d'emploi budgétaire) qui correspondent à un nombre d'ETPT inférieur (101). En outre, la mise en oeuvre de la LOLF a ignoré la spécificité de l'institution judiciaire -très fortement féminisée- qui compte de nombreux postes à temps partiel toutes catégories de fonctionnaires confondues (près de 23 % pour l'année 2005). Une stricte correspondance entre les effectifs et la quotité de travail effectif a été effectuée, sans aucune pondération, ce qui a pu donner le sentiment d'une « évaporation » des postes de fonctionnaires dans les juridictions. En outre, les vacataires sont désormais comptabilisés dans les plafonds d'emplois, définis limitativement, alors qu'auparavant, ils s'ajoutaient aux emplois budgétaires, ce qui crée une contrainte supplémentaire.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, a évoqué l'évolution des délais de jugement, qui progressent de manière variable. Il a relevé l'impact toujours positif des contrats d'objectifs signés entre les cours d'appel et le ministère de la justice, avant de constater les progrès sensibles des délais de traitement des affaires civiles, particulièrement s'agissant des cours d'appel (13,3 mois, contre 14,4 mois en 2005), tandis que la situation des juridictions de première instance -tribunaux de grande instance et tribunaux d'instance- évolue plus lentement. En revanche, en matière pénale, les délais sont encore trop lents, même si le taux de réponse pénale (plus de 80 %) est très satisfaisant, notamment grâce à la montée en puissance des procédures accélérées de jugement telles que les ordonnances pénales et la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.

Faisant le point sur l'aide juridictionnelle, le rapporteur pour avis a souligné la stabilité de la prévision de dépense pour 2008 qui s'élève à un peu moins de 330 millions d'euros, contre 327 en 2007. Il a, comme les années précédentes, insisté sur les limites du système actuel, « à bout de souffle ». Il a indiqué que le ministère de la justice avait souhaité, dans un souci de meilleure gestion, engager une politique plus volontariste en matière de recouvrement de l'aide juridictionnelle auprès de la partie condamnée aux dépens ou qui perd son procès lorsqu'elle n'est pas bénéficiaire de l'aide juridictionnelle ou auprès du bénéficiaire de l'aide lorsqu'elle lui a été retirée par décision du bureau d'aide juridictionnelle.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, a relevé le faible impact sur les dépenses d'aide juridictionnelle de la loi du 19 février 2007 ayant prévu la subsidiarité de l'aide juridictionnelle lorsque les frais sont par ailleurs pris en charge par un contrat d'assurance de protection juridique ou un système de protection équivalent, expliquant que les domaines couverts par l'aide juridictionnelle et par les contrats d'assurance de protection juridique se recoupent encore assez peu. Il a estimé nécessaire que le gouvernement engage une réflexion pour remettre à plat la loi de 1991, relevant que le rapporteur spécial de la commission des finances, M. Roland du Luart avait dressé le même constat dans un récent rapport d'information.

M. Robert Badinter a noté que des efforts budgétaires considérables avaient été accomplis en faveur de la justice, dont la part dans le budget de l'Etat n'était que d'1 % en 1982. Il a néanmoins observé que les moyens supplémentaires alloués à l'institution judiciaire devaient être mis en regard de l'augmentation du contentieux, interrogeant le rapporteur pour avis sur l'évolution de l'activité civile ces dernières années.

Le rapporteur pour avis a répondu que les comparaisons d'une année à l'autre étaient peu significatives, dans la mesure où le mode de comptabilisation, depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, avait changé. Il a toutefois signalé que le flux des affaires civiles enregistrées dans les tribunaux de grande instance marque une stabilisation de 2005 à 2006, tandis que les tribunaux d'instance enregistrent une légère régression de leur activité.

M. Alex Türk a remercié le rapporteur pour avis d'avoir évoqué la situation de la CNIL, se félicitant de l'augmentation du budget de cette autorité administrative indépendante, prévue en 2008. Il a cependant relevé la modicité des effectifs (113 ETPT) au regard de ce qui prévaut pour ses homologues européens, l'autorité de protection des données personnelles britannique comptant 260 personnels, contre plus de 400 pour l'autorité allemande. Il a souhaité que les avancées obtenues pour 2008 soient poursuivies au cours des prochaines années afin de permettre à la CNIL de disposer d'un budget à la hauteur de ses missions.

M. Alex Türk a fait valoir que les moyens mis à la disposition de cet organe ne lui permettaient pas d'exercer correctement ses missions en province, notamment en matière de contrôle. Il a souhaité la création de délégations interrégionales, réparties sur l'ensemble du territoire, annonçant l'ouverture prochaine d'une antenne de la CNIL à Marseille. Il a jugé qu'à la lumière de l'importance du rôle qui est le sien, le rattachement de cette commission au ministère de la justice n'avait plus grand sens, plaidant, à l'instar du rapporteur pour avis, pour la création d'une mission rattachée au Premier ministre regroupant les crédits de toutes les autorités administratives indépendantes.

M. Alex Türk a fait part de son émotion à la lecture des recommandations du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République présidé par M. Edouard Balladur tendant à instituer un défenseur des droits fondamentaux sous l'autorité duquel serait placée la CNIL. Une telle évolution ne lui a pas paru souhaitable.

Il a fait valoir à cet égard que, d'une part, l'existence d'une autorité chargée de la protection des données personnelles indépendante constitue un critère pour entrer au sein de l'Union européenne et qu'il ne serait pas logique que la France ne puisse plus satisfaire à cette exigence et que, d'autre part, l'activité de la CNIL ne saurait être réductible à la médiation, car elle recouvre un champ beaucoup plus large qui s'étend au domaine juridictionnel, aux expertises et à l'accompagnement du développement économique des entreprises françaises. En sa qualité de président de la CNIL, il a relaté avoir fait part de ses inquiétudes à M. Edouard Balladur.

M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est également déclaré surpris de la proposition du comité Balladur tendant à placer la CNIL sous le contrôle d'un défenseur des droits fondamentaux, après avoir estimé que l'indépendance de cette autorité administrative indépendante, tout comme celle du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, interdit de les placer sous l'égide d'une autorité quelconque. Il a au demeurant jugé délicat de regrouper plusieurs autorités administratives indépendantes au sein d'un conseil du pluralisme, faisant valoir que le Conseil supérieur de l'audiovisuel fait appel à des personnels spécialisés dont la spécificité doit être préservée. Il a estimé difficile de transposer l'ombudsman suédois à la France qui a des traditions juridiques différentes et dont, au demeurant, les autorités administratives indépendantes donnent pleinement satisfaction.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a souligné que la mesure des délais de traitement des juridictions ne serait pertinente qu'une fois la réforme de la carte judiciaire achevée. Il a souhaité savoir si une revalorisation de la rétribution des avocats au titre de l'aide juridictionnelle interviendrait en 2008.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, a rappelé qu'en 2007, notamment grâce à un amendement du Sénat, le montant de l'unité de valeur avait été revalorisé de 20,84 à 22,50 euros. En revanche, le projet de budget pour 2008 ne prévoit pas de nouvelle augmentation. Il a précisé que le montant moyen perçu par avocat s'est élevé à 307 euros par mission achevée en 2006. Il a plaidé pour une remise à plat du système actuel de l'aide juridictionnelle, préférable à des ajustements ponctuels aux effets nécessairement limités.

M. Pierre-Yves Collombat s'est demandé comment le ministère était parvenu à maîtriser les frais de justice, s'inquiétant d'une éventuelle dégradation de la qualité des enquêtes.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis, a indiqué que la baisse de ce poste de dépenses était principalement imputable aux économies réalisées sur les frais de justice pénaux, lesquels représentent 70 % de l'enveloppe allouée en 2006 et a enregistré une diminution spectaculaire (- 30 %), principalement grâce à la tarification des écoutes téléphoniques. Le coût des réquisitions téléphoniques s'est ainsi réduit de 44 % en 2006. Il a également signalé que le ministère de la justice avait mis en place des centrales d'écoutes téléphoniques. Il a précisé que la grande majorité des acteurs de l'institution judiciaire qu'il avait rencontrés avaient assuré que la qualité des enquêtes n'avait pas été affectée. Il a néanmoins observé que le ministère public est fréquemment conduit à s'interroger sur la valeur ajoutée des actes d'enquête dans chaque procédure.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné l'impact des négociations tarifaires dans le domaine des empreintes génétiques, qui ont permis une économie significative sur ce poste de dépenses.

Le rapporteur pour avis a ajouté qu'il avait pu constater lors de ses déplacements que la prise de conscience de la nécessaire régulation des frais de justice avait cédé le pas aux résistances exprimées initialement dans les juridictions, se félicitant avec M. Jean-Jacques Hyest, président, de ce que les personnels de l'institution judiciaire aient démontré leur réelle capacité à gérer.

M. Pierre Fauchon a souhaité obtenir des informations précises sur l'évolution de l'activité contentieuse et notamment par grandes familles de litiges. Il a souhaité connaître la répartition des mesures mises en oeuvre dans le cadre des procédures alternatives aux poursuites. Il s'est déclaré réservé sur la pertinence d'un critère tel que le délai moyen de jugement pour apprécier la capacité de l'institution judiciaire à traiter les affaires, prônant une distinction plus fine par catégories d'affaires. Il a regretté le caractère imprécis et peu fiable des statistiques du ministère de la justice en ce domaine.

Le rapporteur pour avis a reconnu le caractère encore très imparfait des indicateurs de performance, notant toutefois que l'important chantier d'informatisation des juridictions engagé cette année peut laisser espérer des avancées en matière de comptage statistique. Il a indiqué à MM. Pierre Fauchon et Robert Badinter que le rapport écrit répondrait à leurs interrogations sur l'évolution de l'activité contentieuse en matière civile.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a fait valoir que le délai moyen de jugement reste une donnée utile pour dresser des comparaisons d'une année à l'autre.

Le rapporteur pour avis a estimé en outre que la performance de l'institution judiciaire ne devait pas être appréhendée seulement à l'aune de critères quantitatifs.

En réponse à M. Robert Badinter, qui l'interrogeait sur le nombre de postes ouverts aux concours d'entrée à l'Ecole nationale de la magistrature, le rapporteur a indiqué que 160 auditeurs de justice avaient été recrutés cette année au titre de la promotion 2008, ajoutant que les recrutements sur titres seraient plus largement utilisés.

M. Robert Badinter a indiqué que la baisse du nombre de postes offerts dans le cadre du concours n'était pas sans conséquence sur les débouchés -plus restreints- proposés aux étudiants en droit.

La commission a décidé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits alloués par le projet de loi de finances pour 2008 à la justice judiciaire et à l'accès au droit.

PJLF pour 2008 - Mission « Justice » - Crédits de la protection judiciaire de la jeunesse - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis de M. Nicolas Alfonsi sur les crédits consacrés au programme « Protection judiciaire de la jeunesse » de la mission « Justice » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2008.

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis, a tout d'abord retracé l'évolution de l'activité des services et associations chargés de la protection judiciaire de la jeunesse, en rappelant que plus des trois quarts des jeunes étaient suivis au civil et en se félicitant de la réduction des délais séparant la notification des décisions judiciaires de leur exécution. Il a toutefois relevé que ces progrès demeuraient perfectibles, notamment pour les mesures en milieu ouvert, et qu'il fallait également tenir compte des délais de rédaction et de notification des décisions judiciaires imputables aux greffes des tribunaux de grande instance.

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis, a ensuite évoqué les efforts entrepris depuis plusieurs années pour moderniser la protection judiciaire de la jeunesse, consistant à diversifier les modes de prise en charge, à rationaliser les moyens et à développer les contrôles. Il a notamment relevé l'augmentation des taux d'occupation des structures de placement du secteur public, salué l'ouverture en 2007 des quatre premiers établissements pénitentiaires pour mineurs et insisté sur la nécessité de développer la coopération entre les services et associations chargés de la protection judiciaire de la jeunesse, ainsi qu'avec d'autres services de l'Etat (forces de sécurité et éducation nationale notamment) et le corps médical, notamment pour renforcer la prise en charge psychiatrique des mineurs.

Enfin, M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis, a présenté les moyens budgétaires alloués à la protection judiciaire de la jeunesse, en observant qu'en 2008, les crédits de paiement progresseraient de 1,6 %, pour atteindre 809 millions d'euros, et que cent emplois supplémentaires seraient créés, essentiellement pour permettre la création de trois nouveaux établissements pénitentiaires pour mineurs et de dix centres éducatifs fermés. Il a observé que, conformément aux souhaits exprimés par la commission en 2005 et 2006, la dette de l'Etat à l'égard du secteur associatif habilité était en passe d'être apurée, grâce à des dotations complémentaires et à la poursuite de la réduction des dépenses d'hébergement des jeunes majeurs.

Après avoir observé que la durée limitée des mesures judiciaires, notamment celle des séjours dans les établissements pénitentiaires pour mineurs, ne favorisait pas le suivi éducatif des mineurs et rendait nécessaire une bonne coordination entre les différents acteurs de la protection judiciaire de la jeunesse, M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis, a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés au programme « Protection judiciaire de la jeunesse » de la mission « Justice » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2008.

Mme Catherine Troendle a souhaité connaître la liste des cinq centres éducatifs fermés sélectionnés par le ministère de la justice pour bénéficier à titre expérimental de moyens renforcés pour la prise en charge des troubles mentaux des mineurs délinquants, les critères ayant présidé à leur sélection ainsi que les conditions dans lesquelles les mineurs y seraient placés.

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis, a simplement précisé que les cinq centres sélectionnés étaient ceux de Savigny-sur-Orge (Essonne), Valence (Drôme), Moissannes (Haute-Vienne), Saint-Venant (Pas-de-Calais) et La Jubaudière (Maine-et-Loire).

En réponse à M. Robert Badinter, M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis, a indiqué que 729 mineurs étaient incarcérés au 1er janvier 2007, dont 90 avaient moins de seize ans. Il a rappelé que le maximum avait été atteint en 2003, avec 808 mineurs incarcérés, et le minimum en 2001 et 2005, où ce nombre était d'environ 620.

M. Michel Dreyfus-Schmidt s'est interrogé sur la proportion de ces mineurs ayant déjà été incarcérés.

Mme Alima Boumediene-Thiery a indiqué que les associations avaient déploré, au cours des années récentes, la réduction des moyens alloués à la prise en charge judiciaire des jeunes majeurs.

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis, a expliqué que les décrets de 1975 relatifs à la prise en charge des jeunes majeurs ne permettaient pas de distinguer clairement les hypothèses dans lesquelles une protection administrative financée par le conseil général suffit de celles où une prise en charge judiciaire financée par l'Etat s'avère nécessaire. Il a rappelé que, conformément aux recommandations de la Cour des comptes, le ministère de la justice avait adressé aux directeurs régionaux de la protection judiciaire de la jeunesse et aux chefs de cours d'appel, le 21 mars 2005, une circulaire les invitant à réserver la prise en charge judiciaire des jeunes majeurs à ceux qui étaient déjà suivis par les services de l'Etat pendant leur minorité. Il a constaté que les juges des enfants avaient pris en compte cette invite, le nombre des mesures nouvelles ayant diminué de 4.101 à 3.250 entre 2005 et 2006, ce qui avait entraîné une réduction des frais d'hébergement des jeunes majeurs de 109 millions à 77 millions d'euros.

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis, a par ailleurs relevé les difficultés rencontrées par les associations pour recruter des éducateurs qualifiés.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ajouté que les difficultés d'exercice de ce métier rendaient les carrières courtes.

Mme Alima Boumediene-Thiery a exprimé la crainte d'une nouvelle diminution des crédits alloués au financement des maisons d'enfants à caractère social, gérées par le secteur associatif habilité.

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis, a indiqué que la situation financière des associations habilitées s'était améliorée grâce à la réduction des dépenses d'hébergement des jeunes majeurs, à l'octroi de dotations complémentaires et à la mise en place d'un paiement linéaire par douzièmes des mesures d'investigation et d'orientation éducative, qui constituent leur deuxième poste budgétaire.

Il a indiqué que la commission s'était inquiétée, en 2006, des risques de rupture de prise en charge des jeunes majeurs induits par le désengagement de l'Etat, mais que l'Assemblée des départements de France, interrogée par écrit dans le cadre de la préparation de l'avis budgétaire concernant le projet de loi de finances pour 2008, n'avait communiqué aucun élément précis sur ce point.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que la prise en charge des jeunes majeurs variait d'un département à l'autre, en fonction des relations entretenues par les services de l'aide sociale à l'enfance et ceux de la direction de la protection judiciaire la jeunesse.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Protection judiciaire de la jeunesse » de la mission « Justice » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2008.

PJLF pour 2008 - Mission « Justice » - Crédits de l'administration pénitentiaire - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis de M. Jean-René Lecerf sur les crédits de la mission « Justice » consacrés à l'administration pénitentiaire, inscrits dans le projet de loi de finances pour 2008.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis des crédits consacrés à l'administration pénitentiaire, a rappelé que la dotation réservée au programme « Administration pénitentiaire » progressait de 6,4 % et représentait 36,6 % de la mission « Justice », soit une enveloppe de 2,383 millions d'euros. Cette augmentation se justifiait, pour l'essentiel, par l'ouverture de sept nouveaux établissements pénitentiaires au cours de l'année 2008 et par les moyens nécessaires à leur fonctionnement, ainsi que par la poursuite du programme de réalisation de 13.200 places prévu dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation de la justice (LOPJ) pour 2002.

Le rapporteur pour avis a indiqué que le budget permettrait également la création de 842 emplois (parmi lesquels 150 emplois de conseiller d'insertion et de probation). Il a ajouté que les objectifs en emplois de la LOPJ avaient été réalisés à hauteur de 82 %. Il a souhaité néanmoins attirer l'attention sur l'insuffisance des dépenses d'entretien d'un patrimoine immobilier estimé à 5 milliards d'euros en relevant que les moyens mobilisés à ce titre pour 2008 s'élevaient à 83,5 millions d'euros, alors que le montant annuel nécessaire est estimé à 150 millions d'euros. Il a noté que le défaut d'entretien des bâtiments pouvait se révéler à terme lourd de conséquences pour les finances publiques, comme le montrait l'exemple de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis, dont la rénovation entière, tardive, se révélait sans doute plus dispendieuse qu'une construction nouvelle.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, a souligné que le programme « Administration pénitentiaire » comportait plusieurs objectifs assortis d'indicateurs de performance dont plusieurs avaient été modifiés pour 2008, notamment l'indicateur relatif au coût de journée de détention dont l'interprétation était délicate (une baisse du coût pouvant signifier soit un gain de productivité, soit une baisse de qualité), remplacé d'une part par le suivi des nouvelles places créées et, d'autre part, par le taux de performance de la production immobilière (rapport entre le coût de la place des constructions nouvelles et leur délai de réalisation).

Le rapporteur pour avis a rappelé, qu'accompagné de plusieurs de ses collègues, il avait visité, au cours des deux derniers trimestres, une vingtaine d'établissements pénitentiaires et que les informations recueillies à cette occasion le conduisait plus particulièrement à insister sur quatre thèmes qui trouveraient nécessairement un prolongement dans la loi pénitentiaire. Il a souligné en premier lieu la nécessité de développer les mesures d'aménagement de peine. Il a rappelé qu'au 1er novembre 2007 le nombre de détenus en prison s'élevait à 61.763 personnes pour un nombre de places opérationnelles de 50.727, soit un taux d'occupation de l'ordre de 120 %, moyenne non significative compte tenu des fortes disparités entre des maisons d'arrêt surpeuplées et les établissements pour peine.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, a observé que les mesures d'aménagement de peines avaient connu une évolution contrastée : la libération conditionnelle avait concerné 5 % des condamnés en 2006, contre 12 % en 2001, alors même qu'elle contribuait à limiter le risque de récidive dans la mesure où elle s'organisait le plus souvent autour d'un projet professionnel et ménageait ainsi une transition entre la période carcérale et la libération définitive. En revanche, les placements à l'extérieur ou en semi-liberté connaissaient une légère progression, tandis que le placement sous surveillance électronique avait plus que doublé entre 2004 et 2006. Le rapporteur pour avis a regretté les freins persistants à l'aménagement de peine. Il a cité notamment les jurisprudences très différentes des juges de l'application des peines dont certains limitaient de manière drastique le nombre de mesures ainsi que l'échec relatif, en raison de sa lourdeur, de la nouvelle procédure d'aménagement de peine prévue par la loi « Perben 2 ». Il a évoqué l'effet non recherché d'une disposition introduite par la loi du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs qui subordonne la libération conditionnelle d'une personne condamnée pour un crime ou un délit pour lequel le suivi socio-judiciaire est encouru à une expertise établissant la possibilité de soumettre l'intéressé à une injonction de soin. Or, depuis la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, a-t-il ajouté, le champ d'application du suivi socio-judiciaire a été élargi aux auteurs de violences au sein du couple qui, à la différence des auteurs d'infractions sexuelles pour lequel le suivi socio-judiciaire avait été initialement prévu, pouvaient être condamnés à une courte peine. Dès lors, l'obligation de l'expertise préalable compte tenu des délais nécessaires pour la mettre en oeuvre interdisait en pratique toute libération conditionnelle. Il a estimé que ce point pourrait être amendé à la faveur de l'examen du projet de loi pénitentiaire.

En deuxième lieu, M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, a estimé que la différenciation des structures de détention était un préalable à une réinsertion réussie. Il a d'abord évoqué les établissements pénitentiaires pour mineurs qui permettaient une prise en charge fortement individualisée pour un coût de l'ordre de 260 euros, compte non tenu de la charge qui incombe à l'éducation nationale et au ministère de la santé. Il s'est félicité de ce que l'administration pénitentiaire et la protection judiciaire de la jeunesse aient mis en place un dispositif de retour d'expérience destiné à évaluer le programme des EPM au regard de l'objectif de prévention de la récidive.

Le rapporteur pour avis a ensuite indiqué qu'il avait visité les centres de détention de Casabianda et de Mauzac ainsi que le centre pénitentiaire de Caen, qui avaient pour point commun d'accueillir une très grande majorité de délinquants sexuels. Il a observé que l'emprise foncière très étendue de ces structures leur permettait d'offrir aux détenus de nombreuses activités dans des conditions exemplaires. Il a cependant noté l'insuffisance de la prise en charge psychiatrique liée à la fois à l'insuffisance du nombre de psychiatres et à l'éloignement des grandes agglomérations. Il a regretté que des établissements si particuliers ne fassent pas l'objet d'une évaluation plus approfondie qui permettrait de distinguer ce qui, dans ces expériences, peut ou non être généralisé. Si tout laissait à penser, selon lui, que le taux de récidive à l'issue d'une détention dans ces centres était très faible, il n'existait cependant aucun instrument pour s'en assurer. Il a formé le voeu que le ministère de la justice se dote d'une capacité d'évaluation du taux de récidive selon les grandes catégories d'établissements. Il a estimé qu'il y aurait là le moyen d'apprécier précisément l'impact des conditions de détention sur la réinsertion et donc d'orienter utilement la politique pénitentiaire.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, a insisté sur le nécessaire développement de la formation et de l'emploi en prison. Il a évoqué plusieurs pistes envisagées par l'administration pénitentiaire pour favoriser l'activité des détenus : l'amélioration de l'organisation des flux entre la prison et l'extérieur, la valorisation des atouts du travail pénitentiaire -moindre coût, flexibilité et proximité. Il s'est interrogé sur l'application aux détenus du contrat de travail de droit commun en indiquant que cette question serait débattue dans le cadre du projet de loi pénitentiaire. Il a enfin estimé indispensable de valoriser l'image du travail pénitentiaire et des entreprises qui le promouvait. Dans le domaine de la formation, il a regretté que les financements, assurés pour une large part par le ministère du travail et le fonds social européen, se réduisent chaque année au risque de mettre en cause certaines actions utiles menées par le biais d'associations. Il s'est demandé s'il ne serait pas opportun de soumettre le financement de la formation au droit commun et d'en confier la responsabilité, sous réserve de contrepartie, aux régions.

Enfin, le rapporteur pour avis a souhaité une revalorisation du rôle des personnels pénitentiaires. Il a observé que le métier de surveillant pouvait s'enrichir de nouvelles missions telles que l'évaluation de la dangerosité ou la participation à la mission de réinsertion. Il a estimé parfaitement légitime que les personnels de surveillance soient reconnus comme la troisième force de sécurité aux côtés de la police et de la gendarmerie. Il a noté également la diversification des responsabilités confiées aux personnels d'insertion et de probation, estimant qu'elle impliquait un effort particulier en faveur de la formation et un renforcement des effectifs.

M. Pierre-Yves Collombat s'est interrogé sur les conséquences des réformes récentes de la législation pénale sur l'évolution du nombre de détenus.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, a observé que, si au terme de la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programmation de la justice, 13.200 places seraient créées, l'augmentation de ces capacités avait pour principal objectif de garantir le principe d'un encellulement individuel qui constituait un élément fondamental pour améliorer les conditions de détention. Il a ajouté qu'il fallait développer les mesures d'aménagement de peine, voire les systématiser, pour les peines de très courte durée.

Mme Alima Boumediene-Thiery s'est interrogée sur les moyens consacrés aux unités de vie familiale ainsi qu'aux parloirs familiaux. M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis, a précisé que les nouveaux établissements pénitentiaires comporteraient de telles structures.

MM. Robert Badinter et Pierre Fauchon ont félicité le rapporteur pour avis pour le travail accompli grâce à de nombreux déplacements sur la situation des prisons qui illustrait parfaitement la continuité du contrôle parlementaire. M. Robert Badinter a insisté sur la dilution progressive des liens familiaux pour les personnes condamnées à de longues peines. Il a souligné le vieillissement de la population pénale et rapproché la situation actuelle des prisons de l'ancienne conception de l'« Hôpital général » qui, avant la révolution, accueillait sans distinction les déments, les vieillards, les indigents ou les délinquants.

La commission a décidé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits inscrits au titre de l'administration pénitentiaire dans le projet de loi de finances pour 2008.

Prescription en matière civile - Examen des amendements

La commission a enfin procédé, sur le rapport de M. Laurent Béteille, à l'examen des amendements à ses conclusions sur la proposition de loi n° 432 (2006-2007) portant réforme de la prescription en matière civile.

A l'article premier (article 2224 du code civil - réduction à cinq ans du délai de droit commun de la prescription extinctive), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 9, présenté par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, ayant pour objet de fixer à dix ans le délai de droit commun de la prescription extinctive et de prévoir qu'il commence à courir à compter du jour où le titulaire d'un droit a connu les faits lui permettant de l'exercer.

A l'article premier (article 2226 du code civil - prescription des actions en responsabilité civile tendant à la réparation d'un dommage corporel ou d'un préjudice causé par des tortures ou des actes de barbarie, ou par des violences ou des agressions sexuelles commises contre un mineur), elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 1, présenté par le gouvernement, ayant pour objet de soumettre à un délai de prescription de dix ans les actions en responsabilité tendant à la réparation de l'ensemble des préjudices résultant d'un dommage corporel, qu'il s'agisse des pertes matérielles subies par la victime directe du dommage ou des préjudices subis par ses proches.

En réponse à M. Michel Dreyfus-Schmidt, M. Laurent Béteille, rapporteur, a précisé que, conformément à une jurisprudence bien établie, l'aggravation du dommage corporel faisait courir un nouveau délai de prescription, sans qu'il soit besoin de le prévoir dans la loi.

A l'article premier (article 2236 du code civil - suspension de la prescription entre époux), la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 2, présenté par le gouvernement, ayant pour objet de prévoir que la prescription ne court pas ou est suspendue entre personnes ayant conclu un pacte civil de solidarité.

A l'article premier (article 2238 du code civil - suspension de la prescription en cas de médiation), elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 3, présenté par le gouvernement, ayant pour objet de prévoir que le recours à la conciliation constitue une cause de suspension de la prescription.

A l'article premier (article 2254 du code civil - extension des possibilités d'aménagement conventionnel de la prescription), elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 8, présenté par M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, ayant pour objet d'interdire l'aménagement contractuel des délais de prescription de certaines créances périodiques, en particulier les salaires ainsi que les loyers et les charges locatives afférents à des baux d'habitation.

La commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 4, présenté par le gouvernement, tendant à insérer un article additionnel après l'article 6 destiné à éviter que l'action civile puisse se trouver prescrite avant l'action publique, en prévoyant que l'action civile se prescrit selon les règles de l'action publique lorsqu'elle est exercée devant une juridiction répressive et se prescrit selon les règles du code civil lorsqu'elle est exercée devant une juridiction civile.

Elle a ensuite examiné l'amendement n° 6, présenté par le gouvernement, ayant pour objet d'insérer un article additionnel après l'article 6 afin de prévoir un délai de prescription de trente ans pour les actions en réparation des dommages causés à l'environnement, courant à compter de la manifestation du dommage.

MM. Laurent Béteille, rapporteur, Jean-Jacques Hyest, président, Pierre Fauchon, Michel Dreyfus-Schmidt et Pierre-Yves Collombat ont approuvé le report du point de départ de la prescription à la manifestation du dommage, mais jugé excessif le délai de trente ans proposé par le gouvernement au regard de l'abaissement des délais prévu par la proposition de loi.

En conséquence, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 6 sous réserve d'un sous-amendement qu'elle a chargé le rapporteur de déposer tendant, d'une part, à réduire de trente ans à dix ans la durée de la prescription de l'action en réparation des dommages causés à l'environnement, d'autre part, à exclure l'application du délai butoir de vingt ans prévu par le nouvel article 2232 du code civil.

A l'article 7 (réduction du délai de prescription applicable aux actions entre commerçants, ou entre commerçants et non-commerçants), elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 10, présenté par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, ayant pour objet de maintenir à dix ans la durée du délai de droit commun de la prescription extinctive en matière commerciale.

A l'article 9 (affectation au Fonds de réserve des retraites de sommes résultant de la liquidation de certains instruments financiers), elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 11, présenté par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, ayant pour objet d'affecter au Fonds de réserve des retraites le produit de certains instruments financiers, et en particulier des contrats d'assurance sur la vie, lorsqu'ils n'ont pas été réclamés ou utilisés pendant une période de dix ans, contre trente ans actuellement.

Enfin, à l'article 18 (compensation des conséquences financières de l'adoption de la proposition de loi), la commission a donné un avis favorable à l'amendement de suppression n° 5, présenté par le gouvernement afin de lever le « gage » financier.