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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES


Mercredi 28 novembre 2007

- Présidence de M. Jacques Valade, président. -

PJLF pour 2008 - Mission « Sport, jeunesse et vie associative » - Examen du rapport pour avis

La commission a procédé, tout d'abord, à l'examen du rapport pour avis de MM. Bernard Murat et Pierre Martin sur les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » dans le projet de loi de finances pour 2008.

M. Bernard Murat, rapporteur pour avis des crédits consacrés au sport, a annoncé que, sur le budget 2008 du ministère de la santé, de la jeunesse et des sports, 208 millions d'euros seraient consacrés à la politique sportive, ce qui constitue une très légère baisse par rapport à 2007. Toutefois, la hausse des crédits affectés au Centre national de développement du sport (CNDS), qui s'établissent pour 2008 à 266 millions d'euros, porte en fait l'effort total en faveur du sport à 474 millions d'euros, en augmentation de 6,3 % par rapport à 2007.

Il a rappelé que les crédits du CNDS, provenant de la taxe « Buffet » et d'un prélèvement sur la Française des Jeux, relevaient complètement des objectifs fixés à la politique sportive française et devaient, à ce titre, être intégrés dans l'analyse du budget.

Il a justifié, ensuite, le soutien de l'Etat au sport par les multiples atouts de ce secteur :

- il favorise en effet la transmission de valeurs éducatives, par le respect des règles et le partage avec les partenaires. Dans cette optique, M. Bernard Murat, rapporteur pour avis, a considéré que la décision d'accroître l'offre d'activités sportives au profit des élèves en temps périscolaire, tout particulièrement au bénéfice des collégiens entre 16 heures et 18 heures, était une excellente initiative. Il a ajouté que 20 millions d'euros issus du CNDS seraient consacrés à cette priorité présidentielle en 2008 ;

- en outre, le sport améliore la prévention des risques sanitaires, quand il est pratiqué dans un cadre adapté et sécurisé. La constitution d'un grand ministère de la santé, de la jeunesse et des sports est, à cet égard, une innovation très intéressante et a déjà permis la prise en compte de la dimension sanitaire dans les actions de promotion des activités physiques ;

- le sport facilite également l'intégration sociale des pratiquants, notamment lorsque des efforts particuliers sont fournis en faveur des publics socialement défavorisés et des personnes handicapées. Il a noté que le renforcement du soutien des projets facilitant l'accès à la pratique sportive régulière de publics qui en sont éloignés, notamment les jeunes filles, les personnes handicapées et les personnes en difficulté d'insertion, était à cet égard conforme aux voeux qu'il avait exprimés dans son avis budgétaire relatif au projet de loi de finances pour 2007 ;

- le sport promeut, enfin, l'aménagement harmonieux du territoire. En effet, la présence d'équipements sportifs est structurante pour les collectivités, comme la présence du Stade de France à La-Plaine-Saint-Denis a pu le démontrer. Le maintien en 2009 du plan national du développement du sport est essentiel à ce titre.

M. Bernard Murat, rapporteur pour avis, a ensuite développé les quatre actions par lesquelles l'Etat soutient la pratique du sport.

L'effort de l'Etat dans le domaine de la promotion du sport pour le plus grand nombre s'élèvera en 2008 à 258 millions d'euros, dont 22,3 millions d'euros prévus à l'action n° 1, et 235,8 millions d'euros au titre du CNDS. Cet effort passe notamment par le soutien aux fédérations sportives agréées, à hauteur de 7,55 millions d'euros. Le rapporteur pour avis a relevé que, selon les indications fournies par le rapport annuel de performance, les actions des fédérations subventionnées en 2008 seront celles qui sont destinées en priorité aux publics-cibles, notamment les femmes et les personnes handicapées, à hauteur de 6,55 millions d'euros. Au niveau local, il a observé que les services déconcentrés soutenaient des associations dont l'objectif est de favoriser la pratique sportive de publics connaissant des difficultés particulières, notamment au titre des projets éducatifs locaux.

Selon le rapporteur pour avis, le soutien au sport de haut niveau se justifie parce qu'il est le meilleur moyen d'inciter les Français à pratiquer un sport, mais aussi parce qu'il contribue au rayonnement international de la France, qui doit légitimement faire l'objet d'une attention gouvernementale. 178 millions d'euros sont consacrés à cette action en 2008.

Il a indiqué, en premier lieu, que le soutien à la préparation des sportifs aux Jeux olympiques de Pékin en 2008 passait bien évidemment par une politique plus générale d'aide, en amont, au sport de haut niveau. Elle se traduira par des subventions à hauteur de 43 millions d'euros aux fédérations sportives pour la préparation et la participation des sportifs aux stages et compétitions des équipes de France, par la rémunération des directeurs techniques nationaux, par l'aide financière en faveur des structures d'encadrement des sportifs de haut niveau, et enfin par le soutien au double projet professionnel et sportif des athlètes, notamment en direction des meilleurs sportifs dans des disciplines peu médiatisées, mais néanmoins pourvoyeuses de médailles.

Les années olympiques impliquant également de provisionner des dépenses spécifiques pour la préparation olympique et paralympique et le versement des primes aux médaillés olympiques, le rapporteur pour avis a mentionné l'inscription à cet effet de 4,7 millions d'euros de crédits dans le projet de loi de finances, signalant que, pour la première fois, les primes relatives aux jeux olympiques et paralympiques seraient alignées. Il a indiqué que la dotation avait été évaluée sur la base d'une prévision, peut-être optimiste, de 58 médaillés aux jeux olympiques et 120 aux jeux paralympiques.

Abordant le domaine du sport professionnel, le rapporteur pour avis a annoncé la poursuite du plan de modernisation de l'Institut national du sport et de l'éducation physique (INSEP), chantier majeur financé par l'Etat à hauteur de 25,6 millions d'euros en 2008. Il a indiqué que le groupe d'études du sport avait pu constater, en février dernier, que ce plan allait apporter de réelles améliorations aux conditions de vie et d'entraînement des athlètes.

Il a noté que le financement des compensations des exonérations de charges accordées au titre de la rémunération au droit à l'image des sportifs professionnels était budgété à hauteur de 32 millions d'euros. Il a observé que la montée en charge de ce dispositif, qui démontre son succès, avait inquiété certains députés, conduisant à l'adoption d'un amendement prévoyant le dépôt par le Gouvernement d'un rapport au Parlement.

Considérant qu'il n'était pas inutile de réfléchir à l'évolution de cet avantage, il a rappelé que l'élargissement de la taxe « Buffet » aux droits de retransmission sur les télévisions mobiles et la video on demand (VOD), adopté à l'Assemblée nationale à l'unanimité, constituerait une compensation, car il se traduira par un transfert financier des clubs professionnels vers le sport amateur. Par ailleurs l'exonération, par son effet dynamisant sur les clubs professionnels, aurait entrainé des gains fiscaux pour l'Etat, estimés à 44 millions d'euros.

Il a ensuite signalé que, suite à une enquête menée par le rapporteur spécial du Sénat sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative », il semblerait que la garantie accordée au concessionnaire du Stade de France pour absence de club résident soit surestimée pour 2008. Un amendement visant à réduire cette provision de 3 millions d'euros, qui seront attribués à des associations, a donc été adopté par la commission des finances. Le rapporteur pour avis s'est réjoui de ce que le concessionnaire se soit engagé dans un processus de valorisation du Stade de France et s'est déclaré favorable à l'amendement.

M. Bernard Murat, rapporteur pour avis, a ensuite abordé la question de la prévention par le sport. Dans le domaine de l'activité physique, les connaissances scientifiques issues de la recherche au cours des dernières années montrent la nécessité de promouvoir l'activité physique en tant que facteur positif sur la santé. Il s'est donc félicité de ce que le nouveau périmètre ministériel, regroupant la santé et les sports, puisse conforter l'intérêt des actions conduites. Il a fait remarquer que le programme national « Nutrition Santé » et le plan « Bien Vieillir », ainsi que le programme « Epode » de lutte contre l'obésité des enfants avaient ainsi intégré des problématiques sportives.

S'agissant des sportifs de haut niveau, il a affirmé que le suivi médical était un aspect essentiel, mais qu'il se heurtait notamment aux insuffisances d'effectifs en matière de médecine du sport. Il a remarqué qu'il faudrait peut-être, à terme, créer une véritable spécialité en médecine du sport, via une reconnaissance au niveau du Conseil national des universités. Cela permettrait d'accompagner efficacement l'augmentation souhaitée de l'activité sportive en France, et notamment celle des seniors.

Concernant la prévention de la violence dans les stades, il a indiqué que le ministère chargé des sports avait engagé 400.000 euros pour lancer des partenariats avec la fédération des associations de supporters et la fédération française de football, afin de renforcer l'Observatoire national de la violence dans le football amateur mis en place en 2007. Il a estimé que ces actions allaient tout à fait dans le sens des orientations préconisées avec son collègue Pierre Martin dans leur récent rapport sur les associations de supporters, et notamment l'importance des actions de prévention. Il a enfin observé que le ministère gérait 20 emplois de jeunes issus des filières sciences et techniques des activités physiques et sportives (STAPS) avec le ministère de la justice, pour un montant de 430.000 euros par an, afin de développer la pratique sportive en milieu pénitentiaire ou pour les jeunes confiés à la protection judiciaire de la jeunesse.

S'agissant de la lutte contre le dopage, il a indiqué que l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) disposerait de 7,31 millions d'euros de subventions de l'Etat en 2008, contre 7,18 en 2006.

Il a estimé, au vu des tâches confiées à l'Agence française de lutte contre le dopage, que les crédits qui lui sont attribués seraient insuffisants. En effet, le contrôle des demandes d'autorisation à usage thérapeutique, qui sont à la fois indispensables et en augmentation importante, n'a jamais fait l'objet d'une estimation budgétaire de la part de l'Etat. En outre, la mise en place du passeport biologique, qui est une excellente idée, n'a pas été budgétée non plus. Enfin, il a insisté sur le fait, que dans la perspective d'une année olympique hypermédiatisée, la France se devait d'être absolument irréprochable.

Il a donc proposé à ses collègues l'adoption d'un amendement tendant à transférer 300.000 euros du programme « Jeunesse et vie associative » au programme « Sport » afin d'abonder la dotation de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD). Les sommes transférées devraient entraîner une hausse des dépenses d'intervention de l'Agence, et non une hausse des dépenses de personnels.

Les 300.000 euros seraient prélevés sur la dotation de l'Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire, qui reçoit une dotation de 5,475 millions d'euros de l'Etat. Cela ne devrait pas avoir d'impact sur son fonctionnement, compte tenu du fait que l'institut bénéficie d'une hausse de son budget grâce à une augmentation des subventions européennes depuis 2006, sans que lui aient été confiées de nouvelles missions.

Il a enfin noté que les crédits inscrits dans le projet annuel de performance pour 2008, au titre du soutien à l'emploi dans le sport, s'établissaient à 18 millions d'euros dans le projet de loi de finances.

M. Pierre Martin, rapporteur pour avis, a présenté, ensuite, les crédits du programme « Jeunesse et vie associative » au sein de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » pour le projet de loi de finances pour 2008.

Il a annoncé que le programme « Jeunesse et vie associative » serait doté de 132,3 millions d'euros en 2008, ce qui constitue une légère baisse de 20.000 euros par rapport à 2007.

Il a indiqué cependant que, grâce à la bonne santé commerciale du Stade de France -qui permet de réduire la pénalité due par l'Etat au consortium Stade de France pour absence de club résident- et à un amendement proposé par la commission des finances, 3 millions d'euros supplémentaires pourraient être transférés sur le programme, ce qui se traduirait finalement par une hausse de plus de 2 % des crédits.

Il a souhaité rappeler, eu égard au faible montant des sommes évoquées, que la majeure partie des crédits consacrés au développement de la vie associative étaient en fait des dépenses fiscales évaluées pour 2008 à plus de 1.280 millions d'euros. Il s'agit de la réduction d'impôt sur le revenu au titre des dons (évaluée à 820 millions d'euros), de la réduction d'impôt au titre des dons faits par les entreprises à des oeuvres ou organismes d'intérêt général (250 millions d'euros) et de la réduction de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) au titre de certains dons (160 millions d'euros). En outre, une grande partie des sommes consacrées à la vie associative sont aussi retracées dans le programme pilote de la mission, ce qui ne permet pas véritablement de connaître l'effort de l'Etat en la matière.

Par ailleurs, il a souligné que la politique de la jeunesse n'était pas seulement portée par le ministère de la santé, de la jeunesse et des sports, mais également par le ministère de l'éducation nationale.

Commentant en premier lieu les actions en faveur de la jeunesse, qui regroupent 59,1 millions d'euros dans le projet annuel de performances 2008, M. Pierre Martin, rapporteur pour avis, a indiqué que les actions directement dirigées vers les individus se faisaient principalement dans le cadre de l'opération « Envie d'agir », dont les crédits s'établissent en 2008 à 7,37 millions d'euros. Elle a pour objet le versement aux jeunes de 11 à 30 ans de bourses leur permettant de réaliser certains projets. Il a indiqué que le ministère ferait porter l'effort sur le soutien aux projets initiés par les jeunes des quartiers populaires, l'objectif étant d'accompagner et de financer spécifiquement 500 projets, dont 50 % à finalité professionnelle, représentant un coût de 2 millions d'euros.

M. Pierre Martin, rapporteur pour avis, s'est félicité de cette définition d'une priorité géographique, qui lui semble constituer un bon moyen de renforcer l'efficacité de ces dispositifs. Des projets similaires en direction de zones rurales particulièrement défavorisées pourraient utilement voir le jour.

Il a ensuite précisé que les transferts aux collectivités territoriales représentent 16,5 millions d'euros en 2008, dans le cadre du soutien aux projets éducatifs locaux et que les transferts aux offices franco-allemand et québécois pour la jeunesse s'établissent à 10,5 millions d'euros. Les crédits destinés à la rénovation des centres de vacances et de loisirs, principalement versés à des associations chargées d'assurer leur gestion, sont, quant à eux, inscrits à hauteur de 1,7 million d'euros.

Abordant ensuite le cas de l'institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (INJEP), il a rappelé que cet établissement public administratif avait pour mission de promouvoir l'éducation populaire sous toutes ses formes, de favoriser le développement de la vie associative et de participer à la mise en oeuvre des actions en faveur de la jeunesse.

La diversité des actions qui lui sont confiées avait été critiquée dans un rapport d'information de M. Denis Merville, député, qui estimait que les missions de l'INJEP s'apparentaient par trop à celles menées par le ministère. Le rapporteur pour avis a constaté que rien n'avait été fait pour mieux préciser le domaine de compétence de l'opérateur qui souhaitait devenir un organisme d'information des pouvoirs publics en matière de politiques publiques de jeunesse. M. Jean-François Lamour, lorsqu'il était ministre chargé du sport, avait quant à lui déclaré devant la commission des affaires culturelles que l'établissement serait appelé à jouer un rôle pilote dans la délivrance de l'agrément des associations ainsi que dans la mise en oeuvre du programme « Envie d'agir » et devrait exercer une influence importante sur le développement du volontariat.

M. Pierre Martin, rapporteur pour avis, a relevé que le projet annuel de performance 2008 ne faisait apparaître aucune évolution dans un sens ou dans l'autre, le décret n° 90-544 du 2 juillet 1990, qui fixe son statut, n'ayant au demeurant pas été modifié.

Il a précisé que la subvention allouée par le ministère sur les crédits inscrits au programme « Jeunesse et vie associative » s'élevait à 5,475 millions d'euros, destinés en premier lieu à couvrir la rémunération de 90 postes équivalent temps plein travaillé (ETPT) de l'établissement à hauteur de 4,1 millions d'euros.

Tout en admettant l'utilité de l'action menée par l'INJEP, il s'est interrogé sur la constance des sommes qui lui sont consacrées, alors que les crédits européens sont en forte augmentation de plus de 1,7 million en 2008 par rapport à 2006, sans que ses missions aient évolué.

M. Pierre Martin, rapporteur pour avis, a évoqué, dans un second temps, les actions menées en faveur de la vie associative, qui prennent de très nombreuses formes, et au titre desquelles 72,8 millions d'euros sont prévus en 2008.

Il a souligné, tout d'abord, la réussite du volontariat associatif mis en place par la loi du 23 mai 2006.

Rappelant que le volontariat civil de cohésion sociale et de solidarité n'avait concerné que 400 personnes entre 2004 et 2006, il s'est réjoui de ce qu'aujourd'hui 5.800 volontaires du nouveau régime aient déjà reçu l'agrément du ministère de la santé, de la jeunesse et des sports, et que 7.000 soient prévus en 2008.

Il s'est toutefois étonné de ce que le projet annuel de performance n'envisage la mise en place que de 4.900 volontaires en 2008 et de ce que ne soient inscrits à ce titre que 3,81 millions d'euros de crédits, qui correspondent à la compensation des exonérations de charges dont bénéficieraient les 4.900 volontaires. Très satisfait de la montée en charge du dispositif qui est le signe de sa réussite, il a déclaré qu'il interrogerait la ministre sur les raisons de cette limitation.

Il a ensuite évoqué le « Programme animation sport » qui permet à des jeunes, issus notamment des zones urbaines sensibles, d'acquérir une formation pour accéder à un emploi d'animateur ou d'éducateur dans le champ du sport et de l'animation, tout en bénéficiant d'un contrat aidé prévu par le plan de cohésion sociale. Il a noté que ce plan, à la croisée des programmes « Sport » et « Jeunesse et vie associative », était doté de 7,1 millions d'euros en 2008.

S'agissant enfin des centres de ressources et d'information pour les bénévoles (CRIB) qui assurent un soutien aux dirigeants et animateurs bénévoles dans leurs tâches administratives, comptables et juridiques, le rapporteur pour avis a relevé que ce dispositif concernait essentiellement les associations de taille modeste. Alors qu'ils avaient initialement été mis en place pour répondre à la demande exprimée à l'occasion des Etats généraux du sport, en particulier par les responsables bénévoles des associations sportives, leur champ d'intervention a été étendu à l'ensemble des associations à la suite de la Conférence nationale de la vie associative qui s'est tenue le 23 janvier 2006.

L'aide financière apportée aux CRIB se concrétise par des subventions du fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP) pour la création d'emplois pérennes. En 2008, les postes supplémentaires prévus pour les CRIB seront doublés (40 à 80) et répartis de manière à finaliser l'effort de mutualisation régionale en partenariat avec les collectivités territoriales.

Estimant que les différentes actions consacrées au développement de la vie associative étaient intéressantes mais éparpillées, le rapporteur pour avis s'est déclaré favorable à ce qu'un secrétaire d'Etat soit spécifiquement chargé de la vie associative.

Un débat a suivi l'exposé des rapporteurs pour avis.

Critiquant de manière globale les crédits consacrés au sport dans le projet de loi de finances pour 2008, M. Jean-François Voguet a ensuite exprimé son désaccord sur deux points :

- il a, d'une part, déploré que 32 millions d'euros soient consacrés à une disposition visant à exonérer les rémunérations liées au droit à l'image collectif des joueurs professionnels, souvent très bien payés ;

- il a regretté, d'autre part, sur la forme, que l'amendement proposé par le rapporteur pour avis tende à diminuer les crédits consacrés à la vie associative et a précisé, en termes de communication et au vu des évènements récents, qu'il lui semblait plus intéressant de supprimer des crédits relatifs à la garantie accordée au concessionnaire du Stade de France.

M. Jean-Marc Todeschini a, quant à lui, considéré que si la lutte antidopage, notamment en termes de prévention, n'était pas suffisamment dotée, il ne pouvait être favorable à un amendement tendant à supprimer des crédits destinés à la vie associative. Il a estimé que la gestion de la pénurie incombait au Gouvernement.

Insistant sur le fait que l'Etat ne pouvait intervenir sur tous les sujets, M. Louis de Broissia a souligné que les collectivités territoriales jouent un rôle éminent en matière sportive.

M. Pierre Martin, rapporteur pour avis, a rappelé que la mesure d'exonération de charges accordée au titre de la rémunération au droit à l'image des sportifs professionnels s'inscrivait dans un cadre européen concurrentiel et qu'elle permettait incontestablement d'améliorer l'attractivité des clubs français.

M. Serge Lagauche a estimé que le contrat de partenariat passé par l'Etat pour la rénovation de l'Institut national du sport et de l'éducation physique (INSEP) laissait des questions en suspens et qu'il serait utile de retourner à l'INSEP afin de constater l'évolution des travaux.

En réponse aux différents intervenants, M. Bernard Murat, rapporteur pour avis, a souhaité apporter les précisions suivantes :

- il a considéré que le problème de l'exonération de charges sur le droit à l'image se posait surtout pour le football, mais que le dispositif permettait dans l'ensemble de soutenir des clubs professionnels naissants en basket-ball, volley-ball et hand-ball ;

- s'agissant de l'amendement, il a bien précisé que les crédits retirés à l'Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire, organisme d'étude sur la vie associative, ne réduisaient en rien l'action de l'institut, du fait de l'augmentation concomitante de ressources issues de l'Union européenne, à missions constantes. Il a indiqué qu'il n'était pas possible de prélever les crédits sur les dotations du stade de France, qui ne figurent pas dans la même mission.

M. Jacques Valade, président, a brossé le bilan sportif de la visite d'Etat du Président de la République en Chine à Pékin, à laquelle il participé. Il a estimé que les constructions olympiques seraient largement prêtes pour les Jeux de Pékin, que le stade olympique était une réalisation impressionnante et que les problèmes de pollution et de circulation feraient très certainement l'objet de mesures radicales avant et pendant les Jeux.

Suivant les conclusions de ses rapporteurs pour avis, et après avoir adopté un amendement abondant les crédits de l'Agence française de lutte contre le dopage, la commission a décidé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2008.

PJLF pour 2008 - Enseignement scolaire - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Philippe Richert, de Mmes Françoise Férat et Brigitte Gonthier-Maurin sur les crédits de la mission « Enseignement scolaire » dans le projet de loi de finances pour 2008.

M. Philippe Richert, rapporteur pour avis, a rappelé que le premier article du code de l'éducation fait de l'éducation « la première priorité nationale ». Chaque année, le vote du projet de loi de finances en apporte une confirmation éclatante, puisque la mission « Enseignement scolaire » est en effet le premier poste du budget de l'Etat, 58 milliards d'euros y étant consacrés hors enseignement technique agricole en 2008, soit une progression de 2,03 % par rapport à 2007.

Il a poursuivi en rappelant que le même article L. 111-1 posait le principe selon lequel « le service public de l'éducation est conçu et organisé en fonction des élèves et des étudiants ». L'effort engagé par la Nation en faveur de son école n'a donc qu'un objectif, la réussite des élèves.

L'efficacité du système scolaire se mesure donc à sa capacité à atteindre ces trois buts indissociables que sont l'instruction, l'éducation et l'insertion de chaque élève. Ce sont ces principes qui permettent de juger avec objectivité les résultats de l'école.

A cet égard, M. Philippe Richert, rapporteur pour avis, a évoqué les conclusions de la dernière enquête du Programme international de recherche en lecture scolaire (PIRLS), qui démontre que les écoliers français connaissaient plus de difficultés que leurs camarades. De même, l'insertion professionnelle des élèves français à la fin de leur scolarité pose problème, car chaque année, un peu moins de 6 % d'une génération met un terme à ses études à l'issue du collège ou après avoir entamé une première année de brevet d'enseignement professionnel (BEP) ou de certificat d'aptitude professionnelle (CAP). De plus, 17 % des jeunes de 20 à 24 ans n'avaient pas, en 2005, de diplôme du second cycle de l'enseignement secondaire. Il convient donc de passer d'une gestion fondée sur les moyens à une stratégie de résultats, mettant en avant en permanence la réussite des élèves et mesurant son succès à cette seule aune.

Constatant que le projet de budget pour 2008 s'inscrivait dans cette dynamique, M. Philippe Richert, rapporteur pour avis, a ensuite indiqué que ce dernier était organisé autour de deux objectifs : répondre aux besoins singuliers de chaque élève et maîtriser le coût des politiques éducatives pour les finances publiques.

Les dépenses de la mission « Enseignement scolaire » étant pour près de 93% liées à la rémunération des personnels, il a souligné qu'optimiser l'utilisation des moyens signifiait donc avant tout améliorer la gestion des ressources humaines au sein de l'éducation nationale. Les marges de manoeuvre existent, puisqu'il y a en France environ 1 enseignant pour 13 élèves. Le projet de budget pour 2008 entend les exploiter en poursuivant le rapprochement entre les besoins réels des élèves et l'offre d'enseignement, ce qui suppose :

- de suivre les évolutions de la démographie scolaire, avec la création de 700 postes d'enseignants dans le premier degré public, où les effectifs sont en hausse de 37 000 élèves et la suppression de 1 500 emplois de professeurs dans le second degré public, qui comptera 14 000 collégiens et lycéens de moins. Pour les mêmes raisons, le nombre de postes ouverts aux concours baissera de 2 800 ;

d'optimiser la gestion des dépenses de personnel, en gérant mieux les affectations, en réduisant les surnombres et en utilisant plus efficacement les remplaçants, ce qui permettra de réaliser une économie de 1 700 postes à la rentrée 2008 ;

- de transformer 3 500 emplois en heures supplémentaires, afin de soutenir le pouvoir d'achat des enseignants.

M. Philippe Richert, rapporteur pour avis, a indiqué que l'ensemble de ces mesures permettrait le non-renouvellement de 1.400 emplois dans le privé, en application du principe de parité entre enseignement public et privé sous contrat. Au total, ce sont donc 10.200 emplois d'enseignants, soit 7.800 dans le public et 1.400 dans le privé qui pourront être « économisés » en 2008, ce chiffre correspondant au non-renouvellement d'un départ à la retraite sur trois, la norme du « un départ sur deux non remplacé » n'ayant pas été appliquée aux postes de professeurs, mais seulement aux emplois administratifs. Grâce aux gains de productivité effectués notamment grâce à l'informatisation et aux mutualisations entre établissements, 1 000 équivalents temps plein pourront être supprimés en 2008, portant ainsi à 11 200 le nombre des suppressions de postes prévues par le schéma d'emplois de la mission « Enseignement scolaire ».

Cela ne se traduira pas par une réduction de l'encadrement dans les écoles, puisque deux mesures majeures d'accompagnement sont prévues dans le projet de budget : un très fort développement des heures supplémentaires d'une part, et une augmentation significative du nombre d'assistants d'éducation et d'auxiliaires de vie scolaire, d'autre part.

Relevant que le pouvoir d'achat des enseignants a stagné, voire régressé pour certains corps depuis vingt-cinq ans, M. Philippe Richert, rapporteur pour avis, a indiqué que le projet de loi de finances pour 2008 consacrait 145,75 millions d'euros à la création de nouvelles heures supplémentaires, qui permettront notamment la mise en place à la rentrée prochaine de l'accompagnement éducatif dans tous les collèges. Elles seront assurées par des professeurs volontaires, qui seront d'autant plus nombreux que les jeunes enseignants y trouveront un moyen de compléter leur rémunération relativement faible en début de carrière.

Il a rappelé qu'un enseignant certifié stagiaire gagne en effet 1.300 euros par mois et qu'au bout de 10 ans de carrière, son salaire s'élève à 1.800 euros environ.

Il a également souligné que les enseignants plus expérimentés auront intérêt à assurer ces heures supplémentaires, puisqu'elles bénéficient des exonérations fiscales et sociales prévues par la loi « Travail, emploi, pouvoir d'achat » adoptée cet été. Ce dispositif est particulièrement intéressant, puisqu'un enseignant certifié qui assure deux heures de plus par semaine verra son traitement annuel progresser de 600 euros en 2008, ces deux heures supplémentaires étant désormais payées 2 600 euros net, contre 2 000 euros auparavant.

Il a également déclaré qu'au-delà du recours aux heures supplémentaires, il serait nécessaire de rénover les carrières des enseignants, dans leur ensemble.

Abordant la deuxième mesure renforçant l'encadrement dans les établissements, M. Philippe Richert, rapporteur pour avis, a précisé que la création de 6 166 équivalents temps plein d'assistants d'éducation participerait également à la mise en place de l'accompagnement éducatif dans les collèges. Ces assistants d'éducation sont généralement des étudiants, le plus souvent boursiers, qui peuvent exercer des fonctions de surveillance et d'encadrement, notamment dans le cadre d'études dirigées. 6 000 emplois de ce type seront créés en 2008, dont 1 000 au 1er janvier 2008. Quant à ceux qui accompagnent les élèves handicapés, les « auxiliaires de vie scolaire » (AVS), ils verront leur nombre augmenter de 166 temps plein. Cela permettra la mise en place de 200 nouvelles unités pédagogiques d'intégration (UPI), destinées à accueillir les collégiens et lycéens handicapés.

Il a signalé que l'effort engagé depuis 2003 se poursuivrait, afin d'offrir aux enfants en situation de handicap la possibilité d'étudier dans les écoles situées près de leur domicile. La France avait accumulé un incontestable retard en la matière, puisqu'en 2002-2003, 7.400 élèves handicapés seulement bénéficiaient d'un accompagnement leur permettant de suivre une scolarité semblable à celles de tous leurs camarades. Depuis juin 2007, ils sont désormais 28.120.

M. Philippe Richert, rapporteur pour avis, a précisé, par ailleurs, que le projet de loi de finances prévoyait également le maintien de tous les emplois de vie scolaire (EVS) qui contribuent à l'accueil de ces élèves, ainsi que leur renouvellement, car ils assistent les directeurs d'école dans leurs tâches administratives.

Concernant la poursuite de l'effort de recrutement d'infirmières engagé depuis 2005, il a rappelé que 500 postes supplémentaires seraient ouverts en 2008. Cependant, comme pour la médecine scolaire, ces emplois ne sont que difficilement pourvus. Le rapporteur pour avis a jugé nécessaire de réfléchir à d'autres formes de recrutement et à d'autres statuts, par voie de contrat, de service partiel ou d'accord passé avec les médecins et les hôpitaux des environs.

En tout état de cause, il s'est dit convaincu qu'une gestion par les collectivités territoriales de la médecine scolaire dans son ensemble serait plus efficace, comme le Sénat l'avait proposé en 2004. Cette solution gagnerait à être reconsidérée aujourd'hui, au vu des difficultés de recrutement avérées depuis plusieurs années et de l'expérience réussie du transfert des TOS. En 2008 encore, ce seront en effet 27.412 équivalents temps plein travaillés qui sortiront du budget de l'Etat.

M. Philippe Richert, rapporteur pour avis, a ensuite évoqué les deux réformes mises en oeuvre par le ministère. D'abord l'accompagnement éducatif après les cours proposé depuis la rentrée des vacances de Toussaint à tous les élèves de collèges de l'éducation prioritaire, à hauteur de quatre jours par semaine et deux heures par jour. Il contribuera à garantir l'égalité des chances aux élèves, puisque des études dirigées, des activités sportives ou des pratiques culturelles leur seront proposées. A cette fin, 140 millions d'euros seront dégagés.

Le rapporteur pour avis a toutefois fait état des coûts de cette mesure pour les collectivités territoriales. S'agissant de la réorganisation du transport scolaire ou de l'ouverture tardive des établissements, le ministre a annoncé une concertation avec les collectivités territoriales. A l'avenir, il sera cependant plus judicieux d'associer en amont les élus locaux aux décisions.

Abordant ensuite l'assouplissement de la carte scolaire, il a rappelé que la sectorisation était largement contournée par les familles qui le souhaitaient et qui en avaient les moyens. Les premiers bilans de la réforme sont très positifs et autorisent le ministère à aborder avec confiance l'étape suivante du processus de suppression progressive de la sectorisation.

Après avoir salué l'effort d'individualisation du suivi des élèves ainsi engagé, il a également rappelé la nécessité de faire preuve d'esprit de suite dans les actions entreprises, l'éducation nationale étant un ministère où les réformes sont nécessairement au long cours.

M. Philippe Richert, rapporteur pour avis, a souhaité à ce titre que le ministre prenne tout le temps nécessaire pour traduire en une politique d'ensemble les réformes qu'il a annoncées, notamment la suppression des cours le samedi matin et de ses conséquences sur le contenu des programmes. Au-delà du budget, qui n'est que la traduction financière des priorités politiques, il convient en effet d'associer le Parlement à l'élaboration de ces nouvelles réformes, particulièrement ambitieuses.

Pour illustrer ce besoin de continuité, il a rappelé que M. Gilles de Robien avait engagé des actions fortes pour revaloriser le métier d'enseignant, qu'il s'agisse de la rénovation des Instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM), de la révision des obligations de service, de l'ouverture d'une seconde carrière aux professeurs qui souhaitent cesser d'enseigner ou du développement de la bivalence afin de redonner à l'éducation nationale un peu de la souplesse qui prévalait avec le corps des Professeurs d'enseignement général des collèges (PEGC). Ces actions devront sans doute être poursuivies et intégrer une vision d'ensemble du métier d'enseignant aujourd'hui.

M. Philippe Richert, rapporteur pour avis, a enfin souligné que le projet de loi de finances tenait compte des amendements adoptés par la commission, puis par le Sénat l'année dernière en matière d'aide sociale. En 2008, les boursiers au taux 1 bénéficieront ainsi d'une aide de 76,62 euros, et non plus de 60,30 euros, comme en 2006-2007. C'est un progrès significatif qui pourrait être encore poursuivi.

Au vu de tous ces éléments, il a donc proposé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire » pour 2008.

A l'issue de cet exposé, Mme Monique Papon s'est interrogée sur l'état d'avancement de l'intégration des IUFM dans les universités et sur les effets que cette réforme avait d'ores et déjà produits.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin, corapporteure pour avis, a rappelé que les politiques éducatives devaient s'inscrire dans la continuité pour être pleinement efficaces et que leur conception devait du même coup s'appuyer sur les conclusions de travaux d'expertise dont la légitimité serait reconnue par tous. Les sources de l'échec scolaire ne sont en particulier pas assez analysées, ce qui conduit à un revirement constant des stratégies de lutte contre le décrochage.

Elle a également souligné que le projet de budget pour 2008 traduisait deux choix particulièrement discutables, en prévoyant des réductions très importantes des dépenses publiques concernant tout particulièrement l'enseignement scolaire et en généralisant les heures supplémentaires, au point d'en faire un mode de gestion à part entière. Ces deux options ne peuvent que peser sur la qualité du service public rendu aux élèves et compromettre ainsi le bon exercice de la mission de réduction des inégalités sociales et culturelles assurée par l'école. Dans ces conditions, il est compréhensible que les personnels de l'éducation nationale et plus largement de la fonction publique aient pu manifester, il y a quelques jours, leur inquiétude.

Elle a enfin souligné que la mise en oeuvre de la LOLF incitait aux suppressions de postes par le jeu combiné du plafond d'emplois et de la fongibilité asymétrique des crédits.

M. Jean-Marc Todeschini a ensuite fait observer que les priorités des politiques éducatives changeaient en permanence, ce qui nourrit une grande instabilité, y compris dans les esprits des acteurs et des observateurs.

Il a par ailleurs jugé nécessaire de s'intéresser à la réalité du taux d'encadrement dans les établissements plutôt que de se fier à des ratios nationaux peu pertinents. L'accompagnement effectif des élèves en difficulté est en effet de moins en moins satisfaisant, ce dont témoigne le faible nombre de médecins scolaires présent dans les établissements publics locaux d'enseignement (EPLE). Dans ce contexte, ce sont les collectivités territoriales qui doivent assumer une part toujours plus importante des compétences normalement exercées par l'Etat, ce qui n'est pas de bonne gestion. L'organisation des études dirigées comme la fermeture des écoles le samedi, annoncées sans concertation, en témoignent.

M. Serge Lagauche a rappelé que le corps enseignant constituait un vivier de recrutement pour toutes les fonctions de direction dans l'éducation nationale et que la réduction du nombre de professeurs conduisait à le tarir, ce qui n'est pas sans conséquences sur le fonctionnement du système éducatif. Mieux vaudrait donc maintenir le nombre d'enseignants et leur offrir une vraie formation continue, afin de leur permettre d'évoluer, s'ils le souhaitent, vers d'autres postes.

M. Jacques Valade, président, a mis l'accent sur les marges d'optimisation de la gestion administrative du système scolaire, rappelant à cette occasion que des distorsions entre l'offre et la demande d'enseignement d'une matière particulière pouvaient conduire à des surnombres structurels particulièrement importants. Dans ces conditions, il apparaît essentiel d'offrir la possibilité aux enseignants volontaires d'enseigner d'autres matières, à l'instar des professeurs de philosophie, qui peuvent également assurer une partie de leur service en donnant des cours de français.

Il a par ailleurs salué les progrès considérables réalisés dans la scolarisation des élèves handicapés et formé le voeu qu'ils se poursuivent à l'avenir.

M. Jean-Marc Todeschini a indiqué sur ce point que les avancées observées étaient en réalité bien moins considérables qu'elles ne le paraissaient, les familles étant toujours confrontées à des difficultés concrètes particulièrement pesantes.

M. Jacques Legendre a souligné l'intérêt de la bivalence, qui permet d'introduire de la souplesse dans la gestion des affectations au sein de l'éducation nationale. Les craintes à ce sujet pourraient été aisément levées, dès lors que des exemples de bivalence réussie existent depuis longtemps dans le système scolaire, comme en témoignent les professeurs d'histoire-géographie.

Il a de plus souhaité que les ministères de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur et de la recherche prennent en compte avec plus de célérité les conclusions des travaux de la commission, notamment s'agissant de la refonte de la carte des classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE).

Il a enfin rappelé son attachement à l'enseignement des langues, avant de former le voeu que de nouvelles actions volontaristes soient engagées en la matière. Il n'est en effet pas souhaitable de céder à une certaine résignation au moment même où il devient essentiel de développer l'apprentissage de certaines langues dans notre pays, comme le chinois ou le japonais.

M. Jacques Valade, président, est intervenu pour souligner la part de responsabilité revenant à l'inspection générale de l'éducation nationale dans la gestion trop peu dynamique des ouvertures et de fermetures de classes, notamment en langues.

M. Pierre Martin a fait état du changement de perspective significatif que traduisait le souci affiché par le Gouvernement de réformer le système scolaire, sans s'attacher à la seule question des moyens, qui focalisait par trop l'attention de tous les observateurs et de tous les acteurs des politiques éducatives jusqu'il y a peu encore.

Signalant ensuite l'intérêt de la bivalence, il a rappelé que le corps des PEGC l'avait longtemps pratiquée, avec des résultats extrêmement satisfaisants.

En réponse à ces interrogations, M. Philippe Richert, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- l'intégration des IUFM dans les universités est en cours, mais n'a pas encore produit tous les résultats attendus, comme le souligne notamment le rapport pour avis sur le budget de la mission « Recherche et enseignement supérieur» présenté au nom de la commission par MM. Pierre Laffitte et Jean-Léonce Dupont ;

- l'évaluation est certes essentielle, mais de nombreux résultats sont d'ores et déjà disponibles et doivent permettre de passer du stade du diagnostic à celui de l'action concrète ;

- s'agissant de l'encadrement dans les établissements, un effort considérable a été fait, puisque le nombre d'assistants d'éducation et d'emplois de vie scolaire recrutés depuis 5 ans excède les 110.000. Cela s'est traduit par une amélioration indiscutable des conditions d'accueil des enfants handicapés dans les EPLE, même si des progrès restent sans doute encore à accomplir ;

- les heures supplémentaires ne suffiront pas à elles seules à réhabiliter la fonction d'enseignant. Mais tel n'est pas leur but, puisqu'elles sont proposées afin de compenser l'érosion du pouvoir d'achat des enseignants constatée depuis plus de vingt ans. C'est à la commission présidée par M. Marcel Pochard qu'il reviendra de proposer des mesures permettant de revaloriser l'ensemble des carrières. Il serait par ailleurs souhaitable que ces propositions concernent également les personnels de direction, dont les fonctions doivent être consolidées ;

- les transferts de charge sont trop fréquents, faute d'une véritable association des collectivités territoriales en amont de la prise de décision. Celle-ci supposerait également de développer une culture de dialogue entre les inspections d'académie et les exécutifs locaux. Cependant, les réformes annoncées permettront à l'évidence d'améliorer la qualité du service public de l'éducation, et il faut s'en réjouir. L'exemple de la décentralisation de la gestion des TOS montre que la situation des personnels s'améliore et que les élèves en bénéficient directement.

Ensuite, la commission a entendu le rapport pour avis de Mme Françoise Férat sur les crédits du programme « Enseignement technique agricole ».

Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis, a précisé que, depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, l'enseignement technique agricole figurait dans la mission « Enseignement scolaire », aux côtés des autres programmes conduits par le ministère de l'éducation nationale.

Elle a rappelé que ce regroupement aurait dû permettre de préserver l'enseignement agricole des gels et des annulations de crédits destinés à abonder, en cours d'année, les budgets des programmes du ministère de l'agriculture et de la pêche, lorsque ce dernier est confronté à des calamités naturelles exceptionnelles. Elle a déploré que ce ne soit pas le cas, comme en atteste le décret d'avances gagées du 25 octobre 2007 qui a annulé 10,18 millions d'euros de crédits de paiement pour le seul programme « Enseignement technique agricole ».

Ce programme ne représentant que 2,1 % des crédits de la mission « Enseignement scolaire » en 2007, elle a regretté qu'il contribue à hauteur de 48,3 % aux annulations de crédits de paiement opérés sur celle-ci.

Elle a expliqué ce déséquilibre par la persistance de logiques ministérielles en exécution : le même décret d'avances gagées a, en effet, ouvert 110 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 39 millions d'euros de crédits de paiement supplémentaires sur la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », qui permettront notamment de financer les aides exceptionnelles accordées à la Martinique et à la Guadeloupe après le passage du cyclone « Dean » en août dernier. C'est pourquoi il a semblé nécessaire au ministère du budget de compenser cet effort en faveur de l'agriculture par une contribution plus forte prélevée sur le budget de l'enseignement technique agricole.

Elle a jugé cette démarche peu acceptable, car elle revient à faire prévaloir des logiques de solidarité ministérielles en exécution alors même qu'en autorisation, ces dernières n'existent plus.

Elle a ensuite indiqué que l'enseignement technique agricole pouvait, cependant, bénéficier de la régulation budgétaire, 11,2 millions d'euros supplémentaires lui ayant ainsi été attribués par un décret de transfert du 21 novembre 2007. Au total, l'exécution budgétaire devrait conduire à une légère augmentation des crédits de l'enseignement agricole, à hauteur d'un peu plus d'un million d'euros. Toutefois, ce solde n'est positif qu'en apparence, puisque les annulations et les ouvertures de crédits sont opérées sur des lignes différentes. L'enseignement agricole, hors formations aquacoles et maritimes, sera donc contraint à des ajustements budgétaires difficiles en fin d'année.

Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis, a regretté que ces ajustements interviennent au moment même où est examiné le projet de loi de finances pour 2008, qui attribue à l'enseignement technique agricole une dotation satisfaisante. Son budget s'établira en effet à 1,26 milliard d'euros en 2008, contre 1,28 milliard en 2007, soit une légère baisse de 20 millions d'euros, représentant 1,08 % des crédits ouverts pour 2007.

Elle a indiqué que, dans le même temps, les effectifs de l'enseignement agricole étaient stables, puisque le nombre d'élèves qui y est scolarisé est en recul de 1 % à la rentrée 2007. Les estimations du ministère de l'agriculture et de la pêche font ainsi état d'une baisse d'environ 2.000 élèves, affectant surtout l'enseignement public, le privé restant quant à lui globalement stable.

Elle a expliqué que la faible diminution du budget de l'enseignement agricole pour 2008 trouvait essentiellement son origine dans la poursuite des transferts de personnels TOS aux collectivités territoriales, dans l'extension en année pleine des suppressions d'emplois opérées en 2008, ainsi que dans les nouvelles suppressions prévues pour 2008.

S'agissant de ce dernier point, Mme Françoise Férat, corapporteur pour avis, a précisé que l'enseignement agricole bénéficierait des mêmes aménagements que l'éducation nationale : un départ à la retraite d'enseignant sur trois ne sera pas remplacé l'année prochaine, et non pas un sur deux comme dans tous les autres programmes du ministère de l'agriculture et de la pêche et dans la grande majorité des autres missions, cet aménagement ne s'appliquant toutefois qu'aux seuls personnels non enseignants. Dans un contexte de vigilance budgétaire croissante, les effectifs de l'enseignement agricole ont donc été relativement épargnés et la qualité d'encadrement des élèves ne devrait pas s'en trouver affectée.

Les crédits à destination des établissements privés sont, quant à eux, en nette hausse, à hauteur de 6,65 millions d'euros, soit une progression de 1,3 %. Plus précisément, la subvention destinée aux établissements du temps plein augmentera de 2 millions d'euros en 2008, alors que celle allant aux établissements du rythme approprié progressera de 3,73 millions d'euros.

Elle a considéré que cette hausse significative témoignait de la volonté affichée par le ministère de l'agriculture et de la pêche de tenir les engagements pris vis-à-vis de l'enseignement privé :

- s'agissant du secteur du rythme approprié, l'année 2008 verra bien la poursuite du rattrapage prévu par le protocole d'accord du 26 juillet 2004, 5 millions d'euros supplémentaires étant ouverts en 2008 à ce titre ;

- s'agissant du temps plein, des négociations viennent de s'ouvrir entre le ministère et les fédérations d'établissements afin de prendre en compte dans la dotation pour 2009 l'actualisation des coûts par élève qui servent de base au calcul de la subvention. Le ministère s'était engagé à réaliser une enquête pour servir de base à cette revalorisation : elle a été menée à bien et les résultats sont désormais connus. Ils montrent qu'une augmentation significative de la subvention est à prévoir, son montant précis étant actuellement en discussion.

Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis, a ajouté que cette actualisation aurait dû avoir lieu dès 2008, mais que, compte tenu de son importance, il est compréhensible qu'elle ne puisse entrer en vigueur que progressivement. Il conviendra donc d'y rester particulièrement attentif dans les mois à venir.

Enfin, elle a déclaré que les autres postes de dépenses étaient stables.

Estimant que le budget de l'enseignement agricole pour 2008 permettrait de répondre aux principaux besoins des élèves, des établissements et des personnels, elle a également indiqué que les quelques points litigieux avaient fait l'objet d'amendements adoptés par l'Assemblée nationale :

- le plafond d'emplois de l'enseignement privé du temps plein a été revu à la hausse de 10 ETPT, soit 780.000 euros, afin de régler le différend opposant le ministère et les établissements du temps plein sur l'évaluation de l'effet en année pleine des suppressions d'emplois opérées en 2008 ;

- 800.000 euros supplémentaires ont été dégagés en faveur de l'accueil des élèves handicapés dans les établissements privés d'enseignement agricole, les 20 postes d'auxiliaires de vie scolaire inscrits au budget 2008 ne concernant que les établissements publics.

Après avoir rappelé que ces deux amendements avaient été gagés sur les crédits de l'éducation nationale, avec l'accord du ministre, elle a jugé peu satisfaisant de devoir opérer des ponctions sur ce budget pour alimenter celui de l'enseignement agricole. Elle a précisé que si le Sénat et l'Assemblée nationale l'avaient fait il y a deux ans, c'était avant tout pour en appeler à une prise de conscience au sein du ministère de l'agriculture.

Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis, a souhaité par ailleurs attirer l'attention de la commission sur un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale en seconde délibération et prévoyant de diminuer de 4,97 millions d'euros le budget de l'enseignement agricole.

Elle a jugé qu'ici encore, la répartition de l'effort au sein de la mission « Enseignement scolaire » était très inégale, les programmes « Enseignement scolaire public du second degré » et « Enseignement technique agricole » contribuant pour une somme à peu près égale à ces redéploiements, alors même que le budget du second degré représente 21 fois celui de l'enseignement agricole.

Dans ces conditions, il lui a paru judicieux que le Sénat examine avec une particulière attention les amendements qui lui seront soumis en seconde délibération, afin d'éviter qu'ils ne viennent réduire une nouvelle fois les crédits de l'enseignement agricole.

Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis, a considéré que ce budget était un budget d'attente couvrant les principales dépenses, mais ne permettant pas en l'état de donner un nouvel élan à l'enseignement agricole.

Elle a souligné que, pour être pleinement soutenable, cette légère réduction des moyens devrait s'accompagner de réorganisations significatives. Ainsi :

- la commission chargée de travailler à la revalorisation du métier d'enseignant pourrait proposer de modifier le décompte du temps de travail des professeurs, y compris dans l'enseignement agricole ;

- le ministère de l'éducation nationale et le ministère de l'agriculture et de la pêche s'apprêtent à faire un effort de mutualisation des moyens, notamment en organisant des concours de recrutement communs ;

- le baccalauréat agricole pourrait se préparer en trois ans, à l'instar de ce qu'il est prévu de faire dans l'éducation nationale ;

- les travaux de la révision générale des politiques publiques pourront proposer d'autres aménagements.

Elle a indiqué que ces réformes permettraient sans doute d'optimiser la gestion des moyens et d'absorber dans de bonnes conditions la diminution de la dotation globale horaire prévue d'ici à 2012.

Considérant qu'à cette nécessaire modération budgétaire devrait être associé un projet clair et fédérateur pour l'enseignement agricole, Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis, a constaté que le ministère de l'agriculture disposait de tous les éléments pour l'adopter, compte tenu des nombreux rapports publiés en 2007, qui ont fait naître de grands espoirs chez tous les acteurs de l'enseignement agricole.

Elle a en effet rappelé que les performances de cette filière en termes d'insertion et de réussite aux examens étaient remarquables, ainsi que la place essentielle qu'il tient dans les territoires ruraux, puisqu'il garantit leur développement et leur avenir en formant les jeunes qui le feront vivre demain.

Ces travaux ont également indiqué que l'enseignement agricole était toujours en attente d'une nouvelle ambition :

- du point de vue des moyens qui devront être durablement remis à niveau, afin d'apurer l'ensemble des reports de charge. Un rapport du Conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux de juin 2007 les a évalués à 9 millions d'euros pour les établissements du temps plein et à 28,1 millions d'euros pour les établissements du rythme approprié ;

- du point de vue des politiques éducatives elles-mêmes, afin de permettre le développement de l'enseignement agricole, bridé par des seuils d'effectifs financés sous-évalués, et de lui offrir les moyens d'achever sa modernisation. Là encore, elle a jugé que des efforts sont à faire, qui ne doivent pas être négligés.

Constatant que le budget pour 2008 était par conséquent un budget d'attente qui permettrait à l'enseignement agricole d'exercer ses missions dans des conditions satisfaisantes jusqu'à la présentation de la loi de finances pour 2009, à l'occasion de laquelle une rénovation profonde pourra s'engager, Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis, a proposé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire » pour 2008.

Enfin, la commission a entendu le rapport pour avis de Mme Brigitte Gonthier-Maurin dont la contribution à l'examen de la mission « Enseignement scolaire » concerne plus spécifiquement l'enseignement professionnel.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a tout d'abord déclaré que la revalorisation de l'enseignement professionnel supposait un profond changement des mentalités collectives. L'orientation vers ces filières procède en effet encore d'une logique de l'échec, les élèves qui rejoignent les formations professionnelles étant ceux qui ne semblent pas en mesure de suivre les enseignements de la voie générale. L'enseignement professionnel est donc toujours victime de l'image des anciens « lycées d'enseignement professionnel », alors que les lycées professionnels sont désormais équipés aujourd'hui de machines de toute dernière génération et offrent des formations d'avenir.

Elle a en effet précisé qu'un bachelier sur cinq obtenait aujourd'hui un baccalauréat professionnel. De plus, les deux tiers des élèves titulaires de ces diplômes obtiennent leur licence lorsqu'ils rejoignent l'université et plus de la moitié de ceux qui s'inscrivent en section de technicien supérieur sous statut scolaire sont reçus au BTS. Ces résultats sont particulièrement frappants pour qui garde à l'esprit que la voie professionnelle n'avait pas, à l'origine, pour vocation principale, de préparer à la poursuite d'études au-delà du baccalauréat.

Ensuite, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a souligné que les diplômes professionnels demeuraient également gage d'insertion rapide sur le marché du travail, les bacheliers professionnels étant moins souvent au chômage que leurs camarades des voies générale et technologique.

Ces résultats montrant que l'enseignement professionnel est resté fidèle à sa vocation de filière d'insertion, tout en offrant progressivement à des élèves de plus en plus nombreux la possibilité de poursuivre des études supérieures, elle a regretté que cette réalité reste par trop ignorée des familles et des élèves eux-mêmes.

En effet, elle a estimé que prévalait encore une orientation par défaut, qui est source d'échec. 12 et 15 % des élèves cessent ainsi leurs études dès les premières années de BEP ou de CAP. Par ailleurs, la moitié des diplômés du CAP ou du BEP ne préparant pas de baccalauréat professionnel, et 10 % des élèves des classes qui y mènent interrompant leurs études, le taux d'accès au baccalauréat professionnel des élèves de seconde professionnelle reste beaucoup trop faible, puisqu'il est de 28,4 % en 2006.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a relevé ensuite une seconde difficulté liée au choix des filières. Les métiers en rapport avec la production souffrent en effet d'une mauvaise image. Les élèves préfèrent donc s'orienter vers les formations préparant aux métiers du tertiaire. Partant, celles-ci sont saturées et conduisent à une insertion professionnelle difficile, alors même que le taux de chômage des diplômés dans le secteur industriel est beaucoup plus faible. Sur ce point encore, un effort d'information doit être fait, de la part du système scolaire bien sûr, mais aussi des employeurs qui ont un rôle à jouer dans la revalorisation de ces métiers, notamment au niveau des conditions de travail qui peuvent effrayer certains jeunes.

La rapporteure pour avis a estimé que ces deux problèmes se posaient avec plus d'acuité encore lorsque l'on s'intéressait à la place des jeunes femmes dans l'enseignement professionnel, qui sont nettement majoritaires dans les classes menant au CAP, mais légèrement minoritaires dans les autres. Un effort d'orientation et d'information doit donc être fait afin de changer l'image qu'ont certaines jeunes femmes des métiers industriels et de la production.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a souhaité qu'il soit proposé à tous les collégiens de découvrir les métiers. C'est précisément là l'objectif des nouveaux parcours dont la création a été annoncée il y a quelques semaines, qui concerneront tous les élèves et comprendront, outre la visite d'un lycée général et technologique, d'un lycée professionnel et d'un centre de formation d'apprentis, plusieurs stages en entreprise, à hauteur de 10 jours au moins pour toute la scolarité au collège. Par ailleurs, trois entretiens d'orientation seront organisés, respectivement en 3e, en 1e et en terminale.

La rapporteure pour avis s'est félicitée de la mise en place de ces nouveaux parcours, qui représentent une avancée significative. Pour la première fois, la réflexion sur l'insertion professionnelle concernera en effet tous les collégiens.

Elle a cependant exprimé sa crainte que ce pas important ne reste que symbolique. En effet, l'expérience de la séquence d'observation du monde professionnel en classe de 3e montre que les enfants effectuent leurs stages aux côtés de personnes de leur entourage proche. Cela affaiblit leur dimension d'ouverture à la diversité des métiers et nourrit les logiques de reproduction sociale. Il conviendrait donc d'engager une réflexion sur cette question, afin de ne pas laisser l'organisation de ces moments de découverte aux seuls parents, mais de mutualiser les stages au sein d'une classe ou d'un établissement.

En outre, elle a regretté que les entretiens d'orientation mis en place le soient au moment même où le nombre de conseillers d'orientation psychologues diminue à un rythme soutenu. Des inquiétudes existent concernant l'avenir de ce corps, dont le statut original a une indiscutable utilité.

Enfin, au-delà de l'orientation et de l'information, la rapporteure pour avis a jugé fondamental de réaffirmer l'égale dignité des filières et de porter une attention particulière au statut des professeurs de lycée professionnel (PLP), dont les perspectives de carrière sont moins favorables que celles dont bénéficient les professeurs certifiés, puisqu'il n'existe pas toujours d'agrégation correspondant à leur discipline.

Par ailleurs, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a souligné que l'enseignement professionnel avait recours à un nombre important de contractuels, dont il convenait d'améliorer le statut précaire.

Rappelant que la volonté du ministre de l'éducation nationale était de généraliser le baccalauréat professionnel en 3 ans, afin de l'aligner sur les formations générales et technologiques et d'inciter à la poursuite d'études au-delà du BEP et du CAP, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a exprimé sa crainte que cette solution ne soit pas pleinement satisfaisante, sauf pour certaines formations qui mènent à des emplois où le niveau de recrutement n'est plus celui du BEP ou du CAP, comme pour la comptabilité.

Enfin, elle a ajouté que l'égale dignité des filières passait également par le développement du label « lycée des métiers », qui garantit l'offre dans un même établissement de formations du secondaire et du supérieur, pouvant être suivies sous statut scolaire, en apprentissage ou en formation continue.

Elle a souligné que le label « lycée des métiers » était peu lisible et devait être clarifié, car la majeure partie de la population ne le distinguait pas d'un lycée professionnel « classique ».

Enfin, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a jugé essentiel de renforcer le poids des enseignements généraux dans la voie professionnelle, afin de faciliter la poursuite d'études et de garantir un « droit à l'erreur » à tout élève qui aurait choisi de se diriger vers ces formations.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a étendu ce même constat à la formation continue, qui doit devenir systématique et offrir ainsi à chaque salarié la possibilité de faire évoluer ses compétences et de s'adapter aux évolutions de son métier, comme à celles de l'économie. Pour ce faire, des acteurs publics doivent demeurer présents sur le marché concurrentiel de la formation continue. Il est donc indispensable d'être attentif à la situation des Groupements d'établissements publics locaux d'enseignement (GRETA), qui traversent actuellement une crise profonde, due à des difficultés budgétaires et à un recul de leur part de marché.

Enfin, concernant la validation des acquis de l'expérience (VAE), la rapporteure pour avis a noté que, seuls, 23 000 dossiers ont été déposés et évalués en 2006, dont 61 % seulement ont donné lieu à validation complète. Il faut donc aller plus loin, en réfléchissant à la manière dont les politiques publiques pourraient aider les salariés à oser la VAE, qui suppose une vraie motivation et qui n'est pas une démarche anodine.

Compte tenu des moyens budgétaires nécessaires pour accompagner cette revalorisation de l'enseignement professionnel, elle s'est inquiétée de la faible lisibilité de l'évolution des crédits consacrés aux actions professionnelles.

Enfin, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a considéré qu'au-delà de la question des moyens, au demeurant essentielle, le pilotage de l'enseignement professionnel retracé par le projet annuel de performance apparaissait encore singulièrement peu développé, puisque le seul objectif qui y figure concerne la diversification des modalités de formation professionnelle, ce qui peut à l'évidence tenir lieu de projet à l'enseignement professionnel.

Elle s'est également étonnée de voir que les quelques indicateurs concernant les filières semblaient faire des conditions d'études qui y sont offertes les signes d'une gestion insuffisamment rigoureuse, alors qu'elles accompagnent nécessairement des cursus où les heures de pratique sont nombreuses.

En conclusion, elle a estimé que le Parlement devrait à l'avenir être informé plus clairement non seulement des politiques engagées, mais aussi des moyens les accompagnant. De ce point de vue, le projet de loi de finances est marqué part trop d'incertitudes.

C'est pourquoi Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a proposé de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire » pour 2008.

A l'issue de cet exposé, M. Jacques Legendre a indiqué qu'il était également convaincu de la nécessité de revaloriser l'enseignement professionnel. Cela passe non seulement par un plus grand souci d'individualiser les parcours, mais aussi par une meilleure adéquation entre l'offre de diplômes et de formations et les débouchés, afin de garantir la meilleure insertion possible sur le marché du travail.

M. Philippe Richert, rapporteur pour avis, s'est déclaré à son tour particulièrement attaché à l'enseignement professionnel, qui souffre d'une image dégradée propre à la France, alors que tous les autres pays ont su faire de ces filières des voies d'excellence et de promotion sociale.

M. Pierre Martin a ensuite souligné l'importance de rompre avec une logique d'orientation par l'échec, qui conduit à diminuer les chances d'insertion de jeunes dont les qualités sont pourtant indiscutables. L'entrée dans les filières professionnelles doit donc à l'avenir apparaître comme une opportunité et non comme une sanction.

Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis, a tenu à rappeler que la voie professionnelle débouchait sur l'exercice de métiers qui exigent souvent des qualités de chefs d'entreprise, le savoir-faire technique devant se doubler de capacité de direction d'équipe et de gestion comptable et financière. Elle a jugé regrettable que l'image de ces formations ne tienne pas compte de ces évolutions.

M. Jacques Valade, président, a insisté sur la nécessité d'un changement en profondeur des mentalités collectives à ce sujet. Revenant sur la perception des conditions de travail dans l'industrie, il a souligné combien celles-ci s'étaient transformées en quelques dizaines d'années.

Il a également rappelé la nécessité de développer la VAE et regretté qu'elle suppose quelquefois de passer des examens et concours complémentaires, alors même qu'elle repose sur le principe même de la validation d'acquis.

En réponse à ces interrogations, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- la spécificité de l'enseignement professionnel, qui est de préparer à un métier ou à une famille de métiers précise, ne doit jamais être oubliée, mais ces filières doivent également ouvrir la voie à la poursuite d'études. Au demeurant, le système éducatif tout entier doit reposer sur ces deux dimensions, qui ne correspondent pas à deux voies d'enseignement étanches, mais à deux perspectives différentes qui sont inégalement combinées selon les filières. Elles sont pourtant parfaitement complémentaires et leur conjugaison est une question d'efficacité économique et sociale ;

- les conditions de travail se sont certes améliorées dans bien des professions, mais il demeure des contraintes fortes dans certains secteurs. Au surplus, l'image des métiers n'a pas changé, ce qui nuit notamment à la poursuite de la féminisation de certaines branches ;

- s'agissant de la validation des acquis de l'expérience, le frein le plus manifeste à son développement réside dans les difficultés qu'éprouvent certains candidats potentiels à engager cette démarche. Il conviendrait de mieux les étudier pour mieux les comprendre et y remédier. Sur ce point également, une expertise accrue est nécessaire.

A l'issue de ces échanges de vue, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2008.