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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES


Mardi 4 décembre 2007

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président puis de M. Gérard Cornu, vice-président.

Audition de M. Luc Chatel, Secrétaire d'Etat auprès de la ministre de l'Economie, des finances et de l'emploi, chargé de la consommation et du tourisme, sur le projet de loi n°109 (2007-2008) pour le développement de la concurrence au service des consommateurs

La commission a procédé à l'audition de M. Luc Chatel, secrétaire d'Etat auprès de la ministre de l'Economie, des finances et de l'emploi, chargé de la consommation et du tourisme, sur le projet de loi n° 109 (2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, pour le développement de la concurrence au service des consommateurs.

M. Luc Chatel, secrétaire d'Etat auprès de la ministre de l'Economie, des finances et de l'emploi, chargé de la consommation et du tourisme, a souligné que ce projet de loi, qui vise à accroître la concurrence et la transparence, constituait une bonne réponse au problème du pouvoir d'achat : il peut influer, à travers les dépenses alimentaires, les dépenses non-alimentaires de grande consommation et, enfin, les dépenses de services, comme la téléphonie et les frais bancaires, sur 30 % environ du budget des ménages. Il a ensuite exposé les principales mesures des deux grands volets du texte. Le premier d'entre eux, qui s'inscrit dans la continuité de la loi de 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises, dite « loi Dutreil », concerne les relations entre industrie et commerce. Avant le vote de cette loi, en 2004, le ministre de l'économie et des finances de l'époque avait déploré que la France fût le pays le plus cher d'Europe pour la grande consommation (sur la base d'un indice 100 des prix européens de la grande consommation, elle se situait à 115), cette situation résultant notamment d'une conjugaison des intérêts des industriels et des grands distributeurs née des effets pervers de la loi dite « Galland » de 1996. Revenant sur la « spirale inflationniste » observée au début des années 2000, M. Luc Chatel a rappelé que la loi Dutreil avait fait le choix d'une réforme progressive afin de ne pas rompre les équilibres existants dans le « partage de la valeur », sujet complexe et sensible. Cette loi avait ainsi prévu de rebasculer progressivement les marges arrière dans les prix et institué une clause de rendez-vous deux ans après son entrée en vigueur : au 1er janvier 2006 pouvait être réintégré tout ce qui était au-dessus de 20 % de marges arrière et, au 1er janvier 2007, de 15 %. Au total, plus de 35 % ont été ainsi rebasculés.

Evoquant le bilan de cette loi, M. Luc Chatel s'est félicité de la baisse, dans la grande distribution, des prix des produits de grande marque de 3,4 % en deux ans, de la hausse de la part des PME dans les linéaires et de l'absence d'impact négatif de la réforme sur le petit commerce de proximité, qui a continué à créer des emplois. Il a précisé que le présent projet de loi amplifiait la réforme de 2005 en proposant, à compter du 1er janvier 2008, un nouveau mode de calcul du seuil de revente à perte, le « triple net », c'est-à-dire la réintégration totale des avantages commerciaux obtenus des industriels par les distributeurs, qui peuvent désormais faire bénéficier de ces avantages les consommateurs. Il a également précisé que le texte comportait des mesures de simplification, comme la création d'un contrat unique pour regrouper les négociations commerciales, qui fera l'objet de discussions annuelles entre distributeurs et fournisseurs. Enfin, le Gouvernement a fait le choix de ne pas revenir sur l'interdiction de revente à perte - proposition émise par le rapport de M. Jacques Attali - afin d'éviter d'éventuels effets pervers sur le partage de la valeur.

M. Luc Chatel a ensuite abordé le second volet du texte, qui comporte des mesures renforçant la transparence et la concurrence afin de mieux protéger les consommateurs. S'agissant de la téléphonie, domaine où les opérateurs ont parfois « oublié » de se faire concurrence, et dont le poids dans le budget des ménages a été multiplié par trois en moins de dix ans, le texte comporte des dispositions qui ont fait l'objet d'une concertation approfondie entre représentants des consommateurs et des industriels. Parmi ces mesures figure, notamment, la réduction à 10 jours du délai de résiliation des forfaits et de celui de restitution des cautions pour les décodeurs. En outre, le texte comporte des dispositions relatives aux durées minimales d'engagement, du fait de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement facilitant le changement d'opérateur en cas de conclusion d'un contrat de durée minimale d'engagement : d'une part, chaque offre d'engagement de 24 mois devra être accompagnée d'une offre de 12 mois comparable, d'autre part, le consommateur devra pouvoir résilier un contrat de 24 mois au bout du treizième mois, moyennant un dédit correspondant au tiers des montants restant à rembourser jusqu'à l'expiration du délai de 24 mois. Le Gouvernement avait toutefois souhaité plafonner ce montant par décret pour l'abaisser au maximum, disposition qui n'a pas été reprise dans le texte, et une réflexion pourrait donc s'engager sur ce point au Sénat.

En outre, le texte comporte des dispositions relatives à la transparence en matière bancaire, notamment l'obligation pour les banques de fournir au moins une fois par an un relevé des frais bancaires prélevés sur le compte des consommateurs. En conclusion, M. Luc Châtel s'est félicité de ce que le texte, qui touche à la vie quotidienne des Français, ne coûte rien au contribuable.

M. Gérard Cornu, rapporteur, a déclaré partager l'analyse du ministre et a indiqué qu'un groupe de travail institué au sein de la commission avait procédé à une trentaine d'auditions. Rappelant que les acteurs n'étaient pas prêts, en 2005, à adopter le « triple net », il s'est félicité de son institution et a salué l'équilibre global du texte. Il a ensuite souhaité posé trois questions :

- la modification adoptée par l'Assemblée nationale sur le contrat unique, restaurant la possibilité de contrats cadres et de contrats d'application, ne va-t-elle pas à l'encontre de la simplification voulue ?

- l'Assemblée nationale a ajouté à la liste des destinataires du relevé des frais bancaires les associations : ne faut-il pas y adjoindre les personnes physiques professionnelles, par exemple les infirmières libérales ou les artisans ?

- s'agissant de la téléphonie, est-il envisageable de limiter les contrats à 12 mois, durée renouvelable par tacite reconduction, qui correspond à celle de la garantie des téléphones portables ? L'absence de limitation de durée ne risque-t-elle pas d'entraîner, en pratique, des durées d'engagement supérieures à 24 mois ?

Après avoir exprimé son scepticisme sur la portée des mesures du texte, Mme Odette Terrade a souligné que le budget des ménages était fortement contraint du fait de l'instauration des franchises médicales, de la hausse du prix de l'énergie et des charges liées au logement. Elle a estimé, en conséquence, que le texte ne pourrait, au mieux, qu'atténuer l'impact de ces facteurs et a rappelé que lors des auditions, de nombreux acteurs de la grande distribution avaient déclaré qu'ils n'étaient pas prêts à renoncer à leurs bénéfices. Insistant ensuite sur l'importance de l'information des consommateurs relative aux frais bancaires, elle a relevé que ces frais pouvaient, dans certains cas, représenter une part très importante du revenu des ménages. Après avoir posé une question sur la coordination entre le projet de loi et les mesures relatives au pouvoir d'achat annoncées par le président de la République, elle a enfin jugé que, seules, une hausse des salaires et une baisse de la précarité du travail seraient de nature à augmenter le pouvoir d'achat.

Se réjouissant des avancées du projet de loi, M. Gérard Bailly a expliqué que ses divers stages d'immersion en entreprise l'avaient convaincu du bien-fondé de l'adoption d'une démarche progressive sur ce sujet éminemment sensible. Il a ensuite demandé s'il était possible d'améliorer l'étiquetage des produits, notamment en indiquant de manière beaucoup plus visible l'origine géographique de ceux-ci, et a rappelé à cet égard les récents problèmes relatifs aux jouets fabriqués en Chine. S'interrogeant ensuite sur la possibilité de réduire les délais de paiement aux producteurs, il a estimé que la suppression, à terme, des emplois de caissières dans les grandes surfaces entraînerait une distorsion de concurrence très préjudiciable au petit commerce.

Répondant tout d'abord à M. Gérard Cornu, rapporteur, M. Luc Chatel, après s'être félicité d'avoir pu travailler avec lui « en amont » sur le projet de loi, a notamment apporté les précisions suivantes :

- l'amendement adopté par l'Assemblée nationale pour offrir la possibilité de choix entre la convention unique et un contrat cadre annuel complété par des contrats d'application, selon le système adopté en 2005, a pour objet de permettre une certaine souplesse, et c'est pour cette raison que le Gouvernement a été favorable à son adoption ;

- l'obligation pour les banques de fournir un récapitulatif annuel des frais bancaires n'était prévue par le texte d'origine du projet de loi qu'au bénéfice des consommateurs, personnes physiques n'agissant pas pour des raisons professionnelles. L'Assemblée nationale l'a étendue aux associations, qui ne tiennent pas toujours une comptabilité détaillée leur permettant d'apprécier le montant de ces frais. On pourrait certes songer à l'étendre également à des personnes physiques agissant pour des besoins professionnels mais cela n'aurait pas beaucoup d'utilité pour celles qui sont obligées de tenir une comptabilité : il y aurait donc une nuance à introduire à cet égard ;

- le problème de la durée des contrats de téléphonie mobile est un sujet très important et dont le Parlement doit débattre. L'autorité de régulation aurait été favorable à une norme législative interdisant les contrats de plus de 12 mois. Aujourd'hui, sur 53 millions d'abonnés, 75 % ont un forfait, assorti dans les deux tiers des cas d'une durée minimale d'engagement. Une telle formule était à l'origine à l'avantage des consommateurs, auxquels le mobile était offert en contrepartie. Aujourd'hui, on peut s'interroger sur ce système, sachant que les opérateurs virtuels, les MVNO (mobile virtual network operators), qui sont une quinzaine, attirent 28 % des nouveaux abonnements mais ne représentent que 2,8 % du marché : ils risquent de mettre très longtemps, avec une durée minimale d'engagement de 24 mois, pour élargir leur part de marché. Le compromis trouvé à l'Assemblée nationale n'est pas entièrement satisfaisant dans la mesure où, en cas de rupture du contrat à compter du treizième mois, le montant du dédit n'est pas plafonné. Il faut donc voir comment le faire évoluer, sachant aussi qu'une durée d'engagement limitée à 12 mois pourrait être contre-productive si elle entraînait une hausse du coût des forfaits.

Le ministre a ensuite souligné, en réponse à Mme Odette Terrade, que si les dépenses des consommateurs concernées par le projet de loi, comme les dépenses alimentaires ou les dépenses non alimentaires dans la grande consommation, ont un poids apparemment limité dans le budget des ménages (environ 14 %), elles ont une grande importance symbolique. Quant aux dépenses de téléphonie, elles représentent par an, pour une famille de quatre personnes, une somme de l'ordre de 950 euros. Il faut donc pouvoir faire baisser les prix. Sur le peu d'empressement des grandes surfaces à baisser leurs marges, M. Luc Chatel a rappelé qu'avant 2005, on observait fréquemment qu'il n'y avait plus de concurrence et que toutes les enseignes d'un même bassin de chalandise pratiquaient les mêmes prix : la loi « Dutreil » a redonné la possibilité de « faire du commerce » en réintégrant dans les prix une partie des avantages commerciaux obtenus. Indiquant que, comme l'avait annoncé le Président de la République, il faudrait aller plus loin, il a évoqué la « négociabilité », c'est-à-dire la possibilité de négocier les conditions générales de vente et les tarifs. Notant cependant qu'il convenait d'étudier l'impact d'une telle mesure, il a indiqué qu'une mission en ce sens avait été confiée à Mme Marie-Dominique Hagelsteen, conseillère d'Etat, ancienne présidente du Conseil de la concurrence. Il faudra également aborder, dans le cadre de la loi sur la modernisation de l'économie, d'autres sujets, tels l'équipement commercial ou les délais de paiement, évoqués par M. Gérard Bailly. M. Luc Chatel a souligné que le Gouvernement entendait agir parallèlement dans deux directions : d'une part, sur les salaires en proposant aux Français de travailler davantage pour gagner davantage -et ce sont en particulier les salariés les moins favorisés, les ouvriers ou les jeunes, qui pourront bénéficier du nouveau régime des heures supplémentaires-, en engageant le projet de « conditionnalité » des réductions de charges et en permettant de monétiser les jours de RTT, d'autre part, sur les prix, y compris celui du logement avec l'indexation des loyers sur les prix à la consommation, la suppression des cautions et la réduction de la garantie.

En réponse à M. Gérard Bailly, M. Luc Chatel a rappelé que les règles relatives à l'étiquetage étaient d'origine communautaire et qu'il avait évoqué la possibilité de les faire évoluer avec la commissaire chargée de la consommation, Mme Meglena Kuneva, pour tenir compte de certaines situations. En ce qui concerne les délais de paiement, ce sujet pourrait être traité dans le cadre de la négociabilité des conditions générales de vente, mais il faudra dans ce domaine aussi être attentif aux conséquences possibles des mesures qui pourraient être prises : ainsi, imposer la règle des 30 jours, ce qui pourrait être tentant, sans se limiter aux PME, bénéficierait surtout à la trésorerie de grandes multinationales. Le ministre a également observé qu'en dépit des progrès de l'automatisation, la grande distribution continuait à créer des emplois -3.000 l'année dernière-, même si elle en crée moins que le commerce d'artisanat.

Exprimant l'opinion que certaines pratiques du secteur bancaire ou de celui de la téléphonie « relevaient du racket », M. François Fortassin s'est félicité, d'un point de vue éthique, que l'on veuille y mettre un terme mais a douté de l'effet des mesures proposées sur le pouvoir d'achat. Il a souhaité que l'on aille beaucoup plus loin dans la transparence et l'information du consommateur, par exemple en indiquant le prix payé aux producteurs à côté de celui demandé aux consommateurs. Il a également jugé qu'il fallait progresser dans le domaine de la traçabilité, et d'indiquer ainsi la date d'abattage des animaux de boucherie, beaucoup de consommateurs ignorant en effet que la viande qui leur est vendue comme fraîche peut provenir d'un animal abattu depuis trois mois. En ce qui concerne les loyers, il a estimé que ceux-ci devraient être adaptés à la capacité financière des locataires, alors que leur niveau était dicté par le souci d'obtenir un retour rapide sur investissement, notant que ce retour était obtenu au bout de 25 ans pour les investissements dans le logement, alors qu'il est de 80 ans pour l'investissement dans les terres agricoles. Il a rappelé, enfin, qu'en Espagne la durée des prêts immobiliers pouvait atteindre 50 ans.

M. Bernard Dussaut, remerciant le président d'avoir organisé les auditions sur le projet de loi dans le cadre d'un groupe de travail auquel il avait apprécié de pouvoir participer, a remarqué que certains des distributeurs entendus avaient eux-mêmes estimé que les mesures proposées auraient peu de portée, se demandant si ce jugement n'était pas confirmé par l'annonce d'un second texte qui serait discuté après les élections municipales et qui réformerait les lois « Royer » et « Raffarin ». Il s'est inquiété à ce propos de savoir si l'on reviendrait sur le contrat de coopération commerciale, et s'il était toujours question de faciliter le travail du dimanche. Il a également demandé s'il restait envisagé d'instaurer l'action de groupe. Il a enfin jugé que l'article premier du projet de loi semblait dépassé par les comportements des acteurs des relations commerciales, avant même d'avoir été adopté.

M. Michel Teston s'est inquiété des dispositions de l'article 6 quater du projet de loi, modifiant l'article L. 35-2 du code des postes et des communications électroniques relatif à la désignation des opérateurs chargés de fournir les composantes du service universel. Notant que cet amendement permettrait à plusieurs opérateurs de fournir une même composante, il a estimé qu'il pourrait en résulter une perte de qualité du service et que ce texte, contrairement à ce que le ministre avait affirmé lors du débat à l'Assemblée nationale, pourrait avoir de lourdes conséquences sur le service public des télécommunications qui s'en trouverait fractionné sur l'ensemble du territoire.

M. Charles Josselin, observant que la mission du ministre semblait être de permettre aux Français de dépenser moins, à défaut de gagner plus, a souligné que cet objectif n'était pas facile à atteindre, compte tenu de la hausse du prix de certaines matières premières, y compris alimentaires. Il s'est demandé qui, en fin de compte, supporterait les baisses de prix escomptées, notant sur ce point l'inquiétude des fédérations de producteurs et celle du commerce de proximité, et il s'est interrogé sur le moyen de baisser les prix en préservant l'équité entre tous les participants à la chaîne alimentaire. Evoquant les propos de M. Gérard Bailly sur l'automatisation, il a craint que ce ne soient, en fin de compte, les salariés des entreprises concernées qui « paient » la baisse des prix attendue. Il a également jugé indispensable que face à l'automatisation, soient créés des emplois pour l'accueil, l'information, l'accompagnement des consommateurs, y compris dans les banques bien que, sachant leur clientèle captive, elles ne fassent guère d'efforts pour la conserver.

M. Luc Chatel a remarqué que le projet de loi procédait de la même préoccupation que la proposition de M. François Fortassin -même si celle-ci ne paraissait guère applicable- d'afficher le prix d'achat au producteur en même temps que le prix de vente : il s'agit en effet de simplifier les choses pour le consommateur, et qu'il se retrouve dans les prix. Il a observé que les prêts immobiliers sur 50 ans augmentaient considérablement le montant des intérêts et qu'un emprunteur qui voudrait revendre son bien au bout d'une dizaine d'années n'aurait alors payé pour l'essentiel que les intérêts.

Récusant l'affirmation de M. Bernard Dussaut selon laquelle le projet de loi n'aurait guère de portée, le ministre a souligné qu'il y a peu de mois encore, les distributeurs soutenaient que le système du « triple net » serait une révolution et qu'il changerait les relations entre industrie et commerce. Il devrait en tout cas permettre de « refaire du commerce » et de réintroduire de la concurrence. M. Luc Chatel a également confirmé que le Gouvernement entendait « aller plus loin », y compris pour assouplir les conditions de travail le dimanche, et que des dispositions relatives à l'action de groupe seraient insérées dans la loi de modernisation de l'économie, notant qu'une telle action permettrait aux consommateurs de jouer un rôle de régulateurs.

M. Luc Chatel a répondu à M. Michel Teston que l'article 6 quater ne lui paraissait pas devoir remettre en cause la qualité du service public : une mesure semblable avait été envisagée l'an dernier dans le projet de loi en faveur des consommateurs déposé par le précédent gouvernement et n'avait pas fait l'objet de contestation particulière de la part des associations de consommateurs auxquelles elle avait alors été soumise.

Répondant enfin à M. Charles Josselin, le ministre, après être convenu de la hausse des prix des matières premières, a précisé que l'objectif des mesures du projet de loi était de faire baisser les prix lorsque cela serait possible et, pour les produits dont la hausse serait trop forte, d'amortir cette hausse. Il a ensuite observé que, lorsque les prix des produits de marque augmentaient et qu'industriels et distributeurs se partageaient ces hausses, personne ne se demandait où allait l'argent des consommateurs, jugeant qu'il était temps que le consommateur revienne au centre de la négociation et bénéficie du partage de la valeur.

Rejoignant M. Charles Josselin pour estimer que la clientèle des banques était captive, M. Luc Chatel a souligné que le projet de loi permettait aux consommateurs, dans un premier temps, de comparer les prix et qu'il comptait, dans un deuxième temps, entamer des discussions avec la Commission européenne pour faire prévaloir, comme dans le domaine de la téléphonie mobile, la portabilité dans le domaine bancaire.

Mercredi 5 décembre 2007

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président.-

PJL Développement de la concurrence au service du consommateur - Examen du rapport

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a examiné le rapport sur le projet de loi n° 109 (2007-2008) pour le développement de la concurrence au service du consommateur.

A titre liminaire, observant que le volume du projet de loi avait plus que doublé, passant de 13 à 31 articles, et que le temps laissé à la commission pour l'examiner avait été d'une seule semaine, M. Gérard Cornu, rapporteur, a estimé que la constitution d'un groupe de travail pour procéder à des auditions bien avant le dépôt du texte au Sénat avait été une initiative particulièrement heureuse : elle a permis de mener un véritable travail de réflexion qu'il aurait été impossible de réaliser autrement, au bénéfice de ses sept membres qui ont pu entendre une trentaine de personnalités.

Observant par ailleurs que l'accroissement du volume du projet de loi démontrait qu'il ne constitue pas une « réformette », il a indiqué que ses deux principales sections, qui concernent les secteurs de la grande distribution et des communications électroniques, visent à y renforcer la concurrence afin de favoriser la baisse des prix et l'augmentation corrélative du pouvoir d'achat des Français. Il a considéré que si d'autres moyens mériteraient d'être également examinés pour parvenir à ce but (réforme de l'urbanisme commercial, ouverture dominicale des commerces, dépénalisation du droit des affaires...) ou pour renforcer la protection des consommateurs (action de groupe, soutien aux associations, accès au crédit...), les conditions d'examen du projet de loi, la perspective d'une grande loi sur la modernisation de la vie économique au printemps, et les travaux de réflexion actuellement menés pour préparer celle-ci ne rendaient pas opportun l'élargissement du champ du présent texte.

S'agissant de son titre Ier, M. Gérard Cornu, rapporteur, a expliqué qu'il achevait la réforme engagée en 2005 par la « loi Dutreil » pour redéfinir le seuil de revente à perte (SRP) et faciliter le transfert d'une partie des « marges arrière » vers la négociation commerciale. Observant que l'objectif - faire baisser les prix des grandes marques de consommation courante - avait été atteint, il a approuvé l'article 1er tendant à permettre que le calcul du SRP prenne désormais en compte l'intégralité des avantages financiers consentis par les fournisseurs au titre de la coopération commerciale et des services distincts (« triple net »). Signalant que le groupe de travail avait constaté, lors de ses auditions, que le débat ne portait déjà plus sur la mise en oeuvre de cette mesure, mais sur la « négociabilité » des conditions générales de vente (CGV), il a estimé qu'il était trop tôt pour se prononcer sur ce dernier mécanisme et que la discussion ne pourrait s'ouvrir qu'une fois rendues les préconisations de la mission de réflexion spécialement chargée d'en évaluer les effets. Il a ajouté qu'à cet article 1er, l'Assemblée nationale avait codifié le coefficient de 0,9 destiné à protéger les petits commerçants d'une concurrence trop vive des grandes enseignes sur les grandes marques et interdit la poursuite de la publicité annonçant des produits vendus en-dessous du SRP.

Il a ensuite expliqué que l'article 2 visait à clarifier les conditions de la négociation et de la coopération commerciales et approuvé les modifications que les députés y ont apportées, notamment en matière de souplesse des négociations dans le courant de l'année. Il a indiqué que les autres articles principaux du titre Ier visaient notamment à renforcer la protection des producteurs et premiers transformateurs contre les prix abusivement bas en cas de fortes variations des cours des matières premières agricoles ou contre les enchères à distance inversées, ainsi que celle des fournisseurs, agricoles ou non, contre les pénalités manifestement disproportionnées au regard de l'inexécution d'engagements contractuels.

Puis M. Gérard Cornu, rapporteur, a abordé l'examen du titre II, qui comporte des dispositions sectorielles devant elles aussi contribuer à soutenir le pouvoir d'achat des Français. Le secteur des communications électroniques ayant suscité l'attention du Gouvernement, car il concentre de nombreuses plaintes des consommateurs, le projet de loi initial proposait de faciliter la résiliation des contrats en raccourcissant le préavis exigible et en imposant une restitution plus rapide des sommes versées d'avance ou des dépôts de garantie et, s'agissant des services après-vente (SAV) des opérateurs, de rendre gratuit le temps d'attente jusqu'à la prise en charge par un interlocuteur du traitement de la demande et de rendre accessibles ces « hotlines » par un numéro non surtaxé. A ces mesures importantes, les députés ont ajouté d'autres dispositions aux conséquences importantes : extension à tous les appels surtaxés de la gratuité du temps d'attente, possibilité de résilier dès le treizième mois un abonnement de 24 mois contre le paiement du tiers des sommes restant dues, gratuité, y compris depuis les mobiles, pour les numéros annoncés comme gratuits. Ils ont aussi adopté plusieurs articles additionnels concourant à une meilleure information du consommateur de services de communications électroniques.

M. Gérard Cornu, rapporteur, a ensuite présenté les autres dispositions du projet de loi, qui ont plus pour objet de renforcer les droits du consommateur que de favoriser une rapide baisse des prix de certains produits. Dans le secteur bancaire, il a mentionné l'élargissement du champ de la médiation, pour permettre de résoudre à l'amiable plus de conflits entre les établissements de crédit et leurs clients, la création du relevé annuel du coût des services bancaires, auquel les députés ont très opportunément ajouté les agios, ainsi que l'obligation faite au prêteur de fournir à l'emprunteur d'un crédit à taux variable une simulation de l'impact de la variation du taux d'intérêt. Il a relevé que les députés avaient par ailleurs cherché à mieux encadrer la vente d'assurances par démarchage à domicile et les dates-limite de livraison des produits vendus à distance.

Parmi les derniers articles du texte, il a enfin cité l'article 11 habilitant le gouvernement à procéder à une refonte du code de la consommation par ordonnance. Il a jugé cette ambition très opportune car ce code a connu, depuis 1993, de multiples modifications, qui en rendent la lecture très malaisée, alors même qu'il est, plus que beaucoup d'autres, particulièrement destiné à des non professionnels du droit : les consommateurs et leurs associations de défense. Aussi a-t-il estimé indispensable que ce code soit cohérent, clair, pratique et utilisable.

A l'issue de cette présentation, M. Gérard Cornu, rapporteur, a évoqué les principaux amendements qu'il serait conduit à soumettre à la commission. Estimant qu'il y avait déjà assez à faire pour poursuivre les améliorations engagées par les députés en faveur de la concurrence et de la baisse des prix, et y ajouter quelques dispositions pouvant, malgré leur apparente simplicité, renforcer considérablement la protection des consommateurs, il a exclu d'accepter des réformes de grande ampleur supplémentaires, alors que la réflexion sur leur opportunité n'est pas parvenue à maturité. Il a en outre indiqué qu'il ne proposerait pas davantage d'amendement sur la réforme de la loi Galland, l'équilibre trouvé à l'Assemblée étant, sinon parfait dans l'absolu, tout au moins satisfaisant au regard des contraintes.

S'agissant du secteur des télécommunications, il a annoncé qu'il suggérerait la suppression de l'article 6 A étendant la gratuité du temps d'attente, car les analyses démontrent la complexité technique d'une telle mise en oeuvre ainsi que les effets économiques négatifs qui en résulteraient, et de l'article 7 quinquies imposant une offre téléphonique familiale, qu'il a jugée trop attentatoire à la liberté commerciale des opérateurs. Il a indiqué, en revanche, qu'il ne proposerait pas immédiatement d'amendement sur l'article 7 bis consacré au plafonnement des durées d'engagement pour les contrats de téléphonie mobile. Convaincu que l'engagement sur 24 mois, qui est aujourd'hui le plus courant, est trop long, il s'est cependant déclaré dubitatif quant à la solution proposée par les députés : aussi a-t-il demandé à ses collègues un délai de réflexion supplémentaire sur ce point complexe avant de leur présenter un éventuel amendement.

M. Gérard Cornu, rapporteur, a ensuite signalé qu'une série d'amendements viserait à faire en sorte que certains professionnels soient, en matière de protection et d'information, traités comme des consommateurs, par exemple en matière d'information préalable sur la période dans laquelle ils sont autorisés à résilier leurs contrats annuels à tacite reconduction. Une infirmière libérale, un épicier, un médecin ou un parlementaire se trouvent placés, face aux prestataires des divers services qu'ils utilisent pour exercer leurs activités professionnelles, exactement comme des consommateurs. Ils assurent personnellement la gestion de leur activité au quotidien, ne disposant pas des salariés et des services qui, dans les entreprises, sont spécialisés dans ces tâches : ils doivent donc pouvoir bénéficier de règles qui leur soient adaptées.

Alerté par le Médiateur de la République sur certains déséquilibres existant entre les professionnels et les consommateurs dans les litiges qui les opposent en application du code de la consommation, M. Gérard Cornu, rapporteur, a par ailleurs expliqué qu'il souhaitait que soit reconnu au juge le pouvoir de relever d'office les règles protectrices du droit de la consommation, c'est-à-dire de les prendre en compte même si le consommateur ne les a pas invoquées, ajoutant que cette règle protectrice pourrait aussi s'appliquer au professionnel déféré, par exemple un petit artisan n'ayant pas recours à un avocat qui fait l'objet de la vindicte d'un consommateur procédurier.

Enfin, estimant qu'il paraissait possible d'améliorer davantage encore la protection du consommateur en divers domaines relevant du droit de la consommation, par exemple la vente à distance ou le contrat d'assurance lié à l'offre d'un crédit immobilier, il a indiqué qu'il proposerait plusieurs amendements poursuivant cet objectif.

M. Jean-Paul Emorine, président, ayant suggéré, pour éviter l'endettement excessif de certains ménages, que des propositions soient également faites dans le domaine du crédit à la consommation, notamment en matière de publicité et de présentation des offres qui sont parfois trompeuses, M. Gérard Cornu, rapporteur, a relevé que si aucun article n'était consacré à ce sujet particulier, des réflexions étaient en cours et qu'elles pourraient le cas échéant déboucher dans le cadre du futur projet de loi de modernisation de la vie économique. A cet égard, s'appuyant sur le bilan très positif de la création du groupe de travail pour anticiper sur le dépôt du présent projet de loi, il a suggéré que le bureau de la commission décide de préparer selon la même méthode « plurielle » l'examen du texte qui devrait être déposé au printemps et serait certainement très volumineux.

M. Charles Revet a alors regretté que l'argument du calendrier soit trop souvent invoqué pour reporter l'examen de mesures pourtant essentielles. Il a ainsi jugé que les difficultés posées à nombre d'emprunteurs par les conditions insupportables du « crédit revolving » devaient conduire à ne pas différer l'examen de solutions, quand bien même celui-ci entraînerait le recul de quelques semaines de la promulgation de la loi. M. Jean-Paul Emorine, président, a souligné que la procédure d'urgence n'interdisait nullement au Parlement de travailler sérieusement et de proposer des réformes, ne serait-ce que pour faire passer des messages. M. Gérard Cornu, rapporteur, a ajouté que l'urgence avait été déclarée sur ce texte afin qu'il paraisse avant le début de l'année 2008, de manière à ce que les partenaires des relations commerciales connaissent dès le début de la campagne de négociations son cadre législatif.

M. Bruno Retailleau, après avoir rappelé que le pouvoir d'achat ne se décrétait pas mais résultait de la croissance, a estimé qu'il était dès lors nécessaire de restaurer la compétitivité des entreprises pour la favoriser. Il a ajouté, s'agissant des relations distributeurs - fournisseurs, que le rapport de forces devait être équilibré pour qu'elles fonctionnent correctement et qu'à ce titre, le projet de loi devrait permettre de mieux approcher cet équilibre. Toutefois, il s'est inquiété, au regard des pratiques nouvelles de la grande distribution dans le domaine des plateformes logistiques, de la manière dont, à l'article 1er, était considérée la question du transport pour calculer le SRP au « triple net », et de l'adjonction, à l'article 2, de la faculté de définir un accord-cadre et des accords d'application, ces derniers étant souvent un outil utilisé par la grande distribution pour accroître la pression sur ses fournisseurs.

Dans le domaine des communications électroniques, il a également estimé indispensable de trouver le bon équilibre entre les intérêts des consommateurs et la bonne santé de ce secteur économique dont il a rappelé le très puissant effet de levier pour la croissance du pays. Il a souligné que la France se distinguait par les meilleures offres, notamment en termes de tarifs, en matière de haut débit et de mobile (facturation à la seconde et messagerie gratuite, par exemple). Il a également prévenu que les bouleversements technologiques à venir allaient transformer plus radicalement encore l'usage des communications électroniques dans la vie quotidienne et qu'à ce titre, la question des capacités des terminaux et de leur coût deviendrait cruciale. Aussi a-t-il appelé à la plus grande prudence quant à la durée d'engagement qui conditionne les subventions des terminaux. Enfin, après avoir souscrit au projet de suppression de l'article 6 A, il a proposé des aménagements aux articles 7 et 7 ter du projet de loi issu des travaux de l'Assemblée nationale.

M. Bernard Dussaut a tout d'abord remercié le Président Emorine pour avoir pris l'initiative de faire constituer un groupe de travail ayant donné à des représentants des différentes formations politiques de la commission la possibilité d'effectuer en amont une importante série d'auditions, qui s'est avérée très utile. Elle a en effet permis de constater des évolutions, très surprenantes dans leur rapidité, dans la position de certains représentants professionnels. Ainsi a-t-il cité l'exemple de l'Union professionnelle artisanale (UPA) qui, auditionnée le 23 octobre par le groupe d'études sur l'artisanat et les services présidé par M. Michel Houel, avait vigoureusement dénoncé la réforme du triple net envisagée par le gouvernement, avant de la soutenir moins d'un mois plus tard, le 20 novembre, lors de son audition par le groupe de travail. Ces auditions ont également démontré la complexité des enjeux de certaines des réformes proposées, qui permet de s'interroger sur la réalité de la baisse des prix devant, selon le Gouvernement, résulter de la légalisation des marges arrière dans la distribution ou sur le véritable coût des « hotlines » pour les prestataires de services.

Sur un plan plus général, il s'est étonné de la succession des annonces présidentielle et gouvernementales en faveur du pouvoir d'achat et du télescopage des textes législatifs prétendument destinés à l'améliorer, qui entretiennent la confusion. Plutôt que cette succession de projets de loi, annoncée jusqu'au printemps avec l'examen d'un important texte sur la modernisation de l'économie, comportant des réformes structurelles de grande ampleur telles que celle de l'urbanisme commercial, il s'est demandé pourquoi toutes ces mesures envisagées n'avaient pas été regroupées au sein d'un seul et même projet de loi.

Mme Odette Terrade s'est aussi félicitée du travail accompli dans le cadre du groupe de travail créé sur le présent projet de loi, et de l'image positive du Sénat que cette démarche suscitait chez les personnalités auditionnées. Puis elle a exprimé des doutes sur la portée réelle, en matière de pouvoir d'achat des familles, des mesures proposées dans ce texte, comme du reste de celles annoncées ces derniers jours, dont elle a regretté également qu'elles ne soient pas rassemblées de manière cohérente dans un même projet de loi.

M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé que la méthode consistant à créer un groupe de travail avait déjà été utilisée à l'occasion de l'examen du projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques, et qu'il était tout à fait justifié d'y recourir plus régulièrement à l'avenir. Il a ajouté que la présence de membres de groupes politiques différents aux auditions présentait l'avantage d'entendre un discours unique de la part de leurs interlocuteurs, et non pas « adapté » à leurs sensibilités lorsque les entretiens étaient menés dans d'autres conditions.

M. Michel Houel a jugé scandaleux les comportements des organismes de crédit à la consommation en matière de publicité et d'offres, lesquelles sont parfois mensongères et s'apparentent à de véritables « arnaques » pour les emprunteurs, qui sont souvent les plus démunis de nos concitoyens.

Prenant l'exemple du secteur bancaire pour stigmatiser les réglementations complexes qui égarent les consommateurs, M. François Fortassin a exprimé ses doutes quant à « l'impossibilité technique » de parvenir à la gratuité des temps d'attente téléphonique pour les téléphones portables. Il a par ailleurs condamné les agissements, notamment en matière de délais de paiement, des grands distributeurs à l'égard des producteurs, en particulier relevant du secteur agricole.

Après avoir approuvé ces propos, M. Gérard Bailly a estimé indispensable qu'un étiquetage adapté mette en évidence l'origine française des produits alimentaires, qui offrent aux consommateurs les meilleures garanties de qualité, ainsi que de sécurité sanitaire. Estimant que cet étiquetage devrait du reste concerner également des produits comme les jouets, il a aussi souligné les difficultés créées par la grande distribution en matière d'emploi, par exemple de caissières, de délais de paiement et de distorsion de concurrence.

M. Jean-Paul Emorine, président, a suggéré que l'origine des produits soit portée à la connaissance des consommateurs en caractères aussi lisibles que les prix, M. Jackie Pierre ajoutant que cette obligation devrait aussi concerner leur date limite de péremption.

En réponse aux différents intervenants, M. Gérard Cornu, rapporteur, a relevé la complexité des sujets abordés par le projet de loi, en particulier s'agissant des effets à attendre pour le consommateur de l'achèvement de la réforme de la loi Galland et des mesures relevant du domaine des télécommunications, en raison notamment de l'inventivité dont font preuve les professionnels de ces secteurs pour éviter l'encadrement législatif qui les concerne. Il a considéré que le problème essentiel, en matière de relations commerciales, résultait de la concentration des centrales d'achat, au nombre de six seulement, et du déséquilibre entre leur puissance et la faiblesse de l'immense majorité de leurs fournisseurs. Ainsi, il a expliqué le mécanisme des marges arrière, distinguant les « mauvaises » des « bonnes », et observant que ces dernières pouvaient, dans le cadre de la coopération commerciale, s'avérer très utiles pour les petites et moyennes entreprises qui fournissent les grandes enseignes. Il a estimé que le projet de loi était équilibré à cet égard, qu'il devrait favoriser un mouvement de bascule des marges arrière vers « l'avant » et qu'il interdirait désormais d'affirmer que la législation empêche de baisser les prix dans la grande distribution.

S'agissant de la forme de la contractualisation des négociations commerciales, il a indiqué qu'après s'être lui-même interrogé sur l'opportunité de revenir sur le contrat unique, comme l'avait fait l'Assemblée nationale, ses doutes avaient été levés à la suite des auditions qui ont démontré que beaucoup de fournisseurs étaient favorables au contrat-cadre assorti de contrats d'application, ces derniers apportant une souplesse jugée indispensable en matière de relations commerciales.

Dans la téléphonie, il observé que dans bien des pays, la durée maximale des contrats était plus courte qu'en France, étant même limitée à six mois au Danemark. Mais il a relevé qu'en contrepartie, les offres tarifaires dans notre pays figuraient parmi les plus basses du monde, ce qui justifiait sa perplexité quant à la décision à prendre, dans le cadre de l'article 7 bis, sur les conditions de résiliation des contrats.

Puis, après avoir souligné que le pouvoir d'achat des Français constituait une préoccupation majeure pour le président de la République et le gouvernement, M. Gérard Cornu, rapporteur, s'est à nouveau félicité de la création du groupe de travail, observant notamment qu'ainsi, les groupes de l'opposition avaient eu accès à une information exactement identique à celle du rapporteur. Il a estimé qu'une telle structure pourrait permettre d'étudier assez en amont des problématiques importantes comme, par exemple, celles concernant le crédit à la consommation ou les délais de paiement.

Enfin, en matière d'information des consommateurs, il s'est déclaré opposé à un renforcement des obligations d'étiquetage, sauf en matière d'origine géographique des produits.

Revenant sur la question du pouvoir d'achat, M. Rémy Pointereau a suggéré de distinguer les produits de première nécessité, de seconde nécessité et les autres, relevant qu'il convenait de cesser de confondre « pouvoir d'achat » et « vouloir d'achat ». Quant aux relations commerciales, après avoir fait état des comportements contestables observés lors de son stage d'immersion en entreprise dans une enseigne de la grande distribution, il a relevé, prenant pour exemple le secteur du sucre, que les seuls systèmes économiques fonctionnant durablement de manière satisfaisante étaient ceux permettant aux acteurs de tous les échelons de la filière de vivre correctement de leur métier, en dégageant chacun des marges raisonnables. A cet égard, il a estimé indispensable de moraliser en profondeur les relations entre distributeurs et fournisseurs, se demandant si le projet de loi allait suffisamment loin en la matière.

Enfin, à la suite d'une question de M. Gérard César sur les conditions dans lesquelles les agissements des grandes enseignes pouvaient être réellement contrôlés, un débat, auquel ont participé M. Jean-Paul Emorine, président, M. Gérard Cornu, rapporteur, M. Gérard Bailly, Mme Odette Terrade et M. François Fortassin, a porté sur le rôle et le nombre des agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), sur la peur du dé-référencement chez les fournisseurs et sur les fortes amendes auxquelles certains grands distributeurs venaient récemment d'être condamnés.

A la suite de ce débat, la commission a procédé à l'examen des amendements présentés par le rapporteur. A titre liminaire, M. Bernard Dussaut a indiqué que, sauf exceptions qui seraient signalées, le groupe socialiste s'abstiendrait, faute d'avoir le temps d'examiner en détail ces amendements.

A l'article premier (Article L. 442-2 du code de commerce - Modification de la définition du seuil de revente à perte), la commission a adopté un amendement de coordination.

A l'article 2 (Article L. 441-7 du code de commerce - Convention formalisant le résultat de la négociation commerciale), elle a adopté un amendement rédactionnel.

Après l'article 2, elle a adopté, après une intervention de M. Philippe Darniche, un amendement portant article additionnel qui adapte, en conséquence de la réforme des marges arrière, la législation relative aux services financiers dont bénéficient les pharmaciens à raison de la vente de médicaments génériques.

A l'article 3 (Articles L. 441-2-1 du code de commerce et L. 632-3 du code rural - Modification du régime des contrats types agricoles), elle a supprimé la définition par voie réglementaire de la notion de situation de fortes variations des cours des matières premières agricoles applicable dans le cadre des contrats types agricoles.

A l'article 3 bis (Article L. 442-9 du code de commerce - Prohibition des prix abusivement bas en situation de fortes variations des cours de certaines matières premières agricoles), elle a circonscrit le périmètre du dispositif aux situations de forte hausse des cours et aux relations entre les revendeurs et leurs fournisseurs.

Puis la commission a adopté sans modification l'article 3 ter (Article L. 442-10 du code de commerce - Modification du périmètre de l'interdiction des enchères à distance inversées pour les produits agricoles), l'article 4 (Article L. 441-6 du code de commerce - Dépénalisation du refus de communication des conditions générales de vente), l'article 5 (Article L. 442-6 du code de commerce - Possibilité de demander réparation de certains préjudices) et l'article 5 bis (Articles L. 441-5, L. 442-3 et L. 444-3 du code de commerce -Coordination des dispositions relatives à la responsabilité pénale des personnes morales).

Afin de regrouper sous un même article deux modifications apportées au même article du code rural, elle a ensuite adopté un amendement rédactionnel à l'article 5 ter (Article L. 443-1 du code de commerce - Harmonisation en matière de délais de paiement) et supprimé l'article 5 quater (même objet).

A l'article 6 A (Article L. 113-5 du code de la consommation - Gratuité des temps d'attente et de relation avec des automates pour tous les numéros surtaxés), M. Michel Teston a contesté que les difficultés techniques de mise en oeuvre de la mesure soient telles qu'elle ne puisse être maintenue. Après que M. Gérard Cornu, rapporteur, eut exposé les réserves émises par le Conseil général des technologies de l'information, organe indépendant des opérateurs, et souligné l'importance des coûts de standardisation des normes qui devraient être engagés, la commission a adopté un amendement de suppression, le groupe socialiste et le groupe communiste républicain et citoyen votant contre.

A l'article 6 (Articles L. 121-84-1 et L. 121-82-2 du code de la consommation - Restitution des avances et préavis de résiliation), elle a adopté neuf amendements :

- à l'article L. 121-84-1 du code de la consommation :

. deux amendements visant à assurer le bénéfice de la disposition aux consommateurs non professionnels des communications électroniques ;

. deux amendements ciblant la seule responsabilité de l'opérateur pour le respect du délai de dix jours pour rembourser les avances et dépôts de garantie ;

. deux amendements de clarification ;

- à l'article L. 121-84-2 du code de la consommation :

. un amendement de précision ;

. un amendement apportant une souplesse au bénéfice du consommateur ;

et un dernier pour fixer la date exacte de mise en oeuvre du dispositif.

A l'article 6 bis (Article L. 121-84-2-1 du code de la consommation - Mention sur les factures de la date de fin de contrat), elle a adopté deux amendements de coordination.

A l'article 6 ter (Article L. 121-84-2-2 du code de la consommation - Accord exprès du consommateur pour la poursuite payante de services initialement gratuits), elle a adopté deux amendements de coordination et un amendement prévoyant que l'accord du consommateur lui soit confirmé par le fournisseur de services dix jours avant le passage en mode payant.

A l'article 7 (Article L. 121-84-3 du code de la consommation - Gratuité des temps d'attente « on-net » et services après-vente accessibles via des numéros non surtaxés), elle a adopté deux amendements de coordination, deux amendements rédactionnels et un amendement visant à rallonger de trois mois le délai de mise en oeuvre de la gratuité des « hotlines » et de l'accès non surtaxé à ces services d'assistance technique.

A l'article 7 bis (Articles L. 121-84-4 et L. 121-84-5 du code de la consommation - Durée d'exécution et conditions de sortie des contrats de téléphonie mobile), elle a adopté deux amendements de coordination.

A l'article 7 ter (Articles L. 121-84-6 du code de la consommation et L. 34-8-2 du code des postes et des communications électroniques - Gratuité des appels depuis les téléphones mobiles des numéros présentés comme gratuits), elle a adopté deux amendements de coordination et un amendement tendant à éviter que la mise en place de numéros gratuits, y compris depuis les mobiles, ne profite à des plateformes de reroutage d'appels.

A l'article 7 quater (Article L. 121-84-7 du code de la consommation -Application du tarif d'une communication nationale aux appels émis depuis un mobile vers les services de renseignements téléphoniques), elle a adopté un amendement de coordination.

A l'article 7 quinquies (Obligation pour les opérateurs mobiles de proposer une offre commerciale familiale), elle a adopté un amendement de suppression, le rapporteur ayant fait valoir qu'imposer aux opérateurs de proposer une offre commerciale à destination des familles empièterait excessivement sur leur liberté commerciale.

A l'article 8 (Article L. 121-85 du code de la consommation - Recherche et constatations des infractions), elle a adopté un amendement de coordination.

Après l'article 8, elle a adopté un article additionnel étendant à l'ensemble de la section du code de la consommation consacrée aux communications électroniques, la précision tenant à protéger également le consommateur selon qu'il agit ou non à des fins professionnelles.

La commission a ensuite adopté l'article 9 (Article L. 312-1-3 du code monétaire et financier - Extension du champ de la médiation bancaire) sans modification.

A l'article 10 (Article L. 312-1-1 du code monétaire et financier - Création du relevé annuel des frais bancaires), elle a adopté un amendement garantissant que le relevé porterait sur l'année civile antérieure et qu'il serait toujours porté à la connaissance de ses bénéficiaires avant le 31 janvier, ainsi qu'un amendement ouvrant aux personnes physiques titulaires d'un compte dans le cadre de leur activité professionnelle le bénéfice de cette mesure de transparence.

A l'article 10 bis (Article L. 312-8 du code de la consommation - Amélioration de l'information du consommateur sur le crédit immobilier à taux variable), outre deux amendements rédactionnels, elle a renforcé l'information du souscripteur d'un crédit immobilier sur sa faculté de choisir son assureur.

A l'article 10 ter (Article L. 119-9 [nouveau] du code des assurances - Protection du consommateur souscrivant un contrat d'assurance commercialisé par voie de démarchage à domicile), elle a adopté deux amendements rédactionnels et harmonisé le régime de la vente d'assurances de courte durée par démarchage à domicile avec les règles en vigueur pour la vente d'assurances à distance.

A l'article 10 quater (Article L. 114-1 du code de la consommation - Information sur les délais de livraison des produits ou services vendus à distance), elle a adopté un amendement rédactionnel.

Après l'article 10 quater, la commission a adopté trois amendements portant articles additionnels visant, en matière de vente à distance :

- à garantir que les entreprises du secteur mettent à disposition des consommateurs un numéro de téléphone permettant effectivement de contacter un interlocuteur, et qui ne soit pas surtaxé ;

- à informer très clairement le client potentiel sur le statut des biens et services qu'il envisage d'acheter au regard du droit à rétractation ;

- à garantir le remboursement rapide du client ayant exercé son droit de rétractation et à éviter que lui soient imposées par le professionnel des méthodes « captives » pour le consommateur, telles que « l'avoir ».

Puis, après un large débat auquel ont participé MM. Jean-Paul Emorine, président, Gérard Cornu, rapporteur, Gérard Bailly, Jean Bizet, Bernard Dussaut, François Fortassin et Bruno Retailleau, la commission a supprimé l'article 10 quinquiès (Article L. 113-3 du code de la consommation - Obligation faite aux réseaux de grande distribution d'afficher, pour chaque produit, le prix d'achat au fournisseur et le prix de vente au consommateur), le groupe socialiste et le groupe communiste républicain et citoyen votant contre.

Après l'article 10 quinquiès, la commission a adopté deux amendements portant articles additionnels visant, respectivement :

- à étendre aux personnes physiques agissant dans le cadre de leur activité professionnelle les dispositions relatives à l'information des consommateurs en matière de contrats annuels à tacite reconduction résultant de la « loi Chatel » de janvier 2005 ;

- à permettre au juge d'instance ou au juge de proximité de soulever d'office tout moyen dans les litiges relevant du code de la consommation, M. Bruno Retailleau ayant estimé que cette disposition constituait une modification très substantielle des règles traditionnelles de procédure du droit français, avant que l'amendement soit adopté à l'unanimité.

A l'article 11 (Habilitation à légiférer par ordonnance pour procéder à une nouvelle codification du code de la consommation et étendre outre-mer les dispositions de ce code), la commission a réparé l'omission d'une procédure qui aurait rendu inconstitutionnelles les ordonnances prises pour rendre applicable outre-mer le nouveau code de la consommation.

Elle a adopté l'article 12 (Habilitation à légiférer par ordonnance en matière de contrôle des produits importés et de sécurité générale des produits) sans modification.

A l'article 12 bis (Articles L. 122-11 à L. 122-13 [nouveaux] du code de la consommation - Transposition en droit interne d'une directive relative aux pratiques commerciales déloyales), elle a adopté un amendement supprimant des précisions superfétatoires au regard des pouvoirs généraux d'appréciation du juge lors des litiges relevant du droit de la consommation.

Enfin, après avoir adopté sans modification l'article 13 (Habilitation à légiférer par ordonnance pour rendre la loi applicable à l'outre-mer), la commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié, le groupe socialiste et le groupe communiste républicain et citoyen s'abstenant.

Audition de M. Pascal Lamy, directeur général de l'Organisation mondiale du commerce

Au cours d'une seconde séance tenue l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. Pascal Lamy, directeur général de l'Organisation mondiale du commerce.

En préambule, M. Jean-Paul Emorine, président, a tenu à remercier M. Pascal Lamy de sa présence. Rappelant qu'il avait eu l'opportunité d'être présent lors des négociations de l'OMC à Seattle, il a indiqué que M. Lamy avait déjà été auditionné par la commission des affaires économiques pendant son mandat de commissaire européen, entre 1999 et 2004, et a jugé particulièrement intéressant de pouvoir bénéficier de la vision d'un haut fonctionnaire français ayant atteint un tel degré de responsabilité internationale.

M. Pascal Lamy, directeur général de l'Organisation mondiale du commerce, a souligné tout l'intérêt que présentait cet échange avec des parlementaires très au fait des questions internationales et européennes. Il a annoncé que son exposé se centrerait sur l'examen de la situation actuelle de l'OMC et de ses perspectives, en particulier dans le cadre des négociations lancées à Doha en 2001. Ayant rappelé que l'OMC comptait 151 Etats membres, pour lesquels il était acquis que l'ouverture aux échanges extérieurs pouvait être bénéfique pour leurs économies, il a présenté les quatre fonctions de l'OMC, à savoir :

- la négociation : l'OMC est un législateur commercial international, cette activité législative étant aujourd'hui la plus visible ;

- la surveillance : l'OMC vérifie la bonne application des engagements internationaux dans le cadre des accords commerciaux passés entre les Etats membres ;

- le contentieux : il s'agit d'une activité spécifique à l'OMC dans le système international, puisqu'à travers le mécanisme de règlement des différends, au terme d'une procédure judiciaire, on peut trancher un conflit commercial en imposant une solution ayant force contraignante, ce qui est inédit dans le système westphalien ;

- l'assistance technique aux pays en développement : l'OMC aide ces pays à s'insérer dans le commerce mondial, en apportant une expertise technique.

Il a ensuite fait observer que l'ouverture aux échanges se faisait, aujourd'hui, essentiellement à travers la négociation de « paquets législatifs », lors des « cycles de négociation » pendant lesquels l'ensemble des 151 participants se doivent de dégager un consensus. Il a souligné que cette procédure politique, dans laquelle « il n'y a d'accord sur rien tant qu'il n'y a pas d'accord sur tout », était connue sous le nom de « principe de l'engagement unique ». Il a précisé que chaque paquet législatif faisait l'objet d'un ordre du jour particulier négocié âprement entre les membres participants, rappelant à cet égard l'exemple du cycle de Doha de 2001, pour lequel l'ordre du jour associait une vingtaine de sujets, dont la réduction de droits de douane agricoles et industriels et celle de subventions agricoles, l'ouverture des services, ou encore l'amélioration des procédures anti-dumping. Puis il a indiqué que si les questions agricoles, industrielles et de service étaient importantes, elles ne représentaient toutefois qu'une partie des paquets législatifs. Il est ensuite revenu sur les six années écoulées depuis le lancement du cycle de Doha, en indiquant qu'elles avaient été l'occasion de procéder à des investigations et de dégager des positionnements de négociation afin de parvenir à un consensus. Il a tenu à faire remarquer la grande différence entre cette procédure longue et complexe fondée sur le consensus et la procédure de décision communautaire fondée sur le système majoritaire.

Il a ensuite indiqué que, depuis juillet 2007, l'OMC avait entamé le dernier stade des négociations, à savoir l'élaboration des compromis qui appartient aux présidents des groupes de négociations. Il a, à cet égard, dressé un parallèle entre ce processus et le travail accompli par les commissions parlementaires lors de l'examen d'un texte législatif. Il a précisé que cette phase finale devrait aboutir à la mise au point d'un compromis global en deux parties : la première consacrée aux subventions et aux tarifs agricoles, ainsi qu'aux droits de douane industriels, et, la seconde, consacrée aux autres sujets.

M. Pascal Lamy a par ailleurs souligné que les sujets étaient complexes et que le compromis final devait reposer sur un consensus politique entre les grandes puissances commerciales traditionnelles (Etats-Unis, Union européenne, Japon) et les grands pays émergents, tels que la Chine, l'Inde, le Brésil, la Russie et l'Egypte. Il a précisé que les pays les plus pauvres étaient aujourd'hui bien présents dans les négociations commerciales internationales, même si leur part dans le commerce mondial restait modeste. Il s'est félicité de ce que les pays en développement contribuent désormais à la formation des règles de l'OMC, situation qui contraste avec des pratiques observées depuis 1947 dans les huit cycles de négociations précédents. Il a estimé que le processus d'élaboration du compromis global serait enclenché vers la fin du mois de janvier prochain, en espérant qu'une conclusion finale puisse intervenir avant la fin de l'année 2008.

Rappelant ensuite qu'en matière commerciale la Commission européenne négociait au sein de l'OMC au nom de l'ensemble des Etats membres, il a indiqué qu'il appartenait au commissaire européen en charge du commerce de conduire ces négociations, en vertu d'un mandat du Conseil européen.

M. Pascal Lamy a précisé que les intérêts défensifs de l'Union européenne se concentraient sur les questions agricoles (subventions et droits de douane). S'agissant des autres sujets, il a estimé que les intérêts de l'Union européenne étaient offensifs, notamment sur les services, les disciplines anti-dumping ainsi qu'en matière d'environnement.

Puis il a remarqué qu'en dépit de l'éventuelle conclusion de ces négociations, les autres activités de l'OMC ne cesseraient pas pour autant. Il a en outre estimé que d'autres chantiers de négociations pourraient s'ouvrir dans les années à venir, notamment en raison des évolutions technologiques, de la croissance considérable des flux commerciaux ainsi que de l'augmentation des obstacles réglementaires reflétant des choix sociaux propres aux différents pays.

M. Pascal Lamy a enfin indiqué que certaines questions pourraient être soulevées au sein de l'OMC dans le futur :

- la question du choix entre le mécanisme des accords par paquets législatifs ou celui des accords sectoriels dans la conduite des négociations ;

- la question de la relation entre les accords multilatéraux, qui impliquent un consensus global et les accords bilatéraux ;

En conclusion, M. Pascal Lamy a tenu à souligner que la question de l'aide au commerce avait donné l'occasion à l'OMC de se coordonner avec l'ensemble des institutions de la famille des Nations unies ainsi qu'avec le Fonds monétaire international et la Banque mondiale, dans le but de favoriser l'accès des pays en développement aux marchés mondiaux.

A la suite de cet exposé, M. Jean-Paul Emorine, président, a remercié M. Pascal Lamy pour la qualité de son intervention, soulignant que les membres de la commission des affaires économiques avaient bien pris toute la dimension du rôle de l'OMC dans la dynamique des échanges économiques. Il a également rappelé toute l'importance du travail de pédagogie à conduire auprès des organisations professionnelles sur la question des négociations commerciales au sein de l'OMC.

A l'issue de cette présentation, M. Michel Bécot a tenu à savoir si l'Organe de règlement des différends (ORD) faisait vraiment preuve d'indépendance vis-à-vis des grandes puissances commerciales. Il s'est ensuite interrogé sur la pertinence du principe « il n'y a d'accord sur rien tant qu'il n'y a pas accord sur tout » dans la conduite des négociations commerciales internationales. Puis il a demandé s'il ne serait pas souhaitable d'inviter les syndicats à participer aux négociations internationales de l'OMC. Il a exprimé des doutes quant à l'efficacité de la tactique européenne de négociation en matière agricole face aux positions américaines. Il a enfin désiré savoir si les aspects « Services » et « Industrie » des négociations, qui ne devaient pas être abordés avant que le volet « Agriculture » ait été réglé, avaient progressé.

M. Gérard Le Cam a demandé ce qu'il en était vraiment de la tentative d'adaptation de la PAC aux règles de l'OMC, notamment pour l'OCM vitivinicole. Il s'est ensuite demandé s'il n'existait pas une contradiction entre l'abaissement généralisé des droits de douane et la préservation de la souveraineté alimentaire des pays en développement. Il s'est enfin interrogé sur la pertinence des objectifs actuels de l'OMC, et de la nécessité de les revoir, compte tenu notamment de la création de l'Organisation mondiale de l'agriculture (MOMA) et de l'intérêt stratégique de l'agriculture en matière de développement.

Soulignant la nature éminemment politique du poste de directeur général de l'OMC, M. Jean-Marc Pastor a interrogé l'intervenant sur la conciliation, par son organisation, des enjeux propres aux pays du Sud avec les exigences des pays industrialisés.

M. Daniel Reiner a souhaité connaître l'impact de la hausse du cours des produits agricoles sur les négociations au sein de l'OMC. Il s'est demandé si l'organisation conduisait une réflexion sur la corruption et s'est interrogé sur la place prise par les organisations non gouvernementales (ONG) se faisant rémunérer par des pays en voie de développement en échange de conseils et d'assistance technique.

M. Philippe Darniche s'est enquis de la façon dont l'OMC entendait réduire l'écart croissant séparant les pays en développement des pays émergents.

Mme Yolande Boyer a interrogé l'intervenant sur l'action de l'OMC en matière de pêche.

Mme Evelyne Didier s'est interrogée sur les moyens dont disposait l'OMC pour prendre en compte les disparités qui s'accroissent au sein des pays industrialisés mais aussi des pays émergents, entre les publics les plus pauvres et les plus riches.

Leur répondant, M. Pascal Lamy, directeur général de l'OMC, a apporté les éléments de précision suivant :

- l'organe de règlement des différends de l'OMC, structure récente dont l'activité a jusqu'à présent été couronnée de succès, est considéré par l'ensemble des praticiens et commentateurs comme indépendant et impartial. Il est constitué d'une juridiction de première instance formée d'experts, ainsi que d'une juridiction d'appel de sept juges choisis par un comité de sélection ;

- la méthode des « paquets » législatifs, consistant à n'arrêter un accord global que lorsque des accords partiels ont été préalablement finalisés, est une technique de négociation lourde, d'autant plus que le nombre de pays négociateurs et de sujets de discussion a doublé depuis une vingtaine d'années. Cependant, le passage à une logique de négociation sectorielle, comme dans d'autres instances de régulation internationale, poserait des difficultés, tout étant affaire de compromis entre efficacité et légitimité ;

- les relations entre l'OMC et l'Organisation internationale du travail (OIT) constituent un des aspects d'une problématique beaucoup plus générale sur la structuration de la gouvernance internationale. Celle-ci s'est en effet développée, au lendemain des deux guerres mondiales, conformément au principe de souveraineté des Etats-nations selon lequel les pays membres des différentes organisations internationales s'engagent envers chacune d'elles et y négocient indépendamment des autres engagements internationaux auxquels ils ont déjà souscrits. Cette indépendance est revendiquée tant par les pays développés que les pays émergents, ces derniers craignant que ne leur soient imposées des règles minimales à respecter en matière sociale ou environnementale. La coopération qui existe cependant entre les organisations internationales reste conduite par les seuls membres. Les Etats-membres de l'Union européenne ont une vision particulière des systèmes de régulation et de gouvernance internationale, car ils sont accoutumés au sein de l'Union à un haut degré d'intégration politique ;

- s'agissant de la tactique européenne de négociation, il a rappelé que ses fonctions le contraignaient à rester neutre dans ses propos. Il a toutefois ajouté que l'Union européenne et les Etats-Unis négociaient de façon très différente : là où la première a adapté sa politique agricole au cours du temps selon ses propres intérêts, avant de faire valider auprès de l'OMC, et contre certaines compensations, les avancées dont elle avait pris l'initiative, les seconds n'ont modifié la leur que sous la contrainte internationale ;

- le coton, sujet aussi important que délicat politiquement, confronte l'Union européenne et les Etats-Unis aux pays africains. Si les groupes d'influence sur ce thème sont extrêmement présents aux Etats-Unis et dans certains membres de l'Union, les pays africains sont désormais unis pour défendre un dossier auquel ils sont très attachés ;

- la négociation et l'accord sur les volets « Industrie » et « Services » constituent un préalable à la discussion du « paquet final », regroupant, en-dehors de l'agriculture, les autres sujets de négociation ;

- la réforme de l'OCM vitivinicole ne concerne pas directement l'OMC, si ce n'est dans la mesure où l'Union européenne devra respecter, en matière de subventions, des plafonds globaux fixés à l'OMC ;

- le principe de souveraineté alimentaire n'est pas clair. L'objectif d'une autosuffisance alimentaire par pays peut même être considéré comme « régressif » dans sa version la plus radicale, mais on peut considérer que l'agriculture remplit d'autres fonctions qu'économiques, de nature environnementale ou territoriale par exemple, ce qui justifie un traitement particulier au sein de l'OMC. Il a mis en garde contre les mesures protectionnistes qui provenaient le plus souvent de pays dont les avantages comparatifs seraient remis en cause par une ouverture du commerce de produits agricoles ;

- les pays en voie de développement, représentant désormais les deux tiers des Etats membres de l'OMC, sont en mesure, au-delà de leurs différences intrinsèques, de faire valoir avec vigueur leurs intérêts lors des négociations ;

- l'augmentation du cours des matières premières agricoles, qui s'explique par des motifs structurels (augmentation du pouvoir d'achat moyen dans les pays en voie de développement) et conjoncturels (accidents climatiques, faiblesse des stocks, concurrence entre productions alimentaires et non alimentaires), n'a pas eu pour le moment d'influence significative sur les négociations. Cette hausse des prix devrait se ralentir du fait de l'ajustement progressif de l'offre ;

- la corruption ne fait pas partie du champ règlementaire de l'OMC, aucun Etat membre n'en n'ayant pris l'initiative. Cependant, des formes de « régulation douce », telles que les conventions des Nations unies et de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) se mettent en place. Par ailleurs, certains aspects des négociations en cours, tels que la facilitation, la transparence et l'automatisation des procédures douanières ont des conséquences positives sur ce problème ;

- certaines ONG se sont effectivement spécialisées dans l'appui aux pays en voie de développement, ce qui n'est pas sans soulever des difficultés, leur activité de conseil étant parfois perçue comme orientée par leurs propres préoccupations. Du fait de leur globalisation, rendue notamment possible par un usage judicieux d'Internet, elles ont acquis une influence significative sur les gouvernements et la formation de l'ordre du jour des négociations ;

- l'accroissement du différentiel de développement entre pays riches et pays pauvres, mais aussi au sein des pays eux-mêmes, est très présent dans leurs stratégies de négociation. La grande pauvreté dans laquelle demeure confinée une grande partie des populations dans les pays émergents justifie un traitement spécial et différencié à leur profit. Beaucoup de pays étant parvenus à s'extraire de la pauvreté l'ont fait à travers leur bonne insertion dans le commerce international, laquelle ne s'est bien évidemment pas faite sans conséquences négatives sur certaines catégories de leur population. Ainsi, si l'ouverture des échanges a engendré plus d'effets positifs que négatifs à un niveau global, ce n'est en revanche pas toujours le cas à un niveau plus local. L'OMC peut certes s'assurer que les règles des échanges internationaux sont justes ; il n'est cependant pas de sa compétence de réguler la façon dont les gains de croissance permis par l'ouverture de ces échanges sont redistribués au sein des pays membres ;

- les subventions à la pêche ont été intégrées dans les négociations de l'OMC car elles ont pour conséquence, en soutenant ce secteur d'activité, de réduire à un niveau préoccupant les ressources halieutiques. L'Union européenne, qui possède un système de régulation des prises à travers les quotas de pêche, doit le conserver et le développer, car il la met en position de force dans les négociations internationales.