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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES


Mardi 18 décembre 2007

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président.

Economie - Libération de la croissance française - Audition de M. Jacques Attali

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Jacques Attali, sur les présentations des premières conclusions du rapport de la commission pour la libération de la croissance française (CLCF).

M. Jacques Attali, président de la commission pour la libération de la croissance française, a estimé très intéressant que la commission des affaires économiques puisse prendre connaissance, dès à présent, des préconisations de cette commission dont il préside les travaux.

Il a fait valoir que les premières conclusions de son rapport seraient remises le 16 janvier 2008 au Président de la République, précisant, à cet égard, qu'il réserverait au chef de l'Etat la primeur des propositions détaillées, ajoutant que, si la commission des affaires économiques du Sénat le souhaitait, il se tenait à sa disposition pour revenir les exposer de manière approfondie.

Il a tout d'abord indiqué que le travail accompli par la CLCF avait été considérable depuis sa mise en place, selon un rythme d'une séance plénière tous les dix jours et des séances quotidiennes en comité plus restreint, précisant que la commission a forgé ses propositions en auditionnant plus de 400 personnalités, groupes ou institutions diverses. Il a insisté sur le caractère non partisan de cette commission soulignant que le travail avait été accompli sans a priori idéologique, estimant que les propositions de la CLCF n'avaient pour ambition que de servir l'intérêt de la France à long terme.

M. Jacques Attali a rappelé le contexte dans lequel s'inscrivaient les préconisations de son rapport, en expliquant que si des réformes avaient été engagées par la majorité de nos voisins européens pour s'adapter à la modernité, en France les circonstances politiques depuis vingt ans, notamment les périodes de cohabitation, n'avaient pas été propices à la conduite de telles réformes, au premier rang desquelles la réforme de l'Etat. Il a ensuite fait observer que le monde actuel allait de plus en plus vite, était de plus en plus instable, concurrentiel et que dans ce contexte de course à la compétitivité et à la productivité, les Nations pouvaient vite basculer dans le déclin. Il a estimé que, pour l'instant, la France était un pays protégé, relativement riche, des risques se profilant toutefois si des réformes ne sont pas engagées rapidement. Il a considéré que les réformes à accomplir étaient à la fois urgentes et « himalayennes ». Urgentes parce qu'elles devaient impérativement intervenir dans les deux années à venir, M. Jacques Attali soulignant, à cet égard, que l'année 2009 fournirait une excellente fenêtre d'opportunité politique compte tenu de l'absence d'échéance électorale nationale. « Himalayennes » au regard de leur ampleur, à savoir qu'elles devraient toucher l'organisation de la concurrence, les modalités d'intervention des dépenses publiques, le financement des PME, les conditions de la justice et de promotion sociale. Reconnaissant que la France avait tragiquement reculé sur l'ensemble de ces points, il a souligné l'urgence de la situation et estimé qu'il était de la responsabilité collective de ne pas laisser passer une chance unique de réformer la France afin qu'elle conserve son rang. Il a précisé que le calendrier de mise en oeuvre des réformes devra être fixé en étroite concertation avec la représentation nationale.

Abordant plus spécifiquement le contenu du rapport, M. Jacques Attali a fait part de ses conclusions provisoires sur le logement et sur la concurrence. Il a souligné que, contrairement aux idées reçues, la CLCF ne préconisait pas un ultra libéralisme débridé mais au contraire un équilibre entre l'Etat et le marché d'une part, entre le pouvoir central et les pouvoirs décentralisés d'autre part.

A propos du logement, il a rappelé la situation problématique que connaissait la France dans ce domaine, à savoir un ralentissement du rythme de construction de logements neufs, une augmentation considérable des prix du foncier, ainsi qu'une gestion peu transparente et coûteuse du logement social. Il a indiqué que le rapport préconiserait, sur ces sujets, notamment une protection accrue des personnes âgées vulnérables ne pouvant plus payer leur loyer, une réduction des coûts de transaction dans la demande de logement des particuliers, ainsi qu'une application plus stricte de la loi sur la solidarité et le renouvellement urbain (SRU), reconnaissant à cet égard que l'Etat devait prendre ses responsabilités à l'encontre des communes qui ne s'y conforment pas.

Il a ensuite indiqué que la CLCF proposerait, en matière de logement, sept projets innovants dans un contexte de dépenses publiques décroissantes. Parmi ces projets, il a fait état de l'élaboration de projets urbains écologiques, à savoir des quartiers, des villes existantes ou nouvelles, baptisés « écopolis ». Il a précisé qu'il s'agirait de dix villes à la pointe de l'environnement et de la technologie et que les maires ainsi que les opérateurs privés avaient déjà commencé à examiner la faisabilité de ces projets.

Evoquant ensuite le thème de la concurrence, M. Jacques Attali a essentiellement abordé la problématique de la grande distribution. Il a indiqué qu'à la suite de ses nombreuses auditions, la CLCF était parvenue à la conclusion que les lois existantes ne protègent ni les consommateurs, ni les salariés de la grande distribution, ni le petit commerce. A l'inverse, il a expliqué que ces lois avaient fonctionné comme des machines à créer des rentes pour quelques groupes capitalistes qui, s'ils sont devenus des fleurons internationaux de la grande distribution, ce dont il faut se féliciter, ont néanmoins créé des monopoles relatifs. Il a, à cet égard, cité le cas de l'interdiction de la vente à perte qui, contrairement aux idées reçues, constitue en réalité, selon lui, un accord de connivence entre le producteur et le distributeur pour conserver une marge au détriment des consommateurs. Pour mettre fin à cette situation, M. Jacques Attali a estimé que deux solutions étaient possibles :

- l'instauration d'une concurrence pure et parfaite : il s'agirait de mettre fin aux autorisations préalables, en garantissant une liberté absolue d'installation du commerce ou de l'hôtellerie par exemple. Il a indiqué que si cette solution présentait l'avantage de créer un environnement concurrentiel, au bénéfice des consommateurs, elle présentait cependant le risque de conduire à de nouveaux monopoles locaux ainsi qu'à la mise en difficulté des petits producteurs. C'est pourquoi il a préconisé la création d'une autorité de la concurrence forte et indépendante du ministère de l'économie. Il a précisé que cette commission de la concurrence devrait être dotée de vrais pouvoirs d'investigation lui permettant, notamment, d'étudier en détail les conditions de concurrence dans une zone de chalandise. Il a, par ailleurs, tenu à faire remarquer que la concurrence n'avait de sens que si elle était réglementée ;

- l'instauration d'une concurrence « honnête », à savoir une concurrence à laquelle les petits commerçants et les petits fournisseurs peuvent participer. Dans cette perspective, M. Jacques Attali a d'abord évoqué la création d'une obligation légale permettant aux petits fournisseurs d'être payés à moins de 30 jours. Il a ensuite proposé de renforcer les capacités financières du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) de 70 millions d'euros, son niveau actuel, à 800 millions d'euros, critiquant à cet égard l'attitude scandaleuse de l'Etat qui n'a pas hésité à puiser dans les ressources de ce fonds. Il a, enfin, proposé de créer les conditions pour que les maires aient les moyens de gérer l'urbanisme commercial. Il s'est, dans cette perspective, prononcé en faveur d'un renforcement du droit de préemption des élus sur les terrains commerciaux et a estimé que les plans locaux d'urbanisme (PLU) devraient permettre aux élus locaux de refuser l'installation d'une grande surface.

Au total, M. Jacques Attali, a estimé que ces propositions étaient équilibrées en ce qu'elles permettaient une intensification de la concurrence, tout en préservant une égalité de traitement entre les acteurs. Il a précisé que ces propositions ne représentaient que 3 % seulement de l'ensemble des préconisations de la CLCF.

Rappelant qu'il avait été le rapporteur de la loi Dutreil de 2005 et qu'il était aujourd'hui celui du projet de loi Chatel, M. Gérard Cornu a indiqué qu'il avait pu constater, lors des auditions des acteurs de la grande distribution, la forte évolution du secteur. S'il s'est félicité de la proposition de la CLCF de réduire à moins de trente jours les délais de paiement pour les fournisseurs, il a en revanche regretté qu'elle n'ait pas abordé la question des conditions générales de vente (CGV). Il a, à cet égard, estimé qu'une attention particulière devait être portée aux petits producteurs qui participent aux marques de distributeurs (MDD), afin qu'ils puissent également valoriser leur propre marque. Dans ce cadre, M. Gérard Cornu a plaidé pour la création d'une obligation tendant à réserver des espaces aux produits du terroir dans les linéaires de la grande distribution.

Il s'est ensuite félicité de la proposition de M. Attali visant à réintroduire 600 millions d'euros dans le FISAC. Il a néanmoins estimé que cette mesure serait « miraculeuse », bien qu'insuffisante pour sauver tous les petits commerces. Il s'est en outre inquiété de la proposition d'une liberté totale d'installation, jugeant que celle-ci aurait un effet catastrophique sur le commerce de proximité.

S'agissant de l'urbanisme commercial, M. Gérard Cornu a estimé qu'il fallait faire confiance aux élus locaux. Il a ensuite considéré que la loi SRU présentait des avantages, notamment à travers l'instrument du schéma de cohérence territoriale (SCOT) qui pourrait se substituer opportunément aux commissions départementales d'équipement commercial (CDEC) pour la détermination des lieux d'installation des grandes surfaces.

Lui répondant, M. Jacques Attali s'est exprimé en faveur de la négociabilité des CGV, de la préservation des produits du terroir, ainsi que du recours à l'instrument des SCOT, ajoutant que les préconisations du rapport de la CLCF devraient être de nature à satisfaire les préoccupations de l'intervenant.

Après avoir exprimé son accord avec le diagnostic établi par la commission présidée par M. Jacques Attali sur l'importance du retard de la France par rapport aux autres pays, M. Dominique Braye a souligné que l'équilibre des rapports entre bailleurs et locataires était fragile. Il a relevé à ce sujet que le coût de la construction étant nettement plus élevé que l'indice des prix, l'indexation des loyers sur ce dernier pourrait, en pratique, freiner les travaux de rénovation dans les logements et exercer un effet extrêmement dissuasif sur l'investissement locatif en général. Annonçant qu'il remettrait prochainement au conseil national de l'habitat un rapport sur la décentralisation des politiques de l'habitat, il a fait part de sa convergence de vues sur cette question, estimant inopportune l'idée de recentraliser la politique du logement, notamment du fait de l'insuffisance des ressources de l'Etat, celui-ci devant simplement être arbitre et garant du système. Il a ensuite jugé que le ministre du logement n'avait malheureusement pas suffisamment de moyens pour faire face à la grave crise du logement et s'est interrogé sur l'avenir du financement de la construction de logements alors que les intercommunalités ont déjà beaucoup investi et qu'elles ne disposent plus de marges de manoeuvre. Après avoir mis en exergue son attachement au petit commerce, M. Dominique Braye a fortement déploré que le décret relatif au droit de préemption sur les baux de commerce n'ait toujours pas été publié et a relevé à cette occasion les contradictions entre les discours et la pratique. Il a ensuite estimé que, dans les grandes agglomérations, seuls les « inter-SCOT » étaient pertinents pour réguler efficacement l'implantation de grandes surfaces, le périmètre du seul SCOT étant trop restreint. Jugeant probable, en cas de concurrence totale, une suprématie rapide des grandes enseignes commerciales, il a attiré l'attention sur le risque d'une hausse des prix consécutive à l'établissement d'une situation de monopole. Enfin, il a relevé que les lois « Urbanisme et Habitat » et « Engagement national pour le logement » comportaient de nombreuses dispositions relatives aux plans locaux d'urbanisme permettant déjà de réaliser un certain nombre de propositions émises.

Après avoir fortement regretté que l'Etat mette sur le marché des terrains à des prix incompatibles avec des opérations de logement social, M. Michel Houel a souligné que les classes moyennes étaient les plus atteintes par la crise du logement. Il a ensuite estimé nécessaire de créer une autorité de la concurrence en matière de distribution, sous peine d'assister à l'émergence de friches industrielles importantes. Relevant que le petit commerce devait pouvoir mieux profiter du FISAC, il a souligné qu'il était anormal que ses fonds restent inutilisés. Estimant scandaleuses les conditions financières dans lesquelles certaines surfaces commerciales étaient revendues, il s'est déclaré favorable au paiement à moins de 30 jours. Rappelant que le montant des dettes liées aux sub-primes s'élevait à 4.000 milliards de dollars, il a demandé s'il était normal de gagner plus d'argent sans travailler. Enfin, il s'est interrogé sur l'opportunité d'une suppression de la taxe professionnelle et a demandé à M. Jacques Attali s'il proposait de réduire à 6.000 ou 7.000 le nombre des villes et la transformation des maires en « maires d'arrondissement ».

M. Thierry Repentin a tout d'abord relevé qu'un certain nombre de dispositifs existaient déjà mais n'étaient pas toujours mis en oeuvre. Ainsi, certains SCOT indiquent déjà la localisation des mètres carrés commerciaux sur une période de 15 ans ainsi que ceux des logements à construire. En zone de montagne, ces documents peuvent permettre de ne pas recourir à la procédure d'unité touristique nouvelle. En outre, peu d'élus connaissent la disposition relative au droit de préemption sur les baux commerciaux. Par ailleurs, la mesure permettant une décote de 35 % sur le prix des terrains de l'Etat cédés en faveur du logement social n'a jamais été appliquée. Enfin, la possibilité, évoquée par le Président de la République, d'une substitution de l'Etat en cas de défaillance des collectivités existe déjà, à travers l'application de l'article 55 de la loi SRU. Après s'être interrogé, s'agissant du logement social, sur la pertinence des observations relatives au « manque de transparence », à la vente des HLM, à l'adéquation entre le profil des locataires et leur logement, M. Thierry Repentin a rappelé que 70 % de Français remplissaient certes les conditions pour accéder au logement social mais que la moitié d'entre eux était déjà propriétaire. Estimant qu'étaient ainsi mis en exergue de manière excessive un ou deux dysfonctionnements, il a jugé qu'une implication supérieure du secteur privé ne favoriserait pas forcément davantage de transparence, les élus devant à l'heure actuelle rendre des comptes aux organismes sociaux. Il a souligné que le problème principal venait de l'insuffisante construction de logements correspondant au pouvoir d'achat des ménages et a souhaité que les 60.000 logements qui doivent, d'après l'annonce du Président de la République, être construits sur les terrains de l'Etat, soient principalement des logements sociaux. Jugeant intéressante la proposition de créer des « écopolis », il a exprimé son accord sur la nécessité d'une simplification des procédures. Il a également souligné que les plus-values foncières liées à l'urbanisation pouvaient, dans le cadre du Grenelle de l'environnement, constituer une ressource nouvelle importante, par exemple pour financer les transports « propres », et a rappelé que d'autres pays européens prélevaient une part importante de cette plus-value. Enfin, il a jugé nécessaire d'élaborer des mesures correspondant à la spécificité de la région Ile-de-France.

Revenant sur les problèmes de gestion de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA), M. Gérard le Cam a relevé que les petits commerces fermaient car ils n'étaient pas rentables. Il a rappelé qu'afin de sauvegarder ce secteur, il avait déposé, en janvier 2003, une proposition de loi prévoyant notamment que l'Etat apporte une aide à la rémunération des personnes employées dans le petit commerce de proximité et qu'il avait été calculé à cette occasion qu'avec 30 millions d'euros, l'Etat pourrait faire vivre 10.000 petits commerces. Faisant part de son désaccord avec les propositions jugées trop libérales de la commission présidée par M. Jacques Attali, il s'est interrogé sur la position de la Commission européenne par rapport à ses propositions et a demandé si une réflexion avait été menée sur la notion de « prix de vente » des producteurs afin que celui-ci représente le prix de revient augmenté d'une marge. Enfin, il a jugé très néfastes les effets de la course à la productivité, se demandant s'il ne s'agissait pas d'une « course au suicide » au niveau mondial.

M. Philippe Dominati a demandé si des propositions seraient faites concernant le niveau des prélèvements obligatoires et celui des dépenses publiques, notamment à partir des expériences de l'Espagne et du Portugal, qui ont pris des mesures pour réduire ces dernières et a rappelé les nombreux rapports déjà établis sur le sujet, comme ceux de M. Michel Camdessus et de M. Michel Pébereau. Enfin, il s'est interrogé sur l'opportunité d'établir un choix entre le niveau régional et le niveau départemental.

M. Dominique Mortemousque a souligné l'importance de l'audience dans le pays, y compris dans des zones rurales, de la commission présidée par M. Jacques Attali et a insisté sur le besoin de nombreux Français d'être rassurés et d'avoir à nouveau foi en l'avenir.

En réponse aux différents intervenants, M. Jacques Attali a fait part des éléments suivants :

- la commission s'efforce d'élaborer un message fort et cohérent et tiendra compte de l'ensemble des remarques formulées ;

- il ressort des auditions de la commission que les offices HLM sont trop nombreux, que beaucoup ne construisent pas, que la transparence est, dans un certain nombre de cas, insuffisante et qu'une dynamique doit être recréée pour la transparence de l'accès au logement, d'où l'idée de créer une « Bourse Internet » des logements ;

- une partie des logements sociaux doit être vendue, tout en veillant à éviter des phénomènes ultérieurs d'abandon de gestion ;

- le problème principal pour la construction n'étant pas la rentabilité locative mais le coût du foncier, la commission fera des propositions audacieuses concernant le coefficient d'occupation des sols et la possibilité pour l'Etat d'intervenir sur ce sujet ; en outre, il apparaît pertinent de créer des SCOT couvrant les agglomérations ;

- une partie importante du rapport est consacrée à la simplification et aux mesures très précises permettant de mettre en oeuvre et de rendre la loi intelligible par tous ;

- la possibilité d'appliquer une décote sur les terrains vendus par l'Etat doit être mise en application ;

- il est nécessaire d'améliorer les conditions d'accès au logement moins cher par une action sur les conditions de financement et de construction des logements et par la mise à disposition du foncier ; à défaut il existe effectivement un risque majeur de perception de déclassement par une grande partie de la population française et des propositions fortes seront donc faites sur ce sujet ;

- des mesures doivent être mises en oeuvre pour simplifier les circuits de financement par le FISAC et permettre une meilleure utilisation de ses fonds par les chambres de commerce ;

- les prélèvements obligatoires français sont élevés mais dans la moyenne européenne, en revanche, les dépenses publiques sont les plus élevées d'Europe : des propositions sont faites par le rapport pour les réduire d'un point de PIB par an pendant quatre ans ; du fait notamment des conséquences constitutionnelles d'une telle mesure, il n'est pas envisagé de proposer la suppression de la taxe professionnelle ;

- le risque d'un scénario semblable à celui de 1929 découle du système financier mondial, devenu « fou » ; il n'a pas de gestion centrale et ne s'est pas doté d'outils d'interdépendance ; sa croissance a été plus forte que la croissance économique mondiale, des liens importants existant à cet égard entre la spéculation financière et le vieillissement démographique, les fonds de pension étant contraints de « jouer au casino » pour obtenir les rendements dont ils ont besoin ; or la crise financière touche aujourd'hui des millions de personnes aux Etats-Unis et non les seuls fonds, qui ont réparti le risque : les créances sont éparses et les banques ne savent plus qui sont leurs créanciers et qui sont leurs débiteurs et ne veulent donc plus prêter ; cet « arrêt du crédit » ne devrait toutefois pas conduire à un scénario similaire à celui de 1929, du fait de l'injection massive de fonds par les banques centrales pour recréer la confiance, mais il faut prendre garde à ne pas retomber dans l'euphorie qui a précédé la panique ;

- des propositions détaillées concernant les départements seront faites afin de simplifier le système, l'idée étant de distinguer la région parisienne du reste du territoire, de regrouper les communes, de renforcer le pouvoir de la région et de réduire progressivement les responsabilités du département pour les confier soit aux intercommunalités soit aux régions, les élus départementaux ayant vocation à devenir des élus régionaux ;

- on pourrait envisager, comme on l'a fait pour les agriculteurs, des aides à la personne pour les petits artisans et commerçants, ceux-ci représentant une dimension très importante de la survie de la collectivité ;

- la création d'une autorité forte de la concurrence au niveau national, permettrait à la France, face à la commission européenne, de reprendre une partie des prérogatives en ce domaine.

En conclusion, M. Jean-Paul Emorine, président, a souhaité que M. Jacques Attali revienne devant la commission présenter l'ensemble de ses propositions.

Union européenne - Réunion des Présidents des Commissions en Slovénie - Désignation de deux membres

La commission a ensuite nommé MM. Ladislas Poniatowski et Daniel Raoul pour représenter la commission à la réunion interparlementaire des Présidents des commissions de l'économie et des commissions de l'environnement et de l'aménagement du territoire à Ljubljana le 21 janvier 2008.

Nomination d'un rapporteur

La commission a, enfin, nommé M. Jean Bizet comme rapporteur sur le projet de loi relatif aux organismes génétiquement modifiés, sous réserve de son dépôt sur le bureau du Sénat.