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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES


Mardi 8 janvier 2008

- Présidence de M. Nicolas About, président -

Réforme du service public de l'emploi - Examen du rapport

La commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Catherine Procaccia sur le projet de loi n° 141 (2007-2008) relatif à la réforme du service public de l'emploi.

Mme Catherine Procaccia, rapporteur, a rappelé que le projet de loi propose une réforme des deux principaux opérateurs du service public de l'emploi : l'ANPE créée en 1967, établissement public administratif en charge des demandeurs d'emploi et regroupant 28 000 agents, et l'Unedic instituée en 1958, association gérée paritairement par les partenaires sociaux qui indemnise les demandeurs d'emploi et compte 14 000 salariés.

La réforme prévoit de fusionner l'ANPE et le réseau opérationnel de l'Unedic afin de créer un opérateur unique qui assurera à la fois le placement et l'indemnisation des demandeurs d'emploi. Il s'agit d'améliorer le service rendu aux demandeurs d'emploi en simplifiant leurs démarches et en consacrant plus de moyens à leur accompagnement grâce à des économies de gestion. Un ratio de trente demandeurs d'emplois pour un conseiller ANPE contre un pour cent vingt actuellement devrait être atteint dans les toutes prochaines années. La fusion doit également améliorer le service rendu aux entreprises et notamment à celles qui rencontrent des difficultés de recrutement.

L'éventualité d'une fusion de ces deux institutions a souvent été envisagée dans le passé mais les partenaires sociaux y étaient hostiles au nom de leurs prérogatives en matière de définition des règles de l'assurance chômage. Le projet de loi propose donc une solution de compromis : ils continueront de définir par voie conventionnelle les paramètres de l'assurance chômage et l'Unedic sera maintenue comme une structure support permettant de gérer la convention. Ceci explique que la majorité des organisations syndicales et patronales approuve désormais le projet.

Le nouvel opérateur sera chargé pour le compte de l'Unedic de verser les allocations chômage et, dans un premier temps, de collecter les contributions d'assurance chômage. D'ici 2012, le deuxième volet de la réforme prévoit en effet de transférer cette collecte aux Urssaf. Cette réforme suscite cependant une préoccupation légitime chez les salariés des Assedic qui s'interrogent sur le devenir de leurs collègues affectés aux tâches de recouvrement. Le délai prévu avant l'entrée en vigueur du transfert doit justement permettre d'organiser le reclassement professionnel de ces salariés, soit auprès des Urssaf, soit au sein du nouvel opérateur dans d'autres fonctions, ce qui suppose leur formation.

Mme Catherine Procaccia, rapporteur, a ensuite détaillé l'organisation du nouvel opérateur. Le projet de loi le définit comme une « institution nationale » afin de souligner l'originalité de son statut qui emprunte sur certains points au mode de gestion privée. Il sera piloté par un conseil d'administration de dix-huit membres dans lequel les partenaires sociaux seront majoritaires et sera dirigé par un directeur général nommé en conseil des ministres. Il s'appuiera sur des directions régionales qui concluront chaque année une convention avec le préfet de région pour déterminer la manière dont les interventions de l'opérateur s'adapteront à la situation locale de l'emploi. Son budget sera divisé en trois sections non fongibles afin de distinguer les dépenses d'indemnisation du chômage financées par l'Unedic, les dépenses de solidarité prises en charge par l'Etat ou le fonds de solidarité et les dépenses de fonctionnement, d'investissement et d'intervention au profit des chômeurs financées conjointement par l'Etat, l'Unedic et éventuellement d'autres acteurs tels que les collectivités territoriales.

Parmi les problèmes pratiques de la fusion figurent ceux relatifs au statut du personnel et au transfert des biens immobiliers. Le texte propose que les salariés du nouvel opérateur soient régis par le code du travail, mais les agents actuels de l'ANPE pourront conserver leur statut de contractuel de droit public. De plus, la direction du nouvel opérateur et les syndicats représentatifs devront négocier une nouvelle convention collective qui s'appliquera aux salariés employés par l'Assedic, aux agents de l'ANPE qui choisiront de renoncer à leur statut public ainsi qu'aux nouveaux embauchés. La nouvelle convention sera proche de celle en vigueur aux Assedic et la fusion pourrait donc avoir un coût financier important car les rémunérations versées aux Assedic sont nettement plus élevées que celles versées à l'ANPE.

Si l'organisation proposée pour le nouvel opérateur est globalement satisfaisante, plusieurs amendements seront présentés, notamment pour préciser les prérogatives du conseil d'administration, améliorer la structure du budget et fixer les règles applicables en matière de passation de marchés.

Enfin, si la fusion a donné lieu à des inquiétudes concernant le maillage territorial de la nouvelle institution, le texte devrait permettre de les lever puisque l'objectif est de disposer sur l'ensemble du territoire d'implantations polyvalentes et non de réduire la présence du service public de l'emploi dans les zones rurales.

En conclusion, Mme Catherine Procaccia, rapporteur, a souligné que la fusion de l'ANPE et des Assedic marque une première étape de la réforme du marché du travail qui devrait être complétée dans les prochains mois par une réforme du contrat de travail et de notre système de formation professionnelle.

Mme Bernadette Dupont, évoquant le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées, entravé par l'existence de statuts différenciés pour le personnel, a estimé que les dispositions du projet de loi ouvrent la voie à des difficultés identiques et a insisté d'une part, sur la nécessité de régler les questions de statut avant la création effective de la nouvelle institution, d'autre part, sur l'importance de la formation du personnel à ses nouvelles tâches.

M. Alain Gournac a exprimé son soutien à la fusion de l'ANPE et des réseaux de l'assurance chômage mais s'est dit inquiet des conséquences de la différence des cultures des deux pôles de la nouvelle institution. Il a estimé nécessaire de rationaliser les réseaux de collecte des cotisations dans le respect des compétences et des aspirations du personnel, afin de donner des perspectives claires aux salariés affectés à de nouvelles missions. Il a jugé délicate à gérer la coexistence de plusieurs statuts du personnel au sein de la nouvelle institution et s'est assuré que les salariés recrutés par celle-ci seront soumis à la convention collective dont la négociation est prévue.

Mme Christiane Demontès a approuvé l'existence d'un guichet unique pour accueillir les demandeurs d'emploi indemnisés ou non, tout en rappelant que de tels guichets fonctionnent déjà. Un meilleur service aux chômeurs n'implique pas nécessairement la fusion des réseaux, compte tenu en particulier des problèmes de statut que pose celle-ci.

Elle a jugé l'intitulé du projet de loi disproportionné par rapport à son contenu. Ce texte, qui vise seulement la fusion de deux opérateurs, n'aborde en aucune manière le projet politique du Gouvernement en matière d'emploi. Par ailleurs, l'urgence n'est pas opportune sur ce texte qui aurait justifié deux lectures.

De fait, de nombreux points ne sont pas réglés. C'est en particulier le cas du statut du personnel, essentiel pour impliquer les agents dans la réussite de l'institution. L'incertitude s'installe à cet égard et provoque sur le terrain la montée latente des oppositions. C'est aussi le cas en ce qui concerne les oeuvres sociales, l'organisation territoriale de la nouvelle institution, le rôle des collectivités territoriales, compétentes à des titres divers en matière d'emploi et pratiquement absentes du projet de loi.

Enfin, l'absence de la notion de sécurisation professionnelle dans le débat public sur le droit du travail est inquiétante à maints égards.

M. Louis Souvet, estimant la fusion nécessaire, a évoqué les difficultés subsistantes, en particulier en ce qui concerne le reclassement des salariés des Assedic, qui nécessite de mettre en place à leur intention des dispositifs efficaces. Il a aussi mentionné la coexistence délicate de deux conventions collectives et d'un statut de droit public, ainsi que la complexité du mécanisme retenu pour la dévolution des biens des Assedic à la nouvelle institution.

Mme Annie David a regretté à son tour la déclaration d'urgence sur le projet de loi et la précipitation du calendrier d'examen par le Sénat, alors que de nombreux problèmes ont été insuffisamment étudiés. Elle a regretté en particulier le faible délai entre l'examen en commission et en séance publique, ce qui ne lui permettra pas de disposer du rapport de la commission pour préparer suffisamment le débat.

En ce qui concerne le principe de la réforme, elle a critiqué le repli du statut public, la soumission des salariés recrutés au code du travail, l'adoption des règles de la comptabilité d'entreprise, même si l'Etat reste relativement présent dans la nouvelle entité.

Elle a regretté que le budget de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) dépende de l'Etat.

Elle a prédit que le régime du personnel sera difficile à mettre en oeuvre et a évoqué le cas des agents du groupement des Assedic de la région parisienne (GARP), estimant la mise en oeuvre d'actions de formation nécessaire mais peu susceptible de compenser l'absence de reconnaissance des compétences acquises par les personnels.

Elle a exprimé la crainte que les regroupements prévus au sein des réseaux n'aboutissent à rendre l'accès plus difficile en zone rurale et a dénoncé le recul de la présence des services publics dans ces zones.

Elle a enfin déploré que l'objectif du ratio de trente demandeurs d'emploi suivis par agent ne concerne que les personnes jugées prioritaires.

M. Alain Vasselle a demandé si les auditions du rapporteur permettent de penser que les économies de gestion attendues de la fusion seront effectivement réalisées, notant le caractère inflationniste de l'alignement des statuts sur la convention collective des Assedic. Il a aussi souhaité savoir si la réduction du nombre des agents est envisagée.

Il a estimé la nomination du directeur général de la nouvelle institution par le Gouvernement contradictoire avec l'évolution de celle-ci vers le droit privé et s'est inquiété de la coexistence de trois statuts du personnel.

M. Bernard Seillier a rappelé que la récente mission d'information sur la formation professionnelle a préconisé le rapprochement de l'Afpa et des services chargés du placement. Que prévoit le projet de loi à cet égard, sachant que la présence de l'Afpa dans le service public de l'emploi ne doit pas remettre en cause ses conditions d'accès à la commande publique de formation ?

M. Guy Fischer a regretté que le projet de loi n'apporte aucun éclairage sur la politique de l'emploi du Gouvernement. Son inquiétude sur le fond du texte n'est pas atténuée par le calendrier d'examen, trop précipité.

En ce qui concerne le statut du personnel, il a fait valoir l'existence d'un lien entre l'acceptation de la diversité des statuts et la réussite en douceur d'une réforme structurelle.

Il s'est inquiété des propos du Président de la République en ce qui concerne les conséquences du refus, par un chômeur indemnisé, de deux offres « acceptables », de la suppression de l'ASS et de la diminution du nombre des chômeurs indemnisés, ce qui accroît les contraintes pesant sur les demandeurs d'emploi.

Il a enfin fait état de son expérience insatisfaisante du fonctionnement des Assedic, insuffisamment accessibles aux demandeurs d'emploi.

M. Jean-Pierre Cantegrit a évoqué la couverture des expatriés français contre le chômage, indiquant qu'il leur est actuellement nécessaire de rentrer en France pour percevoir les indemnités acquises. Il a annoncé son intention de déposer un amendement afin de permettre le versement des indemnités dans le lieu de résidence, pour une durée limitée. L'argument de l'absence de dispositif de contrôle invoqué jusqu'à présent pour s'opposer à cette réforme n'est plus pertinent compte tenu du rôle des comités consulaires pour l'emploi et la formation professionnelle.

Mme Catherine Procaccia, rapporteur, a reconnu que le délai d'examen du projet de loi est insuffisant. Tous les aspects techniques du texte n'ont pu être étudiés avec la précision qu'elle aurait souhaité pouvoir y apporter.

L'objectif de la réforme est de fournir un meilleur service aux demandeurs d'emploi. La question du statut des personnels, pour légitime qu'elle soit, ne doit donc pas primer sur la recherche du meilleur service possible. De plus, la fusion devrait se traduire par une amélioration du statut pour l'ensemble des anciens agents de l'ANPE. Les salariés de l'Unedic devraient bénéficier, grâce à la nouvelle convention à négocier, d'une situation globalement équivalente. Un amendement prévoyant que cette convention devra être signée avant le 30 septembre 2010 sera déposé. La fusion ne se traduira donc pas, dans l'immédiat, par des économies de gestion mais elle devrait, comme le montrent les expériences déjà menées, accroître l'efficacité du service public de l'emploi.

Ce seront les partenaires sociaux qui détermineront le poids des oeuvres sociales.

La fusion ne modifiera pas le mode de financement de l'ASS puisqu'il sera toujours assuré par l'Etat, via la nouvelle institution.

Le caractère privé du nouvel organisme ne porte en rien atteinte à sa mission de service public. De nombreuses associations de droit privé assument déjà depuis plusieurs dizaines d'années des missions de service public.

Un amendement permettant au conseil d'administration de déposer une motion de censure contre le directeur général sera proposé afin de contrebalancer le pouvoir du Gouvernement dans la nomination.

Les personnels chargés du recouvrement des cotisations devront effectivement bénéficier d'une formation afin d'être affectés à de nouvelles tâches.

Il aurait été souhaitable d'associer l'Afpa à la fusion mais une réforme de la formation professionnelle est prévue pour le premier semestre 2008.

La notion d'« offre d'emploi acceptable » est en effet mal définie ; ceci étant, on peut penser qu'elle équivaut à la notion figurant dans le code du travail d'« offre valable d'emploi » définie par l'organisation internationale du travail (OIT) selon trois critères : proximité géographique, compétences équivalentes, salaire égal. Il faut aussi que ces deux notions soient bien utilisées afin de permettre au demandeur d'emploi d'avoir accès à des offres même si elles ne lui correspondent pas a priori et au conseiller de pouvoir sanctionner éventuellement un demandeur qui refuserait systématiquement des offres valables.

Mme Annie David a déclaré ne pas partager l'optimiste de Mme Catherine Procaccia et a cité l'exemple du Royaume-Uni : la notion d'« offre publique valable » y a été récemment redéfinie au détriment des salariés.

La commission a ensuite examiné les amendements présentés par le rapporteur.

A l'article premier (coordination des acteurs du service public de l'emploi), elle a adopté un amendement créant dans chaque région un conseil régional de l'emploi à l'image du conseil national de l'emploi prévu par le projet de loi.

M. Louis Souvet a fait part de ses réserves sur cet amendement, jugeant que cette nouvelle structure risque d'être excessivement lourde.

A l'article 2 (institution du nouvel opérateur), elle a adopté six amendements. Le premier prévoit de faire évoluer le nombre des représentants syndicaux et patronaux dans le conseil d'administration de la nouvelle institution en fonction du nombre d'organisations reconnues représentatives ; le deuxième institue une procédure de révocation du directeur général à la demande du conseil d'administration ; le troisième crée, dans le budget de l'institution, une nouvelle section afin de séparer les dépenses d'intervention en faveur des chômeurs et les dépenses de fonctionnement ; le quatrième applique à la nouvelle institution, en matière de gestion des achats, le régime actuellement applicable aux institutions du régime d'assurance chômage ; le cinquième précise que la convention collective de la nouvelle institution sera une convention de branche ; le sixième prévoit que les conventions signées entre le préfet de région et le directeur régional de la nouvelle institution fixeront les conditions dans lesquelles les autres acteurs locaux du service public de l'emploi, notamment les maisons de l'emploi, seront associés à l'action des directions régionales.

A l'article 3 (nouvelle organisation du régime d'assurance chômage), la commission a adopté, outre un amendement de coordination, deux amendements, l'un introduisant des dérogations au principe du transfert aux Urssaf du recouvrement des cotisations de chômage, le second affirmant la volonté du Parlement de voir l'Etat continuer à s'engager dans le financement du service public de l'emploi.

A l'article 4 (transfert du recouvrement des cotisations Assedic aux Urssaf), elle a adopté un amendement rédactionnel et un amendement précisant le régime juridique applicable au recouvrement des contributions et cotisations exigibles avant la date du transfert du recouvrement aux Urssaf.

A l'article 5 (instance de préfiguration de la nouvelle institution), elle a adopté un amendement prévoyant le lancement immédiat de la recherche du nom de la nouvelle institution.

A l'article 6 (modalités du transfert à la nouvelle institution des personnels de l'ANPE et de l'Unedic), la commission a adopté deux amendements, l'un enserrant dans des délais précis la négociation de la convention collective de la nouvelle institution, l'autre soumettant, à titre transitoire, les personnes recrutées avant l'entrée en vigueur de cette convention à la convention collective des salariés des organismes gestionnaires du régime d'assurance chômage.

A l'article 7 (modalités du transfert à la nouvelle institution des biens de l'ANPE et des Assedic), elle a adopté un amendement précisant que l'Unedic, attributaire des biens des Assedic dissoutes, mettra à la disposition de la nouvelle institution, les biens qui lui sont nécessaires.

Elle a adopté sans modification l'article 8 (date de la création de la nouvelle institution).

Après l'article 8, elle a adopté un amendement portant article additionnel, demandant au Gouvernement de présenter au Parlement un rapport sur le transfert éventuel à la nouvelle institution des personnels de l'Afpa chargés de l'orientation professionnelle des demandeurs d'emploi.

A l'article 9 (cohérence rédactionnelle des textes législatifs et réglementaires en vigueur), elle a adopté un amendement rectifiant une erreur matérielle.

Elle a adopté sans modification l'article 10 (abrogation de dispositions caduques).

A l'article 11 (insertion dans le nouveau code du travail des dispositions figurant aux articles 1er à 3) et à l'article 12 (insertion dans le nouveau code du travail des dispositions figurant à l'article 4), la commission a adopté dix amendements de coordination, de rectification d'erreur ou de précision.

Elle a ensuite précisé l'intitulé du projet de loi. Puis elle a adopté le projet de loi ainsi modifié.

Nomination de rapporteurs

Puis la commission a procédé à la nomination de rapporteurs. Elle a désigné :

Mme Sylvie Desmarescaux sur la proposition de loi n° 47 (2007-2008) de Mme Michèle Demessine et plusieurs de ses collègues visant à améliorer la santé au travail des salariés et à prévenir les risques professionnels auxquels ils sont exposés ;

M. Alain Vasselle sur la proposition de loi organique n° 140 (2007-2008) de MM. Alain Vasselle et Nicolas About tendant à prévoir l'approbation par les lois de financement de la sécurité sociale des mesures de réduction et d'exonération de cotisations et de contributions de sécurité sociale adoptées en cours d'exercice.

Mercredi 9 janvier 2008

- Présidence de M. Nicolas About, président, puis de M. Alain Gournac, vice-président -

Droit des enfants - Audition de Mme Dominique Versini, défenseure des enfants, et de M. Hugues Feltesse, délégué général

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a entendu Mme Dominique Versini, défenseure des enfants, et M. Hugues Feltesse, délégué général, sur le rapport d'activité pour 2007.

Mme Dominique Versini, défenseure des enfants, a présenté les trois missions principales qui lui incombent. Sa première fonction est de recevoir directement les réclamations des mineurs eux-mêmes. On en dénombre 2 600 par an et l'objectif est d'augmenter ce chiffre à l'avenir. Les réclamations se font soit par courrier écrit, soit par courriel. Le défenseur est ensuite chargé d'identifier les dysfonctionnements collectifs qui peuvent faire obstacle à la bonne application des droits des enfants : il convient de faire évoluer les pratiques professionnelles ou les textes, par exemple en proposant, comme l'an dernier, la mise en place d'un statut de tiers pour les personnes qui partagent la vie des enfants. Cette proposition devrait déboucher sur un projet de loi relatif au statut des beaux-parents, qui est en préparation au ministère chargé de la famille. La dernière mission consiste enfin à promouvoir les droits de l'enfant, mission la moins développée jusqu'à présent, mais qui sera davantage soutenue dans les prochaines années, à budget constant, notamment par la création d'une mission de promotion des droits de l'enfant.

Dans l'ensemble, les droits de l'enfant sont bien respectés en France. Cependant, les droits des enfants étrangers ne sont pas toujours bien appliqués et suscitent 16 % des réclamations adressées cette année au défenseur. Ces réclamations se rapportent à trois types de situations : des difficultés liées aux regroupements familiaux, celles résultant de l'état d'isolement de mineurs étrangers et celles auxquelles sont confrontées les familles en situation irrégulière. Ces familles sont parfois retenues, avant d'être expulsées, dans des centres de rétention administrative, où elles peuvent se trouver avec leurs enfants. Le cas de figure est particulièrement cornélien, car on ne sait quelle solution est la moins mauvaise : l'intérêt de l'enfant commande-t-il de le laisser auprès de ses parents dans le centre fermé ou de le placer dans un lieu mieux adapté à sa condition, mais éloigné de ses parents ? La meilleure solution serait sans doute de pouvoir assigner les familles expulsables, avec leurs enfants, à leur domicile ou à l'hôtel.

Mme Dominique Versini a ensuite présenté une récente opération permettant à des jeunes gens de réaliser leur service civil volontaire en tant qu'ambassadeurs du défenseur des enfants. Trente-deux ambassadeurs interviennent ainsi dans des classes de 5e de collèges volontaires de douze départements, et y sensibilisent les enfants et la communauté éducative à la convention internationale des droits de l'enfant. Ils présentent également les institutions et les personnes chargées d'aider et de protéger les enfants : défenseur des enfants, juges aux affaires familiales, assistantes sociales.

La défense des enfants passe également par une meilleure formation des juges aux affaires familiales. La séparation des parents constitue en effet le problème principal auquel sont aujourd'hui confrontés les enfants, ce que prouvent les nombreuses demandes adressées à la défenseure des enfants à ce sujet (37 % des demandes). Il est ainsi regrettable que la formation à l'école nationale de la magistrature ne comprenne plus de stage extrajudiciaire, ce qui permettait de sensibiliser les futurs magistrats à ces situations particulières, et que le financement des espaces neutres de rencontre, qui offrent aux parents séparés un lieu indépendant susceptible de les aider à améliorer leurs relations, soit insuffisant.

Enfin, Mme Dominique Versini a détaillé son dernier rapport relatif aux adolescents en souffrance. Quatre évolutions sont particulièrement inquiétantes. Les adolescents sont d'abord concernés par la souffrance psychique à un âge plus précoce, soit au début du collège, ce qui se traduit par un nombre qui reste élevé de tentatives de suicide. On compte en moyenne 40 000 passages à l'acte, chaque année, chez les adolescents, et plus fortement encore pour les jeunes homosexuels. Les suicides d'adolescents interpellent particulièrement le défenseur, car ils révèlent parfois les failles du système de prise en charge publique. Récemment, un adolescent très difficile, qui côtoyait régulièrement la délinquance, a été placé, après être passé d'une famille d'accueil à l'autre, dans un centre éducatif renforcé. Le jour de ses dix-huit ans, il a été, comme l'exige la loi, prié de quitter le centre. N'ayant aucun lieu où dormir, il a appelé le centre toute la journée pour demander à y passer la nuit. Devant le refus légal du centre, il s'est donné la mort le soir même, après écrit au creux de sa main « Demandez-moi pardon ». Ce drame doit évidemment conduire les pouvoirs publics à imaginer un dispositif qui assurerait la prise en charge continue des jeunes adultes en souffrance, indépendamment de leur âge et donc de leur statut juridique.

Le deuxième phénomène préoccupant est le développement de la poly-addiction : en vingt ans, le nombre d'adolescents dépendants de l'alcool, du tabac ou du cannabis a doublé, passant de 17 % à 34 % d'une génération. Les comas éthyliques des adolescents ne sont plus exceptionnels. Cette tendance est aggravée par la politique commerciale de grands lobbys qui proposent par exemple aux adolescents des boissons « premix » très concentrées en alcool, sous un aspect anodin, et qui ont pour effet de les accoutumer à l'alcool. Beaucoup de pédopsychiatres expérimentés affirment qu'ils sont aujourd'hui confrontés à un genre nouveau d'adolescents brisés très jeunes par l'alcool.

La troisième évolution inquiétante est la confrontation d'adolescents, de plus en plus jeunes, à la pornographie : aujourd'hui, la quasi-totalité des enfants a vu des images pornographiques avant quatorze ans. Cette banalisation d'images dépréciant la représentation du corps, notamment féminin, n'est pas sans lien avec la montée des crimes et délits sexuels, qui représentent 70 % des motifs d'inculpation des mineurs emprisonnés.

Enfin, les adolescents développent, plus que par le passé, des phobies scolaires que les médecins ne parviennent pas toujours à soigner et qui se traduisent par des phénomènes de déscolarisation dramatiques. L'absentéisme scolaire est par ailleurs aggravé par le développement des blogs personnels qu'on chiffre aujourd'hui à environ 10 millions. Cette évolution est d'autant plus préoccupante que 2 % à 3 % des propos tenus sur les blogs d'adolescents sont alarmants et évoquent des scarifications ou des envies suicidaires. La radio Skyrock qui héberge la grande majorité de ces blogs a donc noué un partenariat avec le « fil santé jeune » et a embauché un psychanalyste et un psychologue pour aider ces adolescents et leur indiquer les lieux où ils peuvent être écoutés et soutenus. Cette initiative est excellente, car elle permet de pallier en partie le dramatique manque d'information des jeunes sur les services qui leur sont destinés. Les adolescents se parlent et s'écoutent, mais ils osent rarement se confier à leurs parents. Il est donc essentiel de les informer sur les lieux et les numéros d'accès à des personnes compétentes, capables d'entendre leurs souffrances et de les soigner.

Les moyens qui devraient permettre de faire face à cette situation sont aujourd'hui insuffisants. On dénombre seulement dix-huit maisons des adolescents, 6 800 infirmiers scolaires et 2 000 médecins scolaires pour l'ensemble du territoire. Face à cette pénurie, deux solutions sont à privilégier. D'une part, il faut développer la coordination entre l'ensemble des acteurs de l'enfance : enseignants, médecins et infirmières scolaires, assistantes sociales, professionnels de santé et juges aux affaires familiales. La fédération française de psychiatrie a mis en place un référentiel à l'usage des médecins scolaires pour les aider à identifier les signes de la souffrance psychique des enfants. On pourrait aller encore plus loin en contraignant les médecins généralistes à suivre une formation continue afin de mieux écouter et repérer les adolescents difficiles. D'autre part, les soins mobiles doivent être encouragés, car ils permettent d'améliorer fortement la prise en charge des adolescents. Dans la région Bretagne par exemple, qui connaît le plus fort taux d'addiction des adolescents à l'alcool, un service de consultation mobile basé à Rennes a ainsi été créé et a permis de réduire considérablement la proportion des adolescents alcooliques.

Mme Isabelle Debré a constaté que l'affaire d'Outreau a créé une suspicion générale sur la crédibilité de la parole de l'enfant. Dans ces conditions, quel est l'avis de la défenseure des enfants sur la proposition de la garde des Sceaux d'enregistrer les déclarations des enfants ? Par ailleurs, serait-il possible de remettre à l'ordre du jour, autour de la défenseure des enfants, des réunions autrefois organisées par le garde des Sceaux, rassemblant un grand nombre d'associations du secteur de l'enfance, des hommes politiques et des magistrats pour réfléchir aux problèmes de l'enfance et dégager des propositions à soumettre au Parlement ? Enfin, sur le plan pratique, comment sont recrutés les ambassadeurs de la défenseure ?

Mme Janine Rozier a salué la réflexion entreprise par la défenseure des enfants sur les séparations conflictuelles et les effets du divorce, et a souligné l'intérêt que présenterait la création d'une mission de promotion des droits de l'enfant. Une grande partie des problèmes que rencontrent aujourd'hui les enfants et les adolescents est imputable à un laxisme général qui a laissé les familles se déliter. Il serait donc opportun de remettre la famille à l'ordre du jour, par exemple en créant une mission de rappel des devoirs des parents.

Mme Marie-Thérèse Hermange a souhaité savoir si les tests osseux, destinés à apprécier l'âge réel des mineurs et dont la fiabilité avait été contestée, ont finalement été modifiés. Par ailleurs, il semble que la surdité, liée à l'utilisation excessive d'appareils d'écoute musicale, touche désormais un enfant sur cinq. Il serait sans doute utile que la commission des affaires sociales puisse travailler sur ce sujet.

Mme Bernadette Dupont a jugé que l'intérêt de l'enfant, dans le cas des procédures préalables à l'expulsion de familles en situation irrégulière, est de rester auprès de ses parents, fût-ce dans les centres de rétention administrative. Sur un autre plan, il faut constater que la féminisation des professions de l'enfance finit par poser un certain nombre de problèmes : élevés souvent par leur mère et sans père, entourés de femmes professeurs, juges et assistantes sociales, les adolescents en difficulté ont rarement l'occasion de dialoguer et d'être reconnus par des hommes qui participeraient à la structuration de leur personnalité.

Mme Sylvie Desmarescaux a rappelé que la grande majorité des assistantes sociales s'investit intensément et passionnément dans leur travail. Elle a par ailleurs indiqué que les lieux de rencontre neutres sont extrêmement importants, car ils permettent aux enfants de maintenir un lien avec leurs parents quand ils ont été placés, dans leur intérêt, et donc séparés d'eux, par le juge. Or, certains de ces lieux doivent fermer par manque de financement, créant des situations déchirantes pour beaucoup d'enfants. Tous ces problèmes justifient d'être étudiés dans un groupe de travail. Un tel groupe existait autrefois à l'intérieur de la commission des affaires sociales ; pourrait-il être mis à nouveau en place ?

M. Nicolas About, président, a bien sûr, donné son accord à la création de ce groupe, dès lors qu'il est interne à la commission et ne conduit pas à la priver de sa compétence de principe sur ces questions.

Mme Christiane Kammermann, en tant que sénateur représentant les Français établis hors de France, a souhaité savoir si la défenseure des enfants a noué des contacts avec les assistantes sociales travaillant dans les consulats.

M. Louis Pinton a considéré que les souffrances psychologiques ou les mauvais traitements infligés aux enfants sont souvent le fait de parents qui ont eux-mêmes rencontré des difficultés dans leur propre enfance. Le cycle de la souffrance psychique des adolescents ressemble donc à un cercle infernal, car les enfants devenus parents reproduisent inconsciemment les erreurs de leurs parents. Quelle est par ailleurs la responsabilité des psychotropes dans la hausse du nombre de tentatives de suicide des adolescents ? Faut-il comprendre qu'ils sont le moyen du passage à l'acte ou bien qu'ils portent atteinte à l'équilibre psychique des jeunes gens qui les consomment dans des proportions qui peuvent les conduire plus souvent à attenter à leur vie ?

Mme Gisèle Printz a regretté le manque de moyens consacrés à la prise en charge des adolescents. Dans un autre ordre d'idées, comment la défenseure des enfants intervient-elle auprès des enfants naissant en prison ? Enfin, a-t-elle connaissance de cas de mères, notamment chefs de famille monoparentale, battues par leurs enfants adolescents ?

M. Guy Fischer a observé que la souffrance psychique des adolescents est de plus en plus intense. Cette évolution va de pair avec le développement d'une violence immaîtrisable chez certains jeunes, notamment dans les collèges des quartiers sensibles. Etre professeur dans ces établissements devient héroïque. Pour faire face à cette violence, il faut des équipes pédagogiques soudées et des assistantes sociales mieux formées. C'est pourquoi le décalage entre la gravité de la situation et le manque de moyens ne pourra qu'aggraver les difficultés des enfants en souffrance.

M. André Lardeux a déclaré espérer que le cri d'alarme que constitue le rapport de la défenseure aura pour effet de faire réapparaître la famille dans l'intitulé d'un ministère dans les prochains mois. Par ailleurs, trois questions apparaissent aujourd'hui essentielles dans le secteur de l'enfance : quelles sont les améliorations à apporter à la loi relative à la protection de l'enfance ? Peut-on imaginer une taxe qui permettrait de diminuer la diffusion d'images pouvant porter atteinte à l'équilibre des enfants ? Les relations entre la défenseure des enfants et les conseils généraux sont-elles satisfaisantes ?

Mme Claire-Lise Campion a estimé que la prise en charge des adolescents ne doit pas se faire uniquement de manière compassionnelle. Comment mieux associer les départements à la formation des acteurs de l'enfance ?

Mme Raymonde Le Texier a insisté sur l'importance de la parole dans la prévention et le traitement des troubles psychiques des adolescents. Les parents doivent prendre le temps nécessaire pour écouter leurs enfants et non recourir systématiquement aux médicaments pour soigner le moindre problème, comportements qui semblent aujourd'hui fréquents et qui ont aussi pour conséquence d'habituer les jeunes aux substances chimiques. Quelles sont, d'après la défenseure, les trois mesures prioritaires à prendre pour améliorer la prise en charge des enfants en souffrance ?

M. Alain Gournac a évoqué des situations de bizutage dans les grandes écoles et des soirées au cours desquelles l'alcool est fourni gratuitement à des jeunes qui n'y ont parfois jamais été confrontés. Une expérience de ce type a récemment donné lieu à l'hospitalisation de sept jeunes gens, en état comateux : comment mettre un terme à ces situations dangereuses et, qui plus est, interdites par la loi ?

Mme Annie David a souhaité connaître les solutions possibles pour les enfants étrangers arrivés en France après l'âge de treize ans, appartenant à des familles régularisées et qui deviennent expulsables à leur majorité. Par ailleurs, des études ont-elles été conduites sur l'influence des sectes, par exemple l'église de scientologie, ou d'autres mouvements, notamment le mouvement gothique, sur les adolescents ? Enfin, la défenseure des enfants développe-t-elle une action spécifique en faveur des enfants handicapés ?

Mme Patricia Schillinger a déploré les effets pervers des campagnes de communication publique sur la consommation d'alcool. Le fait de désigner un adolescent chargé de raccompagner en voiture ses camarades et s'engageant par conséquent à ne pas boire conduit paradoxalement les autres à s'enivrer plus facilement. Par ailleurs, on peut se demander si les troubles psychiques de certains enfants ne sont pas imputables à la pression qu'ils subissent dès leur plus jeune âge, aussi bien à l'école que dans les activités extrascolaires, dans la recherche de la perfection physique et de l'excellence intellectuelle.

Mme Brigitte Bout a souligné l'importance du respect dans la structuration des adolescents : la notion devrait davantage être enseignée, car elle leur permet de mieux appréhender leur relation à l'autre. Il est également nécessaire d'aider les parents à mieux assurer leurs tâches et leurs responsabilités, qui sont de plus en plus difficiles à exercer dans la société contemporaine.

M. Marc Laménie a relevé l'immensité du travail accompli en faveur des adolescents. Pourtant, les acteurs apparaissent démunis face à de nombreuses situations qui semblent parfois désespérées.

Mme Dominique Versini a précisé que ses jeunes ambassadeurs sont recrutés dans le cadre du service civil volontaire, financé par l'agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances. Ils bénéficient d'une formation de trois semaines, puis travaillent dans des collèges volontaires pendant une année scolaire. Ces opérations sont facilitées par les conseils généraux avec lesquels la défenseure entretient d'excellents rapports.

Le défenseur des enfants jouit d'une indépendance et d'une neutralité grâce à son statut d'autorité administrative indépendante qui lui permet d'agir pour l'intérêt des enfants au-delà des positions militantes, partisanes ou idéologiques. En 2009, sera organisée une grande consultation nationale en vue de connaître les préoccupations de l'ensemble des acteurs de l'enfance.

Les parents sont aujourd'hui confrontés à des difficultés nouvelles dans l'éducation de leurs enfants. Les notions mêmes d'enfant, d'adulte et de parent sont en redéfinition et il est donc normal que cette phase de transition se manifeste par une recrudescence des troubles chez les adolescents. La complexité de ces évolutions nécessite que les acteurs de l'enfance travaillent davantage ensemble de manière à enrichir leurs pratiques respectives. Des groupes de travail pluridisciplinaires, à l'image de celui mis en place par exemple par Boris Cyrulnik, devraient donc être créés sur l'ensemble du territoire.

Les problèmes relatifs à l'alcoolisme des jeunes doivent être traités avec une grande sévérité. La consommation d'alcool dans les écoles est interdite et il faut donc mieux faire respecter la loi.

Le défenseur des enfants entretient de très bonnes relations avec les consulats français à l'étranger. Il arrive fréquemment que ceux-ci lui signalent des cas d'enfants à traiter lors de leur retour sur le territoire national. En revanche, le défenseur est impuissant face aux milliers d'enfants binationaux qui errent dans les rues de pays étrangers. Tel est par exemple le cas à Madagascar.

Répondant à une requête de Mme Muguette Dini, Mme Dominique Versini a indiqué qu'elle engagera prochainement une enquête sur le nombre d'enfants naissant en prison. Il appartient par ailleurs au contrôleur général des lieux privatifs de liberté institué par la loi du 30 octobre 2007 de veiller au respect des droits des enfants en prison.

La défenseure des enfants n'a jusqu'à présent jamais été saisie par des parents battus par leurs enfants. Le sujet pourra être creusé à l'occasion de la Journée nationale.

S'agissant de l'exposition des enfants à la pornographie, la France a progressivement baissé les garde-fous sous la pression de puissants lobbys. Une intervention législative pour contrer cette évolution serait salutaire.

M. Alain Gournac, président, a indiqué qu'il convient notamment d'agir sur le contenu des affiches et d'interdire avant les séances destinées aux jeunes enfants la diffusion dans les salles de cinéma des bandes annonces ou des publicités inadaptées au public présent.

M. Hugues Feltesse, délégué général de la défenseure des enfants, a rappelé que la fiabilité des tests osseux pour établir l'âge exact des enfants n'est pas assurée. Dans ces conditions, lorsqu'un doute subsiste pour un enfant, une présomption de minorité prévaut.

La prise en charge des enfants handicapés fera l'objet d'une communication de la défenseure des enfants à la prochaine réunion du comité des droits de l'enfant à Genève.

Les trois évolutions les plus urgentes à favoriser pour mieux défendre les droits des enfants sont une meilleure coordination des acteurs, une collecte des informations plus efficace et un suivi permanent de la législation en vigueur.

Pour conclure, Mme Dominique Versini a déclaré que l'enjeu essentiel des années à venir est d'apprendre aux enfants à parler et aux adultes à écouter.

Mission commune d'information sur les politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion - Désignation de membres

La commission a ensuite procédé à la désignation des membres de la mission commune d'information sur les politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion.

Elle a désigné MM. Paul Blanc, Mmes Brigitte Bout, Annie David, Isabelle Debré, Muguette Dini, MM. Claude Domeizel, Guy Fischer, Alain Gournac, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Gisèle Printz, Michèle San Vicente-Baudrin, M. Bernard Seillier et Mme Esther Sittler.

Réforme du service public de l'emploi - Examen des amendements

Au cours d'une seconde séance tenue à l'issue de la séance de l'après-midi, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 141 (2007-2008) relatif à la réforme du service public de l'emploi dont Mme Catherine Procaccia est le rapporteur.

N° d'article

N° d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

Motion
tendant à opposer
la question préalable

65

Les membres du groupe CRC

Défavorable

Motion
tendant au renvoi
en commission

67

Les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

Article premier (coordination des acteurs du service public de l'emploi)

37

Les membres du groupe CRC

Suppression de l'article Défavorable

68

Les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Avis du Gouvernement

38

Les membres du groupe CRC

Défavorable

31

Les membres du groupe UC-UDF

88 rectifié

MM. Carle, Gournac et Humbert, Mme Debré, M. Mortemousque, Mmes Dumas et Hermange et M. Girod

Avis du Gouvernement

39

Les membres du groupe CRC

Défavorable

69

Les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Avis du Gouvernement

70 rectifié

Les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

Article additionnel après l'article 1er 

32

Les membres du groupe UC-UDF

Défavorable

71

Les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Avis du Gouvernement

Article 2
(institution du nouvel opérateur)

35

Les membres du groupe UC-UDF

Avis du Gouvernement

40

Les membres du groupe CRC

72

Les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

42

Les membres du groupe CRC

Favorable sous réserve de rectification

73

Les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Favorable

43

Les membres du groupe CRC

Défavorable

74

Les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

44, 45

Les membres du groupe CRC

92

Mme Garriaud-Maylam

Avis du Gouvernement

46

Les membres du groupe CRC

Défavorable

41

Les membres du groupe CRC

Avis du Gouvernement

33

Les membres du groupe UC-UDF

Défavorable

47

Les membres du groupe CRC

34

Les membres du groupe UC-UDF

Avis du Gouvernement

75

Les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Avis du Gouvernement

48, 49

Les membres du groupe CRC

Défavorable

76

Les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

77

Les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Satisfait par l'amendement n° 5 de la commission
Demande de retrait

93

Le Gouvernement

Favorable sous réserve de rectification

50

Les membres du groupe CRC

Défavorable

36

Les membres du groupe UC-UDF

51

Les membres du groupe CRC

Défavorable

78

Les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Sagesse

52

Les membres du groupe CRC

Défavorable

79

Les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

53

Les membres du groupe CRC

Avis du Gouvernement

54

Les membres du groupe CRC

Défavorable

55

Les membres du groupe CRC

Satisfait par le texte
Demande de retrait

80

Les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

56

Les membres du groupe CRC

Article additionnel après l'article 2

89 rectifié

MM. Carle, Gournac et Humbert, Mme Debré, M. Mortemousque, Mmes Dumas et Hermange et M. Girod

Défavorable

29 rectifié

M. Cantegrit et Mme Kammermann

Avis du Gouvernement

Article 3
(
nouvelle organisation du régime d'assurance chômage)

57

Les membres du groupe CRC

Défavorable

81

Les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

95

Le Gouvernement

Favorable

87

MM. Vial, Hyest, Hérisson et du Luart, Mme Troendle, MM. Houel et Gournac, Mme Papon, MM. Mortemousque et Belot

Avis du Gouvernement

Sous-amendement n° 91 rectifié à l'amendement n° 9

MM. Carle, Valade, Hérisson, Vial, Gournac et Humbert, Mme Debré, M. Mortemousque, Mme Dumas et M. Girod

58

Les membres du groupe CRC

Défavorable

82

Les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Favorable

Article 4
(transfert du recouvrement des cotisations Assedic aux Urssaf)

83

Les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Suppression de l'article
Défavorable

30

Les membres du groupe UC-UDF

Avis du Gouvernement

Article 5
(instance de préfiguration de la nouvelle institution)

84

Les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Avis du Gouvernement

60

Les membres du groupe CRC

Défavorable

Article 6
(modalités du transfert à la nouvelle institution des personnels de l'ANPE et de l'Unedic)

61

Les membres du groupe CRC

Défavorable

85

Les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

96

Le Gouvernement

Favorable

Article 7
(modalités du transfert à la nouvelle institution des biens de l'ANPE et des Assedic)

62, 63

Les membres du groupe CRC

Défavorable

Article additionnel après l'article 8

66

M. About

Favorable

Article 9
(cohérence rédactionnelle des textes législatifs et réglementaires en vigueur)

64

Les membres du groupe CRC

Avis du Gouvernement

99, 98, 97

Le Gouvernement

Favorable

Article 11
(insertion dans le nouveau code du travail des dispositions figurant aux articles 1er à 3)

100, 101

Le Gouvernement

Favorable

102

Les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

94

Le Gouvernement

Favorable

Article 12
(insertion dans le nouveau code du travail des dispositions figurant à l'article 4)

86

Les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Suppression de l'article
Défavorable

Puis la commission a modifié deux de ses amendements.

A l'article 9 (cohérence rédactionnelle des textes législatifs et réglementaires en vigueur), elle a rectifié son amendement n° 19 tendant à la correction d'erreurs rédactionnelles.

A l'article 11 (insertion dans le nouveau code du travail des dispositions figurant aux articles 1er à 3), la commission a enfin adopté une modification rédactionnelle de son amendement n° 21, visant à adapter la rédaction du projet de loi à certaines dispositions introduites dans le nouveau code du travail par la loi de ratification de l'ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007.