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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 5 février 2008

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.

Groupe de travail intercommissions sur la modernisation de l'économie - Désignation de membres

La commission a tout d'abord procédé à la désignation de MM. Laurent Béteille, Jacques Gautier, Henri de Richemont, Jean-Pierre Sueur et Richard Yung, comme membres appelés à représenter la commission au sein du groupe de travail sur la modernisation de l'économie.

Nomination de rapporteurs

Puis la commission a procédé à la nomination de :

Mme Catherine Troendle, rapporteur sur la proposition de loi n° 182 (2007-2008), adoptée par l'Assemblée nationale, visant à renforcer la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale par la mise en conformité du code général des collectivités territoriales avec le règlement communautaire relatif à un groupement européen de coopération territoriale ;

M. Laurent Béteille, rapporteur, sur le projet de loi modifiant l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat et diverses dispositions du code général des collectivités territoriales, du code de l'urbanisme, du code général des impôts, du code des assurances et du code monétaire et financier, sous réserve de son dépôt.

Parité - Egal accès au mandat de conseiller général - Examen du rapport

Puis la commission a procédé à l'examen de la proposition de loi n° 194, adoptée par l'Assemblée nationale, facilitant l'égal accès des femmes et des hommes au mandat de conseiller général.

Avant de procéder à l'examen du rapport oral de Mme Catherine Troendle, la commission a entendu l'avis oral présenté au nom de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes par Mme Gisèle Gautier.

Après avoir remercié le président de la commission des lois d'avoir saisi la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, Mme Gisèle Gautier, rapporteur au nom de la délégation, a rappelé que le texte examiné avait été adopté le matin même par l'Assemblée nationale, la proposition de loi venant compléter les mesures de la loi du 31 janvier 2007 tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives instituant des remplaçants de l'autre sexe pour les conseillers généraux et le remplacement automatique des conseillers généraux par ces personnes dans certaines hypothèses.

Elle a rappelé que la loi du 31 janvier 2007 avait également complété la loi sur la parité du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives en prévoyant une alternance stricte entre hommes et femmes sur les listes de candidats aux élections municipales dans les communes de 3.500 habitants et plus, une obligation de parité dans les exécutifs des conseils municipaux de ces communes et des conseils régionaux, ainsi qu'un renforcement des sanctions financières applicables aux partis politiques ne respectant pas l'exigence de parité des candidatures aux élections législatives.

Elle a précisé que le rapport d'information de la délégation, intitulé « Une étape nouvelle pour la parité », et présenté par Mme Catherine Troendle, à l'occasion des débats au Sénat sur la loi du 31 janvier 2007, préconisait la mise en place d'un « ticket paritaire » pour les élections cantonales afin de favoriser l'accession progressive des femmes aux conseils généraux, ajoutant qu'avec 10,4 % d'élues, ces derniers demeuraient les assemblées locales les moins féminisées.

Notant que la délégation avait aussi préconisé d'appliquer le remplacement automatique d'un conseiller général dont le siège est vacant par son « suppléant » dans tous les cas de vacance du mandat, elle a indiqué qu'elle avait en particulier souhaité appliquer le dispositif aux conseillers généraux démissionnaires par application des règles relatives au cumul des mandats, ajoutant que ces démissions étaient à l'origine de 36,9 % des élections cantonales partielles depuis 1999, contre 35,8 % pour les décès.

Mme Gisèle Gautier, rapporteur au nom de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, a rappelé qu'elle avait alors, conjointement avec Mme Catherine Troendle, déposé un sous-amendement élargissant l'application du dispositif de remplacement automatique du conseiller général par son suppléant aux cas de démissions intervenues en application de l'article L. 46-1 du code électoral, relatif aux incompatibilités entre des mandats locaux, de l'article L. 46-2 du même code, relatif aux incompatibilités entre des mandats locaux et un mandat de parlementaire européen, ainsi que l'article L.O. 141 du même code, qui concerne les incompatibilités entre mandats locaux et un mandat parlementaire national.

Elle a précisé que M. Patrice Gélard, alors rapporteur de la commission, avait souligné le risque qu'un parlementaire puisse être candidat aux élections cantonales dans le seul but d'assurer la désignation de son remplaçant après sa démission, en rappelant que si les élus locaux sont obligés d'abandonner un ancien mandat et de conserver le dernier mandat acquis lorsqu'ils sont en situation de cumul, les parlementaires nationaux avaient en revanche la possibilité de démissionner du dernier mandat acquis.

Elle a noté que la commission des lois avait donc accepté le sous-amendement sous réserve d'une rectification tendant à retirer la référence aux incompatibilités touchant les parlementaires nationaux et que ce dispositif avait ensuite été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

Elle a rappelé que le dispositif de la présente proposition de loi poursuivait les mêmes objectifs que ceux du sous-amendement en permettant le remplacement automatique d'un conseiller général, par ailleurs député ou sénateur, qui fait l'acquisition d'un mandat propre à le placer dans une situation d'incompatibilité prévue à l'article L.O. 141 du code électoral.

Elle a déclaré que ce texte répondait à un souci de cohérence juridique en contribuant à harmoniser les règles applicables en cas de renonciation à un mandat de conseiller général, tout en regrettant que les dispositions de l'article L.O. 151 du code électoral, relatives aux cas d'incompatibilités concernant les parlementaires nouvellement élus, ne soient pas également visés.

Elle a indiqué à la commission que la délégation avait adopté une recommandation constatant que la proposition de loi contribuait à mettre en oeuvre l'une des recommandations de son rapport d'information de décembre 2006, « Une étape nouvelle pour la parité », et préconisant de l'adopter sans modification.

Estimant que la promotion de la parité en politique méritait mieux qu'une juxtaposition de mesures législatives échelonnées dans le temps, Mme Catherine Troendle, rapporteur, a rappelé que l'examen de la proposition de loi facilitant l'égal accès des femmes et des hommes au mandat de conseiller général, déposée par M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, et adoptée par l'Assemblée nationale le matin même intervenait huit ans après l'insertion dans la Constitution du principe d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électifs et un an après l'adoption de la loi du 31 janvier 2007.

Elle a précisé que le texte était composé d'un article unique tendant à compléter les dispositions de l'article L. 221 du code électoral relatives au remplacement automatique des conseillers généraux par leurs suppléants.

Après avoir rappelé que les conseillers généraux étaient élus au scrutin majoritaire uninominal pour six ans dans les cantons et renouvelables par moitié tous les trois ans, elle a indiqué qu'à l'heure actuelle, ils n'avaient pas de remplaçant et que les sièges vacants au conseil général étaient pourvus à l'issue d'élections partielles devant avoir lieu dans les trois mois de la vacance.

Elle a estimé que le bilan de la législation instituée en 2000 pour favoriser la parité en politique était contrasté, contenant par exemple des avancées réelles pour les assemblées locales élues au scrutin de liste, mais ne prévoyant aucune disposition pour féminiser les conseils généraux.

Rappelant que la loi du 31 janvier 2007 avait prévu des suppléants de l'autre sexe pour les conseillers généraux et que cette réforme était applicable à compter du renouvellement cantonal partiel de mars prochain, Mme Catherine Troendle, rapporteur, a indiqué que cette réforme répondait à la faible présence des femmes dans les assemblées départementales.

Elle a indiqué qu'à l'issue du renouvellement cantonal partiel de 2004, 10,9 % des conseillers généraux élus étaient des femmes, que, dans dix-huit départements, aucune femme n'avait été élue et que seuls trois conseils généraux étaient présidés par des femmes.

Elle a constaté que l'instauration du remplacement automatique d'un conseiller général dont le siège est vacant par son remplaçant allait permettre également de limiter les élections cantonales partielles qui mobilisent peu l'électorat et peuvent parfois remettre en cause la cohésion de la majorité du conseil général, ainsi que de maintenir le mode de scrutin actuel des élections cantonales, qui garantit le lien personnel entre l'élu et les électeurs.

Elle a expliqué que l'identité et le sexe du suppléant devaient figurer sur la déclaration de candidature accompagnée de son acceptation écrite, que ce dernier devait remplir les conditions d'éligibilité exigées des candidats, et que le remplaçant ne pouvait ni figurer sur plusieurs déclarations de candidatures, ni être simultanément candidat et remplaçant d'un autre candidat.

Elle a rappelé qu'en cas de décès d'un candidat aux élections cantonales après l'expiration du délai prévu pour le dépôt des déclaration de candidatures, son remplaçant deviendrait candidat et pourrait désigner à son tour un remplaçant.

Elle a précisé que, dans sa version initiale, la loi du 31 janvier 2007 prévoyait le remplacement automatique du conseiller général par son suppléant dans le seul cas du décès du titulaire du mandat.

Elle a constaté que la commission des lois avait proposé d'étendre les possibilités de remplacement automatique à trois autres hypothèses, respectivement, la nomination du conseiller général en tant que membre du Conseil Constitutionnel, la présomption d'absence du conseiller général au sens de l'article 112 du code civil et la démission du conseiller général pour cause de maladie rendant impossible l'exercice de son mandat, ce dernier cas ayant finalement été supprimé en séance publique, car il aurait pu être source d'interprétations difficiles.

Mme Catherine Troendle, rapporteur, a rappelé à son tour que, lors des débats au Sénat sur la loi du 31 janvier 2007, elle avait préconisé le remplacement du titulaire par le suppléant dans tous les cas de vacance du mandat et non uniquement dans l'éventualité d'un décès, et qu'elle avait donc déposé un sous-amendement avec Mme Gisèle Gautier qui prévoyait d'étendre les cas de remplacement automatique des conseillers généraux par leurs suppléants en cas de démission pour cumul de mandats au titre des articles L. 46-1, L.46-2 et L.O. 141 du code électoral.

Elle a indiqué que cette extension du dispositif aurait eu le mérite d'éviter 90 % des élections partielles et de favoriser l'entrée d'un nombre important de femmes au sein des conseils généraux.

Elle a déclaré qu'au terme d'un long débat et pour les raisons déjà évoquées par Mme Gisèle Gautier, la commission des lois avait refusé l'extension du remplacement automatique en cas de démission d'un conseiller général par ailleurs député ou sénateur, pour cause de cumul des mandats, mais qu'elle avait accepté, tout comme le Sénat, d'étendre cette possibilité de remplacement pour les conseillers généraux démissionnaires en application des règles posées aux articles L.46-1 et L.46-2 du code électoral.

Elle a rappelé que la personne concernée par une situation d'incompatibilité prévue aux articles L. 46-1 et L. 46-2 devait faire cesser l'incompatibilité en démissionnant de l'un de ses anciens mandats, dans un délai de trente jours et, qu'à défaut d'option dans ce délai, le mandat le plus ancien de l'intéressé prenait fin de plein droit.

Mme Catherine Troendle, rapporteur, a précisé que l'article unique de la proposition de loi tendait à étendre le remplacement automatique, par son suppléant, d'un conseiller général, au cas du député ou sénateur qui démissionne pour cause de cumul de mandats, comme elle l'avait souhaité en 2007.

Elle a indiqué que le texte examiné tendait à compléter l'article 221 du code électoral afin d'y mentionner l'article L.O. 151-1 du même code qui prévoit qu'un député ou un sénateur qui acquiert un mandat électoral propre à le placer dans un des cas d'incompatibilités visés à l'art. L.O. 141, après son élection au Parlement, dispose d'un délai de 30 jours à compter de la date définitive de son élection pour démissionner du mandat de son choix.

Elle a ajouté qu'à défaut d'option dans ce délai, le mandat acquis ou renouvelé à la date la plus récente prenait fin de plein droit.

Rejoignant les propos de Mme Gisèle Gautier, Mme Catherine Troendle, rapporteur, a déclaré que le texte examiné était incomplet, faute de prévoir le remplacement automatique du conseiller général démissionnaire placé dans une situation d'incompatibilité à raison de son élection postérieure au Parlement, cas visé à l'article L.O. 151 du code électoral.

Elle a rappelé que dans le dispositif de l'article L.O. 151, l'élu concerné devait se démettre de mandats incompatibles avec son mandat de parlementaire dans un délai de 30 jours et qu'à défaut, il était déclaré démissionnaire d'office de son mandat de parlementaire par le Conseil Constitutionnel.

Elle a constaté que les cas d'élus locaux occupant notamment un mandat de conseiller général qui se présentent à des élections législatives ou sénatoriales n'étaient pas rares, ajoutant que, très généralement, en cas d'élection au Parlement, ces élus abandonnaient leur mandat de conseiller général. Elle a expliqué que, malgré la proposition de loi, dans cette hypothèse, une élection cantonale partielle demeurerait nécessaire pour remplacer le conseiller général démissionnaire.

Toutefois, souhaitant une mise en oeuvre de la présente réforme dès les prochaines élections cantonales de mars prochain pour faire progresser la féminisation des conseils généraux, elle a proposé à la commission d'adopter la présente proposition de loi sans modification.

M. Bernard Frimat a déploré que la commission soit amenée à examiner à nouveau un dispositif qu'elle avait rejeté lors de l'examen au Sénat de la loi du 31 janvier 2007. Il a rappelé que M. Patrice Gélard, en tant que rapporteur de la commission, avait alors expliqué à juste titre que les modalités de remplacement des conseillers généraux démissionnaires pour cause de cumul des mandats ne devaient pas être les mêmes selon que ces conseillers généraux étaient ou non simultanément parlementaires nationaux, car ces derniers pouvaient se démettre du mandat de leur choix.

Estimant qu'il ne fallait pas remettre en cause la sincérité du scrutin, il a indiqué, tout comme M. Patrice Gélard ou Mme Monique Papon un an auparavant, qu'il convenait de dénoncer le système de la « locomotive » favorisé par ce texte, qui permettrait à un parlementaire national de se présenter au conseil général et, une fois élu, de démissionner immédiatement de son mandat de conseiller général pour laisser place à son remplaçant sans élection partielle.

Rappelant qu'il était hostile au principe même du suppléant de l'autre sexe pour les conseillers généraux, car il faisait avancer la parité « au rythme des corbillards », il a constaté le malaise de la majorité de la commission qui n'avait pas désigné le même rapporteur qu'un an auparavant.

Il a souligné que le texte avait pour principal objet de favoriser les agissements des parlementaires en place et qu'il cantonnait les femmes au rôle de suppléantes.

Il a déploré que les travaux du Sénat sur la loi du 31 janvier 2007 aient été mis en cause par les propos inexacts du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur la proposition de loi, M. Thierry Mariani, évoquant un « bug législatif » pour expliquer l'absence dans le texte adopté de disposition relative au remplacement automatique des conseillers généraux, par ailleurs parlementaires, démissionnant pour cause de cumul de mandats.

Il a constaté que, lors des débats à l'Assemblée nationale, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, s'en était remise à la sagesse de l'assemblée, tout en avançant que la modification d'une loi un an seulement après son adoption contribuait à l'instabilité des normes et que l'usage républicain voulait qu'on ne modifie pas les règles d'une élection dans l'année précédant un scrutin.

M. Pierre-Yves Collombat a demandé quels étaient les éléments qui pouvaient justifier un nouvel examen d'une question tranchée un an auparavant.

M. Christian Cointat a souhaité des précisions supplémentaires sur les hypothèses de cumul touchant les parlementaires visées par la proposition de loi.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que le dispositif de la proposition de loi prévoyait le remplacement automatique d'un conseiller général également député ou sénateur, en situation d'incompatibilité du fait de l'acquisition d'un mandat local, conformément aux dispositions de l'article L.O. 151-1 du code électoral, mais pas dans l'hypothèse, visée à l'article L.O. 151 du même code, où un élu local est en situation d'incompatibilité du fait de son élection au Parlement.

M. Charles Gautier s'est demandé si l'on ne devrait pas étendre ce dispositif de remplacement aux suppléants des parlementaires nationaux.

Mme Jacqueline Gourault a indiqué qu'elle était défavorable à cette proposition de loi, ajoutant que le souci affiché par ses promoteurs de faire progresser la parité pouvait masquer d'autres motivations.

La commission a adopté le projet de loi sans modification.