Mardi 25 mars 2008
- Présidence de Mme Gisèle Gautier, présidente. -Nomination d'un rapporteur
Mme Gisèle Gautier, présidente, a tout d'abord indiqué que le Sénat allait être appelé à examiner prochainement le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations, qui tend à transposer en droit français plusieurs directives concernant la mise en oeuvre du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes, notamment en matière d'emploi et de travail, ainsi que d'accès aux biens et services. Suivant sa proposition, la délégation a décidé de demander à la commission des affaires sociales de la saisir pour avis de ce texte.
Sous réserve de cette saisine, la délégation a désigné Mme Christiane Hummel comme rapporteur sur le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations (n° 241, 2007-2008).
Lutte contre les discriminations - Audition de M. Louis Schweitzer, président de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations (HALDE)
Puis la délégation a entendu M. Louis Schweitzer, président de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations (HALDE).
M. Louis Schweitzer a d'abord présenté la HALDE : une autorité administrative indépendante, animée par un collège de onze personnalités, et dont l'intitulé indique bien sa double vocation : la lutte contre les discriminations d'une part, et la promotion de l'égalité, de l'autre.
Il a indiqué que la HALDE avait, dans son action, d'abord privilégié le traitement des réclamations qu'elle est habilitée à recevoir de toute personne qui s'estime victime d'une discrimination, car toute discrimination constitue une forme d'injustice contre laquelle il est important qu'existe un recours. Tout en notant que la discrimination constituait bien un délit, il a relevé que ce délit restait malgré tout peu puni : à peine une douzaine de condamnations par an, cette situation ne provenant pas tant d'une complexité supposée de la loi - le code pénal définit assez clairement les 18 critères de détermination de ce délit - que de la difficulté d'en apporter la preuve devant les tribunaux.
En outre, a insisté M. Louis Schweitzer, le traitement de 7 000 réclamations par la HALDE en 2007 lui assure la garantie d'une perception très concrète des réalités de la discrimination.
Quant au second objectif, la promotion de l'égalité, la HALDE le poursuit à travers la diffusion de bonnes pratiques dans trois domaines : le logement, l'emploi et l'éducation. Au titre de cette mission, elle a été saisie pour avis par le Gouvernement du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations, sur lequel M. Louis Schweitzer s'est déclaré prêt à répondre aux questions des membres de la délégation.
En réponse à Mme Christiane Hummel, rapporteur, sur la proportion de réclamations adressées à la HALDE qui émanaient de femmes, notamment en matière de discriminations fondées sur le sexe, M. Louis Schweitzer a précisé que, tous critères de discrimination confondus, les auteurs de saisines étaient à 60 % des hommes et à 40 % des femmes, et que cette proportion se retrouvait, mais inversée, pour les saisines portant sur la discrimination fondée sur le sexe, ou, comme on le dit aussi, sur le genre. Les réclamations fondées sur le sexe ne représentent, avec 655 réclamations sur un total de 11 500, qu'un peu moins de 6 % de l'ensemble. Les saisines émanant de femmes s'estimant défavorisées pour des raisons liées à leur sexe sont bien minoritaires : à peine 3,5 % du total des réclamations reçues.
Compte tenu de l'écart persistant des rémunérations moyennes entre les femmes et les hommes, qui est une réalité de fait en France, il a estimé que cette différence de traitement s'expliquait par la conjugaison de trois raisons : tout d'abord, l'éducation et les diplômes, car les femmes étaient orientées vers des formations débouchant sur des emplois moins bien rémunérés ; la répartition inégale des tâches au sein des familles, qui rejaillit sur le type d'emploi recherché ; enfin, l'attitude différente des entreprises à l'égard de leurs salariés, selon qu'ils sont du sexe masculin ou féminin. Il a noté que, seul, ce troisième paramètre était susceptible de faire l'objet d'une réclamation légitime.
D'une façon générale, il a estimé que les femmes étaient davantage victimes de discriminations au cours de leur carrière, le phénomène du « plafond de verre » les freinant dans l'accès aux hautes responsabilités, qu'en matière d'embauche, où les recours étaient plus faciles à former.
Répondant ensuite à Mme Christiane Hummel, rapporteur, qui souhaitait savoir si la HALDE était également amenée à connaître de cas de harcèlement moral et de harcèlement sexuel, M. Louis Schweitzer a confirmé que la HALDE était, d'une façon générale, compétente dès lors que l'un de ces agissements était lié à un motif de discrimination ; il a précisé que si le harcèlement sexuel était par nature discriminatoire, le harcèlement moral ne l'était en revanche pas toujours.
Il a jugé positives les dispositions du projet de loi relatives au harcèlement, estimant qu'elles contribueraient à une amélioration de notre dispositif juridique.
Mme Christiane Hummel, rapporteur, a relevé que, contrairement au droit national actuellement en vigueur, qui exige une pluralité d'actes pour que le harcèlement moral et le harcèlement sexuel soient constitués, le projet de loi, suivant en cela les définitions inscrites dans les directives, prévoyait qu'un acte unique, certes d'une particulière gravité, puisse être constitutif d'une infraction assimilée à une discrimination. Elle a souhaité connaître l'appréciation portée par le président de la HALDE sur cette évolution.
M. Louis Schweitzer a estimé, même dans des cas de harcèlement caractérisé, se traduisant par une situation de dévalorisation manifeste du salarié, qu'il était souvent difficile d'apporter une preuve judiciairement recevable de plusieurs agissements incriminés. Compte tenu des difficultés inhérentes à la réunion de preuves, il a jugé que le projet de loi constituait un progrès dans la mesure où il ne serait plus nécessaire de démontrer des actes répétés pour apporter la preuve d'un harcèlement discriminatoire, tout en rappelant qu'un acte isolé ne constituait pas forcément à lui seul un harcèlement. Il a précisé de nouveau qu'au titre de la loi, un harcèlement ne pouvait être considéré comme discriminatoire que s'il était lié à un motif prohibé.
Mme Christiane Hummel, rapporteur, s'est alarmée des conséquences de l'avant-dernier alinéa de l'article 2 du projet de loi, qui tend à autoriser l'organisation d'enseignements en regroupant les élèves par sexe, redoutant que son application, par exemple en matière d'activités sportives, comme la natation, n'aille à l'encontre des politiques d'intégration, ou qu'elle ne contribue d'une façon plus générale à renforcer certains stéréotypes, comme ceux qui voudraient que la couture fût l'apanage des jeunes filles, quand bien même l'existence de grands couturiers s'inscrirait en faux contre ces idées reçues.
M. Louis Schweitzer s'est demandé si le principe de mixité était aussi absolu qu'on pouvait l'imaginer dans le système français d'éducation, relevant que, par exemple, dans le secteur privé, certains établissements étaient réservés à des élèves d'un même sexe. Il a estimé, en conséquence, que la mention de cette possibilité dans la loi ne changerait sans doute pas grand-chose à l'état actuel du droit positif. Il a jugé que la constitution, dans certains établissements d'enseignement, d'équipes sportives masculines ou féminines n'était pas, en soi, constitutive de discrimination, tout en distinguant bien ces pratiques largement admises des demandes, auxquelles sont confrontées certaines communes, tendant à ce que des créneaux horaires spécifiques soient réservés aux femmes pour l'accès à certains lieux publics comme les piscines.
En réponse à Mme Christiane Hummel, rapporteur, qui l'interrogeait sur les problèmes juridiques susceptibles de résulter de l'absence de codification des dispositions des cinq premiers articles du projet de loi, qui n'ont vocation à se rattacher à aucun des grands corpus juridiques existants (tels que le code du travail, la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, ou le code pénal), M. Louis Schweitzer est convenu qu'il s'agissait là d'un réel problème, regrettant que le Gouvernement ait fait le choix d'une transposition en droit français au plus près des définitions données par les directives, certes inattaquable au regard des exigences formulées par la Commission européenne, plutôt que de se livrer à un travail d'harmonisation, qui aurait donné plus de cohérence à un ensemble dans lequel, parfois, même entre le code pénal et le code du travail, les critères diffèrent quelque peu. A titre d'illustration, il a cité l'apparence physique, qui constitue un motif de discrimination prohibé par le droit français, mais non par les directives européennes. Il a déploré la complexité d'un système dans lequel les règles applicables varieraient en fonction du motif de la discrimination, au risque de dérouter les justiciables, estimant qu'un effort d'harmonisation et de codification aurait été bienvenu.
Abondant dans le sens de Mme Christiane Hummel, rapporteur, qui relevait que les critères de discrimination visés par le deuxième et le troisième alinéas de l'article 2 du projet de loi différaient largement, M. Louis Schweitzer a estimé que ces différences tenaient au fait que chacun de ces alinéas constituait la transposition d'une directive différente, et regretté que ces dispositions ne soient pas organisées d'une manière plus simple.
Répondant à Mme Catherine Procaccia, il s'est prononcé en faveur d'une amélioration de la cohérence des définitions et des critères de discrimination.
Mme Christiane Hummel, rapporteur, s'est demandé si les critères généraux auxquels le projet de loi propose de subordonner les exceptions faites au principe de non-discrimination ne devraient pas conduire à réformer l'article R.123-1 du code du travail, qui dresse une liste limitative des professions pour lesquelles une discrimination fondée sur le sexe est autorisée, et qui ne vise actuellement que les artistes, les modèles et les mannequins.
M. Louis Schweitzer est convenu qu'en effet le droit du travail français n'admettait actuellement que très peu d'exceptions au principe de non-discrimination, et que cette conception très restrictive pouvait aboutir à des situations difficiles à gérer, des considérations parfaitement justifiables risquant ainsi de se trouver en marge du droit, comme par exemple le recrutement, dans les départements concordataires, de ministres du culte sur un critère de religion, ou le choix d'un comédien en fonction de critères d'âge ou d'apparence physique. Il a jugé que les principes généraux posés dans le projet de loi constituaient une avancée positive, à condition de faire l'objet d'une application bien circonscrite sous le contrôle des tribunaux, cette solution devant être préférée à celle qui consisterait à prétendre faire la liste, profession par profession, des exceptions autorisées.
Mme Christiane Hummel, rapporteur, s'est demandé si la définition de la discrimination donnée par l'article premier du projet de loi, en ouvrant la voie à des comparaisons hypothétiques, comme le marque l'emploi du conditionnel, ne risquait pas de favoriser des « procès d'intention ».
M. Louis Schweitzer a estimé que les comparaisons hypothétiques constituaient bien souvent le seul moyen d'apporter la preuve d'une situation de discrimination, compte tenu de la difficulté de disposer, à un moment donné, de deux candidatures réelles ou de personnes dans des situations véritablement comparables, l'une étant susceptible d'être discriminée et l'autre non.
Par ailleurs, il a fait observer que la formulation du code pénal français, en sanctionnant toute différence de traitement, interdisait de prendre des mesures de discrimination positive.
Mme Christiane Hummel, rapporteur, a demandé à M. Louis Schweitzer s'il jugeait souhaitable d'étendre la possibilité de saisir les tribunaux, actuellement réservée aux associations de lutte contre les discriminations constituées depuis au moins cinq ans, à des associations qui seraient habilitées à cette fin, après avis de la HALDE.
M. Louis Schweitzer a rappelé que le droit français encadrait strictement la possibilité d'intervention des associations et syndicats devant les juridictions : les associations de lutte contre les discriminations ne peuvent se porter partie civile qu'avec l'assentiment de la personne concernée ou, en ce qui concerne les syndicats, son absence d'opposition. Il a d'ailleurs constaté que peu d'associations, au demeurant toujours anciennes, avaient l'habitude d'agir en justice ou de saisir la HALDE, cette situation ne lui paraissant pas, en soi, préoccupante, compte tenu de la possibilité pour la HALDE de s'autosaisir.
Il a ensuite précisé à Mme Christiane Hummel, rapporteur, que les dispositions de l'article 5, qui confirment que les dispositions du projet de loi s'appliqueraient aussi aux personnes exerçant une activité professionnelle indépendante, ne modifiaient pas fondamentalement le droit positif actuel, mais avaient pour objet d'éviter que le recours à des procédés tels que les rétrocessions d'honoraires, qui ne sont pas couverts par le code du travail et qui sont souvent des formes de salariat déguisé, ne permette de contourner le principe de non-discrimination.
Mme Gisèle Gautier, présidente, s'est alarmée de la portée du dernier alinéa de l'article 2 du projet de loi, qui paraît exonérer le contenu des médias et la publicité de l'application des règles de non-discrimination.
M. Louis Schweitzer a indiqué que le collège de la HALDE partageait cette préoccupation et que le sens véritable de cette disposition du projet de loi restait obscur, même aux yeux des hauts magistrats représentés au collège de la HALDE, tout comme à ceux de son service juridique, ce qui est, en soi, peu rassurant au regard de l'exigence de clarté de la loi pour les justiciables. Il a signalé que la HALDE avait évoqué ce problème dans l'avis qu'elle avait rendu au Gouvernement, mais que celui-ci n'avait pas tenu compte de ses observations à ce sujet.
Après avoir elle aussi exprimé sa perplexité sur cette disposition du projet de loi relative aux médias et à la publicité, Mme Catherine Procaccia s'est interrogée sur les éventuelles incidences de la disposition législative relative au curriculum vitae (CV) anonyme, dont elle a rappelé qu'elle n'était toujours pas applicable. Elle s'est également interrogée sur la croyance, encore généralement répandue, selon laquelle le harcèlement au travail ne pouvait être sanctionné que s'il émanait d'un supérieur hiérarchique.
Revenant sur la portée de la disposition du projet de loi prévoyant une dérogation en faveur de la publicité, M. Louis Schweitzer a indiqué que si cette disposition devait aboutir à reconnaître un droit à procéder à des discriminations dans le contenu des annonces publicitaires, la HALDE ne pourrait alors qu'y être défavorable.
Il a rappelé que la disposition relative au CV anonyme adoptée dans le cadre de la loi du 31 mars 2006 sur l'égalité des chances était parfaitement claire, mais que le décret nécessaire à son application n'avait pas encore été pris. Exprimant le sentiment de la HALDE dans ce domaine, il a estimé que le CV anonyme ne constituait pas un remède miracle, mais un instrument efficace, d'ailleurs utilisé par cette autorité administrative elle-même à l'occasion de ses recrutements.
Il a ensuite précisé que le harcèlement n'impliquait un lien hiérarchique que dans le droit antérieur, lorsqu'il était fondé sur la notion d'abus de pouvoir, mais qu'en l'état actuel du droit, il pouvait être désormais indifféremment le fait d'un supérieur, d'un subordonné ou d'un collègue.
En réponse à une remarque de Mme Gisèle Gautier, présidente, sur l'opportunité de prévoir une aggravation des peines applicables aux auteurs de harcèlement se trouvant dans une situation d'autorité hiérarchique, il a fait observer que les rares peines effectivement prononcées demeuraient bien en deçà du maximum légal et a souligné que la HALDE préférait s'attacher de manière prioritaire à faire appliquer la loi existante.
Puis, interrogé par Mme Christiane Hummel, rapporteur, sur les éventuelles améliorations au projet de loi préconisées par la HALDE, M. Louis Schweitzer a indiqué que cette autorité administrative indépendante avait souhaité, tout d'abord, une meilleure harmonisation des différents critères de discrimination utilisés dans le droit français et le droit européen, ensuite, une codification de la partie non pénale des textes pour mieux les articuler et une extension explicite de l'application du principe de non-discrimination aux statuts applicables aux militaires et à toutes les catégories d'agents publics, non couverts par le code du travail.
Il a enfin préconisé de saisir l'occasion de l'examen de ce texte pour apporter deux principales améliorations aux pouvoirs de la HALDE. En premier lieu, évoquant la difficulté d'établir la preuve des discriminations et la limitation actuelle des pouvoirs d'enquête de la HALDE encore trop dépendante, dans bien des cas, du bon vouloir de ses interlocuteurs, il a suggéré l'institution d'un délit d'entrave à son action. Puis il a rappelé que les visites effectuées par la HALDE dans les locaux professionnels nécessitaient l'accord des personnes visitées : ainsi, en pratique, les visites sur place sont parfois refusées ou reportées à un délai éloigné, ce qui en réduit considérablement l'efficacité. L'expérience montrant qu'il ne s'agissait pas d'un domaine d'action privilégié par la justice et la police, il en a déduit qu'il convenait d'améliorer la capacité d'investigation de la HALDE, non seulement par la définition d'un délit d'entrave, mais encore par l'autorisation des visites sur place dans les locaux professionnels sans l'accord des intéressés.
Il a également rappelé que la HALDE avait suggéré que les tests de discrimination puissent aboutir à des sanctions, même lorsqu'il n'y a pas de victime identifiée. Il a cité le cas de l'accès au logement, en estimant qu'une personne d'origine africaine avait neuf fois moins de chances d'obtenir un logement qu'une personne d'origine métropolitaine. Il a regretté que les tests effectués par la HALDE à partir de candidatures fictives n'aient pas valeur légale et que, seuls, les tests réalisés à partir de victimes réelles aient force probante devant les tribunaux. Or, a-t-il observé en prenant l'exemple du code de la route, en matière de tests d'alcoolémie, les sanctions sont appliquées même en l'absence d'une « victime réelle » de la circulation.
Rappelant que le droit de certains Etats européens voisins retenait le critère de l'origine sociale, ou de l'état de fortune, au titre de la discrimination, il s'est montré réservé sur l'éventuelle intégration de ces critères dans le droit français, faisant observer par exemple que l'attribution des bourses en fonction des ressources financières des étudiants, au demeurant pleinement justifiée, pourrait être contestée sur la base d'un tel dispositif.
En définitive, il a estimé que ce projet de loi permettait une mise en concordance avec le droit européen, mais risquait d'ajouter de la complexité au droit français, dans un domaine où il est pourtant indispensable que le droit puisse être bien compris des justiciables.
Mme Gisèle Gautier, présidente, s'est demandé si ces nouvelles dispositions n'entraîneraient pas une extension du champ d'intervention de la HALDE.
M. Louis Schweitzer a alors rappelé que la loi française définissait d'ores et déjà très largement la notion de discrimination, que les critères qu'elle retenait étaient plus nombreux que les critères contenus dans les directives européennes et que la définition de la discrimination donnée par le code pénal était très large et générale : le projet de loi ne serait donc pas de nature à élargir les compétences de la HALDE, à l'exception de la mesure tendant à définir le harcèlement comme une situation, plus que comme une succession d'actes.
Mme Odette Terrade s'est demandé s'il ne conviendrait pas de consacrer plus de moyens à mieux faire connaître la HALDE, compte tenu du nombre encore limité de saisines, notamment en matière de discrimination salariale.
Approuvant ce propos, M. Louis Schweitzer a évoqué le coût élevé des campagnes de communication. Puis il a rappelé que, selon les résultats d'un sondage, la « notoriété assistée » de la HALDE était de 36 % en moyenne, la connaissance de cette institution étant probablement encore moins répandue parmi les populations les plus exposées à la discrimination. Il a observé que certaines victimes n'osaient d'ailleurs pas saisir la HALDE parce qu'elles n'avaient pas conscience de subir une discrimination juridiquement bien définie. A cet égard, il a indiqué que, selon certains sondages, de nombreuses femmes avaient le sentiment d'être « moins bien traitées » que les hommes, sans pour autant penser subir des « discriminations ». Il a alors souhaité que se développent les réclamations qui, lorsqu'elles peuvent être prises en considération, ont le mérite de prévenir d'éventuelles explosions de mécontentement, des gâchis de compétences et des phénomènes de résignation, nuisibles à l'efficacité économique et sociale.
Interrogé par Mme Catherine Procaccia sur la possibilité de saisir l'Inspection du travail et sur les moyens d'action supplémentaires à accorder à la HALDE, M. Louis Schweitzer a évoqué la collaboration de la HALDE avec les inspecteurs du travail, tout en estimant que la lutte contre les discriminations ne faisait pas nécessairement partie des priorités de ces derniers. Enfin, il a fait observer que les moyens juridiques supplémentaires dont souhaitait bénéficier la HALDE lui permettraient de gagner du temps dans son activité quotidienne et ne se traduiraient donc pas par des demandes de recrutements supplémentaires.