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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 25 mars 2008

- Présidence conjointe de M. Jean Arthuis, président, de M. Jean-Paul Emorine, président de la commission des affaires économiques, et de M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois.-

Commande publique - Contrats de partenariat public-privé - Audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé, conjointement avec les commissions des affaires économiques et des lois, à l'audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, sur le projet de loi n° 211 (2007-2008) relatif aux contrats de partenariat.

Le bulletin de cette audition figure sous la rubrique de la commission des lois.

Contrôle budgétaire - Pensions militaires - Audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à une audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes sur les pensions militaires.

Elle a ainsi entendu : représentant la Cour des comptes, M. Jean Hernandez, président de la 2chambre,  représentant le ministère de la défense, MM. Jacques Feytis, conseiller social au cabinet du ministre, et Jacques Roudière, directeur des ressources humaines ; représentant le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, M. Stéphane Bonnet, conseiller technique pour la rémunération, les retraites et la masse salariale au cabinet du ministre.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que la présente audition portait sur une enquête réalisée par la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF, concernant l'évolution des retraites militaires depuis la professionnalisation des armées. Il a déclaré que cette enquête avait été souhaitée par MM. Yves Fréville et François Trucy, rapporteurs spéciaux de la mission « Défense », qui avaient relevé, dans les fascicules budgétaires successifs, la difficulté de connaître le montant des crédits alloués aux pensions militaires pour la mission « Défense » d'une part, et la dégradation de la cotisation « employeur » versée par l'Etat au compte d'affectation spéciale « Pensions » au titre des retraites militaires, d'autre part.

Il a ainsi souligné que, comme les rapporteurs spéciaux l'avaient noté lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008, le nombre de pensionnés militaires (ayants droit et ayants cause) avait progressé, de 1998 à 2005, de 4,2 %, puis diminué de 0,5 % en 2008. Il a ajouté qu'entre 2005 et 2007, le montant des pensions versées avait continué d'augmenter, de 3,1 % en euros courants et 0,08 % en euros constants, pour s'établir à 8,4 milliards d'euros courants en 2007.

Il a relevé que le rapport entre militaires actifs et militaires pensionnés, de 0,8 actif pour un militaire pensionné en 2007, et 0,7 actif en 2010, était assez défavorable, et qu'une dégradation analogue du rapport démographique pouvait être observée en ce qui concernait les personnels civils. Il a expliqué qu'en conséquence, les taux de « contribution employeur » de l'Etat au compte d'affectation spéciale « Pensions » avaient augmenté, passant de 49,9 % en 2006 à 55,71 % en 2008 au titre des personnels civils, et de 100 % en 2006 à 103,5 % en 2008 au titre des personnels militaires. Il s'agit donc là d'un enjeu essentiel pour les finances de l'Etat.

Il a déclaré que, saisie le 3 octobre 2006, la Cour des comptes avait remis son rapport à la commission le 16 octobre 2007. Il a souligné que l'enquête de la Cour des comptes s'inscrivait dans un contexte particulier, relatif à la fois à la professionnalisation des armées et à la refonte des retraites des personnels civils et militaires de la fonction publique, résultant de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Il a indiqué qu'afin d'avoir une vision complète du sujet, la Cour des comptes avait porté ses investigations sur la procédure et sur le fond du sujet, en s'intéressant tout d'abord aux procédures complexes de liquidation des pensions, puis, en examinant les procédures d'affiliation rétroactive. Enfin, elle a examiné les particularités des pensions de retraites militaires : départs précoces, bonifications, et procédé à des comparaisons internationales.

M. Jean Arthuis, président, a considéré qu'il ressortait des analyses de la Cour des comptes que les procédures mises en oeuvre pouvaient faire l'objet de simplifications, de fiabilisations et de gains de productivité, et que le système de pensions militaires existant semblait avantageux lorsqu'on le comparait aux systèmes allemand, anglais et américain.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Jean Hernandez, président de la 2ème chambre de la Cour des comptes, a présenté les principaux points de l'enquête réalisée par la Cour des comptes. Il a indiqué qu'il y avait 345.000 militaires en activité, dont 123.000 ayant un droit ouvert, et 514.000 pensionnés, dont 362.000 ayants droit, pour une contribution employeur de 7,4 milliards d'euros en 2006, et des pensions militaires totales évaluées à 8,5 milliards d'euros par la loi de finances initiale pour 2007. Il a précisé que le taux retenu pour le calcul de la part employeur était, dans le cas des militaires, de 101,5 % par rapport à la masse salariale (solde de base), et de 51,5 % pour les civils.

Il a observé que le ministère de la défense comptait trois niveaux de traitement des pensions : un niveau élémentaire, correspondant aux différentes unités militaires ; un niveau intermédiaire, correspondant aux six organismes gestionnaires chargés de concentrer les informations de chaque armée, ainsi que de la délégation générale pour l'armement (DGA) et du service des essences des armées (SEA) ; enfin, un troisième niveau, correspondant à la sous-direction des pensions (SDP), localisée à La Rochelle. La poursuite de la réorganisation des structures, commencée il y a 40 ans, avec la création en 1965 du service des pensions des armées (SPA), aujourd'hui devenu la SDP, implique de supprimer l'un de ces trois niveaux, et d'achever l'informatisation des systèmes de traitement et de liquidation des pensions militaires.

M. Jean Hernandez a considéré qu'au-delà des risques physiques inhérents au métier des armes, la fonction de militaire impliquait des sujétions particulières. Ainsi, la disponibilité et les mutations multiples avaient des effets en matière de revenu ainsi que de constitution de patrimoine, le militaire ne disposant le plus souvent que d'une rémunération par couple. Les avantages particuliers liés à la retraite militaire sont perçus par les intéressés comme une juste contrepartie à ces sujétions spécifiques.

Il a indiqué que si les pensions civiles et militaires étaient ouvertes après 15 ans de service, les pensions militaires présentaient deux particularités : une entrée en jouissance de la retraite immédiate pour les militaires, après une durée de service de 15 ans pour les sous-officiers, et 25 ans pour les officiers, sans âge minimum ; et un poids des bonifications « significatif ». Il a expliqué qu'il convenait de distinguer deux catégories de militaires :

- ceux dont l'ancienneté était inférieure à 15 ans de service, soumis au régime de droit commun, avec affiliation rétroactive à la Caisse nationale de l'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) et à l'Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques (IRCANTEC) ;

- et ceux dont l'ancienneté était supérieure à 15 ans, relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite, qu'ils soient militaires de carrière ou sous contrat.

Il a souligné que cette distinction représentait un enjeu considérable pour les intéressés et pour les finances publiques : selon qu'il dépassait ou non 15 ans de service, un caporal-chef percevait, au bout de 15 ans moins 1 jour, une retraite à l'âge de 60 ans de 3.680 euros par an ; alors qu'au bout de 15 ans plus 1 jour, il s'agissait d'une retraite à jouissance immédiate, de 7.213 euros par an. Il a observé que les militaires dont l'ancienneté était inférieure à 15 ans représentaient une part de plus en plus importante des effectifs, conséquence de la professionnalisation des armées, avec le recrutement de militaires du rang sous contrat. A l'avenir, leur nombre sera fonction de la politique du ministère relative à la durée des contrats et à leur renouvellement.

M. Jean Hernandez a indiqué que le nombre de militaires ayant acquis un droit à pension était de 123.000 au 31 décembre 2006, contre 119.000 au 31 décembre 2004, ce qui représentait un passage de 34,7 % à 35,7 % pour l'ensemble des militaires, lié à la professionnalisation des armées. Il a précisé qu'au 31 décembre 2006, ce taux était de 62,6 % pour les officiers, et 50,8 % pour les sous-officiers. Il a jugé « prudentes » les projections de la SDP, prévoyant que le nombre de pensionnés se stabiliserait à 516.000 personnes à compter de 2013.

Il a indiqué que si la loi précitée du 21 août 2003 était applicable dans ses grandes lignes et dans sa logique générale aux militaires, le VI de son article 5 prévoyait que n'étaient pas concernés par ses dispositions les personnels ayant un droit à retraite déjà ouvert au 31 décembre 2003. Il a précisé qu'en conséquence, en 2006, 22 % des officiers et 40 % des sous officiers n'étaient toujours pas concernés par les nouvelles dispositions de cette loi, et qu'en 2006, seulement 34 % des dossiers avaient été liquidés sur la base des nouvelles dispositions.

Il a ajouté que si en moyenne, en 2001, les bonifications avaient permis d'accroître le nombre des annuités liquidables de 7,5 ans, en 2006 cet impact avait été de 8,5 ans. Il en a déduit que le niveau de retraites était peu affecté par la brièveté de l'activité : un militaire partant à la retraite en moyenne à 46 ans, avec une ancienneté de 26 ans, disposait d'une pension de 17.300 euros par an, contre 17.000 euros par an pour un fonctionnaire civil « moyen », partant à la retraite à 57,5 ans, avec une ancienneté plus élevée de dix ans. Il a rappelé que le système des pensions militaires avait été conçu pour favoriser des départs en retraite précoces.

S'appuyant sur les indications fournies par les attachés de défense en poste dans les pays concernés, M. Jean Hernandez a jugé que le système français faisait apparaître deux avantages significatifs par rapport aux systèmes en vigueur dans les principaux partenaires de la France : une pension à jouissance immédiate dès 15 ans de service, sans âge minimum, et des bonifications permettant de relever le niveau de la pension. Il a estimé que si le système allemand était moins favorable, en raison en particulier d'un âge de départ fixé à 60 ans, le système américain était moins ou plus favorable selon que les militaires avaient moins ou plus de 20 ans de service, et que le système britannique était plus favorable, du fait d'un niveau de la solde d'activité supérieur et d'un pécule versé lors du départ à la retraite.

M. Jacques Feytis, conseiller social au cabinet du ministre de la défense, a estimé que si la Cour des comptes soulignait le caractère avantageux, pour les militaires, de leur système de pensions, cette appréciation devait être relativisée. Il a déclaré que le taux de remplacement était, pour les militaires, de seulement 48 %, contre 70 % selon le droit commun, et que, comme le soulignait le premier rapport du Haut comité d'évaluation de la condition militaire, publié en 2007, le système avait été bâti pour favoriser les départs précoces, afin de disposer d'une armée jeune. Il a relevé que si le système de retraites militaires français semblait plus favorable que celui en vigueur dans certains pays, le niveau de rémunération des militaires en activité était, en revanche, moins favorable. Il a estimé que la pertinence du système de retraites devait être appréciée en fonction du critère de l'adaptation des forces armées aux exigences opérationnelles.

M. Jacques Roudière, directeur des ressources humaines du ministère de la défense, a considéré que le ministère de la défense devait procéder à une « gestion de flux » des personnels, avec chaque année environ 30.000 personnes embauchées et autant remises sur le marché du travail. Il a déclaré que le système de pensions militaires avait été mis en place par étapes en 1814 et en 1923, afin de rendre la condition militaire plus attractive. Il a déploré que l'on utilise un mot unique, « retraite », pour désigner à la fois un départ lié à la vieillesse, et un instrument de « solde différée ».

Il a estimé que, contrairement à ce que suggérait la Cour des comptes, le système de retraites des militaires avait beaucoup évolué en 2003. Il a noté que la « décote carrière courte », prévue par l'article 51 de la loi précitée du 21 août 2003, afin d'inciter l'ensemble des agents de l'Etat à travailler plus longtemps, était un « non-sens » en ce qui concernait les militaires. Il s'est inquiété de l'attractivité, selon lui insuffisante, de la condition militaire.

Adoptant une approche différente de celle de la Cour des comptes, M. Jacques Roudière a jugé que le système de retraites britannique était moins favorable que le système français, ce qui était compensé par une rémunération d'activité supérieure. La masse salariale totale, pensions comprises, est donc comparable en France et au Royaume-Uni.

M. Stéphane Bonnet, conseiller technique pour la rémunération, les retraites et la masse salariale au cabinet du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a souligné la qualité du travail de la Cour des comptes. Il a rappelé que la présente audition avait été précédée le 10 octobre 2007 par celle de M. André Santini, secrétaire d'Etat auprès du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, chargé de la fonction publique, au titre du « suivi » d'une enquête réalisée par la Cour des comptes sur le service des pensions de l'Etat en application de l'article 58-2° de la LOLF. Il a rappelé que la masse salariale, hors pensions, du ministère de la défense était de l'ordre de 10,5 milliards d'euros, pour des pensions militaires de l'ordre de 8,5 milliards d'euros, ce qui, selon lui, pouvait amener à envisager l'existence d'un « possible problème d'allocation ».

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la possibilité d'accroître la rémunération des militaires, et de réduire leurs pensions. Il a rappelé que les déclarations faites par les représentants de l'administration à la suite de l'enquête précitée de la Cour des comptes sur le service des pensions de l'Etat avaient conduit la commission à estimer que la modernisation de la gestion des pensions de l'Etat pouvait représenter un gisement d'économie de près de 1.200 emplois. Il s'est étonné de l'absence d'analyse analogue du ministère de la défense concernant son propre système de gestion des pensions, qui semblait suggérer que les sureffectifs concernaient la gestion des seules pensions civiles.

En réponse, M. Jean Hernandez a souligné que, selon le rapport de la Cour des comptes, des gains de productivité importants étaient possibles, en particulier grâce à l'informatisation.

M. Jacques Feytis a déclaré que les effectifs de la SDP avait déjà été considérablement réduits.

M. Jacques Roudière a indiqué que la SDP employait désormais 375 personnes. Il a rappelé que la SDP gérait également les pensions militaires d'invalidité. Il a indiqué que le ministère espérait améliorer l'efficacité de sa gestion, grâce à la mise en place du compte individuel retraite (CIR). Il a déclaré que le ministère de la défense était en « modernisation permanente ». Il a considéré que la poursuite de cette réforme pourrait permettre de ramener les effectifs de la SDP à environ 100 personnes. Il a jugé qu'il serait utile pour le ministère de la défense d'utiliser un seul système informatique, contre plus de dix actuellement.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que ce serait en effet opportun.

M. Jacques Roudière a indiqué que le Royaume-Uni, qui avait professionnalisé son armée en 1962, n'avait unifié ses systèmes informatiques qu'en 2004. Il a déclaré que le ministère de la défense s'efforcerait d'être plus rapide.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a précisé qu'il convenait de bien distinguer le système de pensions militaires du système de pensions civiles, ces deux sphères étant tout à fait distinctes. Il a tout d'abord remarqué que le système des pensions militaires paraissait tout à fait robuste face aux chocs que constituaient la professionnalisation des armées et la réforme des retraites prévues en 2003. Il a observé que la nécessité d'avoir effectué 15 ans de service pour bénéficier d'une pension militaire constituait un effet de seuil considérable. Il s'est demandé si cet effet était justifié ou non au regard des besoins des armées aujourd'hui. Il a été également souhaité savoir si l'application effective de la réforme d'août 2003, précitée, aux pensions militaires risquait de poser des difficultés particulières, notamment en termes de gestion des âges des personnels.

Il s'est ensuite interrogé sur l'évolution du coût de la cotisation employeur versée par l'Etat au compte d'affectation spéciale « Pensions » au titre des retraites militaires. Il a noté qu'une diminution des effectifs militaires pourrait avoir un impact non négligeable sur ce taux de cotisation. Il a demandé si les effets sur les pensions militaires des réductions d'effectifs projetées à moyen terme étaient correctement évalués.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a estimé que la productivité de l'organisation du traitement de la liquidation des pensions pourrait être améliorée. Il a noté que les organismes dits de « niveau II », correspondant à la centralisation des informations collectées au niveau élémentaire, dans les organismes gestionnaires au sein de chaque armée, auraient pu être supprimés, comme le prévoyait initialement la réforme amorcée en 1965. Cette suppression serait justifiée par la disparition quasi complète des soldes de réforme, la diminution du nombre des dossiers de révision et la prise en charge par le système des pensions du budget du traitement des pensions de réversion. Il a regretté que ces évolutions n'aient pas donné lieu à des gains de productivité plus importants dans le fonctionnement de la SDP. Il a jugé que des efforts de mutualisation restaient à réaliser afin de réduire les coûts de traitement de la liquidation des pensions militaires.

M. Jacques Feytis a rappelé que l'élasticité du système des pensions militaires permettait d'envisager sereinement les évolutions d'organisation du ministère de la défense, ce qui correspondrait à la finalisation de la professionnalisation des armées. Il a indiqué que la fin de la conscription avait induit un renforcement des forces opérationnelles. L'évolution suivante, anticipée tant par le ministère de la défense que par la révision générale des politiques publiques (RGPP), serait la rationalisation du système de soutien des forces. Il sera nécessaire d'inciter les personnels à la reconversion, ce que favorise la souplesse du système de pensions. S'agissant de l'application de la réforme des retraites de 2003, l'augmentation du nombre d'années de cotisation peut paraître contradictoire avec la nécessité de maintenir une armée jeune, mais elle permet de régler précisément la part des militaires de carrière nécessaires au bon fonctionnement des forces militaires françaises.

M. Jacques Roudière a indiqué que la répartition des effectifs militaires entre personnels sous contrat et militaires de carrière s'établissait à environ 55 % de contractuels et 65 % de militaires de carrière. Cette répartition a fait ses preuves et permet à l'armée de rester attractive, notamment pour les jeunes militaires qui souhaitent intégrer le système des carrières et doivent pour cela progresser dans leur parcours militaire. Il a précisé qu'une évolution de ces équilibres était possible, dans le cadre des réflexions en cours sur le Livre blanc.

Il a observé que les interrogations sur la contribution employeur étaient légitimes, dans la mesure où elles concernaient le taux de couverture du système de pensions. Il a noté que la masse salariale comprenait cette contrainte et permettait au ministère de gérer le système des retraites.

S'agissant de la productivité de la SDP, il a souligné que la décristallisation des pensions des anciens combattants avait pu être effectuée sans augmentation des effectifs.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que le coût des pensions pourrait être appréhendé de façon différente s'il était possible lors d'une embauche de constituer une provision pour charges de retraite, correspondant à la dette réelle représentée par l'employé, sur le modèle d'une sorte de caisse de retraite.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a souhaité savoir si le ministère de la défense était aujourd'hui capable d'évaluer les effets d'une réduction d'effectifs militaires sur les soldes d'activité et par voie de conséquence sur les pensions militaires.

M. Jacques Feytis a indiqué que le ministère disposait d'un tel modèle, mais que le principe restait celui de la primauté de l'adaptation des forces armées à la mission qui leur est confiée.

M. Stéphane Bonnet a expliqué que le taux de contribution employeur de l'Etat au CAS était évalué chaque année, en fonction des besoins.

M. Jacques Roudière a rappelé que, depuis la mise en oeuvre de la LOLF, la gestion de la masse salariale était globale, comprenant les personnels en activité et les personnels pensionnés.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a salué la qualité du travail effectué par la Cour des Comptes, notamment l'effort louable de comparaison internationale des systèmes de pensions militaires. Il a rappelé qu'il revenait au ministère de la défense de rendre attractif un métier exigeant et de maintenir un corps d'armée jeune. C'était en ce sens qu'il fallait envisager l'existence des bonifications de pension.

Il a très vivement regretté la difficulté d'informatisation du traitement et de la liquidation des pensions qui permettrait, pourtant, de réelles économies. De plus, elle garantirait une adaptation plus rapide lorsque des évolutions du régime des retraites sont prévues par la loi, telles que la décristallisation des pensions précédemment évoquée.

Enfin, observant que le placement en deuxième section était théoriquement lié à la possibilité de rappeler en activité les officiers supérieurs concernés, il a souhaité savoir dans quelle mesure cette contrainte d'activité s'exerçait. Il a souligné que ce régime dérogatoire ne pouvait se concevoir que dans la mesure où il correspondait réellement aux besoins des armées.

M. Jacques Feytis a rappelé la volonté très ferme du ministère de la défense de rationaliser les systèmes d'informatisation des pensions. Il a estimé que la réorganisation du ministère et l'entrée en vigueur de la LOLF constituaient de forts leviers d'incitation et de soutien pour cette réforme.

M. Jean Arthuis, président, a relevé que les systèmes d'information appropriée étaient encore attendus. Il a souhaité savoir quel était le coût d'un mois d'OPEX.

M. Jacques Feytis a indiqué que la solde pouvait doubler lorsque le militaire était placé en OPEX, des bonifications de retraite pour campagne pouvant accompagner ce type d'opération.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité obtenir des précisions sur les effectifs des militaires placés en deuxième section auxquels le ministère de la défense avait recours.

M. Jacques Roudière a observé que près de 6.000 personnes étaient placées en deuxième section. Un certain nombre d'entre elles sont rappelés 20 à 30 jours par an afin d'accomplir des missions d'enseignement ou d'expertise. Il s'est engagé à fournir à la commission des informations plus précises sur la deuxième section et sur les bonifications accordées en OPEX.

M. Jean Arthuis, président, a ensuite posé au nom de M. André Dulait, les questions suivantes :

- l'intégration des charges de retraite dans les coûts standards relatifs aux charges de personnel calculées par le ministère de la défense a-t-elle d'ores et déjà des incidences sur les choix faits par le ministère de la défense en matière de politique de reconversion et d'externalisation ?

- quelle est la nature des effets attendus de la réforme des statuts particuliers ?

- quel est le nombre d'officiers atteints par la limite d'âge concernés par le maintien temporaire en première section ?

M. Jacques Feytis a confirmé que les calculs relatifs à la masse salariale intégraient bien les paramètres de coûts complets.

M. Jacques Roudière a indiqué que la réforme relative aux statuts particuliers était en cours d'examen par le Conseil d'Etat, et devrait aboutir en juillet 2008. Il a observé que le nombre d'officiers maintenus temporairement en première section après avoir dépassé la limite d'âge était de l'ordre d'une dizaine.

M. Eric Doligé a très vivement regretté que le ministère de la défense ne puisse pas fournir de projection sur les évolutions des effectifs et des coûts afférents en termes de solde et de pension. Il a souhaité savoir si les sapeurs-pompiers professionnels disposaient des mêmes avantages de pension que les militaires.

M. Jacques Feytis a rappelé que les sapeurs-pompiers militaires étaient traités comme les autres militaires, le ministère étant très attentif à l'unification de la gestion des personnels.

M. Jacques Roudière a précisé que les sapeurs-pompiers militaires se voyaient appliquer le même régime que l'armée de terre, avec un léger avantage de pension pour les sapeurs-pompiers de Paris. A Marseille, une rémunération un peu supérieure compense l'absence de bonification de pension.

M. Eric Doligé a souligné que les sapeurs-pompiers s'engageaient pour des contrats de cinq ans, il a remarqué qu'ils étaient donc en dessous du seuil « fatidique » des 15 années de service permettant de bénéficier du régime de pensions militaires.

M. Jacques Roudière a confirmé que les contractuels quittant le service militaire au bout de cinq ans relevaient du régime général des pensions et perdaient ainsi toute bonification liée à leur activité militaire.

M. Jacques Feytis a rappelé que les pertes de bonifications étaient très mal vécues. En réponse à M. François Trucy, il a confirmé que les sapeurs-pompiers de Marseille étaient rémunérés par la municipalité.

M. Michel Mercier a précisé que les cotisations sociales n'étaient pas à la charge de la ville.

M. Eric Doligé a rappelé que lorsque la reconversion des militaires se traduisait par un transfert de personnel de l'Etat aux collectivités territoriales, les charges pesaient sur les régimes de pension de ces dernières.

M. Stéphane Bonnet a indiqué que, dans de tels cas, l'Etat transférait en fait une assiette de cotisation.

MM. Jean Arthuis, président, et Michel Mercier ont souligné que l'Etat transférait également une dette aux collectivités territoriales.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a observé que la mise en place d'un système d'informatisation du traitement et de la liquidation des pensions militaires se heurtait à deux écueils : la complexité du système des primes de rémunération existant ainsi que l'interdiction formulée par la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) d'utiliser le numéro national d'identification des militaires. Il a très vivement plaidé pour la fusion des bureaux militaires et des bureaux administratifs. Enfin, il a remarqué que le système de gestion des carrières militaires correspondait à une « gestion pyramidale des effectifs », par opposition à une « gestion cylindrique » des effectifs civils, ce qui pouvait rendre complexe la mise en oeuvre d'un système de pension cohérent.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir comment les pensions militaires seraient prises en compte dans la réforme globale des retraites annoncées pour 2008.

M. Jacques Feytis a noté que les pensions militaires seraient réexaminées au même titre que les pensions civiles.

M. Jean Arthuis, président, a regretté qu'un trop grand nombre de questions soit resté sans réponse.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a estimé, au regard des enjeux et des imprécisions révélées par cette audition, que ce dossier devrait faire l'objet d'un suivi très poussé de la commission.

La commission a ensuite décidé, à l'unanimité, d'autoriser la publication d'un rapport d'information sur la communication de la Cour des comptes relative à l'évolution des retraites militaires depuis la professionnalisation des armées.

Finances locales - Contrôle comptable du revenu minimum d'insertion (RMI) - Examen du rapport

Enfin, la commission a examiné le rapport de M. Auguste Cazalet, rapporteur, sur la proposition de loi n° 212 (2007-2008) renforçant le contrôle comptable du revenu minimum d'insertion (RMI).

M. Auguste Cazalet, rapporteur, a indiqué que la proposition de loi renforçant le contrôle comptable du revenu minimum d'insertion s'inscrivait dans le prolongement des travaux antérieurs de M. Michel Mercier, qui avait remis deux rapports sur la gestion du revenu minimum d'insertion (RMI) au nom de l'Observatoire de la décentralisation.

Il a rappelé que la gestion du RMI avait été transférée aux départements par la loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité et que, depuis lors, toutes les attributions auparavant partagées entre les préfets et les départements incombaient aux seuls présidents de conseils généraux. Il a précisé que la charge financière de ces allocations avait également été transférée aux départements, qui s'étaient vu affecter, en contrepartie, une fraction de la taxe intérieure sur les produits pétroliers.

M. Auguste Cazalet, rapporteur, a indiqué qu'au 31 décembre 2007, on dénombrait en France environ 1,16 million d'allocataires du RMI, en diminution de 8,3 % en un an. Il a relevé que le coût du dispositif du RMI demeurait toutefois très élevé pour les conseils généraux, le montant total versé à ce titre s'étant élevé à 6 milliards d'euros environ en 2007.

Il a souligné qu'il s'agissait donc d'un enjeu budgétaire important pour les départements et a estimé que l'objet de cette proposition de loi apparaissait totalement légitime, puisqu'elle visait à « permettre aux départements d'exercer pleinement leur rôle », en leur donnant les moyens d'effectuer un contrôle réel sur les dépenses de RMI et en précisant leurs relations avec les caisses d'allocation familiales (CAF).

M. Auguste Cazalet, rapporteur, a rappelé qu'il revenait à ces caisses de tenir le fichier des allocataires qui en relèvent et de procéder au versement du RMI aux bénéficiaires : la qualité des relations entre les CAF et les services des conseils généraux revêt donc une importance déterminante, car elle a un impact direct sur la capacité de ces derniers à « piloter » la dépense de RMI. Il a précisé que ces relations entre les conseils généraux et les CAF étaient aujourd'hui encadrées par une série de dispositions législatives et réglementaires. En outre, les conseils généraux ont signé des conventions avec les organismes versant le RMI, qui précisent leurs relations.

Il a souligné la complexité des relations entre les conseils généraux et les CAF. Il a indiqué que, suite aux auditions auxquelles il avait procédé, ces relations paraissaient plutôt bonnes dans l'ensemble. Toutefois, il a précisé que les conseils généraux pouvaient rencontrer certaines difficultés, tenant en particulier à la gestion des indus et à la transmission des données de suivi du RMI par les CAF. L'inspection générale des affaires sociales a ainsi relevé, dans un récent rapport, que la dispersion de l'information ne permettait pas de répondre complètement aux besoins de pilotage exprimés par les conseils généraux.

M. Auguste Cazalet, rapporteur, a également noté que le recoupement des fichiers des caisses d'allocations familiales et de ceux d'autres administrations publiques était aujourd'hui prévu, mais que sa transmission aux présidents de conseils généraux n'était pas obligatoire. Il a précisé que, selon la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF), les présidents de conseils généraux n'en avaient pas été particulièrement demandeurs jusqu'à présent.

Il a observé que la CNAF lui avait transmis une liste des informations, jugées nombreuses, transmises par les CAF aux départements, mais que, selon d'autres sources, ces informations étaient, d'une part, insuffisantes pour permettre un contrôle effectif des départements sur la réalité de la dépense et, d'autre part, présentées sous une forme difficilement exploitable par les services des conseils généraux.

M. Auguste Cazalet, rapporteur, a donc jugé difficile de porter un jugement global sur les dispositions législatives nécessaires pour améliorer les relations entre les organismes payeurs et les conseils généraux, compte tenu des divergences d'appréciation sur la qualité des informations transmises par les caisses d'allocations familiales aux conseils généraux et, plus largement, sur les relations entre ces deux acteurs.

Il a, par ailleurs, remarqué que la seule étude de la réglementation en vigueur ne permettait pas de porter un jugement sur la qualité des relations entre les conseils généraux et les organismes payeurs, celle-ci dépendant largement d'éléments pratiques, qui nécessitaient une approche de terrain. Il a indiqué qu'il ne lui avait pas été possible de se rendre dans des départements pour juger, sur place, de la situation, en raison des délais très brefs d'examen de cette proposition de loi et du contexte spécifique lié aux élections cantonales, mais aussi municipales.

M. Auguste Cazalet, rapporteur, a fait part de son souhait de mener, en sa qualité de rapporteur spécial de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », une mission de contrôle sur pièces et sur place dans quelques départements, afin de juger par lui-même de la qualité des informations transmises par les CAF aux conseils généraux. Il a souligné que ceci devrait permettre à la commission de trouver les solutions les plus adaptées afin de remédier aux difficultés rencontrées par certains départements dans l'exercice de leurs compétences en matière de RMI.

Il a donc proposé, à ce stade, de ne pas déposer de conclusions sur cette proposition de loi, et a souhaité que la commission puisse, dans les meilleurs délais, poursuivre ses travaux, en soulignant l'importance de cet enjeu pour les conseils généraux.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a approuvé totalement l'idée de mener une mission de contrôle sur pièces et sur place.

M. Michel Mercier, prenant l'exemple du conseil général du Rhône, a rappelé les raisons l'ayant conduit à déposer cette proposition de loi. Il a indiqué que le conseil général du Rhône supportait des dépenses de près de 10 millions d'euros par mois au titre du RMI : il est donc nécessaire qu'il puisse exercer un réel contrôle sur cette dépense, et à ce titre qu'il soit destinataire de la liste des allocataires et des prestations versées. Il a également souligné l'importance des indus transférés au conseil général, qui représentent près de 400.000 euros par mois, soit l'équivalent d'1,5 point d'impôt sur l'année. Il s'est également interrogé sur l'importance des rappels dont peuvent bénéficier certains allocataires, puis a noté la discordance entre la baisse du nombre de bénéficiaires du RMI dans le Rhône (- 18 %) et celle des dépenses supportées par le département (- 4 %). Il a estimé qu'il s'agissait d'un enjeu essentiel de contrôle, que la commission devait donc soutenir.

M. Jean Arthuis, président, a approuvé la nécessité de mieux contrôler les dépenses publiques, mais a mis en évidence la nécessité de mener en l'espèce une expertise complémentaire, compte tenu des contradictions entre le discours tenu au plan national et la réalité vécue « sur le terrain » par les conseils généraux. Il a toutefois précisé que cette proposition de loi devrait être réexaminée dans des délais brefs.

M. Philippe Adnot a approuvé l'initiative de M. Michel Mercier. Il a indiqué que, dans le département de l'Aube, les relations entre la CAF et le conseil général étaient bonnes. Il a toutefois jugé que la qualité des relations ne devait pas reposer sur la « bonne volonté » des parties, mais découler d'obligations légales. Il a, par ailleurs, observé que la possibilité de mener des contrôles sur les éléments de train de vie des bénéficiaires avait amené certains d'entre eux à renoncer à la perception du RMI. Il a souhaité obtenir des précisions sur la possibilité de recoupement des fichiers des caisses d'allocations familiales et de ceux d'autres administrations publiques prévue par l'article 3 de la proposition de loi, notamment au regard de la loi relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

M. Auguste Cazalet, rapporteur, a indiqué que le recoupement des fichiers des caisses d'allocations familiales et de ceux d'autres administrations publiques était aujourd'hui prévu par l'article L. 262-33 du code de l'action sociale et des familles. Pour l'exercice de leur mission, les caisses d'allocations familiales et les caisses de la mutualité sociale agricole vérifient les déclarations des bénéficiaires et peuvent, à cette fin, demander toutes les informations nécessaires aux administrations publiques, et notamment aux administrations financières ou aux organismes d'indemnisation du chômage, qui sont tenus de les leur communiquer. Il a noté que ces informations ne pouvaient être adressées qu'au président du conseil général et au président de la commission locale d'insertion. Il a précisé qu'en application de ces dispositions, le président du conseil général pouvait donc avoir accès à ces informations, mais qu'il ne s'agissait en aucun cas d'une obligation, et encore moins d'une obligation récurrente ou régulière.

M. Eric Doligé s'est associé aux remarques formulées par MM. Michel Mercier et Philippe Adnot. Il a souligné la nécessité de contrôler davantage les dépenses de RMI, compte tenu de leur poids au sein des dépenses des conseils généraux.

M. Yves Fréville a estimé que cette proposition de loi était bienvenue et devait conduire à améliorer les données mises à la disposition des conseils généraux. Il a souligné la nécessité de mettre au point des outils statistiques adéquats, distinguant bien les allocataires, les bénéficiaires et les ayants droit. Il a, par ailleurs, mis en évidence les disparités existant entre les départements, en particulier s'agissant des indus.

M. Yann Gaillard a souligné la complexité des relations entre les conseils généraux et les CAF et a invité le rapporteur à se rapprocher de l'Assemblée des départements de France, afin de disposer de données transversales.

A l'issue ce débat, M. Jean Arthuis, président, a estimé que la commission aurait donc besoin de quelques semaines supplémentaires pour affiner sa position et aboutir à des conclusions définitives sur cette proposition de loi.

M. Michel Mercier a approuvé cette démarche et a attiré l'attention du rapporteur, en particulier, sur les indus.

La commission a alors décidé, à ce stade, de ne pas adopter de conclusions sur cette proposition de loi et a donné mandat à M. Jean Arthuis, président, pour proposer, le cas échéant, après la discussion générale en séance publique, une motion de renvoi en commission.

Mercredi 26 mars 2008

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Marchés d'instruments financiers outre-mer - Examen du rapport

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord examiné le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur le projet de loi n° 156 (2007-2008) ratifiant l'ordonnance n° 2007-1490 du 18 octobre 2007 relative aux marchés d'instruments financiers et portant actualisation et adaptation du droit économique et financier applicable à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que ce projet de loi avait pour objet de ratifier une ordonnance du 18 octobre 2007 tendant :

- d'une part, à compléter à la marge la transposition de la directive du 21 avril 2004 sur les marchés d'instruments financiers, dite « directive MIF », qui avait donné lieu à une ordonnance du 12 avril 2007, ratifiée dans la loi du 17 décembre 2007 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des marchés financiers ;

- d'autre part, à étendre les dispositions ainsi modifiées à quatre collectivités d'outre-mer, en les adaptant en tant que de besoin aux spécificités de ces territoires, en application du principe de « spécialité » législative qui leur est propre. Ces adaptations étaient, en particulier, motivées par la non-appartenance de ces collectivités à l'Union européenne et au fait qu'elles ne sont pas parties à l'accord sur l'Espace économique européen.

Il a précisé que ce projet de loi, qui à ses yeux n'appelait pas de remarques majeures, comportait notamment un certain nombre de précisions d'ordre rédactionnel et de corrections formelles de références d'articles du code monétaire et financier, issus de la première ordonnance de transposition de la directive MIF. Il a estimé que l'application de la directive MIF aux quatre collectivités d'outre-mer concernées revêtait un caractère essentiellement formel, dès lors que celles-ci, qui ne disposaient pas d'un statut économique et fiscal privilégié, analogue à celui de certains territoires britanniques, apparaissaient comme des « espaces virtuels » pour les marchés financiers.

Il a ajouté que le cas de Mayotte, soumis depuis le 1er janvier 2008 au régime de « l'identité législative », en application d'une ordonnance du 21 décembre 2007 relative à l'adaptation à Mayotte de diverses dispositions législatives, requérait un traitement spécifique justifiant deux amendements techniques, destinés à lever une incohérence entre l'ordonnance du 18 octobre 2007, dont la ratification est proposée dans le présent projet de loi, et l'ordonnance précitée du 21 décembre 2007.

Puis, en réponse à M. Yann Gaillard, qui s'interrogeait sur la référence faite aux « paradis fiscaux » associés au Royaume-Uni, il a indiqué que l'adaptation des dispositions de la directive MIF aux quatre collectivités d'outre-mer concernées relevait plutôt d'un droit virtuel, dans la mesure où l'activité financière y était essentiellement liée à la défiscalisation.

MM. Yves Fréville et François Trucy ont évoqué l'importance géostratégique des collectivités d'outre mer.

Mme Nicole Bricq a estimé qu'il y avait quelque contradiction à ce que le régime de l'identité législative fût désormais applicable à Mayotte, alors que plusieurs de ses spécificités, telles que la polygamie, demeuraient préservées.

La commission a ensuite procédé à l'examen des deux amendements présentés par M. Philippe Marini, rapporteur général.

A l'article unique (ratification de l'ordonnance n° 2007-1490 du 18 octobre 2007), la commission a adopté un amendement tendant à abroger les dispositions des articles 6 à 12 de ladite ordonnance, en tant qu'ils concernent Mayotte, compte tenu de la modification, par l'ordonnance précitée du 21 décembre 2007, des dispositions du code monétaire et financier relative à Mayotte.

Elle a également adopté un amendement portant article additionnel après l'article unique, tendant à ratifier l'article 3 de l'ordonnance du 21 décembre 2007, afin que les dispositions du code monétaire et financier applicables à Mayotte, dans un souci de cohérence normative, soient également élevées au niveau législatif.

A l'issue de cet examen, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.

Commande publique - Contrats de partenariat public-privé - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a examiné le rapport pour avis de M. Charles Guené, rapporteur pour avis, sur le projet de loi n° 211 (2007-2008) relatif aux contrats de partenariat.

M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a rappelé que le projet de loi relatif aux contrats de partenariat correspond au volet législatif du « plan de stimulation du partenariat public-privé (PPP) » que le Président de la République avait appelé de ses voeux à l'automne 2007. Le texte modifie l'ordonnance du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat, dont l'effectivité avait été sensiblement encadrée par des réserves d'interprétation du Conseil constitutionnel, selon lesquelles les contrats de partenariat constituaient des dérogations au droit commun de la commande publique. Le projet de loi vise donc à relancer la formule des PPP, en en élargissant les conditions de recours, en clarifiant leur régime juridique, et en tendant vers la neutralité fiscale.

Il a souligné que la commission s'était saisie :

- des articles 2 et 16 qui, respectivement pour l'Etat et les collectivités territoriales, déterminaient les conditions de recours aux contrats de partenariat ;

- des articles 26, 27 et 28 visant à assurer la neutralité fiscale entre les différentes formes de réalisation de l'investissement public ;

- des articles 9, 23 et 29 déterminant, tant pour l'Etat que pour les collectivités territoriales, les conditions de cessions des créances détenues par les personnes privées sur les personnes publiques.

Puis M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a rappelé que la commission avait déjà organisé le 19 mars 2008 une table ronde relative aux enjeux budgétaires et comptables liés aux PPP. Il a ajouté que certains des 14 amendements proposés sur le texte étaient fondés sur les constats formulés dans les travaux de contrôle budgétaire de la commission, ainsi que sur ceux, récents, de la Cour des comptes au sujet de deux cas de PPP.

Il a ensuite présenté quelques chiffres sur l'investissement public : mesuré par la formation brute de capital fixe (FBCF), il représentait en France 60 milliards d'euros, soit 1/6e de l'investissement total. Cet investissement public était marqué par quatre caractéristiques :

1) Contrairement à certaines idées reçues, il est stable en pourcentage du PIB depuis 30 ans. En 2006, la formation brute de capital fixe des administrations publiques représentait 3,4 % du PIB. Cette part était de 3 % en 1978. La France ne souffre donc pas d'un manque d'investissement public.

2) Cet investissement est aujourd'hui dominé par les collectivités territoriales. En 2006, celles-ci représentaient 73 % de l'investissement public, contre 65 % en 1993. La part de l'Etat dans l'investissement public était revenue de 26 % en 1993 à 15 % en 2006, soit à un niveau tout juste supérieur à celui des administrations de sécurité sociale.

3) L'investissement public est supérieur à celui de nos principaux partenaires : Allemagne ou Royaume-Uni, par exemple, dont l'investissement public ne représentait plus que 0,6 % du PIB en 1997 et s'est redressé jusqu'à atteindre 2,25 % du PIB aujourd'hui, soit à un niveau restant donc bien en deçà du niveau français.

4) La part de l'investissement public réalisé en partenariats public-privé reste, en revanche, beaucoup plus faible en France que chez certains de nos partenaires, comme le Royaume-Uni, où il représente selon les années entre 10 % et 15 % de la FBCF publique. Les investissements réalisés en PPP, dans ce pays, depuis 1997 représentent près de 60 milliards d'euros, et un nouveau train de PPP est attendu dans les 5 prochaines années, pour un montant d'environ 33 milliards d'euros.

M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a fait remarquer que, dans le cas de la France, malgré l'intervention de l'ordonnance du 17 juin 2004 relative aux contrats de partenariat, le nombre de PPP restait limité. Il a indiqué que, selon le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, les PPP engagés, toutes formes confondues, représentaient à ce jour un montant d'investissement d'environ 10 milliards d'euros. Tous PPP confondus, il a précisé que les contrats signés représentaient seulement 1,6 milliard d'euros d'investissement et 3,3 milliards d'euros en valeur actuelle nette.

Quatre ans après la publication de l'ordonnance relative aux contrats de partenariat, seulement 25 de ces contrats, qui ne constituaient qu'une modalité particulière de PPP, avaient été signés, dont 13, d'un montant limité, consacrés à l'éclairage public des collectivités territoriales.

S'agissant de l'Etat, M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a rappelé que trois contrats de partenariat avaient été signés, pour la construction de prisons, l'achat d'heures de vol pour l'école d'application de l'aviation légère de l'armée de terre (EALAT) et la rénovation du pôle nord de l'institut national du sport et de l'éducation physique (INSEP), soit, toutes taxes comprises, un montant total d'investissement de 500 millions d'euros et une valeur actuelle nette des projets de 1,3 milliard d'euros.

Dans ce contexte, il s'est félicité de l'objectif exprimé par le Président de la République de relancer les PPP, qui témoignait d'une volonté de professionnaliser la gestion de l'investissement public. Il a fait observer que certains des travaux de contrôle budgétaire de la commission, en particulier dans le domaine immobilier, avaient souligné les défaillances des maîtres d'ouvrage publics en matière de respect des délais et des coûts.

Concernant les conditions de la réussite financière des PPP, il a proposé cinq « règles d'or » :

1°) Profiter de l'expérience des PPP au Royaume-Uni, selon laquelle seule l'efficacité économique doit être prise en compte dans le recours à ces contrats innovants. Un écart d'efficience de 5 %, après neutralisation de la fiscalité, entre un investissement classique et un contrat public-privé, permet de légitimer économiquement un PPP.

2°) Bâtir des indicateurs de performance de l'investissement public mesurant le respect des délais et des budgets initiaux figurant dans les cahiers des charges.

3°) Construire un référentiel d'évaluation ex ante et ex post des investissements, commun aux administrations publiques et à la Cour des comptes. Il a considéré que ce référentiel exigeait de la part de l'Etat un effort soutenu dans le développement de sa comptabilité analytique.

4°) Etoffer les équipes de maîtrise d'ouvrage des différents ministères, en leur permettant de recourir à des expertises extérieures, qui deviennent cruciales dans la négociation avec les cocontractants privés.

Il a jugé que la réussite des PPP, comme de tout investissement, tenait autant à l'évaluation préalable qu'à la conduite du projet et à son suivi dans la durée.

5°) Faire de la consolidation des engagements financiers liés aux PPP dans la dette publique le principe, et la déconsolidation l'exception.

Il a souligné que, dans un contexte de montée des tensions budgétaires, les risques d'optimisation budgétaire liés aux PPP existaient. Si 15 % des investissements publics sont réalisés en PPP, et que la totalité n'est pas prise en compte dans la dette maastrichtienne, on parviendrait à ce que 10 milliards d'euros annuels, soit 0,6 point de PIB annuel supplémentaire n'apparaisse pas dans la dette publique. Il a précisé que la recherche par les gestionnaires de la déconsolidation pouvait conduire à un transfert de risques excessif au partenaire privé, avec pour effet une augmentation des coûts et un rétrécissement des conditions de mise en concurrence.

Puis M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a précisé qu'il convenait de vérifier la soutenabilité des engagements budgétaires de long terme pris par les administrations. Il a rappelé que l'article 8 de la LOLF, adopté à l'initiative de la commission, prévoyait la comptabilisation de la totalité de l'engagement juridique des PPP en autorisations d'engagement dès l'année où le contrat était conclu.

Puis il a indiqué que les amendements proposés traduisaient les principes de bonne gestion de l'investissement public, et visaient à :

1) assurer un caractère systématique et réel à l'évaluation financière préalable des PPP. Il a jugé que les arbitrages des gestionnaires publics devaient donc reposer avant tout sur une logique financière, ce qui imposait des chiffrages rigoureux ;

2) supprimer les « frottements fiscaux », qui pourraient autrement biaiser les arbitrages des responsables d'administration sur les modalités de leur investissement ;

3) préférer un mécanisme « banalisé » de cession des créances issues des contrats de partenariat, plutôt qu'un dispositif spécifique tel qu'il était proposé dans le projet de loi.

Un débat s'est ensuite engagé.

M. Jean Arthuis, président, en ce qui concerne la déconsolidation des engagements liés aux PPP, a souligné que cette pratique n'avait pas empêché les britanniques d'afficher pour le budget 2008/2009 un déficit prévisionnel de 3,2 % du PIB.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est interrogé sur la rédaction des articles 2 et 16 du projet de loi, qui précise les conditions de recours aux contrats de partenariat. Il s'est ainsi demandé s'il ne convenait pas de poser un seuil en-deçà duquel il n'était pas possible de recourir aux PPP. Il a considéré que la condition d'urgence posée par les articles précités avait un caractère très général qui pouvait engendrer des contentieux, et fragiliser les contrats. S'agissant enfin des secteurs prioritaires pour lesquels une présomption d'urgence était posée par les mêmes articles, il s'est étonné qu'il soit possible de recourir aux contrats de partenariat « sous réserve que l'évaluation préalable ne soit pas manifestement défavorable ». Il s'est montré réticent quant à l'utilisation de tels contrats dans le cadre d'opérations de rénovation urbaine. En conséquence, il s'est demandé s'il ne convenait pas de supprimer les dispositions relatives aux secteurs présumés présenter un caractère d'urgence.

En réponse, M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a considéré que, si la rédaction proposée par les articles 2 et 16 du projet de loi n'était pas satisfaisante, elle résultait d'un compromis lié à la nécessité de respecter la jurisprudence du Conseil constitutionnel. De son point de vue, le seul critère de recours au contrat de partenariat doit résider dans un bilan économique avantages/inconvénients. Il s'est montré opposé à l'inscription dans la loi de seuils pour le recours au PPP, soulignant que c'était à l'évaluation préalable de démontrer l'intérêt financier des montages projetés. Il a enfin indiqué qu'il présenterait à la commission des amendements visant à rendre l'évaluation préalable systématique, et à éviter un recours au PPP en cas d'évaluation défavorable.

M. Jean Arthuis, président, a souligné la complexité des règles de recours aux marchés publics et la difficulté de réformer ces règles. Ceci expliquait en grande partie le souhait des personnes publiques de recourir à la formule plus simple des PPP, même si d'aucuns « s'ingéniaient » à les rendre aussi complexes que les modalités applicables aux marchés publics.

Mme Nicole Bricq a indiqué qu'elle n'avait pas d'objection de principe aux PPP, rappelant que les collectivités territoriales y recouraient assez largement aujourd'hui. Elle a néanmoins souligné la difficulté d'appréhender correctement les risques transférés à un prestataire privé, qui les facture, sur une durée de 30 ans, et rappelé la nécessité de faire évoluer les contrats en fonction de la variation des coûts. Elle a souhaité que les PPP n'obéissent pas à une logique de débudgétisation pure et simple. Elle s'est étonnée, par ailleurs, de l'absence de chiffrage des mesures dites de « neutralité fiscale ». Elle s'est enfin interrogée, d'une part sur l'opportunité de seuils pour les PPP, et d'autre part, sur les conditions de concurrence en matière de PPP.

M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a souligné les avantages des PPP en matière d'évaluation des politiques publiques, et fait valoir la nécessité du recours à l'évaluation préalable pour jauger les risques, et les partager de manière optimale entre la personne publique et le partenaire privé. S'agissant de la fixation d'un seuil dans la loi, il a souligné qu'il y avait évidemment des seuils en deçà duquel un PPP n'était pas opportun sur un plan financier, mais qu'ils variaient selon les projets. Il revient donc aux évaluations préalables de les déterminer. En ce qui concerne les mesures fiscales, il a considéré qu'elles n'avaient pas un réel impact budgétaire pour les collectivités territoriales, puisqu'elles correspondent, en réalité, à une « perte d'opportunité » plutôt qu'à une recette existante. Il a enfin fait observer que la France dispose déjà d'une longue expérience en matière de PPP, qu'il s'agisse des concessions de service public, ou des prisons dites « Chalandon », construites et exploitées par des entreprises privées.

En complément, M. Jean Arthuis, président, a fait remarquer que la neutralité fiscale entre un marché public et un PPP correspondait au bon sens. Rappelant le précédent des marchés d'entreprise de travaux publics (METP), il a souligné la nécessité d'une mise en concurrence la plus large possible.

M. Eric Doligé s'est déclaré totalement opposé à l'existence de seuils, soulignant qu'ils auraient pour effet d'empêcher, d'une part, le recours par les « petites » collectivités territoriales à cette formule, et d'autre part la progression de la part des PPP jusqu'à 15 % de l'investissement public total. Se fondant sur sa propre expérience, il a fait observer que certaines professions, parfois réticentes initialement aux PPP, avaient fini par y trouver également un intérêt. S'agissant des contrats de partenariat qu'il avait déjà pu signer, la concurrence avait très bien fonctionné.

M. Yves Fréville s'est montré réservé sur la rédaction des articles 2 et 16, soulignant notamment que le III lui paraissait « peu rigoureux ». Il a souhaité qu'un recours aux PPP ne puisse avoir lieu que sur la base d'une évaluation favorable.

Puis M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a présenté les amendements.

A l'article 2, concernant les conditions de recours aux contrats de partenariat pour l'Etat, la commission a adopté trois amendements visant à supprimer les cas de recours à une évaluation préalable succincte, à prévoir que cette évaluation doit être effectuée hors taxe, et que, dans le cas des secteurs pour lesquels une présomption d'urgence est proposée par le projet de loi, le recours au contrat de partenariat ne se justifie que si l'évaluation préalable est favorable. A l'article 16, relatif aux conditions de recours aux contrats de partenariat pour les collectivités territoriales, elle a adopté trois amendements visant le même objet.

Elle a ensuite adopté un amendement proposant à une nouvelle rédaction de l'article 28, le complétant en ce qui concerne l'exonération de taxe de publicité foncière pour les actes relatifs au retrait des baux emphytéotiques administratifs (BEA) et aux cessions de contrats.

Puis elle a adopté six articles additionnels après l'article 28 visant à la neutralité fiscale entre les marchés publics et les contrats de partenariat public-privé en :

- rendant éligibles au fond de compensation pour la TVA les investissements réalisés dans le cadre de baux emphytéotiques administratifs (BEA) ayant fait l'objet d'une évaluation préalable, et à condition que ces investissements soient destinés à être incorporés au patrimoine de la collectivité ;

- précisant les règles applicables aux cessions de créances liées aux contrats de partenariat public-privé au regard de la taxe de publicité foncière ;

- clarifiant le statut fiscal des cessions de créances liées aux contrats de partenariat public-privé en ce qui concernait l'impôt sur les sociétés ;

- en alignant le régime fiscal des contrats de partenariat public-privé sur celui des autres investissements publics s'agissant de la contribution annuelle sur les revenus locatifs ;

- en pratiquant également le même alignement pour la taxe d'enlèvement des ordures ménagères ;

- en procédant enfin à l'application du même principe, visant à l'application d'un tarif favorable équivalent à celui appliqué aux propriétés publiques, en ce qui concerne la redevance d'archéologie préventive.

La commission a, en outre, adopté à l'article 29 un amendement supprimant le mécanisme spécifique de cession de créances réservé aux contrats de partenariat.

Après que Mme Nicole Bricq eut indiqué son accord sur les amendements aux articles 2, 16 et 28 ainsi que sur le premier amendement portant article additionnel après l'article 28, la commission a alors émis un avis favorable à l'adoption du projet de loi relatif aux contrats de partenariats, sous réserve des 14 amendements qu'elle a adoptés.

Fiscalité - Lutte contre la fraude fiscale - Audition de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique

Au cours d'une seconde séance, la commission a procédé à l'audition de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, sur la politique de lutte contre la fraude fiscale.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que cette audition faisait suite aux vérifications de comptes détenus par des citoyens français au Liechtenstein. Plus généralement, il s'agissait d'examiner les mesures pouvant être prises à l'égard d'Etats non coopératifs dans les domaines bancaire et fiscal.

M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a indiqué que les opérations de contrôle en cours concernaient environ 200 Français détenant un compte au Liechtenstein, lesquels faisaient partie de 64 groupes familiaux. Il a ajouté que les sommes en jeu représentaient environ un milliard d'euros.

Suite aux informations transmises par les autorités britanniques, à la demande du gouvernement français, fin janvier 2008, des éléments complémentaires avaient été apportés sur une vingtaine de ces groupes familiaux. Il a indiqué qu'il attendait, dans un délai de deux semaines, des éléments complémentaires d'information des autorités allemandes, telles que les règles de fonctionnement de ces pactes familiaux. Il a précisé, que sur cette base, la direction générale des impôts conduirait des examens de situation fiscale personnelle, c'est-à-dire des contrôles très approfondis.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la situation des finances publiques exigeait une lutte vigilante contre l'évasion fiscale.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a tout d'abord souhaité disposer de précisions sur la mise en oeuvre de la directive communautaire du 3 juin 2003 relative à la fiscalité des revenus de l'épargne. Par ailleurs, il a demandé le montant des sommes recouvrées par le budget français suite au reversement, par des Etats tiers, de sommes correspondant à l'imposition de revenus de citoyens français domiciliés à l'étranger, et ce en application de la directive précitée.

M. Eric Woerth a précisé que ces sommes s'élevaient en 2007 à 49 millions d'euros, dont 133.531 euros reversés par le Liechtenstein. Suite à une observation de M. Jean Arthuis, président, il a souligné que les capacités de contrôle de la France sur ces sommes, versées par les banques d'Etats tiers, étaient  « nulles » Puis il a présenté plusieurs pistes d'évolution possible de la directive communautaire sur l'épargne : mettre fin au régime transitoire de la retenue à la source (en vertu duquel la France percevait 75 % du prélèvement opéré au taux forfaitaire de 15 % sur les plus-values réalisées sur des produits de taux par des citoyens français domiciliés à l'étranger) ; étendre le dispositif à tous les produits de placement et notamment les dividendes ; prendre en compte l'ensemble des personnes morales dans l'application du dispositif.

Enfin, il a précisé avoir demandé à son homologue allemand la convocation conjointe d'une réunion des ministres de l'Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) sur la liste des « paradis fiscaux ». Il a relevé que cette liste ne comprenait plus que trois pays : Andorre, le Liechtenstein et Monaco, cette principauté ne présentant toutefois pas de difficulté en terme de secret bancaire vis-à-vis des autorités françaises. Cependant, il a estimé que des Etats qui ne figuraient plus dans la liste, car ils s'étaient engagés à échanger des informations, n'avaient pas, pour autant, mis fin à l'opacité de leur système bancaire. Il a ainsi appelé à l'adoption de mesures collectives de rétorsion au niveau international, à l'encontre des Etats non coopératifs.

Après une observation de M. Jean Arthuis, président, sur l'exemple américain de levée, par convention, du secret bancaire pour les citoyens américains, M. Eric Woerth s'est félicité des conventions fiscales récemment conclues avec la Suisse et le Qatar.

M. Michel Charasse a plaidé pour une rigueur accrue à l'égard des personnes procédant à des opérations frauduleuses, notamment l'ouverture non déclarée de comptes à l'étranger. Il a souhaité, par ailleurs, obtenir communication de la note du ministre récapitulant le produit versé par les Etats membres de l'Union européenne au titre de la retenue à la source prévue par la directive précitée sur l'épargne. M. Eric Woerth a observé qu'une ouverture non déclarée relevait effectivement du domaine de la fraude et que les sanctions actuellement applicables consistaient en une amende de 750 euros. Sur ce point, il s'est déclaré favorable à examiner toutes les propositions d'évolution que les parlementaires pourraient formuler.

Il a, par ailleurs, présenté comme une piste d'évolution l'exemple allemand où il existe une « police judiciaire fiscale » : en droit allemand, il est ainsi possible d'opérer une transmission au parquet seulement en cas de présomption de fraude. A cet effet, il a évoqué une possible réorganisation administrative en France qui étendrait le champ d'activité de l'actuel service national de la douane judiciaire.

M. Jean Arthuis, président, a demandé quelles évolutions pourraient être envisagées dans le cadre de la transposition de la directive communautaire relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux, y compris le financement du terrorisme (directive Tracfin).

M. Eric Woerth a indiqué que des discussions étaient en cours à ce sujet avec la Fédération bancaire française, dans le but de transmettre rapidement des informations en amont, mais sans saturer les capacités de traitement des services de contrôle. En réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, il a précisé que le projet de la direction générale des impôts de déclaration préalable des opérations pouvant s'assimiler à des montages fiscaux n'était pas d'actualité.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques et des ressources humaines », au vu des travaux qu'il avait déjà menés sur ce sujet, s'est interrogé sur les voies d'amélioration du recouvrement des sanctions pénales et fiscales.

M. Eric Woerth a rappelé que le montant total des redressements fiscaux atteignait 7  milliards d'euros, dont seulement 40 % étaient effectivement recouvrés, mais que la fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique devrait améliorer le recouvrement fiscal.

M. François Trucy a demandé comment la question des comptes de citoyens étrangers au Liechtenstein avait été mise à jour.

M. Eric Woerth a déclaré qu'un archiviste de la banque LGT du Liechtenstein avait rendu publiques ces informations, qui avaient été transmises aux services fiscaux allemands. Il a ajouté que la France, pour sa part, ne rémunérait plus les informateurs d'infractions fiscales depuis 2003.

M. Jean Arthuis, président, s'est étonné que de telles données aient dû, en l'espèce, être transmises à la France par un pays tiers, à savoir la Grande Bretagne, du fait de ce principe de non-rémunération.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a demandé l'état d'avancement des travaux relatifs à l'actualisation de la directive communautaire sur la fiscalité de l'épargne et à la transposition de la directive sur la lutte contre le blanchiment, avant que la France ne préside l'Union européenne.

M. Eric Woerth s'est félicité de ce que l'affaire des comptes détenus au Liechtenstein permette de faire avancer ces sujets, en suggérant la création d'un organisme spécialisé dans le domaine de la lutte contre la fraude fiscale, sur le modèle d'Eurojust.

Après une remarque de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur la nécessité de lutter contre le commerce non déclaré sur Internet, M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur les risques de distorsion fiscale concernant le « e-commerce » à destination des particuliers. Dans ce cas, le taux de TVA applicable est, par exception, celui du siège du prestataire et non du lieu de résidence du consommateur. Concernant le « e-commerce » pour les particuliers, il a précisé que Luxembourg appliquait le taux minimal de TVA autorisé par la Commission européenne, soit 15 %, ce qui constituait un facteur de délocalisation d'entreprises au sein de l'Union européenne. Plus précisément, il a vivement regretté que, lors du Conseil des ministres des finances de l'Union européenne le 4 décembre 2007, la décision d'harmoniser les taux de TVA applicables au « e-commerce » pour les particuliers ait été repoussée à 2015, compte tenu de la position du Luxembourg.

M. Eric Woerth a estimé que le compromis ainsi trouvé le 4 décembre 2007 était de nature à faire évoluer les règles et les pratiques. Il a précisé que certaines opérations commerciales combinaient les taux normal et réduit de TVA, ce qui incitait à relativiser les risques de distorsion de concurrence fiscale entre Etats-membres.

A une question de M. Jean Arthuis, président, il a indiqué que les relations fiscales de la France avec Andorre étaient très peu développées, à la différence des échanges commerciaux, la coprincipauté d'Andorre ne constituant pas un centre important d'investissements financiers. Par ailleurs, il a précisé qu'il n'était pas possible d'utiliser les ressources budgétaires dont dispose la direction générale des douanes et des droits indirects pour rémunérer les aviseurs des douanes afin de lutter contre la fraude fiscale.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'il transmettrait à l'ensemble des membres de la commission les précisions chiffrées données par le ministre dans son exposé liminaire, concernant le produit versé par les Etats membres de l'Union européenne au titre de la retenue prévue par la directive communautaire sur la fiscalité de l'épargne.

Jeudi 27 mars 2008

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.-

Contrôle budgétaire - Etablissement public d'aménagement de la Défense (EPAD) - Audition de suivi d'un rapport d'information

La commission a procédé à l'audition de M. Christian Descheemaeker, président de la 7e chambre de la Cour des comptes, M. Etienne Crépon, directeur à la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction au ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, M. François Tanguy, sous-directeur à la direction générale de la comptabilité publique, et Mme Hélène Eyssartier, sous-directeur à la direction du budget du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, M. Bernard Bled, directeur général de l'EPAD, et M. Emeric Burin des Roziers, conseiller technique au cabinet du ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, au titre du suivi du rapport d'information n° 7 (2007-2008) relatif à l'établissement public d'aménagement de la Défense (EPAD).

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que l'organisation d'une audition de suivi sur l'établissement public d'aménagement de la défense (EPAD) faisait suite à une première audition, tenue le 3 octobre 2007, sur la base des travaux de la Cour des comptes comprenant un rapport particulier relatif à la gestion et les comptes de l'EPAD pour les exercices 1997 à 2005 et un référé sur le même sujet.

Il a rappelé qu'en raison de l'importance des observations présentées, la commission avait souhaité confronter aux remarques exposées par la Cour des comptes, les réponses des administrations concernées et que l'ensemble de ces travaux avait été synthétisé dans un rapport d'information.

Il a observé que lors de la première audition, il était apparu que cinquante ans après sa création, l'EPAD se caractérisait toujours par l'incertitude de ses comptes et des règles de gestion approximatives.

La permanence de nombreuses et graves anomalies comptables avait d'ailleurs empêché la Cour des comptes de se prononcer sur la « régularité, la sincérité et l'image fidèle du patrimoine et des résultats de l'établissement ».

En conséquence, la commission avait décidé de contrôler la mise en oeuvre des engagements pris, à l'occasion de cette audition, par les instances dirigeantes de l'EPAD et par ses tutelles et d'organiser, dans un délai de six mois, une nouvelle audition publique, permettant de mesurer les progrès accomplis.

M. Jean Arthuis, président, a énuméré les cinq engagements pris :

- assurer la mise en état de marche, au 1er janvier 2008 de l'établissement de gestion du quartier de la Défense ;

- publier l'intégralité des décrets d'application de la loi n° 2007-254 du 27 février 2007 portant création d'un établissement public de gestion des équipements publics du quartier d'affaires dit de la Défense ;

- finaliser l'adoption d'un plan comptable agréé par la direction générale de la comptabilité publique ;

- produire une estimation du patrimoine transmissible aux collectivités territoriales et de son coût de gestion ;

- définir précisément, au 31 décembre 2007, la répartition des missions de maîtrise d'ouvrage entre l'Etat et l'EPAD.

M. Bernard Bled, directeur général de l'EPAD, a considéré que depuis six mois, les services de l'EPAD et ceux de l'Etat avaient agi afin de satisfaire très largement à ces engagements et répondre aux observations de la Cour des comptes.

Reprenant chacun des engagements formulés lors de l'audition du 3 octobre 2007, il a fait valoir :

- la publication de l'intégralité des textes d'application de la loi n° 2007-254 du 27 février 2007 et, notamment, des cinq décrets en Conseil d'Etat attendus, dont le dernier, en date du 29 novembre 2007, fixe le statut de l'établissement public de gestion ;

- la mise en place effective de cet établissement public qui a tenu son premier conseil d'administration le 8 février 2008, soit avec un retard d'un mois sur le calendrier initialement prévu. Il a précisé, à cet égard, que le conseil d'administration avait procédé à la désignation du directeur de l'établissement et qu'il avait décidé de s'adjoindre les conseils d'un cabinet extérieur pour préciser les modalités de transfert du patrimoine et des responsabilités entre l'EPAD et le nouvel établissement de gestion. Il a souligné que la loi, en effet, n'avait pas prévu de dispositions transitoires quant aux transferts entre ces deux établissements ;

- la clarification de la présentation des comptes de l'EPAD, en liaison avec la direction générale de la comptabilité publique.

M. Bernard Bled a indiqué que la question posée désormais à l'EPAD était celle de l'application concrète des textes dans le respect des prescriptions de la Cour des comptes. Rappelant que les transferts à destination de l'établissement public de gestion ne se feraient, selon les textes, qu'à la seule initiative de l'EPAD, il a regretté que la suggestion qu'il avait formulée de mettre en place une structure de préfiguration n'ait pas été retenue, la conséquence étant que les établissements se trouvaient confrontés brutalement aux problèmes à résoudre.

Il a évoqué spécialement la question de la capacité juridique de l'EPAD à continuer d'ordonnancer et de payer des dépenses dans des domaines qui sont désormais en dehors de sa compétence et il a qualifié à ce titre la situation de l'établissement public « d'hybride ». Il a précisé avoir interrogé ses ministères de tutelle le 10 février 2008 sur l'attitude qu'il convenait que l'EPAD adopte, si les collectivités territoriales concernées n'abondaient pas les déficits d'exploitation dont elles devaient désormais assumer la charge.

Il a précisé que le budget voté par ces collectivités n'avait prévu pour 2008 que le renouvellement de leur contribution au niveau des deux exercices précédents, soit 2 millions d'euros pour le département des Hauts-de-Seine et 1 million d'euros pour chacune des deux communes, Courbevoie et Puteaux. Ces versements représentent au total 50 % des besoins de financement, le déficit d'exploitation s'élevant à 9 millions d'euros.

Il a fait observer, sur ce point, que l'exploitation du site de la Défense se traduisait par un déficit compte tenu de l'extrême faiblesse des revenus qui ne comprennent que les recettes des parkings.

Il a noté aussi que lors de la première réunion de son conseil d'administration, l'établissement public de gestion n'avait pas voté de budget et que la position exprimée par les tutelles de l'EPAD était que celui-ci continue temporairement à payer les déficits d'exploitation sous réserve de la conclusion d'une convention entre les deux établissements publics prévoyant, notamment, un remboursement en fin d'exercice.

Il a toutefois indiqué que lors d'une réunion tenue le 26 mars 2008, les collectivités territoriales avaient refusé de donner l'assurance qu'une telle convention serait conclue.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial de la mission « Ville et logement », s'est interrogé sur les motivations des communes de Courbevoie et de Puteaux, qui ne sont pas classées parmi les plus « impécunieuses » et qui disposent de rentrées de taxe professionnelle considérables.

M. Bernard Bled est convenu que les collectivités territoriales n'assumaient pas leurs responsabilités alors que la loi du 27 février 2007 s'applique de plein droit. Il a fait mention également de discussions de détail qui risquent d'engendrer de nouveaux retards dans les transferts entre les deux établissements publics et il a considéré que le nouveau dispositif ne pourrait sans doute fonctionner qu'à l'échéance du 1er janvier 2009. Il a estimé normal que les collectivités territoriales souhaitent vérifier l'intégralité des éléments dont la charge leur est transférée mais il a regretté le refus du département de conclure une convention, alors qu'il est à 51 % responsable du nouvel établissement public. Il a précisé sur ce point que le conseil d'administration de l'EPAD, initialement prévu le 21 mars 2008, se tiendrait le 10 avril 2008 et que le président du conseil général des Hauts-de-Seine était à la fois le président de l'EPAD et celui de l'établissement public de gestion.

Mme Nicole Bricq a souhaité que la commission dispose de la lettre par laquelle les tutelles définissent le rôle temporaire de l'EPAD en matière d'exploitation du site et leur volonté de conclure une convention entre les établissements publics.

M. Bernard Bled a transmis à la commission ces documents puis il est revenu sur la question du cadre comptable de l'EPAD qui a été mis en conformité avec les directives de la Cour des comptes et qui permettra, si nécessaire, en 2008 de distinguer les activités d'aménageur de celles d'exploitant. S'agissant de l'estimation du patrimoine de l'EPAD, il a admis qu'elle avait été très difficile compte tenu de la complexité technique du site et il a rappelé que ce travail avait été engagé dès 2005. Il s'est félicité de son aboutissement qui permettra de présenter au conseil d'administration de l'EPAD un état patrimonial chiffré et un état des transferts possibles entre l'établissement public et les collectivités territoriales. Il s'est engagé à fournir ces états à la commission dès leur adoption par le conseil d'administration, soit à compter du 10 avril 2008. Il a précisé qu'à l'occasion du transfert des actifs aux collectivités territoriales, l'EPAD serait amené à verser 70 millions d'euros à l'établissement public de gestion, au titre de la remise en état des équipements.

Concernant les relations entre l'Etat et l'EPAD, notamment dans le domaine des infrastructures routières, il a indiqué qu'une lettre des tutelles avait clarifié la situation et qu'aucune contribution ne serait demandée à l'EPAD en 2008. Il a toutefois attiré l'attention sur les doutes qui subsistent quant à la participation demandée à l'EPAD pour la mise aux normes de sécurité des tunnels de la Défense, en particulier celui de l'autoroute A 14 et pour la mise en sécurité du site de la Défense, aucune instruction du préfet de département n'ayant encore été transmise.

M. Etienne Crépon, directeur à la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction au ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, s'est félicité des progrès réalisés dans la clarification des comptes de l'EPAD comme dans la normalisation de son mode de fonctionnement eu égard au caractère exceptionnel de ce territoire. Il a indiqué qu'il n'avait pas d'information quant à une opposition des collectivités territoriales au principe d'une convention entre les établissements publics. S'agissant des relations entre l'Etat et l'EPAD, il a souligné que les conventions anciennes sur la maîtrise d'ouvrage et le partage des patrimoines avaient fait l'objet d'une remise à plat. Sur la question du plan de mise en sécurité de la Défense, il a précisé qu'un rapport avait été demandé au préfet des Hauts-de-Seine et qu'il ferait l'objet d'une négociation avec les collectivités territoriales, considérant, par ailleurs, que l'EPAD pourrait être amené à participer à son financement en tant qu'aménageur.

M. Jean Arthuis, président, a estimé qu'il serait temps que les collectivités territoriales veuillent bien assumer leurs responsabilités et il a souhaité disposer d'un chiffrage du montant des impôts locaux perçu sur le site de la Défense.

M. François Tanguy, sous-directeur à la direction générale de la comptabilité, a rappelé les observations formulées par la Cour des comptes sur la clarification du cadre comptable de l'EPAD. Il a indiqué que leur mise en oeuvre avait été orientée sur trois axes :

- la normalisation du cadre budgétaire et comptable qui est désormais approuvé ;

- la notification à l'EPAD le 2 novembre 2007 des priorités, comprenant l'achèvement de l'inventaire comptable et physique, la gestion des opérations d'aménagement selon la notion « d'affaire », la distinction des opérations selon leur nature d'aménagement ou d'exploitation, et l'établissement d'un compte financier selon les normes prescrites dès 2007 ;

- la mise en oeuvre des premières traductions comptables par une fiabilisation du bilan, grâce à la réévaluation de l'actif immobilier dans le projet de compte financier.

M. Jean Arthuis, président, s'est inquiété de l'existence d'un projet de bilan en forme disponible.

M. François Tanguy a précisé que le bilan faisait apparaître une valeur nette des actifs immobilisés de 18 millions d'euros, une valeur de stocks de 16 millions d'euros et un montant de capitaux propres négatif de 22,8 millions d'euros, compte tenu de l'augmentation des provisionnements.

M. Jean Arthuis, président, s'est étonné de cette situation nette déficitaire issue de la clarification des comptes, alors que le bilan présenté lors de la dernière audition faisait apparaître une écriture positive à hauteur de plus de 3 milliards d'euros. Il a demandé également qui supporterait la charge de ce déficit.

Mme Hélène Eyssartier, sous-directrice à la direction du budget, a précisé que le déficit résultait des effets d'écriture liés aux provisions et à la sortie des actifs, transférés à valeur nulle au nouvel établissement de gestion. Elle a précisé que le bilan 2006 faisait déjà apparaître des montants sensiblement réduits, pour une valeur totale de 300 millions d'euros d'actifs.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur cette évolution qui pourrait, le cas échéant, conduire à une liquidation prochaine de l'EPAD.

M. Etienne Crépon a fait valoir que le plan de renouveau de la Défense, soutenu par le gouvernement, ferait apparaître des plus-values latentes.

M. François Tanguy a précisé que l'actif immobilier de l'EPAD avait été valorisé à son coût historique.

Mme Hélène Eyssartier a confirmé que la diminution de valeur de l'actif était la conséquence de la dépréciation des biens transférés à l'établissement public de gestion, qui le sont à valeur nulle.

M. Jean Arthuis, président, a estimé qu'il s'agissait d'un « cadeau » fait aux collectivités territoriales qui, à ce titre, méritait d'être inscrit aux « annales de la gestion publique ».

Mme Hélène Eyssartier a fait observer que l'EPAD conservait quelques biens immobiliers propres et que le transfert concernait les biens et espaces publics, tels que la dalle ou des passerelles, qui étaient portés au bilan. Elle a indiqué que les perspectives de plus-values futures pour l'EPAD ne pourraient résulter que de la cession de nouveaux droits à construire. Elle a souligné que le transfert des biens à l'établissement public de gestion s'accompagnait du versement par l'EPAD d'un montant de 70 millions d'euros pour des travaux de remise en état.

M. Bernard Bled a indiqué que ce versement avait été confirmé aux collectivités territoriales par lettre des deux ministres de tutelle.

M. Etienne Crépon a considéré qu'il était d'usage de faire remettre, par les établissements d'aménagement, aux collectivités territoriales les actifs immobiliers à l'issue des opérations d'aménagement et que ce transfert s'accompagnait, à chaque fois, de la prise en charge de travaux de remise en état.

M. Jean Arthuis, président, et Mme Nicole Bricq ont contesté le parallèle établi entre la Défense et les autres opérations d'aménagement.

M. Emeric Burin des Roziers, conseiller technique au cabinet du ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, a constaté que des avancées positives avaient été réalisées sur l'ensemble des points qui avaient fait l'objet d'engagements en octobre 2007. Il s'est félicité de ces progrès dans un contexte rendu difficile par les opérations électorales et la complexité même de l'EPAD.

M. Philippe Dallier s'est préoccupé de la structure du budget de l'établissement public de gestion et de sa capacité à dégager de nouvelles recettes au-delà des recettes d'exploitation des parkings et des contributions des collectivités territoriales, comme l'avait laissé entendre le président de cet établissement public à l'issue du premier conseil d'administration. Il s'est interrogé sur la conformité aux nouvelles règles définies par la loi de février 2007 de certaines déclarations indiquant que l'EPAD pourrait participer au financement de l'établissement de gestion, en particulier au titre de l'entretien de la dalle. Il a souhaité connaître l'état d'avancement d'une éventuelle réflexion sur la réunification des territoires et des structures de l'EPAD et de l'établissement public d'aménagement Seine-Arche (EPASA) couvrant la commune de Nanterre.

M. Bernard Bled a estimé que l'établissement public de gestion n'était pas en mesure de dégager d'autres ressources que les recettes de parking et les recettes liées à l'exploitation du domaine, qui ne pourront être accrues, mais dans de faibles proportions, que par un renforcement de l'animation du site et d'opérations évènementielles sur la dalle. Il a considéré qu'une contribution éventuelle de l'EPAD à la couverture du déficit d'exploitation ne serait conforme ni à l'esprit ni à la lettre de la loi du 27 février 2007. Il a, en outre, souligné que l'aménageur, par son activité, aurait naturellement tendance à augmenter les dépenses d'exploitation, rappelant que 450.000 m2 de bureaux supplémentaires avaient déjà été commercialisés dans le cadre du plan de renouveau de la Défense.

Mme Hélène Eyssartier a confirmé que le ministère chargé du budget considérait que l'établissement de gestion devait assumer seul la charge de l'exploitation du site. Elle a admis toutefois certaines insuffisances des textes qui pourraient justifier des aménagements, notamment sur les conditions de la transition entre l'ancien et le nouveau système de gestion. Elle a rappelé que si les nouvelles opérations d'aménagement augmentaient les charges d'exploitation, elles avaient également pour effet de faire progresser les recettes fiscales.

M. Paul Girod s'est interrogé sur les conséquences du plan de renouveau quant à une nécessaire restructuration de la dalle.

M. Bernard Bled a souligné le caractère central de la dalle de la Défense qui devra supporter un afflux supplémentaire de 40.000 salariés à l'issue du plan de renouveau, portant le total des personnes travaillant sur le site à 200.000. Sachant que 90 % des visiteurs de la Défense utilisent les transports en commun, l'insuffisance des réseaux actuels rend impérative la réalisation du RER E, à laquelle l'EPAD pourrait contribuer à hauteur de 100 millions d'euros. Il a opposé à cet égard, le faible niveau des sommes actuellement engagées, soit 3 millions d'euros au titre du financement d'études, au coût du seul tunnel reliant Saint-Lazare à la Défense, estimé à 1,5 milliard d'euros. Il s'est vivement inquiété également du décalage entre la fin de réalisation du plan de renouveau de la Défense, fixée à 2015 et la date de mise en service des nouveaux réseaux de transports, envisagée entre 2025 et 2030.

S'agissant d'un éventuel rapprochement entre l'EPAD et l'EPASA, M. Etienne Crépon a précisé qu'une mission de réflexion avait été confiée par le gouvernement au préfet Pascal Lelarge, directeur régional de l'équipement d'Ile-de-France dont le rapport était attendu pour la fin du premier semestre 2008.

Mme Nicole Bricq s'est félicitée des avancées constatées depuis octobre 2007. Elle a fait part toutefois de son inquiétude quant aux contradictions existant entre les objectifs du plan de renouveau de la Défense, l'augmentation des coûts qui pourrait en résulter et les incertitudes sur leur prise en charge. Elle a rappelé que les conditions de l'adoption précipitée de la loi du 27 février 2007, issue d'une proposition de loi alors présentée par M. Roger Karoutchi, n'avaient pas permis de mesurer la réalité des comptes de l'EPAD et des perspectives financières de l'aménagement et de l'exploitation de la Défense. Elle a estimé que cette loi avait été élaborée pour régler des « problèmes internes » mettant en cause un département et deux communes parmi les plus riches de France.

M. Jean Arthuis, président, a considéré que ce dossier apportait une preuve supplémentaire de l'intérêt d'un contrôle, en particulier avant l'examen d'un texte législatif.

M. Bernard Bled a observé que la voie législative avait été incontournable pour remettre l'établissement public dans la norme juridique. Il a estimé difficile de préjuger de l'évolution future des dépenses de fonctionnement mais il s'est déclaré confiant sur la protection apportée par la loi de 2007 qui doit empêcher toute « confusion des genres ». Il a noté que les contributions demandées aux collectivités territoriales représentaient moins de 5 % de leurs recettes de taxe professionnelle et il a affirmé que la contribution de 70 millions d'euros versée par l'EPAD à l'établissement public de gestion, l'était pour « solde de tout compte ».

M. Philippe Dominati a constaté qu'il n'avait pas été apporté de réponse à la question d'un éventuel comblement par l'Etat du déficit d'exploitation de la Défense pour 2008.

M. Bernard Bled a indiqué que le plan financier de l'EPAD, élaboré par le comité des opérations avec les tutelles, avait chiffré les rentrées attendues du plan de renouveau de la Défense. Dans l'hypothèse où ces rentrées, qui incluent en 2008 le produit de la vente de la salle des marchés de la Société générale, et la trésorerie de l'EPAD seraient insuffisantes, le conseil d'administration de l'établissement a autorisé l'ouverture d'une ligne de trésorerie auprès des banques.

Mme Bariza Khiari a salué les progrès réalisés dans le sens des observations de la Cour des comptes. Elle a fait part de son étonnement quant à l'écart existant entre les intentions affichées par l'exposé des motifs de la proposition de loi présentée par M. Roger Karoutchi et la réalité du refus des collectivités territoriales de participer aux charges de l'établissement de gestion.

Elle a suggéré qu'une démarche soit entreprise pour convaincre ces collectivités.

M. Bernard Bled a rappelé que les collectivités territoriales avaient accepté de renouveler leur contribution des années antérieures.

M. Jean Arthuis, président, a mis en cause le comportement des deux communes et du département concerné, dont les recettes fiscales sont particulièrement importantes, dans un contexte budgétaire très difficile pour l'Etat. Il a donc souhaité qu'une troisième audition soit organisée dans un délai de six mois avec la participation de ces collectivités. Il a rappelé le souhait de la commission de disposer dès que possible des documents budgétaires de l'EPAD et de l'établissement public de gestion.

M. Christian Descheemaeker, président de la 7echambre de la Cour des comptes, a souligné les très nombreuses avancées réalisées par l'EPAD au regard des observations formulées par la Cour des comptes. Il a constaté que la situation institutionnelle s'était compliquée depuis la publication des travaux de la Cour des comptes avec la création d'un troisième établissement public sur le site de la Défense. Il a estimé que le rôle de la Cour des comptes n'était pas de donner une appréciation immédiate sur les comptes qui lui ont été transmis par l'EPAD mais il a indiqué qu'elle procèderait rapidement à un contrôle comme la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France le fera pour les comptes du nouvel établissement de gestion.

M. Philippe Dallier a mis en parallèle la situation de la Défense et la perspective du projet de « Grand Paris ».

M. Jean Arthuis, président, a souhaité que les chambres régionales des comptes soient chargées, comme la Cour des comptes, d'une mission de certification des comptes des collectivités territoriales et des établissements publics.

M. Bernard Bled a précisé que l'EPAD avait pris la décision de faire appel à un commissaire aux comptes et que cette décision serait applicable à compter de 2009.

La commission a décidé alors, à l'unanimité, d'autoriser la publication de ses travaux de suivi relatifs à l'établissement public d'aménagement de la Défense sous la forme d'un rapport d'information.