COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

Mardi 8 avril 2008

- Présidence de M. Nicolas About, président -

Santé - Missions de l'hôpital - Présentation du rapport de la commission de concertation par M. Gérard Larcher, parlementaire en mission

La commission a entendu M. Gérard Larcher, président de la commission de concertation, présenter son rapport établi sur les missions de l'hôpital.

M. Gérard Larcher, président de la commission de concertation, a rappelé que le 16 octobre dernier, le Président de la République lui a confié la présidence d'une commission chargée de conduire une réflexion approfondie sur les missions de l'hôpital, avec un objectif d'optimisation de la qualité des soins et des moyens. Cette commission, composée de vingt-trois personnalités d'origines diverses (praticiens hospitaliers, médecins libéraux, représentants des usagers, de l'assurance maladie, directeurs d'établissements de santé et personnalités qualifiées), assistée de six rapporteurs, a procédé à deux cents auditions et a organisé six débats en région.

Le rapport final, qui sera remis au Président de la République demain, mercredi 9 avril, peut constituer le soubassement d'un futur texte législatif portant réforme du système de santé.

Cette commission s'est attachée à définir le rôle de l'hôpital. Des solutions ont été proposées pour éviter un recours abusif à l'hôpital, notamment en optimisant la permanence des soins qui doit devenir une ardente obligation pour tous les acteurs du système de santé.

Dans ce domaine, les futures agences régionales de santé (ARS) devront détenir des compétences spécifiques et mettre en oeuvre un numéro d'appel unique. L'organisation de la permanence des soins devra associer étroitement les maisons de santé et les hôpitaux locaux. Les centres de santé, notamment ceux présents dans les zones périurbaines, pourront participer à la permanence des soins.

M. Gérard Larcher a précisé que la mission s'est aussi penchée sur les moyens de mieux organiser l'activité non programmée à l'hôpital. Le volume de ces activités dépend essentiellement des passages dans les services d'urgences. Or, l'organisation actuelle ne favorise pas une prise en charge adaptée, elle entraîne des surcoûts financiers et ne répond pas aux besoins exprimés par les populations.

Le caractère insatisfaisant, voire détestable dans certains cas, des relations entre la médecine de ville et la médecine hospitalière a été analysé. Une défaillance de la communication est constatée entre ces deux pôles, ce qui pose des problèmes de fluidité du parcours de soins, notamment lorsqu'il faut préparer la sortie d'un malade après une hospitalisation. Pour les associations d'usagers, l'amélioration des relations ville-hôpital constitue un objectif majeur pour l'optimisation de la qualité des soins.

Avec l'accord du Président de la République, la commission a étendu son analyse aux problèmes de coordination rencontrés entre le secteur médicosocial et les secteurs sanitaires, qui provoquent également des difficultés de prise en charge des patients. Les ARS devront être associées à la gestion du médicosocial, en coopération avec les conseils généraux, pour régler les dysfonctionnements constatés et promouvoir la coopération interdépartementale. Les programmes interdépartementaux d'accompagnement des handicaps et de la perte d'autonomie (Priac), actuellement définis par les préfets de région, devront être établis par les futures ARS.

A titre expérimental, des plates-formes transversales associant les maisons départementales du handicap et des centres locaux d'information et de coordination (Clic) aux établissements de santé et aux établissements médicosociaux pourraient être mises en oeuvre.

Par ailleurs, il est nécessaire de redéployer les structures hospitalières ayant des activités de soins aigus vers le médicosocial, mutations qui ne soulèvent pas de problèmes juridiques particuliers, puisqu'elles ne nécessitent plus l'autonomisation juridique des structures médicosociales.

Puis M. Gérard Larcher a précisé que l'organisation territoriale de l'hôpital a été la deuxième grande problématique au coeur des travaux de la mission, conformément aux propos du Président de la République qui a évoqué la possibilité d'une réunion des établissements situés sur un même territoire autour d'un établissement référent lors de l'installation de la commission.

Les ARS auront des responsabilités en matière d'organisation de l'offre de soins, notamment pour définir, à partir des besoins exprimés par la population, l'offre de soins nécessaire pour chaque territoire de santé.

Le territoire de santé constitue le niveau d'organisation pertinent du système de santé. Cette territorialisation des politiques de santé doit être mise à profit pour renforcer les liens entre les établissements de santé publics de cette zone et pour mutualiser leurs moyens.

Cette démarche rompt avec celle habituellement utilisée dans le cadre des opérations de restructuration et s'appuie sur la démographie médicale et sur les exigences de sécurité. Cette situation conduit le réseau hospitalier à subir les restructurations, alors qu'il est indispensable de bâtir une recomposition au sein du territoire de santé dont la communauté hospitalière de territoire, entité juridique nouvellement créée, constituera la colonne vertébrale. Cette communauté hospitalière de territoire, inspirée des principes de l'intercommunalité, sera fondée sur le volontariat et comportera des compétences obligatoires et optionnelles. Les questions relatives à l'investissement et au personnel médical seront assurées par la structure commune, tandis que la gestion du personnel non médical relèvera de la compétence de chaque établissement. Le conseil d'administration de cette nouvelle structure sera composé de délégués de tous les établissements membres du regroupement.

M. Gérard Larcher a indiqué que la commission suggère également une modification importante du statut des établissements publics de santé qui date de 1942. La situation actuelle se caractérise par une irresponsabilité globale, puisque seul le ministre exerce une responsabilité en matière financière. Un établissement peut accumuler les déficits pendant plusieurs années sans être sanctionné et sans que la carrière de son directeur n'en pâtisse.

La commission propose donc un statut spécifique pour les établissements de santé publics qui ne seront ni des établissements publics administratifs (Epa), ni des établissements publics industriels et commerciaux (Epic). Le directeur sera responsable de la gestion de l'établissement sur le fondement d'un contrat d'objectifs et de moyens conclu avec le conseil de surveillance de l'établissement. Un directoire, vice-présidé par le président de la commission médicale d'établissement (CME), assistera le directeur. Un conseil de surveillance, dont le président sera élu parmi le collège des élus locaux et des personnalités qualifiées, se substituera à l'actuel conseil de surveillance. Les associations d'élus ont fait part de leur souhait de conserver la présidence des établissements de santé, fonction que ne revendiquent pas les associations d'usagers, qui souhaitent en revanche être associées à la détermination des orientations stratégiques de l'établissement.

Le directeur sera nommé par le conseil de surveillance, à partir d'une liste de candidats présentés par le centre national de gestion ou parmi ceux proposés par le conseil lui-même. La fonction de directeur ne sera plus réservée aux titulaires d'un diplôme de l'école nationale de la santé publique, devenue l'école des hautes études en santé publique. Le centre national de gestion sera chargé d'informer l'ARS et le président du conseil de surveillance des qualités requises pour exercer la direction de l'établissement. Le conseil de surveillance pourra révoquer le directeur en cas de mauvaise gestion.

Les établissements disposeront de l'autonomie financière et seront régis par les règles de la directive européenne relative à la transparence financière et non plus celles du code des marchés publics. Enfin, un commissaire aux comptes certifiera les comptes.

M. Gérard Larcher a précisé que le statut des personnels non médicaux ne sera pas modifié. En effet, la mobilité des personnels, qui concerne entre 5 % et 10 % des effectifs des établissements, permet de mener une politique de gestion des ressources humaines satisfaisante, notamment pour ajuster le nombre d'emplois en fonction de l'évolution de l'activité des hôpitaux.

Le statut des praticiens hospitaliers pourra connaître des évolutions avec l'introduction d'un mode de rémunération mixte tenant compte de l'activité, de la pénibilité et des responsabilités exercées au sein de l'établissement. Ce contrat sera optionnel et les praticiens hospitaliers conserveront un droit de retour vers le statut antérieur. Cette évolution doit encore faire l'objet de discussions avec les présidents de conférences de commissions médicales d'établissements (CME) et les syndicats de praticiens hospitaliers.

Les jeunes médecins sont très attentifs à la qualité du travail et à l'adaptabilité de l'environnement ; ce sont donc deux points sur lesquels l'hôpital public doit s'améliorer pour demeurer attractif.

La question de l'attractivité de l'hôpital pour les personnels non médicaux devra également être prise en compte, notamment par le biais de la délégation d'actes, de l'intéressement, de la valorisation des métiers, ainsi qu'en favorisant l'émergence de nouvelles professions.

M. Gérard Larcher a ensuite évoqué la question des établissements de santé privés à but lucratif. Au moment où le déficit des établissements publics peut être estimé à 900 millions d'euros pour 2007, la société « Générale de santé », qui gère des établissements de santé privés, verse 400 millions d'euros de dividendes à ses actionnaires, bénéfices réalisés pour moitié grâce à son activité médicale et pour l'autre moitié grâce à une redéfinition de sa politique immobilière ! Il faut d'ailleurs mesurer le service rendu ici par les groupes privés, qui occupent une place de plus en plus importante dans les activités de chirurgie ; en Auvergne par exemple, en dehors de l'hôpital de Clermont-Ferrand, tous les établissements qui assument des activités de chirurgie sont détenus par un actionnaire privé.

Il est donc légitime d'organiser cette coopération et d'associer, dans des contrats de service public, les établissements de santé privés à but lucratif afin de définir les modalités de leur participation aux activités de permanence des soins, aux urgences, à la prise en charge des patients bénéficiant de la couverture maladie universelle et même à la formation des professionnels de santé : il faut savoir que dans certains domaines spécialisés par exemple celui de la chirurgie de la main, la formation de jeunes chirurgiens ne peut pas être assurée de façon convenable par l'hôpital, car il n'existe plus que trois équipes publiques. Enfin, il est indispensable que ces contrats fixent les conditions dans lesquelles certains de ces actes doivent être facturés en tarifs opposables du secteur 1.

La concentration capitalistique peut également poser des problèmes d'éthique médicale. Telle est la raison pour laquelle la commission propose de confier aux CME un droit d'alerte médicale, sur le modèle du droit d'alerte sociale dont disposent les syndicats dans les entreprises privées.

Par ailleurs, une réflexion a été menée sur les conséquences que peut avoir, sur le système de santé, l'entrée de fonds financiers attirés par la rentabilité actuelle du secteur privé hospitalier. Les pouvoirs publics doivent se préoccuper des actions à mener en cas de création d'un monopole dans une région, d'une part, en définissant cette situation de monopole, d'autre part, en confiant à une autorité de la concurrence le soin de fixer les seuils sur chaque territoire de santé. Ils doivent également favoriser les investissements à long terme en s'appuyant sur des partenaires institutionnels tels que la Caisse des dépôts et consignations ou les grands groupes bancaires afin d'éviter que les investisseurs ne se retirent brutalement si la rentabilité financière du secteur vient à se réduire. Enfin, les médecins et les chirurgiens doivent être incités à porter une partie du capital des établissements privés où ils exercent. En tout état de cause, la France est un des seuls pays à disposer d'établissements privés à but lucratif en nombre aussi important.

M. Gérard Larcher a ensuite abordé la question de la recherche et de l'enseignement. Il a fait valoir que 30 % des publications scientifiques émanent du secteur médical et que 85 % de ces publications sont le fait de 15 % des équipes médicales publiques. Cette efficacité doit être préservée grâce au développement d'une politique interministérielle spécifique prenant appui sur l'agence nationale de la recherche (ANR) et l'institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm) ; il faut favoriser la labellisation d'équipes à dimension interrégionale. La formation des médecins doit être adaptée aux besoins régionaux et les insuffisances du système d'information hospitalier sont regrettables.

M.  Nicolas About, président, a souligné la convergence de vues entre les travaux de la commission des affaires sociales et les propositions émises par la commission de concertation. Il a voulu savoir si des recommandations ont été faites dans le secteur de la prise en charge psychiatrique.

M. Alain Milon a indiqué que la mise en oeuvre d'une rémunération mixte, comprenant une part fixe et une part variable en fonction de l'activité, constitue une revendication des praticiens hospitaliers. Les pouvoirs publics doivent également se pencher sur la situation des internes en médecine, et notamment leur rémunération, quand on sait qu'une garde leur est payée moins qu'elle ne l'est au personnel infirmier.

Mme Isabelle Debré a déploré la disparité territoriale de l'accès aux soins palliatifs, à laquelle il convient impérativement de remédier.

M. Alain Vasselle a fait valoir l'intérêt de créer un lien entre la rémunération des médecins et leur niveau d'activité, notamment avec l'introduction des nouvelles modalités de financement des établissements de santé qui dépendent désormais à 100 % de leur activité réelle.

Il a demandé quel est le montant des frais supportés par la sécurité sociale au titre du centre national de gestion et s'est s'interrogé sur l'impact financier des réformes proposées et notamment sur les résultats financiers qui peuvent être attendus lorsque la productivité des établissements sera améliorée.

M. François Autain a fait part de son intérêt pour la création des communautés hospitalières de territoire. Les différentes solutions expérimentées pour optimiser la permanence des soins ont jusqu'à présent échoué et ce problème ne pourra pas être résolu sans une vraie réforme de l'organisation du système de santé.

Il a souhaité que la révision des modes de rémunération des praticiens hospitaliers soit mise à profit pour réfléchir aux moyens d'unifier les modalités de rémunération des médecins.

L'intervention de plus en plus importante des capitaux privés dans le secteur privé doit être prise en compte par les autorités sanitaires en charge de la détermination des tarifs, et donc, de la rentabilité du secteur privé.

M. Gérard Larcher a indiqué qu'en raison des délais qui lui étaient impartis, la mission a renoncé à traiter deux sujets dont l'importance et la spécificité impliqueraient qu'un rapport particulier leur soit consacré : l'outre-mer et les activités de psychiatrie. Elle a en revanche abordé la question des soins palliatifs, et notamment du développement des équipes mobiles. Une réflexion a également été menée sur la localisation d'antennes Samu chargées d'assurer la prise en charge des accidents cardiovasculaires.

Pour ce qui concerne la rémunération des internes, cette question a été abordée dans le cadre des Etats généraux de l'offre de soins organisés au début de l'année sous l'égide de la ministre de la santé.

Enfin, la commission de concertation n'a pas évalué le coût de ses propositions. Il a jugé que les nouvelles règles imposées aux établissements de santé sont contraignantes et permettront aux directeurs d'exercer leurs responsabilités en matière financière, responsabilité qu'ils ne sont pas en mesure d'assumer aujourd'hui, faute d'outils de régulation.

Organismes extraparlementaires - Désignation de candidats

Puis la commission a procédé à la désignation de deux candidats pour siéger au sein du comité de surveillance de l'établissement de gestion du fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (Ffipsa). Elle a désigné en qualité de membres titulaires :

- Mme Jacqueline Alquier ;

- M. Jean-Marc Juilhard.

Mission d'information hors du territoire métropolitain - Polynésie française - Composition

Enfin, M. Nicolas About, président, a signalé à la commission que de nouvelles critiques ont été opposées par le bureau du Sénat au projet de mission en Polynésie de septembre prochain. Celles-ci portant sur l'effectif envisagé, il a déclaré être disposé à renoncer à présider lui-même la délégation.

Mercredi 9 avril 2008

- Présidence de M. Nicolas About, président -

Lutte contre les discriminations - Examen des amendements

La commission a tout d'abord procédé à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 241 (2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations dont Mme Muguette Dini est le rapporteur.

La commission a d'abord adopté deux amendements identiques aux articles 6 (coordination juridique dans le code du travail et application du droit communautaire) et 7 (mesures de coordination dans le nouveau code du travail) pour supprimer une liste indicative des buts légitimes susceptibles d'autoriser les inégalités de traitement fondées sur l'âge.

Avant l'article 1er, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 10, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, portant article additionnel et visant à demander au Conseil supérieur de l'audiovisuel un rapport annuel au Parlement relatif à l'évolution de la diversité dans le secteur de l'audiovisuel. Elle s'en est remise à la sagesse du Sénat pour apprécier l'amendement n° 12 des mêmes auteurs, imposant aux services publics et aux entreprises de cinquante salariés ou plus d'intégrer chaque année à leur bilan social un chapitre sur l'évolution de la diversité.

A l'article 1er (transposition de la définition communautaire de la discrimination directe, de la discrimination indirecte et du harcèlement), elle a renvoyé à la sagesse du Sénat le soin d'apprécier les amendements nos13, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et 31, déposé par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, et visant à supprimer le mot « race » du premier alinéa de l'article. La commission a donné un avis défavorable aux amendements nos 14, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et 36 du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à détailler la diversité des convictions et à remplacer le mot « sexe » par celui de « genre ». Elle a également émis un avis défavorable aux amendements nos 35 et 32, présentés par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à préciser la définition du harcèlement sexuel.

A l'article 2 (divers régimes d'interdiction des discriminations), la commission a donné un avis défavorable aux amendements nos 37 et 38 présentés par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que 16 et 15 déposés par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à élargir le champ de l'interdiction des discriminations. Elle a fait de même pour l'amendement n° 17 présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à restreindre le champ des dérogations en matière d'inégalité de traitement dans le domaine du travail. En revanche, elle a émis un avis favorable à l'amendement n° 18 des mêmes auteurs, tendant à étendre aux pères la protection contre les discriminations accordée aux mères. Elle a également donné un avis favorable aux amendements identiques à l'amendement n° 4 de la commission, nos 19, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et 39, présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, visant à supprimer la possibilité d'organiser des enseignements en regroupant les élèves par sexe. Elle a adopté la même position favorable pour les amendements identiques nos 9 rectifié, présenté par Mmes Christiane Hummel, Gisèle Gautier, Christiane Kammermann, Elisabeth Lamure, Anne-Marie Payet, Isabelle Debré, Brigitte Bout, Catherine Procaccia, Sylvie Desmarescaux et M. Alain Gournac, 20, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et 40 du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à supprimer la dérogation donnée aux médias en matière de discriminations fondées sur le sexe. Elle a en revanche émis un avis défavorable à l'amendement n° 30, présenté par M. Pierre Hérisson, tendant à interdire aux entreprises et assurances de refuser leurs services aux gens du voyage.

A l'article 3 (protection contre les rétorsions), elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 21, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à supprimer l'expression « de bonne foi ».

Après l'article 4, elle a émis un avis favorable à l'amendement n° 8 portant article additionnel, présenté par MM. Jean-Jacques Hyest et Laurent Béteille, ainsi qu'à l'amendement identique n° 22 rectifié, déposé par M. Richard Yung, tendant à lever tout malentendu sur les incidences de la réduction éventuelle de trente à cinq ans du délai de droit commun de la prescription extinctive en matière de lutte contre les discriminations au travail.

Après l'article 5, elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 23 portant article additionnel, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, permettant aux étudiants étrangers extracommunautaires qui ont obtenu leur diplôme d'architecte en France de s'inscrire sans autre procédure à l'ordre des architectes.

A l'article 6 (coordination juridique dans le code du travail et application du droit communautaire), la commission s'est déclarée défavorable aux amendements nos 24, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à limiter les possibilités de différence de traitement fondées sur l'âge, et 42, déposé par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, précisant que les objectifs de politique de l'emploi peuvent légitimer une inégalité de traitement fondée sur l'âge, ces deux amendements étant incompatibles avec l'amendement n° 54 de la commission. Elle a laissé à la sagesse du Sénat le soin d'apprécier l'amendement n° 41, présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, prévoyant que les différences de traitement en raison de l'âge prises sur le fondement de la santé ou de la sécurité des travailleurs doivent être exercées sous le contrôle des services de la médecine du travail.

A l'article 7 (mesures de coordination dans le nouveau code du travail), elle a émis un avis défavorable à l'amendement de coordination n° 25, présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

Après l'article 7, elle s'en est remise à la sagesse du Sénat pour apprécier les amendements nos 26, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et 43, déposé par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, visant à autoriser les associations à se porter partie civile dans les affaires de discriminations concernant les fonctionnaires. Elle a émis un avis défavorable aux amendements nos 27, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, 44 rectifié, 34 rectifié, 45 rectifié et 33 rectifié, présentés par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, visant à codifier les définitions communautaires de la discrimination et du harcèlement dans le code du travail et le code pénal. Elle a fait de même pour l'amendement n° 28, présenté par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à imposer aux entreprises une obligation annuelle de négociation sur les objectifs en matière de lutte contre les discriminations et pour l'amendement n° 48 rectifié du groupe communiste républicain et citoyen, instaurant une taxe assise sur les salaires sanctionnant les entreprises ne satisfaisant pas à l'obligation d'égalité de traitement entre les hommes et les femmes. Elle a confié à la sagesse du Sénat le soin d'apprécier l'amendement n° 29, déposé par les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, prévoyant que le chef d'entreprise présente annuellement au comité d'entreprise les mesures prises en matière de lutte contre les discriminations.

A l'article 9 (interdiction des discriminations en matière de mutualité et de prévoyance), elle a émis un avis favorable à l'amendement n° 51, présenté par Mme Catherine Morin-Desailly, visant à supprimer la distorsion de concurrence entre les mutuelles et les assurances en matière de discriminations acceptables dans les contrats d'assurance vie et de prévoyance.

Après l'article 10, elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 46 portant article additionnel, présenté par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, visant à créer un délit d'entrave à l'action de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (Halde).

Avant l'article 11, elle a émis un avis défavorable aux amendements portant article additionnel, présentés par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, nos 49, demandant un rapport du Gouvernement au Sénat sur le droit de vote des résidents extracommunautaires aux élections locales, et 50, instaurant un enseignement obligatoire sur toutes les formes de discrimination dès l'école primaire.

Modernisation du marché du travail

Enfin la commission a procédé à plusieurs auditions sur le projet de loi n° 743 (AN) portant modernisation du marché du travail dont M. Pierre Bernard-Reymond est le rapporteur.

Audition de M. Serge Legagnoa, secrétaire général de la fédération employés et cadres de la Confédération générale du travail-Force ouvrière (CGT-FO)

La commission a procédé à l'audition de M. Serge Legagnoa, secrétaire général de la fédération employés et cadres de la Confédération générale du travail-Force ouvrière (CGT-FO).

M. Serge Legagnoa, secrétaire général de la fédération employés et cadres de la Confédération générale du travail-Force ouvrière (CGT-FO) a d'abord souligné combien FO est respectueuse du rôle du Parlement. Si les partenaires sociaux sont les acteurs de la démocratie sociale, ils n'ont pas vocation à être des colégislateurs.

La négociation qui a abouti à l'accord national interprofessionnel (ANI) du 11 janvier 2008 sur la modernisation du marché du travail a été difficile, même si le compromis finalement trouvé est équilibré. La crise qui a affecté l'union des industries et métiers de la métallurgie (UIMM) n'a pas favorisé un déroulement serein des discussions.

Le projet de loi reflète de manière satisfaisante, à son sens, l'état d'esprit de la négociation et il a souhaité que son équilibre global ne soit pas remis en cause. L'ANI prévoit l'ouverture de nouvelles négociations qui s'annoncent difficiles en raison de leur impact financier, en matière de formation professionnelle et d'assurance chômage notamment. Il a enfin estimé que le projet de loi amorce la sécurisation des parcours professionnels.

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur, a souhaité que le Parlement respecte l'esprit de la négociation et s'est félicité de la conclusion de cet accord, qui témoigne du renforcement du dialogue social. Il a ensuite demandé quel sera l'impact de la fixation d'une durée maximale de la période d'essai, compte tenu de la grande diversité des pratiques selon les branches, et si les directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle auront les moyens d'instruire les demandes d'homologation de la rupture conventionnelle dans le délai de deux semaines qui leur serait imparti. Il a également souhaité savoir si la décision de signer l'accord avait donné lieu à de longs débats au sein de FO et s'il est possible de connaître les points essentiels qui ont dissuadé un des cinq syndicats représentatifs de l'approuver.

M. Serge Legagnoa a confirmé que la durée de la période d'essai est très variable selon les branches, mais aussi selon les métiers. Si elle est limitée à quinze jours dans quelques métiers de la métallurgie, elle peut atteindre six mois renouvelables pour certains cadres. Dans ce contexte, FO souhaite que les branches assument leurs responsabilités et négocient la durée de la période d'essai dans le respect des plafonds légaux.

Abordant l'homologation de la rupture conventionnelle du contrat de travail, il y a vu le retour à une forme d'autorisation administrative du licenciement et a indiqué que FO aurait préféré que les différends entre employeur et salarié soient réglés devant le bureau de conciliation du conseil de prud'hommes. Le patronat semble avoir hésité avant de proposer une homologation par la direction du travail, cette solution ayant sans doute été retenue au motif que l'administration aura du mal à effectuer les contrôles qui lui incombent dans le délai imparti. Cette procédure risque cependant de favoriser le développement d'un important contentieux.

La décision prise par FO de signer l'accord a donné lieu à des débats au sein de l'organisation, comme d'ailleurs au sein des autres syndicats. Au total, le texte est apparu équilibré et les nouveaux éléments de flexibilité qu'il introduit suffisamment encadrés.

En ce qui concerne le choix d'un syndicat - la CGT - de ne pas signer l'ANI, il a indiqué avoir eu le sentiment, dès le début de la négociation, que cette organisation ne s'inscrivait pas dans la perspective d'approuver l'accord, ce qui ne l'a pas empêchée de prendre une part active aux discussions et de se montrer aujourd'hui mesurée dans ses critiques.

Après avoir souligné que la conclusion de l'ANI n'empêche nullement les parlementaires d'avoir une opinion sur le projet de loi, Mme Annie David a souhaité connaître la position de FO sur le contrat à durée déterminée (CDD) à objet défini et sur le portage salarial.

Mme Catherine Procaccia a rappelé que, lors de l'examen du projet de loi de modernisation du dialogue social, au début de l'année 2007, les syndicats avaient insisté sur leur volonté de développer le dialogue social, mais aussi sur leur respect des prérogatives des parlementaires.

M. Serge Legagnoa a estimé que ce texte est cependant différent des précédents, dans la mesure où il ouvre une nouvelle phase dans l'histoire du dialogue social. Sur le CDD à objet défini, FO n'était pas à l'initiative de cette mesure et l'accord a été trouvé sur ce point dans les toutes dernières minutes de la discussion. Il a redouté qu'il n'entraîne un surcroît de précarité, dans les secteurs du conseil ou de l'informatique notamment. Il a toutefois insisté sur le caractère expérimental de ce dispositif, qui donnera lieu à un bilan dans quelques années. Sur le portage salarial, le projet de loi marque une première étape ; il a déclaré n'être pas opposé à ce que cette nouvelle forme de la relation de travail soit expérimentée, à condition que les risques dont elle est porteuse soient maîtrisés.

Mme Catherine Procaccia a rappelé que le portage salarial est distinct de l'intérim et qu'il s'adresse surtout à des seniors en recherche d'emploi, qui trouvent eux-mêmes des missions auprès d'entreprises clientes avant d'être embauchés comme salariés par une entreprise de portage. Elle s'est étonnée que l'ANI prévoie de confier à la branche de l'intérim le soin de négocier la convention collective du portage salarial, alors qu'un accord a déjà été signé par des organisations représentatives du secteur.

M. Serge Legagnoa a répondu que la conclusion de l'ANI ne remet pas en cause l'accord qui a déjà été signé.

Audition de M. Alain Lecanu, secrétaire national, et Mme Marie-Françoise Leflon, déléguée nationale, de la Confédération française de l'encadrement-Confédération générale des cadres (CFE-CGC)

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Alain Lecanu, secrétaire national, et Mme Marie-Françoise Leflon, déléguée nationale, de la Confédération française de l'encadrement-Confédération générale des cadres (CFE-CGC).

M. Alain Lecanu, secrétaire national de la Confédération française de l'encadrement-Confédération générale des cadres (CFE-CGC) a rappelé que l'accord du 11 janvier 2008 constitue la première application de la loi de modernisation du dialogue social du 31 janvier 2007. Le rythme de la négociation a été soutenu : seize réunions organisées en seulement quatre mois, ce qui a permis de progresser rapidement. Les partenaires sociaux ont souhaité lier trois sujets au cours de leurs discussions : la réforme du contrat de travail, la sécurisation des parcours professionnels et l'assurance chômage. Jugeant l'accord équilibré, il a souligné que le projet de loi ne reprend que les stipulations de l'accord qui nécessitent une transposition législative.

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur, a indiqué que le projet de loi doit, pour cette raison, être apprécié à la lumière de l'accord conclu par les partenaires sociaux. Puis il a demandé s'il est possible d'évaluer l'impact de la mesure consistant à fixer une durée maximale à la période d'essai, compte tenu de la grande diversité des pratiques selon les branches et les entreprises. Il a également souhaité savoir si les directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle auront les moyens d'instruire les demandes d'homologation de la rupture conventionnelle dans le bref délai qui leur est imparti. Il s'est ensuite interrogé sur les besoins des entreprises auxquels permettra de répondre le CDD à objet défini et sur les effets de ce nouveau contrat sur l'emploi des cadres. Il a enfin souhaité connaître la position de la CGC sur le portage salarial.

M. Alain Lecanu a indiqué que les partenaires sociaux ont voulu harmoniser les pratiques en matière de période d'essai, qui varient beaucoup selon les branches. Il a estimé que la durée retenue pour les cadres est proche de celles pratiquées actuellement et a rappelé que les branches pourront toujours négocier dans le respect des dispositions légales.

Sur la rupture conventionnelle du contrat de travail, il lui est difficile d'apprécier si les directions départementales du travail auront les moyens d'effectuer le contrôle qui leur est imparti. Pour sa part, la CGC était favorable à une homologation par le bureau de conciliation du conseil de prud'hommes. Un recours devant les prud'hommes sera d'ailleurs toujours possible une fois que l'homologation aura été accordée ou refusée par l'administration. Il sera utile de procéder à un bilan pour s'assurer que l'homologation n'est pas trop souvent acquise en raison du défaut de réponse de l'administration dans le délai prescrit.

Au sujet du CDD à objet défini, ce contrat pourrait être utile pour mener à bien, par exemple, des projets à l'export ou des travaux de recherche. Sa mise en oeuvre est soigneusement encadrée : créé à titre expérimental pendant cinq ans, il est signé pour une durée comprise entre dix-huit et trente-six mois et ne peut être conclu que si un accord de branche l'autorise. Il pourrait constituer un outil efficace pour relever le taux d'emploi des seniors.

Abordant la question du portage salarial, M. Alain Lecanu a insisté sur la diversité des situations qu'il lui est donné d'observer en tant que membre du bureau de l'Unedic : les écarts de rémunérations sont importants d'une entreprise à une autre, certains salariés sont couverts par l'assurance chômage, tandis que d'autres en sont exclus. Il a jugé peu souhaitable qu'un salarié reste indéfiniment employé par une entreprise de portage et a proposé qu'une durée maximale de trois ans soit envisagée, sous réserve d'aménagements destinés à tenir compte de la situation particulière des salariés en fin de carrière.

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur, a demandé si le projet de loi apporte les clarifications nécessaires pour mieux organiser le secteur du portage salarial.

Mme Annie David s'est déclarée sceptique quant à la possibilité de créer un nouveau type de CDD sans augmenter la précarité des travailleurs concernés, d'autant que l'on ne peut écarter le risque que ce contrat soit peu à peu étendu à d'autres catégories de salariés.

Sur la question du portage salarial, M. Alain Lecanu a précisé que le projet de loi se contente de reprendre les termes de l'accord des partenaires sociaux, qui confie à la branche de l'intérim le soin d'organiser ce secteur. Concernant le CDD à objet défini, il a indiqué que la CGC avait proposé qu'il soit également ouvert aux techniciens qualifiés, qui travaillent sur les mêmes projets que les cadres et les ingénieurs, et a considéré qu'un éventuel élargissement du public visé pourrait être examiné au terme de l'expérimentation. Il s'est dit persuadé que ce nouveau contrat réduirait en réalité la précarité des salariés concernés, dans la mesure où il n'est pas rare aujourd'hui que des salariés soient embauchés pour un projet précis et soient licenciés au bout d'un an ou deux. Il a souligné que le salarié pourrait être embauché en CDI à l'issue de son contrat et qu'il percevrait, à défaut, une indemnité équivalant à celle prévue en fin de CDD.

Audition de M. Eric Aubin, membre de la commission exécutive confédérale, et Mme Isabelle Depuydt, conseillère confédérale, de la Confédération générale du travail (CGT)

Enfin, la commission a procédé à l'audition de M. Eric Aubin, membre de la commission exécutive confédérale, et Mme Isabelle Depuydt, conseillère confédérale, de la Confédération générale du travail (CGT).

Revenant sur les conditions de négociation de l'ANI sur la modernisation du marché du travail, M. Eric Aubin, membre de la commission exécutive confédérale de la CGT, a regretté que le pouvoir politique ait été omniprésent tout au long des discussions : le Gouvernement a imposé un calendrier très contraignant aux partenaires sociaux, puis leur a adressé une lettre d'orientation déterminant des axes précis de négociation. Cette façon de procéder a incité certaines organisations syndicales à accepter l'accord qui leur a été proposé, de crainte que le pouvoir politique n'élabore, en cas d'échec de la négociation, un projet de loi encore plus néfaste pour les salariés. La CGT ne conteste cependant pas la validité de l'accord qui a été approuvé par quatre organisations syndicales représentatives.

Ceci étant, elle considère que le projet de loi pourrait être amélioré sur les points suivants :

- à l'article premier, la formule suivant laquelle le CDI est la « forme normale » de la relation de travail est peu rigoureuse juridiquement ; il vaudrait mieux maintenir la rédaction actuelle du code du travail, qui dispose que le contrat de travail est conclu à durée indéterminée, en précisant simplement qu'il est également conclu à temps plein ;

- au sujet de la rupture conventionnelle du contrat de travail, il faudrait introduire une distinction selon que l'employeur est ou non à l'origine de la rupture, en prévoyant, dans le premier cas, une obligation de motivation de la cessation de la relation de travail ;

- en ce qui concerne le CDD à objet défini, il faut rappeler qu'il existe déjà trente-sept types de contrats de travail, ce qui conduit à douter de l'utilité de créer un nouveau type de contrat précaire. De plus, il est étonnant que le projet de loi prévoie, d'une part, que ce contrat est conclu pour une durée minimale de dix-huit mois, tout en autorisant, d'autre part, une rupture à la date anniversaire de sa conclusion, soit au bout de douze mois. M. Eric Aubin a émis le souhait que les salariés dont le contrat serait ainsi rompu bénéficient de l'assurance chômage et a regretté qu'aucune garantie ne soit apportée sur ce point. On peut d'ailleurs s'inquiéter des conditions dans lesquelles va se dérouler la négociation pour le renouvellement de la convention d'assurance chômage, qui n'a toujours pas débuté, alors qu'elle était censée aboutir à la fin du mois de juin ;

- l'allongement de la durée de la période d'essai est contestable, même si la loi ne fixe en la matière que des plafonds, ainsi que l'a rappelé le Conseil d'Etat. Il conviendrait de supprimer le dernier alinéa de l'article 2, qui contraint les branches à renégocier leur convention collective si elle prévoit des durées inférieures aux plafonds légaux, d'introduire dans la loi une définition de la période d'essai et de prendre en compte l'expérience antérieure du salarié pour en fixer la durée. Enfin, le renouvellement de la période d'essai ne devrait être possible que si la lettre d'engagement du salarié ou son contrat de travail le prévoit explicitement ;

- le champ d'intervention du fonds de mutualisation, dont la création est prévue à l'article 7, devrait être élargi afin qu'il puisse venir en aide aux salariés qui ne perçoivent temporairement aucune rémunération du fait d'une inaptitude causée par une maladie ou un accident d'origine non professionnelle.

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur, a souhaité mieux comprendre les raisons qui ont conduit la CGT à ne pas signer l'ANI : conteste-t-elle l'accord dans ses principes mêmes ? Y voit-elle un facteur de régression ? Ou considère-t-elle qu'il ne va pas assez loin dans la réforme ? Puis il a demandé si la CGT compte participer aux négociations qui sont prévues par l'ANI.

M. Eric Aubin a de nouveau regretté que les pressions politiques aient créé un climat pesant, peu propice à une négociation sereine, et s'est étonné que le Gouvernement se montre moins pressant sur d'autres sujets de négociation, par exemple la pénibilité au travail qui fait l'objet de discussions depuis trois ans sans qu'un accord ne semble en voie d'être conclu.

La CGT juge l'ANI déséquilibré, dans la mesure où le patronat a obtenu satisfaction sur ses trois principales revendications - le CDD à objet défini, la période d'essai et la rupture conventionnelle - alors que les éléments de sécurisation au profit des salariés sont renvoyés à des négociations ultérieures. Ceci étant, la CGT prendra toute sa place dans les futures négociations qui porteront notamment sur la formation professionnelle et sur l'assurance chômage.

M. Nicolas About, président, a fait remarquer que la CGT négocie beaucoup, mais signe peu d'accords nationaux.

M. Eric Aubin a contesté ce point, faisant valoir que la CGT approuve 82 % des accords négociés au niveau de l'entreprise.

Mme Catherine Procaccia a estimé que l'adoption des amendements proposés par la CGT remettrait profondément en cause l'accord des partenaires sociaux et qu'il serait alors logique d'ouvrir une nouvelle négociation, dont on peut douter qu'elle aboutisse à un compromis très différent de celui conclu au mois de janvier.

Mme Annie David a rappelé que la CGT avait signé, en 2004, l'accord relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie et a déploré que le Sénat ait ensuite adopté un amendement qui avait en partie dénaturé le compromis trouvé par les partenaires sociaux, ce qui ne les avait d'ailleurs pas conduits à ouvrir de nouvelles négociations. Puis elle a souhaité obtenir des précisions sur la proposition de la CGT relative à la durée de la période d'essai négociée dans les branches.

M. Eric Aubin a rappelé que le dernier alinéa de l'article 2 impose aux branches de négocier, d'ici à la fin du mois de juin 2009, sur la durée de la période d'essai lorsque leur convention collective prévoit des durées inférieures aux plafonds prescrits par le projet de loi. Cette solution apparaît peu logique, puisqu'elle oblige à renégocier des dispositions qui sont déjà en conformité avec la loi.

Mme Isabelle Depuydt, conseillère confédérale de la CGT, a ajouté que le projet de loi précise que les accords prévoyant des durées supérieures aux nouveaux plafonds continueront en revanche à s'appliquer, ce qui revient à consacrer un véritable principe de défaveur préjudiciable aux salariés.

M. Eric Aubin a souligné que la CGT respecte le droit d'amendement des parlementaires et qu'elle s'est efforcée de proposer des améliorations qui ne remettent pas en cause les fondements de l'accord.

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur, a alors demandé si la CGT aurait signé l'accord si les cinq propositions qui ont été présentées y avaient figuré.

M. Eric Aubin a indiqué que cela n'est pas certain, dans la mesure où l'accord introduit beaucoup d'éléments de flexibilité et de sécurisation au bénéfice des entreprises, mais apporte en revanche bien peu d'avantages aux salariés.