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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mercredi 14 mai 2008

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.

Nomination d'un rapporteur

La commission a tout d'abord nommé M. Jean-René Lecerf, rapporteur sur la proposition de loi n° 323 (2007-2008) présentée par MM. Jean-Pierre Bel et Bernard Frimat, ainsi que les membres du groupe socialiste et apparentés, relative aux conditions de l'élection des sénateurs.

Archives - Examen des amendements en deuxième lecture

La commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. René Garrec, à l'examen des amendements sur le projet de loi organique n° 304 (2007-2008) relatif aux archives du Conseil constitutionnel et sur le projet de loi305 (2007-2008), relatif aux archives, modifiés par l'Assemblée nationale.

A l'article 3 (Collecte, conservation et protection des archives publiques), elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 4, présenté par Mme Josiane Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à supprimer la possibilité de confier la conservation de certaines archives publiques à des sociétés privées d'archivage.

A l'article 11 (Délai de communicabilité des archives publiques), la commission a donné un avis défavorable aux amendements n° s 5, 6, 7 et 8 des mêmes auteurs, tendant respectivement à :

- rendre immédiatement communicables les documents portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne. M. Robert Badinter a craint que l'ambiguïté de l'expression « appréciation sur une personne » ne suscite un important contentieux ;

- rendre communicables à l'expiration d'un délai de vingt-cinq ans certains documents sensibles, tels que les dossiers des affaires jugées, les actes notariés et les registres de naissance et de mariage de l'état civil ;

- supprimer le principe d'incommunicabilité absolue prévu par le projet de loi concernant les armes de destruction massive ;

- supprimer l'adjectif « excessive » qui figure dans l'expression « dans la mesure où l'intérêt qui s'attache à la consultation de ces documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger ».

Sur l'amendement n° 3, présenté par Mme Catherine Procaccia et M. Nicolas About, tendant à insérer un article additionnel après l'article 19 afin d'autoriser l'hébergement par un tiers des données de santé des établissements privés de santé, et ce, quel qu'en soit le support, informatique ou papier, la commission a décidé de demander l'avis du gouvernement.

A l'article 29 (Habilitation donnée au gouvernement à agir par ordonnance pour harmoniser les régimes d'accès aux données publiques), la commission a demandé le retrait de l'amendement n° 9 présenté par Mme Josiane Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à supprimer l'habilitation donnée au gouvernement pour harmoniser les règles en matière d'accès aux documents administratifs et archives publiques.

Droit pénal - Adaptation du droit pénal à l'institution de la Cour pénale internationale - Examen du rapport

La commission a enfin procédé à l'examen du rapport de M. Patrice Gélard sur le projet de loi n° 308 (2006-2007) portant adaptation du droit pénal à l'institution de la Cour pénale internationale.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a d'abord dressé un premier bilan de l'activité de la Cour pénale internationale (CPI) et observé que la politique, jusqu'à présent très prudente, conduite par le procureur de la Cour, visait à poursuivre les personnes portant la plus grande responsabilité dans les infractions mentionnées par la convention de Rome.

Le rapporteur a estimé que le projet de loi tendait à intégrer les acquis essentiels du statut de Rome dans notre droit en introduisant notamment un nouveau livre consacré aux crimes de guerre et en complétant les incriminations existantes en matière de crime contre l'humanité.

Il s'agit d'un texte d'adaptation et non de transposition (qu'aurait justifié par exemple la mise en oeuvre d'une directive communautaire en droit interne) ; cette souplesse est nécessaire afin de reformuler dans la langue et les concepts juridiques du droit pénal français certaines terminologies de la convention par trop imprécise et marquée par de nombreux emprunts au droit anglo-saxon.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a souligné trois points : les conditions de prescription des crimes et délits internationaux, la notion de « plan concerté » comme élément constitutif du crime contre l'humanité et, enfin, la question de la reconnaissance d'une compétence universelle aux juridictions françaises pour poursuivre les auteurs des infractions visées par le statut de Rome.

En premier lieu, le rapporteur a rappelé que la convention de Rome posait le principe de l'imprescriptibilité des crimes contre l'humanité, ainsi que des crimes de guerre. Il a observé que les crimes contre l'humanité étaient d'ores et déjà, en droit français, imprescriptibles. Il a indiqué que le projet de loi, sans rendre les crimes de guerre imprescriptibles, portait néanmoins de dix à trente ans le délai de prescription pour ces infractions. Reprenant les arguments développés par M. Robert Badinter lors des auditions, il a estimé qu'il convenait en effet de réserver l'imprescriptibilité au crime absolu que représentait le crime contre l'humanité.

S'agissant de la notion de plan concerté, absente de la convention de Rome, mais qui demeure, dans le code pénal l'un des éléments constitutifs du crime contre l'humanité, M. Patrice Gélard, rapporteur, a observé que ce critère permettait de mieux distinguer le crime contre l'humanité du crime de guerre pour lequel une telle condition n'est pas prévue. Il a indiqué qu'il serait néanmoins ouvert aux amendements qui pourraient être présentés sur ce sujet lors de l'examen par la commission des amendements extérieurs sur le projet de loi.

Le rapporteur a ensuite relevé que le projet de loi ne prévoyait pas de donner une compétence universelle aux juridictions françaises pour poursuivre les auteurs de crimes internationaux. Il a rappelé qu'une telle faculté permettant de réprimer des infractions commises par des particuliers en dehors du territoire de la République alors même que ni le criminel, ni la victime n'étaient des ressortissants français, avait déjà été reconnue aux juridictions françaises sur le fondement de conventions internationales pour certaines catégories d'infractions, parmi lesquelles les actes de torture et de terrorisme.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a observé, comme l'avait souligné M. Bruno Cotte, juge français, membre de la Cour pénale internationale, lors des auditions, que le préambule de la convention, posait pour principe le « devoir de chaque Etat de soumettre à sa juridiction criminelle les responsables de crimes internationaux ». Il existerait ainsi, sinon une obligation formelle, du moins un engagement moral pour chaque Etat de juger l'auteur d'un crime contre l'humanité ou d'un crime de guerre quel que soit le lieu de commission de l'infraction, et quelles que soient les nationalités de l'auteur ou de la victime. Le rapporteur a indiqué que la Commission nationale consultative des Droits de l'homme ainsi que la Coalition française pour la Cour pénale internationale plaidaient en faveur de la reconnaissance d'une telle compétence universelle dans la mesure, notamment, où les moyens de la Cour ne lui permettraient de juger que quelques affaires particulièrement emblématiques chaque année.

Le rapporteur a avancé cependant plusieurs arguments contre la reconnaissance de la compétence universelle aux juridictions nationales en matière de crimes internationaux. Il a d'abord souligné que l'application actuelle de la compétence universelle pour les infractions pour lesquelles elle était admise en droit français laissait place à plusieurs incertitudes. La première touche au lien de rattachement de l'auteur de l'infraction avec la France (la condition selon laquelle la personne devait « se trouver » en France ouvrant la voie à des interprétations plus ou moins strictes). La deuxième incertitude porte sur le champ géographique d'application de la compétence universelle et la possibilité de l'exercer à l'encontre de ressortissants de pays qui ne sont pas parties à la convention autorisant cette compétence. La troisième, enfin, est relative aux difficultés pratiques, pour une juridiction française de mener une instruction sur une affaire qui s'est déroulée hors du territoire national et mettant en cause des étrangers.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a estimé que la convention de Rome n'imposait pas, en droit interne, de reconnaître aux juges nationaux une compétence universelle pour les infractions qu'elle vise. Surtout, la mise en place d'une juridiction à caractère supranational a précisément été conçue pour surmonter les situations d'impunité auxquelles peut aboutir l'application des règles traditionnelles de compétence du juge français. Le principe de complémentarité entre la compétence des juridictions nationales et celle de la CPI, posé par la convention de Rome, a en effet pour objet de donner à la Cour une compétence pour juger les auteurs de crimes internationaux lorsque les Etats parties ne peuvent ou ne veulent juger ces personnes.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a estimé qu'il incombait à la CPI et non aux Etats parties de se substituer à l'Etat défaillant qui aurait été normalement compétent pour juger l'auteur d'un crime international et que la Cour était l'instance la plus légitime pour assumer cette mission sans blesser le principe d'égalité entre les Etats au sein de la communauté internationale. Il a conclu en observant que, même si le crime n'avait pas été commis sur le territoire français et n'impliquait pas un de nos ressortissants, la France pourrait toujours saisir la Cour sur la base de l'article 14 du statut et, à la demande de la CPI, arrêter la personne mise en cause pour la remettre à cette juridiction.

M. Robert Badinter, a rappelé qu'il était très attaché, depuis le début des années 90, à la mise en place d'une cour pénale internationale. Il a souligné que la convention de Rome à laquelle avaient oeuvré principalement les pays européens, au premier chef, desquels la France, avait pour premier fondement la volonté de lutter contre l'impunité des auteurs de crimes internationaux. Il a relevé que ce projet avait été mis en place au prix de grandes difficultés et contre l'opposition des Etats-Unis qui, estimant qu'ils assumaient de larges responsabilités dans le rétablissement de la paix à travers le monde, craignaient l'ouverture d'informations qui mettraient en cause jusqu'au chef de l'Etat qui est, comme en France, le chef des armées.

M. Robert Badinter a précisé que, malgré ces résistances, le nombre d'Etats parties ayant ratifié la convention s'élevait aujourd'hui à 160. Rappelant les termes du préambule qui mettaient en avant le rôle de chacun des Etats pour réprimer les crimes internationaux, il a précisé que la Cour n'était compétente que si les Etats ne pouvaient pas -parce que leur système n'assurait pas les garanties nécessaires- ou ne voulaient pas poursuivre les auteurs de tels crimes. Il a estimé que la Cour, compte tenu du système adopté, largement inspiré de la procédure accusatoire qui rendait les procès lents et difficiles, ne pourrait juger que les principaux auteurs des crimes internationaux, laissant aux juridictions nationales le soin de juger les autres responsables.

S'agissant du plan concerté, M. Robert Badinter a rappelé que cette notion avait été élaborée dans le contexte historique très particulier de l'affaire Barbie et qu'elle ne s'imposait plus dès lors que le crime contre l'humanité se déduisait de la gravité même des actes en cause. Il a estimé par ailleurs que l'imprescriptibilité devait être réservée aux crimes contre l'humanité, compte tenu de l'extrême gravité de ces infractions qui constituaient la négation même de l'être humain. Il n'est pas possible, selon lui, de mettre sur le même plan les auteurs de tels agissements avec les criminels de guerre, si graves soient les actes perpétrés par ces derniers. Il a en outre relevé que l'allongement des délais de prescription pour les auteurs de crimes de guerre constituait déjà une avancée significative.

Revenant alors sur la question de la compétence universelle, M. Robert Badinter a estimé que, sur le fondement du préambule de la convention de Rome, la France avait l'obligation de juger un auteur de crime international, même si celui-ci ou sa victime n'avait pas la nationalité française et que l'infraction s'était déroulée à l'étranger. Il a souhaité que la jurisprudence puisse préciser la nature du lien de rattachement avec la France et qu'une personne se trouvant en simple transit ne soit pas nécessairement considérée comme « se trouvant » en France. Il a rappelé en outre qu'il était difficilement admissible d'écarter la compétence universelle pour les crimes internationaux, alors qu'elle était admise pour des infractions d'une moindre portée. Il a ajouté que les difficultés liées à l'instruction de telles affaires n'étaient pas déterminantes dès lors que les juridictions françaises avaient d'ores et déjà, sur la base de la convention contre la torture, poursuivi et condamné des personnes étrangères. Il a conclu en estimant que la reconnaissance de la compétence universelle permettrait de dissuader les auteurs de crimes internationaux de séjourner en France.

Après avoir rappelé que la compétence universelle ne s'exercerait, si elle était admise, qu'à l'égard des ressortissants des Etats parties à la convention de Rome, M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que les nationaux des autres Etats continueraient de bénéficier, quant à eux, de l'impunité.

Mme Alima Boumediene-Thiery s'est interrogée sur la définition retenue par le projet de loi pour les disparitions forcées, qui ne lui paraissait pas correspondre aux engagements internationaux pris par la France, notamment dans le cadre européen. Elle a contesté les dispositions du projet de loi permettant à la France de s'exonérer de toute responsabilité pénale au regard des infractions prévues par le statut de Rome en cas d'utilisation de l'arme nucléaire pour assurer sa légitime défense. Elle a, par ailleurs, souhaité que les mesures prises pour adapter la convention de Rome ne permettent pas à un criminel de guerre, même agissant en légitime défense, de bénéficier d'une complète impunité.

De même, Mme Josiane Mathon-Poinat s'est inquiétée d'une évolution de la position française tendant à ouvrir davantage les possibilités d'utilisation de l'arme nucléaire. Elle a souhaité que les conditions d'exonération de la responsabilité pénale de l'auteur d'un crime de guerre agissant en légitime défense soient davantage encadrées.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a précisé que les dispositions du projet de loi concernant l'utilisation de l'arme nucléaire étaient conformes à la déclaration formulée par la France lors du dépôt des instruments de ratification ainsi que, de manière plus générale, au principe de dissuasion. S'agissant des conditions dans lesquelles la responsabilité du criminel de guerre agissant en légitime défense pourrait être engagée, il a indiqué qu'il présenterait un amendement permettant d'en rapprocher les termes de ceux stipulés par la convention de Rome.

M. Pierre Fauchon a estimé qu'il était nécessaire de rapprocher le plus possible le projet de loi des formulations prévues de la convention de Rome afin d'éviter toute contestation que ne manqueraient pas de soulever d'éventuels écarts entre les incriminations visées dans ces deux textes. Par ailleurs, il a relevé que la référence à la notion de plan concerté n'était pas indispensable, dans la mesure où elle était impliquée par le crime de génocide. Il a en outre rappelé que la culture juridique française posait pour principe le caractère prescriptible des infractions. En conséquence, toute dérogation à ce principe doit conserver un caractère exceptionnel. Il a jugé que l'allongement des délais de prescription pour les crimes et délits de guerre répondait largement aux objectifs poursuivis dans le cadre du statut de Rome.

S'agissant de la compétence universelle, M. Pierre Fauchon a estimé qu'il fallait s'inscrire dans une démarche dépassant les cultures nationales afin de permettre l'émergence d'une véritable justice internationale. Il a souligné plus particulièrement l'effet dissuasif qu'emporterait la reconnaissance d'une telle compétence aux juridictions nationales.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a précisé à l'attention de M. Charles Gautier que l'application actuelle de la compétence universelle par les juridictions françaises valait dès lors que la personne se trouvait, de son plein gré ou non, sur le territoire français.

Puis la commission a examiné les amendements du rapporteur.

Aux articles 5 et 6 (Atteintes à l'administration de la justice de la Cour pénale internationale), la commission a adopté deux amendements rédactionnels.

A l'article 7 (Crimes de guerre), elle a adopté un amendement à l'article 461-7 du code pénal afin de relever de 15 à 18 ans l'âge à partir duquel il pouvait être procédé à un enrôlement dans les forces armées.

Au même article, elle a adopté quatre amendements afin de rapprocher les termes du projet de loi des stipulations de la convention de Rome :

- à l'article 461-15 du code pénal (Pillage), elle a supprimé la condition selon laquelle le pillage n'était incriminé que s'il était commis en bande ;

- à l'article 461-20 du code pénal (Enrôlement forcé), elle a étendu l'interdiction de l'enrôlement forcé à toutes les personnes protégées ;

- à l'article 462-9 du code pénal (Responsabilité du supérieur hiérarchique), elle a précisé que la responsabilité pénale du supérieur hiérarchique civil pouvait être engagée s'il avait délibérément négligé de tenir compte d'informations qui indiquaient clairement que ses subordonnés commettaient ou s'apprêtaient à commettre un crime ou un délit de guerre ;

- à l'article 462-9 du code pénal (Excuse de légitime défense), elle a complété les conditions dans lesquelles l'auteur d'un crime de guerre pouvait s'exonérer de sa responsabilité en cas de légitime défense en indiquant, en particulier, qu'il devait avoir agi contre un recours imminent et illicite à la force.

A l'article 8 (Coordinations), elle a adopté un amendement alignant le régime des interdictions prévues à l'article 413-1 en matière de crime contre l'humanité sur celui, plus sévère, proposé par le projet de loi en cas de crime de guerre.

A l'article 9 (Application aux collectivités outre-mer), elle a adopté un amendement de cohérence concernant l'extension du projet de loi aux collectivités d'outre-mer.

La commission a adopté le projet de loi ainsi amendé.