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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES


Mercredi 18 juin 2008

- Présidence de M. Jacques Valade, président. -

Culture - Financement du patrimoine architectural - Auditions de représentants d'associations

La commission a procédé, tout d'abord, à l'audition de représentants de la Réunion des associations nationales de sauvegarde du patrimoine bâti et paysager : M. Jean de Lambertye et Mme Antoinette de Rohan, président et vice-présidente de la Demeure Historique, MM. Henri de Lépinay, président de Rempart, Christian Pattyn, président de la Ligue Urbaine et Rurale, Kléber Rossillon, président de la Fédération nationale des associations de sauvegarde des sites et des ensembles monumentaux (FNASSEM), Philippe Toussaint, président de Vieilles Maisons Françaises, et Alain de La Bretesche, président des Journées Juridiques du Patrimoine.

M. Jacques Valade, président, a indiqué, au préalable, que la commission avait décidé d'organiser ces auditions conjointement avec le groupe d'études sur le patrimoine architectural, présidé par M. Philippe Richert, en raison de ses préoccupations récurrentes quant au financement de ce secteur, mais également en réaction aux récentes annonces sur les dispositifs fiscaux concernant les monuments historiques et les secteurs sauvegardés.

M. Philippe Toussaint, président de l'association des « Vieilles Maisons Françaises », a d'abord salué la qualité du rapport présenté en 2006 par la mission d'information du Sénat, présidée par M. Philippe Richert et dont M. Philippe Nachbar était le rapporteur. Il a souligné la nécessité de lancer, de nouveau, un cri d'alarme à propos du financement des monuments historiques. Il s'est inquiété des initiatives concernant les « niches fiscales », estimant qu'elles portaient en germe une certaine méfiance à l'égard des politiques conduites dans le domaine du patrimoine. Or, une récente enquête d'opinion réalisée par la Sofres, à la demande de son association, montre un attachement très profond des Français à leur patrimoine, perçu comme un véritable enjeu national. Il s'est déclaré préoccupé, en outre, par la « complexification » croissante des règlementations et le manque de clarté dans la répartition actuelle des compétences en termes de maîtrise d'ouvrage au niveau local. Il s'est demandé, enfin, si une décentralisation des crédits d'entretien et de restauration du patrimoine ne devrait pas être envisagée.

M. Alain de La Bretesche, président des « Journées Juridiques du Patrimoine », a estimé que les textes pris en application de l'ordonnance du 8 septembre 2005 relative aux monuments historiques et aux espaces protégés n'allaient pas, en effet, dans le sens de la simplification souhaitée par le législateur. Il a souhaité que certains points puissent être revus et débattus par le Parlement à l'occasion de l'examen du projet de loi de ratification de cette ordonnance. Soulignant la nécessité de mettre fin aux fluctuations budgétaires déjà dénoncées par la mission d'information du Sénat, il a rappelé que sur les 73 milliards d'euros que représentent l'ensemble des dépenses fiscales, seuls, 80 millions d'euros concernent le patrimoine, soit environ 50 millions d'euros pour le dispositif « Malraux » et 30 millions pour le régime des monuments historiques.

M. Henri de Lépinay, président de « REMPART » (Union des associations pour la Réhabilitation et l'Entretien des Monuments et du Patrimoine ARTistique), a indiqué qu'un plafonnement de ces dispositifs fiscaux serait contreproductif et mettrait en danger notre patrimoine, en décourageant les propriétaires d'investir.

De même, M. Christian Pattyn, président de la « Ligue Urbaine et Rurale », a estimé que ces dépenses fiscales étaient légitimes, dans la mesure où il s'agit de compenser certaines contraintes spécifiques. Dans les secteurs sauvegardés, elles ont permis un renouveau des centres-villes : un plafonnement freinerait les efforts qu'il reste encore à accomplir en ce domaine. De surcroît, les crédits budgétaires dédiés au patrimoine rural et privé subissent une réduction drastique, au profit des grands monuments.

M. Jacques Valade, président, ayant souligné le poids des aides complémentaires apportées par les collectivités territoriales notamment, M. Christian Pattyn a indiqué que celles-ci étaient variables selon les régions et que, par ailleurs, elles étaient le plus souvent subordonnées à un engagement préalable de l'Etat.

M. Philippe Toussaint a confirmé l'effet déclencheur des crédits de l'Etat. Or, en leur absence, le lancement d'opérations nouvelles reposant sur des financements croisés est retardé, plaçant ainsi de nombreuses entreprises de restauration dans une situation critique.

M. Jean de Lambertye, président de « La Demeure Historique », a indiqué que son association avait évalué, comme cela est repris dans le récent rapport de la mission d'information de l'Assemblée nationale, à 33 millions d'euros la dépense fiscale afférente au régime des monuments historiques, ce qui rejoint les estimations réalisées par l'administration fiscale. Par ailleurs, 27 millions d'euros de subventions publiques, dont 17 millions d'euros émanant de l'Etat et 10 millions d'euros des collectivités territoriales, sont consacrés aux monuments privés. Cette dépense fiscale et budgétaire doit être mise en perspective, au regard des 92 millions d'euros de prélèvements fiscaux et sociaux qui en sont les retombées directes pour notre économie nationale et nos finances publiques.

Il a également jugé inapplicables, en raison de leur complexité, les textes réglementaires pris en application de l'ordonnance de 2005 et a plaidé en faveur d'une loi-cadre sur la politique du patrimoine.

En outre, il a estimé pernicieuse la notion de « dépenses spécifiques » avancée dans le rapport sur les « niches fiscales », réalisé par l'Inspection générale des finances (IGF) et transmis au Parlement. Il s'est félicité de ce que cette idée, qui serait source de contentieux, n'ait pas été reprise dans le rapport de l'Assemblée nationale. Les députés ont en effet fixé comme ligne de partage pour l'application d'un éventuel plafonnement l'ouverture ou non des monuments au public. Hostile, néanmoins, à la fixation d'un tel plafond par le ministère en charge des finances, il a souhaité des clarifications sur les interprétations divergentes qui ont été données à la suite des récentes déclarations du Premier Ministre au sujet du régime applicable aux monuments historiques.

M. Jacques Valade, président, a rappelé, à cet égard, que M. François Fillon avait confirmé, sur France 2, le plafonnement des « niches fiscales », à l'exception de celle qui concerne les monuments historiques, pour des raisons culturelles et patrimoniales.

M. Philippe Richert, président du groupe d'études sur le patrimoine architectural, s'est inquiété de la baisse des crédits en région, qui conduit à la même situation préoccupante que celle dont s'était alarmée la mission d'information du Sénat en 2006. L'effet médiatique est moindre aujourd'hui, dans la mesure où les grands chantiers ne sont pas concernés. Mais la conséquence est le report du lancement de travaux pourtant essentiels. Il a insisté sur la nécessité de maintenir à niveau l'effort budgétaire en faveur du patrimoine, afin de préserver cet héritage et en raison des retombées économiques et fiscales qu'il suscite. Il s'est également dit hostile à toute remise en cause de dispositifs fiscaux qui sont la traduction de politiques culturelles ayant prouvé leur efficacité. Enfin, il a rappelé son attachement à ce que l'utilisation des chèques emploi-service puisse être étendue aux emplois saisonniers dans les monuments historiques.

M. Philippe Nachbar, rapporteur pour avis des crédits du patrimoine, a jugé la situation actuelle très critique, même si elle n'a pas le même impact médiatique qu'en 2006. Il a souligné la nécessité d'être vigilant à l'égard de toute « offensive fiscale » aboutissant à remettre en cause des pans entiers de notre politique culturelle, et s'est réjoui, en ce sens, des propos tenus par le Premier Ministre. Enfin, il a relevé qu'une difficulté supplémentaire tenait à la « complexification » des procédures, s'agissant notamment des permis de construire sur le patrimoine classé et inscrit.

M. Jacques Valade, président, a souhaité que la mobilisation unanime de la commission puisse déboucher sur des actions concrètes.

S'agissant du régime fiscal applicable aux monuments historiques, M. Philippe Toussaint a confirmé que l'introduction de la notion de dépenses dites spécifiques serait inappropriée. Alors que près de 80 % des monuments privés n'ont pas vocation à être ouverts au public, au sens des instructions fiscales, il a souhaité que soit plutôt pris en compte un concept d'accessibilité au public, en cas d'instauration d'un plafonnement sur cette base.

Relayant ces propos, M. Jean de Lambertye a insisté sur le maintien d'une juste hiérarchie entre les régimes applicables aux monuments ouverts ou non au public, afin de prendre en compte les servitudes propres à chacun. Relevant une diminution de 20 à 40 % des dotations des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) par rapport à 2007, il a demandé qu'un état des lieux des engagements de l'Etat soit établi région par région.

M. Yves Dauge a regretté que les crédits en région servent en effet de variable d'ajustement, empêchant toute possibilité de programmation. Il a plaidé pour un engagement budgétaire de l'Etat dans la durée. Il a souligné, ensuite, qu'il restait encore beaucoup à faire dans les secteurs sauvegardés et qu'une vingtaine de communes étaient en attente de classement. Il a estimé qu'un plafonnement du dispositif « Malraux » créerait une insécurité pour les investisseurs et, par ailleurs, qu'une limitation de ce dispositif dans le temps serait néfaste. En revanche, il s'est montré favorable à une simplification du dispositif.

En réponse, M. Alain de La Bretesche a indiqué que deux propositions faisaient consensus :

- d'une part, la fixation d'une durée d'engagement, soit de neuf ans pour la location dans les secteurs sauvegardés, soit de dix ans pour la conservation de l'immeuble classé au titre des monuments historiques ;

- d'autre part, le principe d'une simplification de nature à faciliter le calcul de la dépense fiscale.

M. Ambroise Dupont s'est interrogé sur la pertinence de la proposition visant à subordonner l'avantage fiscal à une durée minimale de conservation des immeubles classés, pénalisante en cas de vente ou de succession impromptue. S'agissant, en revanche, des secteurs sauvegardés, M. Yves Dauge a confirmé que l'Association nationale des villes et pays d'art et d'histoire et des villes à secteurs sauvegardés était également favorable à la fixation d'une durée d'engagement locatif.

M. Jacques Valade, président, s'est demandé, enfin, s'il ne faudrait pas remédier à l'arbitraire qui semble prévaloir en matière d'évaluation des biens par l'administration fiscale.

En réponse, M. Jean de Lambertye a indiqué que le ministère en charge des finances invitait ses agents à prendre en compte des éléments comparables, tels que notamment la superficie du bien. Cependant, soulignant les difficultés que cela suscite, il a suggéré qu'une réflexion soit engagée en vue de substituer, en matière fiscale, la notion de « valeur de conservation » à celle de « valeur vénale ». En effet, introduite dans le cadre de la loi de 2006 portant réforme des successions, celle-ci prend en compte l'ensemble des servitudes et des charges pesant sur un propriétaire.

Mme Antoinette de Rohan, vice-présidente de « La Demeure historique », ayant souligné le caractère éminemment subjectif de l'évaluation vénale des biens, M. Alain de La Bretesche a relevé, à cet égard, un manque préoccupant de contrôle sur les inspecteurs des impôts.

Il a considéré, enfin, que la réforme des jeux, rendue nécessaire en application des directives européennes, offrait l'opportunité d'instaurer, sur le modèle britannique, un prélèvement sur les recettes de la Française des Jeux, affecté à la politique du patrimoine, préconisé par la mission sénatoriale.

Pour conclure, M. Kléber Rossillon, président de la Fédération nationale des associations de sauvegarde des sites et des ensembles monumentaux (FNASSEM), a attiré l'attention sur les risques, pour le patrimoine bâti ancien, qui résulteraient d'une application trop stricte des règles sur la rénovation des bâtiments fixées dans le cadre du Grenelle de l'environnement. S'agissant des implantations d'éoliennes, il a souhaité que soit respecté, aux abords des monuments historiques, un périmètre de protection de dix kilomètres. M. Jacques Valade, président, a rappelé que cette préoccupation avait été soulignée par M. Ambroise Dupont, dans le cadre d'un récent rapport pour avis budgétaire.

Culture - Financement du patrimoine architectural - Audition de M. Michel Clément, directeur de l'architecture et du patrimoine au ministère de la culture et de la communication

La commission a procédé, ensuite, à l'audition de M. Michel Clément, directeur de l'architecture et du patrimoine au ministère de la culture et de la communication.

M. Jacques Valade, président, a précisé que cette audition avait pour objet d'éclairer la commission sur les orientations du ministère en matière de financement et de réglementation de la politique du patrimoine.

M. Michel Clément a indiqué, tout d'abord, que le ministère avait commandé une étude retraçant, sur les trente dernières années, les financements de l'Etat en faveur des monuments historiques. Cette étude montre que l'effort de l'Etat a toujours oscillé entre 300 et 350 millions d'euros par an, mais que la situation s'est détériorée à partir de 2000 : en effet, environ 800 millions de francs ont alors dû être dégagés, sur un seul exercice, pour entreprendre les travaux nécessaires à la suite de la tempête de décembre 1999. A partir de cette date, l'écart entre les crédits de paiement disponibles et les crédits qu'il était possible de consommer s'est creusé, entraînant des reports importants d'un exercice sur l'autre. Il a estimé que plusieurs années seraient nécessaires pour assainir la situation, l'objectif étant d'y parvenir d'ici à 2012.

Il a reconnu, en outre, que certaines directions régionales des affaires culturelles (DRAC) se trouvent en grande difficulté, dans la mesure où elles doivent payer des opérations antérieurement engagées.

A cet égard, M. Jacques Valade, président, a souligné les distorsions observées dans la répartition régionale des crédits mis à disposition des DRAC, souhaitant qu'une « remise à plat » permette de remédier à ces formes d'injustice.

M. Michel Clément a indiqué que cette répartition reposait sur des bases historiques et qu'il existait donc, en effet, des distorsions entre les besoins réels constatés en région et le niveau des dotations allouées. Celles-ci ne pourront être corrigées que de façon progressive. Il a précisé, ensuite, que le montant des « charges à payer » dans les DRAC, correspondant aux factures des travaux achevés ou en cours, s'établit, au 1er janvier 2008, à 43 millions d'euros sur le programme 175 « Patrimoines ». A la même date, les « restes à payer », correspondant à l'écart entre les autorisations de dépenses engagées et les crédits de paiements mandatés, atteignent 561 millions d'euros. La situation est ainsi très tendue et rend nécessaire une plus grande maîtrise des engagements.

Il a considéré, ensuite, qu'il appartenait au budget de l'Etat de prendre en charge les dépenses « courantes » et qu'une ressource extra-budgétaire ne pourrait venir qu'en soutien à des projets identifiés.

En réponse aux interrogations de M. Yves Dauge quant à la pérennité de la recette affectée, en 2007, au Centre des monuments nationaux sur le produit des droits de mutation à titre onéreux (70 millions d'euros), M. Michel Clément a précisé que cette voie a été écartée en loi de finances pour 2008.

Il a souligné, ensuite, que le ministère avait engagé, par une ordonnance du 28 juillet 2005, une simplification du cadre juridique applicable aux secteurs sauvegardés, afin de moderniser, de relancer et d'étendre ce dispositif. En effet, celui-ci a montré son efficacité, en termes de valorisation du patrimoine, de rénovation des centres-villes anciens et de dynamique urbaine, comme l'a souligné une récente étude d'évaluation du dispositif fiscal « Malraux » commandée par le ministère. Alors que ressurgit, autour de la question des déductions fiscales, le débat sur le plafonnement de ce dispositif, déjà soulevé au moment de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, il a indiqué que le ministère de la culture y était opposé, sauf à ce que ce plafond soit fixé à un niveau élevé. Selon l'étude précitée, un plafonnement annuel du déficit foncier de l'ordre de 200 000 euros serait ainsi envisageable, sans pour autant priver le dispositif de toute efficacité. Il ne s'est pas opposé, en outre, à l'établissement d'une distinction entre les secteurs sauvegardés et les zones de protection du patrimoine architectural urbain et paysager (ZPPAUP), dans la mesure où les contraintes ne sont pas les mêmes. En revanche, il s'est montré défavorable à une banalisation de l'outil « secteurs sauvegardés » au sein de la politique du logement, souhaitant qu'il conserve sa spécificité patrimoniale.

S'agissant du régime fiscal applicable aux monuments historiques, il a rappelé que ce régime ne représentait qu'une dépense annuelle de 30 millions d'euros environ, représentant une véritable contrepartie à des charges spécifiques. Il a réaffirmé l'opposition du ministère à toute idée de plafonnement, évoquée dans le rapport de l'Inspection générale des finances. Il a considéré, par ailleurs, qu'il serait dangereux de distinguer les « charges ordinaires » des « dépenses spécifiques » aux monuments historiques, en raison du contentieux que cela entraînerait.

Un débat a suivi cette intervention.

M. Philippe Richert, président du groupe d'études sur le patrimoine architectural, a jugé la situation extrêmement préoccupante et a douté de la possibilité d'un retour à l'équilibre financier d'ici à 2012. Il a voulu savoir où en était l'idée de ressource extra-budgétaire avancée par Mme Christine Albanel par exemple sous la forme d'une taxe sur les nuitées dans les hôtels de luxe. Puis il a déploré que des pans entiers de notre politique culturelle puissent être remis en cause au nom de stratégies fiscales ou de régulations budgétaires, sans que les acteurs concernés soient invités à en débattre.

M. Yves Dauge a souligné que la fourchette de 350 à 400 millions d'euros par an de crédits budgétaires en faveur des monuments historiques, recommandée par la mission d'information du Sénat, devait rester un objectif, et que les dotations en région devait par ailleurs être maintenues à un niveau suffisant, compte tenu de l'effet de levier des crédits de l'Etat. Il s'est interrogé sur les prérogatives du Centre des monuments nationaux en matière de maîtrise d'ouvrage. Puis il a jugé raisonnable l'idée d'un plafonnement du dispositif Malraux à hauteur de 200 000 euros, de même qu'une modulation des aides entre secteurs sauvegardés et ZPPAUP. Il a voulu savoir, enfin, si le ministère était favorable à l'établissement d'une déclaration d'utilité publique (DUP) pour chaque opération en secteur sauvegardé.

Enfin, M. Philippe Nachbar s'est demandé si les grands monuments étaient concernés par les difficultés actuelles.

En réponse, M. Michel Clément a apporté les précisions suivantes :

- il est fondamental d'assurer une plus grande régularité des crédits alloués à la politique du patrimoine ; s'il n'a jamais été consommé plus de 350 millions d'euros par an, les besoins sont immenses et le montant de 400 millions d'euros apparaît réaliste ; par ailleurs, le taux de consommation des crédits atteint aujourd'hui quasiment 100 % ;

- la situation est très tendue dans un certain nombre de régions, notamment en Rhône-Alpes ;

- le rôle que le Centre des monuments nationaux sera amené à remplir en matière de maîtrise d'ouvrage n'est pas encore défini ; un rapport est en cours sur le sujet ;

- établir une DUP pour chaque opération en secteur sauvegardé est nécessaire pour fixer un certain cadre ;

- il n'y a pas eu cette année d'interruption de chantier affectant les grands monuments ; cependant, certains travaux n'ont pas pu débuter.

Enseignement scolaire et périscolaire - Accueil des élèves - Audition de M. Xavier Darcos, ministre de l'éducation nationale

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Xavier Darcos, ministre de l'éducation nationale, sur le projet de loi n° 389 (2007-2008) instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires publiques pendant le temps scolaire obligatoire.

M. Xavier Darcos a indiqué que ce projet de loi, voulu par le Président de la République, visait principalement à répondre aux difficultés rencontrées par les familles les plus fragiles lors des mouvements de grève des enseignants du premier degré.

Il a observé que ce texte, en proposant la mise en place d'un accueil pour les enfants dans les établissements scolaires, n'avait pas vocation à remettre en cause le droit de grève des personnels enseignants, mais visait à rétablir une certaine égalité entre les familles en étendant au niveau national un dispositif d'accueil expérimenté avec succès dans certaines communes lors du mouvement de grève de janvier dernier.

Le ministre a souligné que le dispositif législatif était d'une grande simplicité et ne concernait que les mouvements sociaux les plus importants. Il a précisé que le projet de loi prévoyait la mise en place du dispositif lorsqu'au moins 10 % des personnes enseignant dans les écoles publiques de la commune feraient part de leur intention de participer à la grève. Il a toutefois indiqué qu'il était prêt à considérer l'opportunité d'établir ce seuil à 20 % des enseignants d'une même école, comme l'avait suggéré le rapporteur de la commission lors des premiers échanges de vues sur le projet de loi.

Concernant le financement de cette nouvelle compétence, il a déclaré que l'Etat, conformément aux exigences constitutionnelles, apporterait un financement aux communes au titre des dépenses exposées. Il a ajouté que l'accueil serait organisé par ces dernières sans créer de contraintes supplémentaires en termes de normes, le droit actuel continuant à s'appliquer. Après avoir précisé que le code de l'action sociale et sanitaire ne prévoyait aucune qualification spécifique pour ce type de garde dès lors que celle-ci ne dure pas plus de 14 jours, il a ajouté que l'édile aurait la liberté de recourir aux personnes de son choix, agents communaux, associations, animateurs ou étudiants.

Il a souligné que le projet de loi prévoyait également une procédure de prévention des conflits concernant les personnes exerçant des fonctions d'enseignement dans les écoles en créant une obligation de négociation entre l'Etat et les organisations syndicales représentatives de ces personnels. En cas d'échec de cette procédure et afin de préparer la mise en place de l'accueil, le texte prescrit aux enseignants de faire connaître aux autorités administratives leur intention de participer au mouvement social 48 heures à l'avance.

Il a précisé que l'unique but de ce dispositif abondamment discuté était de permettre une mise en place efficace de l'accueil scolaire, la loi garantissant la confidentialité des informations recueillies à cette occasion.

Rappelant que l'Etat était obligé de confier aux maires la responsabilité de l'organisation de cet accueil dans la mesure où les écoles ne sont pas des établissements publics, il a fait part de son intention de prendre en compte certaines des revendications présentées par les associations d'élus, en particulier celle visant à substituer la responsabilité de l'Etat à celle de la commune, ainsi que celle tendant à modifier le taux et les modalités de remboursement par l'Etat des frais engagés par les communes à l'occasion de cet accueil.

Un débat s'est ensuite engagé.

M. Philippe Richert, rapporteur, a fait part d'un changement d'état d'esprit à l'égard du projet de loi chez les personnes qu'il a auditionnées. A la crainte de la mise en place d'une véritable usine à gaz a succédé une attitude positive vis-à-vis d'un service d'accueil permettant de répondre à une demande très forte de la part des familles et des associations familiales.

Après avoir souligné le soutien des familles aux modalités d'accueil prévues par le projet de loi et notamment à l'organisation de ce service par le maire plutôt que par l'éducation nationale, il a annoncé qu'il proposait des solutions alternatives concernant la question de la responsabilité des élus et celle des modalités de remboursement des frais engagés par les communes pour l'organisation de l'accueil des enfants.

Estimant que la fixation d'un seuil de déclenchement par commune pourrait masquer d'importantes disparités entre écoles au sein d'une même collectivité, il s'est prononcé en faveur de l'établissement d'un seuil école par école, quitte à réévaluer en contrepartie le seuil de déclenchement du dispositif à 20 % de grévistes.

Quant aux moyens de contacter des personnels susceptibles d'assurer l'accueil des élèves en cas de grève, il a évoqué la possibilité de promouvoir l'établissement de listes de personnes ou d'associations disposant des qualifications et de l'expérience adaptées à l'encadrement des élèves et se tenant volontairement à la disposition des autorités communales en cas de besoin.

M. René-Pierre Signé a reconnu qu'en mettant en avant le caractère social du projet, le ministre justifiait son dépôt sur le bureau du Parlement de manière habile. Observant que le projet de loi diminuait les conséquences d'une grève on en minorait forcément la portée, il a dénoncé les incertitudes relatives aux modalités de financement du dispositif ainsi qu'à la qualification des personnels d'encadrement chargés d'assurer l'accueil des enfants.

Il a enfin souligné qu'en institutionnalisant ce type d'accueil au sein des établissements du premier degré, le Gouvernement prenait le risque de faire naître des discordes dangereuses entre parents et enseignants grévistes dans les petites communes rurales.

Mme Catherine Morin-Dessailly a rappelé qu'un service minimum existait déjà dans les collèges et les lycées et qu'il paraissait tout à fait légitime de s'interroger sur l'opportunité d'étendre ce service aux établissements du premier degré. Elle a regretté l'hétérogénéité constatée entre communes rurales et communes urbaines dans la mise en place de ce type d'accueil et s'est interrogée sur les modalités d'organisation de la restauration scolaire les jours d'accueil des enfants par les communes.

Soulignant que les grèves dans le premier degré ne représentaient en moyenne que deux jours par an depuis 2000, Mme Brigitte Gonthier-Maurin a fait part de son incompréhension quant au caractère précipité du dépôt de ce projet de loi. Elle a indiqué que le groupe communiste républicain et citoyen serait attentif à ce que les modalités du transfert de compétences de l'Etat vers les communes soient strictement encadrées et à ce que ce texte n'ait pas pour effet de restreindre le droit de grève des personnels concernés.

M. Ivan Renar a souhaité obtenir des précisions sur le niveau de la compensation financière accordée aux communes pour l'accomplissement de cette tâche.

Afin de minimiser les conséquences pour les familles des mouvements sociaux dans les établissements du premier degré, M. Yannick Bodin a suggéré au ministre d'éviter les grèves en multipliant les occasions de dialogue avec les enseignants.

En réponse aux intervenants, M. Xavier Darcos, ministre de l'éducation nationale, a apporté les précisions suivantes :

- ce projet de loi ne vise pas à mettre en place un service éducatif de substitution, mais à créer les conditions d'un accueil pour soulager les familles ;

- l'accueil des élèves en milieu rural lors des jours de grève demeure moins problématique qu'en milieu urbain ;

- ce texte n'organise pas un transfert de compétences entre collectivités, mais crée une nouvelle compétence au profit des communes. Il appartiendra par conséquent au législateur de fixer le montant et les modalités de la compensation financière attribuée aux collectivités pour l'accomplissement de cette tâche. Le projet de loi prévoit que cette compensation prendra la forme d'un forfait versé à partir de l'accueil d'un nombre d'élèves déterminé ;

- les mouvements de grève dans le premier degré demeurent effectivement assez rares. Tous les sondages réalisés par le ministère et par les syndicats tendent néanmoins à montrer que la mise en place de l'accueil prévu par le projet de loi répond à une véritable attente des familles.

Jeudi 19 juin 2008

- Présidence de M. Jacques Valade, président.

Enseignement scolaire et préscolaire - Accueil des élèves - Examen du rapport

La commission a procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Richert, sur le projet de loi n° 389 (2007-2008) instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles élémentaires et maternelles publiques pendant le temps scolaire obligatoire, l'urgence étant déclarée.

M. Philippe Richert, rapporteur, a tout d'abord rappelé qu'un service d'accueil était proposé depuis plusieurs années par certaines communes en l'absence de tout cadre légal. Depuis le mois de janvier 2008, ces premières initiatives ont connu un essor certain avec l'expérimentation du service minimum d'accueil, les communes concluant pour le mettre en oeuvre des conventions avec le ministère de l'éducation nationale. La volonté du président de la République n'est donc pas de créer ce service, mais de le généraliser et de lutter ainsi contre les inégalités qui naissent à l'occasion de chaque journée de grève dans les écoles élémentaires et maternelles entre les familles qui se voient offrir un tel service et celles qui n'en bénéficient pas et doivent en conséquence s'organiser avec les moyens inégaux dont elles disposent.

Le projet de loi a donc pour principal objet de lever les obstacles qui s'opposaient encore à la généralisation du service d'accueil et c'est dans ce même esprit que le rapporteur a mené ses travaux, avec pour seul souci de parvenir à un dispositif qui puisse rendre le plus efficacement possible aux familles un service dont elles ont besoin, sans pour autant représenter une charge excessive pour les maires, ni une mise en cause de l'exercice du droit de grève.

Le service d'accueil n'est pas en effet un service minimum, sans quoi il faudrait proposer aux enfants des enseignements dispensés par des professeurs remplaçants. Il s'agit plutôt d'un service offert à titre subsidiaire, qui évite aux familles de pâtir à la fois de l'interruption des cours et de la fonction d'accueil que l'école remplit également. Aussi les effets d'une grève dans l'enseignement primaire public ne seront-ils qu'atténués par la mise en place de ce service, la cessation concertée du travail restant dès lors un moyen de pression significatif.

M. Philippe Richert, rapporteur, a ensuite présenté à la commission les dispositions du projet de loi :

- l'article premier insère un nouveau chapitre dans le titre III du livre Ier du code de l'éducation. L'accueil des élèves des écoles maternelles et élémentaires figurera donc parmi « les principes généraux de l'éducation » ;

- l'article 2 définit le principe général selon lequel « tout enfant scolarisé dans une école maternelle ou élémentaire publique est accueilli pendant le temps scolaire obligatoire pour y suivre les enseignements prévus par les programmes. Lorsque ces enseignements ne peuvent être dispensés, il bénéficie d'un service d'accueil » ;

- l'article 3 crée une procédure de négociation préalable et obligatoire fortement inspirée de celle instaurée par la loi sur le service minimum dans les transports, adoptée l'été dernier et déclaré conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel. Le projet de loi prévoit en effet que les syndicats d'enseignants du primaire doivent d'abord notifier au ministère leur intention de déposer un préavis. Une fois cette notification faite, le ministère doit impérativement ouvrir des négociations, qui durent 8 jours au maximum. Si, à l'issue de ces négociations, aucun accord n'est trouvé, les organisations déposent alors leur préavis de grève, cinq jours au plus tard avant le début de celle-ci. Cette procédure est une innovation importante : elle permet d'inverser l'esprit habituel des relations sociales dans notre pays. Le plus souvent, en effet, la grève est utilisée comme un préalable pour arriver en position de force à la table des négociations. Désormais, elle jouera le rôle de dernier recours lorsque les négociations achoppent. Le même article prévoit également l'interdiction des « préavis glissants », ce terme désignant l'habitude prise par certains syndicats de déposer un préavis pour chaque jour de la semaine, ce qui empêche l'organisateur du service public de savoir quand la grève commencera ;

 - l'article 4 reprend le principe général énoncé à l'article 2, en l'appliquant au cas de la grève ;

- l'article 5 précise les circonstances dans lesquelles l'organisation du service d'accueil revient à la commune. Cela suppose tout d'abord de connaître le nombre prévisible d'enseignants grévistes. Le projet de loi prévoit donc que les professeurs du primaire qui envisagent de faire grève doivent déclarer à l'autorité administrative leur intention d'y prendre part.

Une fois recueilli le nombre de grévistes, l'autorité administrative et le maire seront en mesure d'apprécier si l'ampleur du mouvement social permet à l'État d'assurer lui-même l'organisation du service. Le projet de loi prévoit ainsi que la commune prend en charge le service lorsque le nombre de professeurs déclarés grévistes dépasse les 10 % dans l'ensemble des écoles publiques de la commune, ce mode de calcul devant sans doute être refondu pour être pleinement adapté aux contraintes pesant sur les différentes communes ;

- l'article 6 apporte des garanties sur l'usage des déclarations d'intention des professeurs grévistes, en punissant d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende la violation du secret professionnel qui découlerait de l'usage de ces informations à d'autres fins que l'organisation du service d'accueil ;

- l'article 7 facilite l'organisation de ce service par les communes en prévoyant que celles-ci peuvent utiliser dans le cadre de ce service les locaux des écoles, y compris lorsqu'elles sont encore partiellement utilisées pour les besoins de l'enseignement ;

-  l'article 8 prévoit que l'État verse une contribution à chaque commune au titre des dépenses de personnel qu'elle expose pour mettre en place le service. Cette contribution est fonction du nombre d'élèves accueillis, son montant précis étant renvoyé à un décret ;

-  l'article 9 tend à ouvrir la possibilité à une commune de confier par convention à une autre commune ou à un EPCI l'organisation du service d'accueil ;

- l'article 10 détermine la date d'entrée en vigueur des dispositions de la loi, en subordonnant ainsi la mise en place effective du service d'accueil à la parution du décret précisant le montant de la contribution versée par l'État.

Sous réserve des amendements proposés à la commission, M. Philippe Richert, rapporteur, a proposé d'adopter ce projet de loi, qui ne se contente pas de généraliser le service d'accueil attendu par les familles, mais aussi de l'assortir de toutes les précisions nécessaires pour le mettre en oeuvre aussi simplement et efficacement que possible.

Un large débat a suivi l'exposé de l'orateur.

Après avoir salué la qualité des travaux du rapporteur, M. Ivan Renar a indiqué qu'au-delà du droit d'accueil institué par le projet de loi, le Sénat aurait à se prononcer une nouvelle fois sur le principe même de l'existence d'un service minimum, qui limite fortement les effets des mouvements sociaux et conduit à poser des conditions significatives à l'exercice du droit de grève, pourtant garanti par la Constitution. Au surplus, il est loin d'être certain qu'il soit opportun de légiférer, la question essentielle tenant à l'absence d'une véritable culture de la négociation dans notre pays. Ce serait pourtant là la seule vraie manière de prévenir les conflits. Enfin, la contribution versée par l'État devrait être calculée à partir des frais effectivement engagés par les communes, afin d'être une véritable compensation.

M. Jean-Claude Carle a ensuite souligné que le projet de loi était particulièrement attendu par l'ensemble des familles, avant de se réjouir que les travaux du rapporteur aient permis de dissiper les zones d'ombre et les imprécisions qui régnaient encore au sujet de certaines dispositions. Le régime de responsabilité des communes, les modalités pratiques d'organisation du service et les questions de financement restaient encore mal déterminées, mais sont largement clarifiées par les propositions du rapporteur.

Il a également indiqué qu'il présenterait à titre personnel deux amendements permettant de garantir que la compensation versée aux communes prendrait en compte leurs contraintes à raison de leur situation géographique ou de leur taille et prévoyant l'indexation de ladite contribution.

M. Yannick Bodin a exposé les deux attitudes possibles face à ce texte. La première consiste à s'interroger sur l'opportunité de l'intervention du législateur, compte tenu des restrictions au libre exercice du droit de grève qu'elle entraînera. A cet égard, il n'est pas certain que s'appuyer sur les sondages soit la meilleure manière pour le législateur d'accomplir ses missions. La seconde est inspirée par le souci d'améliorer les modalités pratiques de mise en oeuvre du service par les communes. Ces deux logiques sont largement incompatibles et le moment venu, chacun devra choisir entre elles. Pourtant, des interrogations sur le texte demeurent, notamment dans les cas où la commune aura à mettre en oeuvre le service d'accueil.

M. Jean-Paul Emin a mis l'accent sur l'intérêt qu'il y aurait à indexer la compensation versée par l'Etat, afin de garantir aux communes qu'elles disposeront toujours du niveau de ressources suffisant pour mettre en oeuvre le service.

M. Ambroise Dupont s'est déclaré étonné de la rédaction de l'article 9 du projet de loi, qui précise que la commune peut confier par convention le service d'accueil à une autre commune ou à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Il s'est interrogé sur l'opportunité d'un tel mode de transfert et sur l'effet que ce dernier pourrait avoir sur le régime de responsabilité applicable. Il a estimé que le transfert de la compétence scolaire à un EPCI devait valoir transfert de compétence pour l'organisation du service d'accueil.

Mme Marie-Christine Blandin a mis en exergue l'importance symbolique qu'aurait la consécration de l'accueil comme dans les missions de l'école. Au moment où de nombreux parents semblent parfois assimiler cette dernière à une garderie, il n'est pas certain que cette reconnaissance soit réellement opportune.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin s'est enfin interrogée sur le mode de calcul de la compensation versée aux communes, qui devrait être fonction du nombre d'élèves que ces dernières prévoient d'accueillir et non du nombre d'élèves qu'elles accueillent effectivement.

En réponse aux intervenants, M. Philippe Richert, rapporteur, a apporté les précisions suivantes :

- le service d'accueil n'est pas un service minimum, puisqu'il faudrait pour cela proposer des enseignements délivrés par des professeurs remplaçants et non un simple accueil ;

- s'agissant de la compensation, la loi doit en définir le cadre général, mais la fixation d'un montant précis ou de modalités d'indexation relève à l'évidence du pouvoir règlementaire. Pour autant, il serait effectivement souhaitable que le forfait de 90 € par tranche de 15 élèves accueillis soit revu à la hausse afin de tenir compte des contraintes inégales pesant sur les communes. Il serait donc utile qu'une contribution plancher soit prévue et que le forfait soit révisé afin de passer à 120 € par groupe de 12 enfants accueillis. Si cela se révélait impossible, cette hausse devrait à tout le moins être prévue pour la première tranche d'enfants accueillis ;

- il était nécessaire de légiférer pour confier, dans une hypothèse bien déterminée, la compétence d'organisation du service d'accueil aux communes. Ces dernières sont en effet les seules à pouvoir le mettre en oeuvre dans de bonnes conditions en cas de grève d'importance et offrir ainsi une nouvelle facilité aux familles, qui sont nombreuses à en avoir besoin ;

- l'article 9 prévoit non un transfert de compétence, mais la possibilité pour une commune de recourir aux services d'une autre commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale pour mettre en oeuvre le service d'accueil. Il s'agit donc d'une simple prestation de services ;

- les articles 4 et 5 du projet de loi prévoient que la commune est compétente dans le seul cas où, à la suite d'une grève, la proportion prévisible de professeurs grévistes dépasse 10 % de l'ensemble des enseignants des écoles primaires de la commune. La rédaction de ces articles nécessite une clarification et un amendement sera proposé en ce sens.

La commission a procédé ensuite à l'examen des articles du projet de loi.

La commission a adopté sans modification l'article premier (Création d'un chapitre III dans le titre III du livre premier du code de l'éducation), les groupes socialiste et communiste républicain et citoyen ayant indiqué qu'ils ne prendraient pas part au vote sur l'ensemble des articles du projet de loi, se réservant pour la séance publique.

A l'article 2 (Consécration du droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires publiques), la commission a adopté deux amendements, tendant d'une part à supprimer la référence au caractère obligatoire du temps scolaire pendant lequel sont délivrés les enseignements et, d'autre part, à affirmer le principe selon lequel le remplacement des professeurs absents doit être opéré chaque fois qu'il est matériellement et légalement possible.

A l'article 3 (Prévention des conflits dans l'enseignement scolaire public du premier degré), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 4 (Compétence d'organisation du service d'accueil en cas de grève), la commission a adopté deux amendements, tendant d'une part à expliciter clairement le fait que la compétence de principe en cette matière est confiée à l'Etat, les communes n'intervenant que par exception, et à supprimer la référence au caractère obligatoire du temps scolaire durant lequel le service d'accueil est organisé.

A l'article 5 (Organisation du service d'accueil par la commune), la commission a adopté un amendement tendant à permettre aux organisations syndicales représentatives et à l'Etat de convenir d'un commun accord, pendant la période de négociation obligatoire, des modalités de transmission à l'autorité administrative des déclarations d'intention des professeurs envisageant de participer à la grève.

La commission a ensuite adopté sans modification l'article 6 (Protection des informations issues des déclarations individuelles d'intention de participer à la grève).

A l'article 7 (Utilisation des locaux de l'école pour l'organisation du service d'accueil), la commission a adopté un amendement de précision.

Après l'article 7, la commission a inséré un article additionnel tendant à prévoir que le maire et l'autorité académique établissent d'un commun accord la liste des personnes susceptibles de participer à l'organisation du service d'accueil et autorisant à cet effet l'autorité académique à consulter le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infraction sexuelle ou violente.

A l'article 8 (Contribution financière versée par l'Etat aux communes), la commission a adopté un amendement tendant à substituer le terme de compensation à celui de contribution.

Après l'article 8, la commission a inséré un article additionnel tendant à substituer la responsabilité de l'Etat à celle de la commune dans la mise en oeuvre du service d'accueil.

A l'article 9 (Prestation de services pour l'organisation du service d'accueil), la commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle.

A l'article 10 (Entrée en vigueur des dispositions de la loi), la commission a adopté un amendement de cohérence.

Enfin, la commission a modifié l'intitulé du projet de loi afin de supprimer la référence au caractère obligatoire du temps scolaire.

La commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi amendé, les groupes socialiste et communiste républicain et citoyen ne prenant pas part au vote.