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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 18 juin 2008

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Contrôle budgétaire - Environnement - Suivi des contentieux communautaires - Communication

La commission a tout d'abord entendu une communication de Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, sur le suivi des procédures d'infraction au droit communautaire de l'environnement.

M. Jean Arthuis, président, a vu dans cette troisième édition des travaux de Mme Fabienne Keller sur le droit communautaire de l'environnement le signe d'une certaine persévérance dans le contrôle budgétaire, en même temps qu'une actualisation très opportune, au moment où la France s'apprête à prendre la présidence de l'Union européenne.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé que le secteur de l'environnement était celui où le plus grand nombre d'infractions était examiné par la Commission européenne, et que les dossiers environnementaux parvenaient à des stades de la procédure plus avancés que dans le cadre d'autres politiques communautaires. Par ailleurs, ces infractions résultent majoritairement de plaintes adressées à la Commission européenne et des initiatives propres de cette dernière, ce qui témoigne du rôle primordial joué par les citoyens européens dans l'éclosion des procédures environnementales et démontre que la Commission fait des pré-contentieux et contentieux un levier d'action privilégié.

Elle s'est félicitée de ce que l'amélioration de la situation française se confirme : aucune nouvelle procédure d'infraction n'a été lancée dans le domaine environnemental en 2008 et la stratégie de traitement à la source des pré-contentieux semble efficace. Néanmoins, avec 6 procédures au titre de l'article 228 et 41 procédures au titre de l'article 226 ouvertes dans le seul champ du droit communautaire de l'environnement, la France se place toujours au quatrième rang des Etats membres les plus affectés par des procédures d'infraction, derrière l'Italie (82), l'Espagne (79), et le Royaume-Uni (52).

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a également relevé l'amélioration des performances françaises en matière de transposition des directives. Sur les 10 « procédures 226 » les plus sensibles, 6 cas demeurent toutefois liés à des transpositions non conformes ou non opérées. Cette proportion doit encourager notre pays à accélérer la mise en oeuvre des réformes récemment conduites pour améliorer l'insertion des normes communautaires dans le droit national.

M. Michel Charasse a souscrit à cette analyse, relevant que 78 directives restaient à transposer.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a rappelé que 4 des 6 « procédures 228 » ouvertes dans le domaine de l'environnement présentaient un risque de condamnation supérieur à 50 % et avaient donné lieu à des provisions pour litiges d'un montant total de 367 millions d'euros. Elle est ensuite revenue :

- sur la procédure liée à la non-transposition partielle de la directive OGM, dans laquelle l'avocat général auprès de la Cour de justice des Communautés européennes avait rendu ses conclusions. La France a effectivement manqué à ses obligations, motif pour lequel la condamnation à une astreinte journalière de 235.764 euros est recommandée ;

- sur l'affaire des nitrates de Bretagne, dans le cadre de laquelle la France avait obtenu un ultime sursis de la part de la Commission, au prix d'un ambitieux plan d'action mobilisant 60 millions d'euros sur cinq ans et destiné à réduire d'un tiers des apports azotés et à fermer les 4 prises d'eau les plus dégradées. Elle a vu dans cette décision « in extremis » de la France le symptôme d'une insuffisante réactivité, à laquelle il faudra préférer, à l'avenir, un traitement efficace et précoce des procédures naissantes ;

- sur l'affaire liée au non-respect de la directive « Eaux résiduaires urbaines ». Cette procédure a franchi une étape supplémentaire avec l'envoi d'un avis motivé de la Commission, qui reproche à la France de n'avoir pas soumis à un traitement plus rigoureux les rejets d'eaux urbaines d'un grand nombre d'agglomérations, et d'avoir tenté de soustraire certaines d'entre elles à l'application de la directive. Nonobstant la mise en place d'un dispositif tendant à la résorption des cas de non-conformité, le risque de saisine de la Cour de justice demeure élevé.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a reconsidéré les conclusions de l'avocat général dans l'affaire « OGM ». Si elles étaient suivies par la Cour, elles remettraient en cause plusieurs éléments de la doctrine de la Commission en matière de sanctions pécuniaires, en les assouplissant.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a ensuite évoqué les éléments de contexte communautaire qui tendaient à renforcer l'obligation de résultat pesant sur les Etats membres. Elle a tout d'abord relevé que, dans une communication du 5 septembre 2007, la Commission entendait améliorer ses méthodes en matière de prévention et de gestion des infractions, notamment sous la forme d'une expérience pilote - à laquelle la France ne prend pas part - permettant aux Etats membres de se mettre directement en relation avec l'auteur d'une plainte ou d'une demande de renseignement. La Commission souhaite également traiter en priorité, et dans des délais plus brefs, les infractions liées à la non-notification de mesures nationales de transposition et les procédures faisant suite à un premier arrêt en manquement. Elle a indiqué que la volonté, exprimée par la Commission, d'accélérer le traitement des affaires s'était déjà traduite par un accroissement du rythme des réunions dédiées au passage en revue des infractions.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a observé que la médiatisation des procédures d'infraction constituait un outil précieux à la disposition de la Commission, dont la France a déjà éprouvé l'âpreté. Cette médiatisation est renforcée par l'habitude de la Commission de dresser des « listes noires » d'Etats membres en infraction sur un sujet déterminé.

Parallèlement aux initiatives de la Commission, le rapporteur spécial a indiqué que le traité de Lisbonne était susceptible d'avoir un impact substantiel sur la gestion de certaines procédures d'infraction, en permettant, par exemple, le prononcé d'une sanction pécuniaire dès le premier arrêt en manquement pour les cas de défaut de transposition. De surcroît, le Parlement européen joue désormais un rôle non négligeable dans le contrôle de l'application du droit communautaire, en encourageant la Commission à faire preuve de volontarisme et de fermeté et en menant des réflexions sur l'implication de ses propres commissions permanentes.

S'agissant de la réponse apportée par la France à ces nouveaux enjeux, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a estimé que les administrations nationales avaient désormais bien intégré les contraintes communautaires. Les améliorations constatées concernent aussi bien la transposition des directives que la gestion des procédures d'infraction en cours. Des bénéfices sont ainsi attendus de la réorganisation de l'administration centrale du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT), afin de regrouper les fonctions juridiques et internationales autrefois éparpillées au sein de chaque direction. Le MEEDDAT s'attache également à développer les études d'impact de la législation communautaire en cours d'élaboration, grâce à une systématisation progressive de l'évaluation au regard du développement durable prévue dans le cadre du Grenelle de l'environnement.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, s'est également félicitée de ce que les exigences liées au respect du droit communautaire de l'environnement transparaissaient désormais clairement dans les documents budgétaires accompagnant le projet de loi de finances et le projet de loi de règlement. Le projet annuel de performances (PAP) de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » contient notamment des indicateurs de performance relatifs à l'effort de transposition des directives ou directement corrélés à l'application du droit communautaire de l'environnement. Elle a toutefois suggéré que l'ensemble de ces éléments soit complété par la création d'un indicateur lié à l'évolution du montant des provisions pour litiges communautaires, de nature à éclairer le Parlement sur l'évolution des risques encourus et sur nos résultats en matière de respect du droit communautaire de l'environnement.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a jugé indispensable l'implication des Parlements nationaux dans le contrôle du respect du droit communautaire de l'environnement. L'initiative parlementaire peut notamment contribuer à améliorer les performances françaises en matière de transposition des directives. Elle s'est déclarée convaincue que les parlementaires seraient d'autant plus conscients des enjeux liés au respect du droit communautaire qu'ils bénéficieraient d'un accès immédiat et transparent à l'information disponible.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a enfin cité les initiatives prises pour mieux associer les collectivités territoriales aux processus décisionnels communautaires, parmi lesquelles la création d'une commission nationale des exécutifs locaux, ou la réunion trimestrielle d'un groupe de travail technique associant le Secrétariat général des affaires européennes et les correspondants sectoriels des associations de collectivités territoriales. Elle a également salué la création, à l'initiative de M. Alain Lambert, d'une commission consultative d'évaluation des normes chargée d'émettre un avis sur les propositions de textes communautaires ayant un impact technique et financier sur les collectivités territoriales et leurs établissements publics.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a conclu en relevant la sensibilisation accrue des administrations nationales aux enjeux liés au respect du droit communautaire de l'environnement. Elle a rappelé que les effets des nouvelles procédures mises en oeuvre et des réformes accomplies au niveau national ne sauraient être sensibles qu'à moyen terme. Partant, le seul indicateur de performance pertinent sera la baisse effective du nombre de procédures d'infraction ouvertes contre la France et de condamnations à déplorer.

M. Jean Arthuis, président, a relevé qu'un hiatus pouvait exister entre l'adoption « enthousiaste » de normes communautaires ambitieuses et la relative inertie qui caractérisait parfois leur mise en oeuvre.

M. Michel Charasse a considéré que le cumul d'une astreinte et d'une amende sous forme de somme forfaitaire par la Cour de justice n'était pas conforme au traité, qui prévoyait que ces sanctions devaient être alternatives. Il a par ailleurs jugé insuffisante l'évaluation de l'impact des directives sur les collectivités territoriales, alors même que ces dernières étaient souvent chargées de les mettre en oeuvre, notamment dans le domaine de l'eau. A cet égard, il s'est interrogé sur le rôle joué par le Comité des régions dans le processus d'élaboration de la norme communautaire.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a rappelé que les conclusions de l'avocat général dans l'affaire « OGM » précisaient que le prononcé d'une somme forfaitaire n'était approprié qu'en cas de circonstances aggravantes et témoignaient d'une approche mesurée. Elle a confirmé l'insuffisance des études d'impact pour les collectivités territoriales.

MM. Jean Arthuis, président, et Michel Charasse ont souscrit à la nécessité d'accroître la publicité des informations entourant notamment les procédures d'infraction.

M. François Marc s'est interrogé sur l'issue du contentieux relatif aux OGM, compte tenu de l'adoption récente d'un projet de loi par la France. Il a également souhaité savoir si les collectivités territoriales seraient susceptibles d'assumer le poids d'une éventuelle condamnation pécuniaire dans l'affaire des nitrates de Bretagne.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a rappelé que le Gouvernement considérait que la transposition par décrets de la directive OGM était complète, et avait procédé à des compléments rédactionnels dans le cadre du dernier projet de loi. Elle a toutefois regretté qu'un débat aussi crucial se soit déroulé sous la « pression » d'un contentieux communautaire pendant. S'agissant de l'affaire des nitrates en Bretagne, elle a indiqué ne pas avoir connaissance de l'imputation d'une éventuelle sanction pécuniaire sur les collectivités territoriales, puis a présenté les modalités de financement du « plan d'urgence nitrates ».

M. Michel Charasse a rappelé que, si les autorités communautaires étaient indifférentes à la déclinaison territoriale des compétences au sein des Etats membres, les collectivités assumaient bel et bien la responsabilité opérationnelle de la mise en oeuvre de certaines directives, et que l'Etat disposait des moyens de les y contraindre.

M. Charles Guené n'a pas désapprouvé le fait d'intéresser, dans certains cas, les collectivités territoriales aux pénalités financières, ce qui pourrait les inciter à agir promptement, puis M. Christian Gaudin a souhaité connaître les performances comparées de la France en matière d'eau et de déchets.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a rappelé que l'eau et les déchets représentaient 38 % du total des procédures ouvertes contre la France, et indiqué qu'elle ne disposait pas de telles statistiques pour les autres Etats membres. Elle a toutefois relevé que l'Allemagne appliquait les normes communautaires en matière de déchets de manière beaucoup plus efficace, grâce à des performances de traitement historiquement très élevées.

M. Jean Arthuis, président, a jugé nécessaire d'améliorer nos méthodes de gouvernance, afin de ne plus avoir à agir sous la pression de procédures contentieuses.

La commission a alors donné acte au rapporteur spécial de sa communication et a décidé, à l'unanimité, d'en autoriser la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Constitution - Article 40 - Recevabilité financière - Communication

Puis la commission a entendu une communication de M. Jean Arthuis, président, sur l'application, au Sénat, de l'article 40 de la Constitution.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé qu'une nouvelle procédure d'application de l'article 40 de la Constitution, en vigueur à compter du 1er juillet 2007, avait été décidée par la Conférence des présidents en juin 2007. Il a indiqué en avoir présenté, ainsi qu'il s'y était engagé l'an passé, un premier bilan devant la Conférence des présidents, le 4 juin 2008.

Il a évoqué les trois « engagements tenus » par la commission. Tout d'abord, l'auteur d'un amendement estimé irrecevable est immédiatement prévenu par téléphone. Un message électronique exposant les raisons de l'irrecevabilité lui est en outre adressé. Ensuite, dès le lendemain, voire le jour même, le président de la commission lui adresse personnellement une lettre, reprenant cet exposé des motifs. Enfin, un premier recueil de jurisprudence a été établi, portant sur les 4.000 premiers amendements parlementaires qui ont fait l'objet de la nouvelle procédure ; il a été présenté le 4 juin dernier à la Conférence des présidents avant d'être soumis aujourd'hui même à la commission.

Cette nouvelle procédure vise à tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel n° 2006-544 DC du 14 décembre 2006, relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. M. Jean Arthuis, président, en a fait valoir les avantages, consistant en la « sécurisation » juridique des amendements venant en discussion en séance publique. En effet, ces amendements bénéficient désormais d'une présomption de conformité à l'article 40 de la Constitution, et la probabilité que cette disposition soit invoquée en séance est devenue très faible.

Précisant que toutes les décisions d'irrecevabilité sont prises par le président de la commission et, en cas de doute, par le bureau de la commission, il a souligné que celle-ci n'a pas pour vocation à censurer les initiatives des sénateurs, mais à assurer une sécurité juridique aux amendements venant en discussion en séance publique.

Il a alors présenté ce rôle de « conseil » exercé par la commission auprès des sénateurs : elle propose, en effet, un « soutien technique » aux auteurs d'amendement, destiné à leur permettre d'éviter l'écueil de l'irrecevabilité financière.

Il a indiqué que, sous l'empire de la procédure antérieure, pendant la session ordinaire 2006-2007, 62 amendements sur 4.712 amendements parlementaires déposés avaient été déclarés irrecevables, soit moins d'1,5 %. Du 1er juillet 2007 au 13 mai 2008, 156 amendements sur 4.053 amendements parlementaires déposés ont été déclarés irrecevables, soit 3,8 %. De la sorte, le taux d'irrecevabilité financière au Sénat reste très faible, y compris par comparaison avec celui constaté à l'Assemblée nationale (8,2 % au cours de la session 2005-2006).

Il a expliqué la modicité de ce taux d'irrecevabilité par trois facteurs :

- d'abord, les sénateurs apparaissent globalement acquis, dans leurs amendements, au principe de « sagesse budgétaire » ;

- ensuite, la « jurisprudence » de la commission, en la matière, se veut à la fois rigoureuse sur le plan constitutionnel et « bienveillante » à l'égard de l'initiative parlementaire ;

- enfin, à chaque fois que cela est apparu possible, une recherche de modification des amendements contraires aux dispositions de l'article 40 de la Constitution a été menée, avec leurs auteurs, afin de trouver des solutions respectant les conditions de recevabilité financière.

Il a ainsi estimé que, d'une manière générale, le fonctionnement de la nouvelle procédure d'application de l'article 40 de la Constitution s'avérait satisfaisant.

Toutefois, à titre personnel, il a constaté, que cette disposition, bien que destinée à limiter la dépense publique, n'avait empêché ni l'accumulation des déficits budgétaires ni l'augmentation continue de la dette de l'Etat depuis une trentaine d'années, et il s'est interrogé sur l'opportunité de la maintenir en vigueur. Au demeurant, il a souligné que l'article 40 de la Constitution ne faisait pas obstacle à la diminution des recettes publiques, eu égard notamment à l'appréciation dont fait l'objet la recevabilité des « gages » en ce domaine.

Aussi, il a rappelé qu'à titre strictement personnel, il avait déposé un amendement au projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République, tendant à abroger l'article 40 de la Constitution. A ses yeux, cette mesure serait conforme à l'esprit de « responsabilisation » du Parlement qui a inspiré ledit projet de loi. Il a fait observer que le gouvernement conserverait des moyens d'encadrer les débats. Au surplus, il a considéré que le projet de révision constitutionnelle introduisait un élément de difficulté pratique, pour l'application de l'article 40 de la Constitution, en prévoyant que la discussion en séance porte, en principe, sur le texte adopté par la commission saisie au fond.

Un débat s'est alors engagé.

Mme Nicole Bricq s'est déclarée en accord avec les analyses présentées. Néanmoins, elle s'est interrogée sur le degré d'adhésion des sénateurs, en dehors des membres de la commission, à la nouvelle procédure d'application de l'article 40 de la Constitution. Leur « modération budgétaire » lui paraissait avoir davantage contribué à la réussite de cette réforme. Elle a estimé que le débat en séance publique sur le projet de loi constitutionnelle fournirait, par conséquent, une utile occasion de « pédagogie » en la matière, notamment lors de l'examen de l'amendement de suppression de l'article 40.

M. Adrien Gouteyron a indiqué que la communication faite en Conférence des présidents, le 4 juin 2008, sur la nouvelle procédure d'application au Sénat de l'article 40 de la Constitution, avait fait l'objet d'un accueil tout à fait favorable.

M. Paul Girod a estimé que l'article 40 de la Constitution devait être conservé. Selon lui, en effet, cette disposition, comme l'article 49-3, constitue une utile « arme de dissuasion », permettant de contenir les propositions visant à accroître la dépense publique.

La commission a alors donné acte à M. Jean Arthuis, président, de sa communication, et a décidé, à l'unanimité, d'en autoriser la publication, sous la forme d'un rapport d'information.

Organismes extraparlementaires - Caisse d'amortissement de la dette sociale - Désignation d'un candidat

Enfin, la commission a désigné M. Jean-Jacques Jégou comme candidat appelé à siéger au sein du comité de surveillance de l'établissement de la Caisse d'amortissement de la dette sociale.

Jeudi 19 juin 2008

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Cour des Comptes - Référé sur la fusion ANPE-Unédic - Audition

La commission a procédé à l'audition de M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, Mme Marie-Thérèse Cornette, présidente de la 5chambre de la Cour des comptes, MM. Dominique-Jean Chertier, président de l'instance provisoire issue de la fusion ANPE-Unédic, Jean-Marie Marx, directeur général adjoint de l'ANPE, et Geoffroy Roux de Bézieux, président de l'Unédic, sur la fusion de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) et du réseau de l'assurance chômage (Unédic).

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que cette audition faisait suite à un référé de la Cour des comptes du 3 octobre 2007 sur la fusion de l'ANPE et du réseau opérationnel de l'Unédic. Il a précisé que la présence d'un ministre constituait « une première » et démontrait la portée des travaux de contrôle de la commission.

Il a rappelé que la loi du 13 février 2008 constituait le socle juridique de la fusion de l'ANPE et des Assédic, et de l'instauration d'une « institution nationale publique », appelée provisoirement par certains « France Emploi ».

M. Jean Arthuis, président, a souligné que la Cour des comptes s'interrogeait sur la capacité du futur organisme issu de la fusion à piloter l'amélioration de la qualité du service et la réduction des coûts de gestion. Elle avait formulé des observations particulièrement sévères dans son référé adressé le 3 octobre 2007 au ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, notant que :

- le rapprochement du réseau des Assédic et de l'ANPE demeurait « largement inabouti » dans les domaines de l'immobilier et des systèmes d'information ;

- la gouvernance de l'ANPE souffrait de la faiblesse du conseil d'administration face à la direction générale, et de la trop grande marge de manoeuvre laissée par l'autorité de tutelle, laissant ainsi des dérives s'installer dans la conduite des projets informatiques et dans la gestion des ressources humaines ;

- la capacité de pilotage faisait défaut, alors même que la fusion supposait un pilotage « vigoureux ».

Il a relevé que, si la fusion était intervenue sur le plan juridique, la Cour des comptes n'avait toujours pas reçu de réponse du ministère destinataire du référé. Les observations qu'elle avait formulées conservaient toute leur actualité, dans la mesure où la fusion restait à mettre en oeuvre sur le plan opérationnel pour permettre l'installation du futur opérateur public de l'emploi au 1er janvier 2009.

M. Jean Arthuis, président, a relevé à cet égard que cette audition n'avait pas pour but de revenir sur les débats déjà conduits par la commission des affaires sociales, mais avait pour objet de répondre aux incertitudes tenant au financement et au coût de l'opération de fusion. Il a rappelé que, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008, M. Serge Dassault, rapporteur spécial de la mission « Travail et emploi », avait attiré l'attention sur le risque d'aggravation des dépenses publiques dans l'opération de rapprochement des réseaux de l'ANPE et des Assédic.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial de la mission « Travail et emploi », a tout d'abord souligné la nécessité de chiffrer le coût de la fusion en intégrant notamment l'impact financier du futur statut des personnels. Il a rappelé que l'ANPE disposait, en 2007, d'un budget de 2,2 milliards d'euros, dont 1,2 milliard d'euros provient de la subvention de l'Etat pour charges de service public, et que l'Unédic avait dépensé 27 milliards d'euros en 2007, dont 80 % au titre de l'indemnisation du chômage. En outre, il a mis en exergue la différence actuelle de statut et de rémunération entre les 28.000 salariés, de statut public, de l'ANPE et les 14.000 employés de l'Unédic qui relèvent du droit privé. Il a ajouté que le rapprochement des 900 agences locales de l'ANPE et des quelque 600 antennes Assédic devait faire l'objet d'une rationalisation et d'une réduction du parc immobilier.

Il s'est interrogé sur la nécessité, à terme, d'embaucher des personnels supplémentaires, dans la mesure où l'objectif de faire suivre 30 demandeurs d'emploi par un agent reviendrait à doter le nouvel organisme de 60.000 employés au contact avec le public alors que la fusion de l'ANPE et des Assédic ne réunit actuellement que 42.000 emplois à temps plein.

Souhaitant améliorer en priorité l'accès à l'emploi des jeunes sans formation, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a attiré l'attention sur la nécessité d'améliorer la coordination entre le futur organisme public de l'emploi avec l'ensemble des cotraitants, notamment les missions locales et les maisons de l'emploi, et de renforcer le recours aux opérateurs privés de placement. Il a insisté sur la nécessité de mettre l'accent en amont sur la formation dès 14 ans, en instituant des formations professionnelles et en allongeant l'âge de la scolarité obligatoire jusqu'à 18 ans afin de conduire les jeunes sans formation vers un métier. Il a enfin regretté que la dégressivité insuffisante de l'indemnisation du chômage ne soit pas assez ainsi incitative à la reprise rapide d'un emploi, et ajouté que les dispositifs, tels que la prime pour l'emploi et le futur revenu de solidarité active (RSA), constitueraient des charges trop élevées pour le budget de l'Etat.

Mme Marie-Thérèse Cornette, présidente de la 5e chambre de la Cour des comptes, a regretté que le référé transmis le 3 octobre 2007 au ministre de l'économie, des finances et de l'emploi n'ait donné lieu, à ce jour, à aucune réponse. Elle a indiqué que les observations formulées dans la perspective de la fusion de l'ANPE et des Assédic faisaient suite au rapport thématique de mars 2006 relatif à l'indemnisation du chômage, dans lequel la Cour des comptes ne se prononçait pas encore pour le rapprochement des deux réseaux, mais dénonçait un mode de fonctionnement « dual » concernant des services différents, mais complémentaires. Par la communication de ce référé en amont de la discussion parlementaire, la Cour des comptes souhaitait attirer l'attention du gouvernement sur les risques en matière de ressources humaines et de gouvernance qui pèseraient sur le futur organisme public de l'emploi. A cet égard, la différence de statut entre les personnels de l'ANPE et de l'Unédic est à l'avantage des personnels de droit privé des Assédic, dont les rémunérations sont de 30 à 40 % plus élevées. Elle a souligné qu'un alignement vers le haut du futur statut commun des personnels entraînerait un surcoût de 300 à 350 millions d'euros, et que le statut des employés de l'ANPE présentait des avantages non chiffrés.

S'agissant des lacunes de gouvernance relevées par le référé, Mme Marie-Thérèse Cornette a indiqué que, contrairement à l'Unédic, qui avait modernisé ses méthodes de gestion, l'ANPE ne disposait toujours pas de comptabilité analytique, et que son conseil d'administration était tenu à l'écart de décisions d'ordre stratégique, s'agissant notamment du projet informatique Géode, d'un montant de 135 millions d'euros, qui n'a pas abouti. Elle s'est inquiétée du risque de désorganisation du futur service public de l'emploi si les mêmes carences devaient se reproduire. A ce titre, elle a mis en lumière la nécessité de se fixer pour objectifs l'amélioration de l'efficacité et la réduction des coûts, en indiquant que la mesure de la performance devait faire l'objet d'un alignement par le haut en prenant exemple sur les meilleures pratiques de chacune des structures. Ainsi, elle a souhaité que le nouveau statut des personnels retienne pour modèle les clauses les plus favorables mais, qu'en contrepartie, une mesure de la performance du service soit instaurée.

Mme Marie-Thérèse Cornette a souligné le rôle fondamental que devait jouer l'autorité de tutelle dans la fixation d'une feuille de route et d'un calendrier précis, avec une quantification des résultats, pour la mise en oeuvre opérationnelle de la fusion.

M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, a réaffirmé la totale implication du Gouvernement dans le processus de fusion de l'ANPE avec le réseau des Assédic, rappelant qu'il s'agissait de la plus grande réforme du service public des 30 dernières années, eu égard au caractère stratégique de la politique de l'emploi et au nombre des effectifs concernés.

Il a précisé que le référé adressé par la Cour des comptes le 3 octobre 2007 portait sur des pratiques anciennes, que le Gouvernement avait systématiquement répondu à tous les rapports précédents et que, s'il n'y avait pas eu de communication formelle sur les dernières observations de la Cour des comptes en 2007, l'adoption de la loi précitée du 13 février 2008 relative à la réforme du service public de l'emploi constituait une réponse opérationnelle et concrète.

Revenant sur les objectifs de la fusion de l'ANPE et des Assédic, il a indiqué que l'amélioration du service rendu devait être obtenue en plaçant les besoins du demandeur d'emploi au centre des priorités, avec pour but principal la réduction du délai de retour à l'emploi. Par ailleurs, il a fait remarquer que la fusion figurait dans le programme du président de la République et ne relevait donc pas d'une mesure d'économie fixée par la révision générale des politiques publiques (RGPP). Au contraire, il a affirmé que l'accent devait être mis sur l'amélioration du service public, par priorité sur la réduction des dépenses. A cet égard, il a reconnu que l'opération de fusion impliquerait des coûts supplémentaires, mais que la réforme des structures demeurait indispensable pour en minimiser l'impact, à l'image des rapprochements opérés dans la plupart des pays européens. Soulignant l'importance de l'enjeu, il a fait remarquer que l'amélioration du service public de l'emploi pouvait agir sur la baisse du chômage de l'ordre d'un point.

M. Laurent Wauquiez a constaté que la multiplicité des organismes et des dispositifs constituait jusqu'à présent une entrave à la modernisation du service rendu aux demandeurs d'emploi et, qu'en cela, il ne répondait pas au niveau de prestation espéré par la Cour des comptes. Toutefois, il a rappelé les efforts d'adaptation fournis, tant par l'ANPE que les Assédic, dans la mise en place du projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE), dans la réduction du délai entre le premier entretien à l'Assédic et celui à l'ANPE, dans la constitution du groupement d'intérêt économique (GIE) commun relatif au système d'information, et dans la constitution de guichets uniques. Ces évolutions constituant le socle de la réforme en cours, la fusion constituait une opportunité unique pour faire prévaloir l'intérêt du demandeur d'emploi sur les cloisonnements administratifs et pour jeter les bases d'un cahier d'objectifs et de résultats que le futur opérateur sera chargé de mettre en oeuvre. Pour mettre fin à la logique d'indemnisation et au traitement administratif du demandeur d'emploi, la fusion opérerait un changement radical de « logiciel » en créant un suivi personnalisé des demandeurs d'emploi fondé sur trois objectifs principaux :

- la simplification des démarches avec la mise en place d'un référent unique dès le premier entretien ;

- une gamme de prestations unifiée se substituant au régime complexe des aides actuelles, et rendant plus efficaces des dispositifs jusqu'alors insuffisamment utilisés, notamment en matière de lutte contre l'illettrisme, de financement du permis de conduire et d'incitation à la mobilité ;

- la mise en place de synergies par la fusion des réseaux de l'ANPE et des Assédic dans le but d'affecter un plus grand nombre d'agents au contact du public.

Dans cette perspective, il a annoncé un plan stratégique grâce à une implication plus forte de la tutelle de l'Etat dans la gouvernance du futur opérateur et l'élaboration d'un cahier des charges assorti de clauses d'évaluation dans la future convention tripartite Etat-Unédic-opérateur public de l'emploi.

Sur le calendrier de la réforme du service public de l'emploi, M. Laurent Wauquiez a indiqué que celle-ci ne résulterait pas d'un « big bang » au 1er janvier 2009, par ailleurs irréaliste compte tenu de la complexité de l'opération, mais ferait l'objet d'un processus régulier d'améliorations, encadré par des objectifs et des résultats quantifiés pendant les trois prochaines années. Il a présenté les principales étapes de la mise en oeuvre de la fusion :

- la désignation des chefs de projets régionaux avant l'été 2008 ;

- la création juridique du nouvel opérateur public de l'emploi, au 1er janvier 2009, dont le nom n'est pas encore arrêté, mais qui ne prendra pas l'appellation de « France Emploi » ;

- la constitution d'une « masse critique » de guichets uniques d'ici au 1er juillet 2009.

M. Dominique-Jean Chertier, président de l'instance provisoire issue de la fusion ANPE-Unédic, a souligné que la pluralité des organismes dans le traitement de l'indemnisation et le suivi des demandeurs d'emploi nuisait à l'efficacité globale de la politique de retour à l'emploi et, selon les travaux du Conseil d'orientation de l'emploi, constituait une des causes institutionnelles d'un niveau élevé de chômage.

Il a fait valoir que l'instance provisoire était chargée de jeter les bases du futur opérateur public de l'emploi sur trois dossiers principaux :

- l'amélioration de la gouvernance, avec l'attribution d'un rôle d'impulsion et de contrôle au conseil d'administration ;

- la transparence financière, par la mise en place d'une procédure de certification des comptes, ainsi que l'élaboration d'une comptabilité générale et analytique ;

- la définition d'une nouvelle offre de service, établissant une véritable obligation de qualité de la prestation, non seulement vis-à-vis des demandeurs d'emploi, mais encore des employeurs et des collectivités territoriales dans le cadre des futures négociations de la nouvelle convention tripartite.

Il a souligné que l'amélioration du service devait se mesurer à l'aune de la rapidité du traitement des dossiers, grâce aux moyens en personnels du futur opérateur mais aussi aux moyens résultant de la mise en place de délégations de service public avec les cotraitants et les opérateurs privés de placement.

Tout en constatant que la feuille de route évoquée par le ministre prescrivait des résultats à atteindre dès 2009, MDominique-Jean Chertier a reconnu que la fusion entrainerait des coûts supplémentaires, non encore chiffrés, liés au recours à des cabinets-conseils extérieurs, à la constitution d'une nouvelle identité visuelle du futur opérateur et à l'impact financier du futur statut commun des personnels qui reste à négocier. Il a mis en exergue le fait que l'aggravation des charges de ressources humaines ne pouvait pas être précisément chiffrée, mais qu'elle devait être compensée par des synergies à développer en matière d'achats, d'immobilier et de gains de productivité.

M. Geoffroy Roux de Bézieux, président de l'Unédic, a tout d'abord indiqué que 628 sites relevant de l'ANPE ou des Assédic permettaient de s'inscrire, en un même lieu, à l'assurance chômage et au parcours relevant du projet personnalisé d'accompagnement vers l'emploi. Soulignant les progrès enregistrés dans la constitution du service public de l'emploi depuis la mise en oeuvre de la convention tripartite Etat-ANPE-Unédic du 5 mai 2006, il a ajouté que 64 % des demandeurs obtenaient un entretien le jour même de leur demande. En tout état de cause, 90 % d'entre eux étaient reçus dans un délai maximum de 5 jours. Il a indiqué qu'une nouvelle convention sur l'assurance chômage serait négociée d'ici à la fin de l'année et qu'en qualité de premier financeur de la nouvelle instance, l'Unédic exercerait son contrôle sur la collecte des cotisations et le versement de l'indemnisation du chômage qui seront effectués par le futur opérateur. Constatant que partout en Europe, l'indemnisation et le placement des demandeurs d'emploi relevaient d'un même organisme, il a indiqué que l'efficacité du service reposerait sur la vitesse de traitement des demandes, la simplification des démarches et la polyvalence des agents.

Tout en reconnaissant que la fusion ferait peser des charges supplémentaires, au moins dans les premières années, il a espéré qu'à long terme, des économies d'échelle se développent tant pour les frais de structure que pour la gestion du réseau. A ce titre, il a souligné que la configuration des antennes Assédic correspondait à un schéma développé il y a plus de 10 ans, fondé sur un flux massif de demandeurs d'emplois. Il a constaté que la baisse du taux de chômage, ainsi que la dématérialisation des procédures, devaient conduire à réévaluer le référentiel immobilier des implantations des antennes Assédic, estimant que les 1.600 sites ANPE et Assédic ne seraient pas conservés en l'état. Se montrant optimiste dans l'exercice de la gouvernance du futur opérateur, il a indiqué que la loi précitée du 13 février 2008 prévoyait la mise en place d'un comité d'audit et d'un comité d'évaluation. En revanche, il a regretté que la contribution de l'Unédic au futur opérateur soit établie sur une base fixe de 10 % de ses recettes, notant que ce principe de financement n'incitait pas à la recherche d'une meilleure efficacité de l'opérateur.

Mme Catherine Procaccia, après avoir évoqué les travaux qu'elle avait menés en sa qualité de rapporteur du projet de loi précité de réforme du service public de l'emploi, a regretté que la Cour des comptes n'ait pas communiqué le référé à la commission des affaires sociales avant l'examen de ce projet de loi.

Mme Marie-Thérèse Cornette a indiqué qu'un délai de trois mois séparait l'envoi des observations faites par la Cour des comptes au ministre destinataire de la transmission au Parlement.

M. Jean Arthuis, président, s'est montré favorable à une réduction de ce délai, notant que la loi était déjà examinée par le Parlement avant même que le référé ne lui soit transmis.

Mme Catherine Procaccia s'est déclarée préoccupée du chiffrage du coût de la fusion, notamment en raison de la disparité des statuts des personnels. Elle a fait valoir que la réussite de la réforme serait en grande partie conditionnée par un effort important en matière de gestion et de formation du personnel. Elle a précisé que le Sénat avait introduit la possibilité pour le conseil d'administration d'adopter une motion de défiance à l'égard du délégué général, donnant ainsi un véritable pouvoir de contrôle aux administrateurs.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, qui s'interrogeait sur le statut du futur opérateur, M. Laurent Wauquiez a indiqué qu'il s'agissait d'une « institution publique sui generis » qui répondait, pour l'heure, à la dénomination d'« instance nationale publique » (INP).

Mme Catherine Procaccia a mis en évidence l'importance de fédérer l'ensemble des personnels autour d'une identité et d'un nom nouveaux qui se substitueraient à l'ANPE et aux Assédic. Enfin, elle a rappelé que, parmi les objectifs de la réforme, figuraient non seulement le placement des demandeurs d'emploi, mais aussi l'accompagnement de tous les salariés qui souhaitent changer d'emploi.

M. Gérard Longuet a souligné l'importance qui devait être accordée à la recherche des gains de productivité pour parvenir à compenser l'alignement du futur statut du personnel sur les salaires plus élevés des personnels des Assédic. Il s'est interrogé, à cet égard, sur la possibilité de faire peser sur l'opérateur public, à la fois une obligation de diligence et une obligation de résultat, alors que l'action sur la formation professionnelle, qui relève des collectivités territoriales, s'inscrit dans un temps plus long.

En réponse à Mme Annie David, qui s'interrogeait sur une possible baisse de l'indemnisation du chômage comme conséquence des gains de productivité recherchée, M. Geoffroy Roux de Bézieux a indiqué qu'il s'agissait d'assurer un suivi plus efficace des demandeurs et non de baisser le niveau des prestations de l'assurance chômage. Il a ajouté que si les comptes de l'Unédic connaissaient un déficit de 9,6 milliards d'euros, le remboursement progressif de la dette permettrait d'atteindre l'équilibre financier en 2010.

M. Laurent Wauquiez a rappelé les principales réformes de la politique de l'emploi actuellement menées :

- la fusion de l'ANPE et du réseau des Assédic ;

- la négociation actuellement en cours entre les partenaires sociaux sur l'indemnisation du chômage ;

- la définition des droits et devoirs des demandeurs d'emploi dans le cadre du projet de loi déposé en première lecture devant le Sénat ;

- la réforme de la formation professionnelle qui sera engagée sur la base d'un dialogue quadripartite faisant intervenir l'Etat, les régions, les partenaires sociaux et le service public de l'emploi.

M. Jean-Marie Marx, directeur général adjoint de l'ANPE, a rappelé que la feuille de route appliquée jusqu'à présent par l'ANPE relevait de la convention tripartite conclue en 2006 et constaté que le rapprochement opéré depuis lors, même s'il n'était pas satisfaisant, constituait un socle de référence pour la mise en place notamment du dossier unique du demandeur d'emploi (DUDE). Dans cette perspective, il a ajouté que près de 450 millions d'euros étaient consacrés annuellement par le GIE pour assurer la convergence des logiciels informatiques de ressources humaines et de gestion financière en 2008 et 2009, puis des applications « métiers » les années suivantes.

M. Dominique Leclerc a indiqué que l'examen prochain par le Sénat du projet de loi relatif aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emploi représentait une nouvelle étape déterminante dans la réussite du futur opérateur public de l'emploi.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que cette audition avait permis de dresser un premier rapport d'étape sur la fusion de l'ANPE et du réseau des Assédic. Il a ainsi relevé que :

- le renforcement de la gouvernance du service public de l'emploi appelait la constitution de comités d'audit et d'évaluation ;

- le rapprochement des réseaux et des statuts du personnel occasionnerait un surcoût qu'il conviendrait de chiffrer précisément ;

- les principales étapes du calendrier d'installation du futur opérateur public de l'emploi avaient été fixées par le Gouvernement.

La commission a ensuite autorisé, à l'unanimité, la publication de ces débats et des travaux de la commission sous la forme d'un rapport d'information.

Présidence de M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, et de M. Jean-Paul Emorine, président de la commission des affaires économiques.

Finances publiques - Révision générale des politiques publiques - Audition de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique

Puis la commission, conjointement avec la commission des affaires économiques, a procédé à l'audition de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, sur la révision générale des politiques publiques (RGPP).

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a rappelé que M. Eric Woerth était entendu en tant que rapporteur général du Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP), présidé par le Président de la République, et que la RGPP, lancée en juillet 2007 à l'initiative du Président de la République, avait pour objectif d'aboutir à une réforme de l'Etat d'une importance sans précédent. Relevant que ce processus avait, par son ampleur, suscité des inquiétudes, il a jugé nécessaire, avant de passer à la mise en oeuvre des réformes, de mieux communiquer sur ce sujet. Souhaitant que le ministre précise la portée et le mode de calcul du chiffre de 7,7 milliards d'euros d'économies annoncées, il a jugé nécessaire, pour faciliter l'aboutissement des réformes, de faire comprendre leurs objectifs par les diverses parties prenantes.

Après avoir rappelé que le Conseil des ministres du 11 juin 2008 avait marqué la fin de la première étape de la RGPP lancée le 10 juillet 2007, M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a indiqué que cette démarche, à laquelle avaient été associés les rapporteurs généraux des deux assemblées, avait consisté à examiner plusieurs fois chaque ministère et quelques grandes politiques d'intervention.

Il a précisé qu'il avait fixé quatre objectifs majeurs, dont le premier était la crédibilité de la réforme de l'Etat. Soulignant que les réformes avaient été bien préparées et pouvaient fonder une partie des travaux de préparation budgétaires pour l'année 2009, dans le cadre nouveau d'un budget triennal, il a relevé que la mise en place d'équipes mixtes d'audit public/privé et l'utilisation des travaux existants, notamment parlementaires, avaient débouché sur de nombreuses propositions de réformes actées par le Conseil de modernisation des politiques publiques.

Ces réformes concernent, en premier lieu, les administrations centrales qui, ayant « grossi » au fil du temps, ont été conduites à édicter des réglementations inutiles ou sources de complexité. Certaines mesures sont spectaculaires, comme celles touchant les ministères chargés du développement durable, de la santé ou de la culture. Au demeurant, lorsque les réformes proposées par les ministères ne répondaient pas aux objectifs de la RGPP, elles ont été rejetées. En outre, les fusions doivent permettre des allégements : celle de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique a abouti à la suppression de 15 % des bureaux, c'est-à-dire des cellules administratives de base du ministère. Au total, la RGPP devrait permettre de supprimer ou fusionner près de 50 directions d'administration centrale, ce qui représente proportionnellement un effort bien plus important que pour les services déconcentrés.

En deuxième lieu, la RGPP débouche sur une réforme d'ampleur des procédures administratives. Ainsi, il n'apparaît pas opportun de conserver un double examen des conditions d'accès sur le territoire français pour les 150.000 migrants légaux arrivant chaque année, alors que le travail effectué dans les consulats et les préfectures est identique : l'assimilation du visa de long séjour au permis de séjour pendant la première année permettra donc de supprimer des tâches inutiles, de simplifier les procédures - y compris pour les usagers - et non de démanteler le service public.

La RGPP entraîne, en troisième lieu, une réforme des fonctions « support » de l'administration avec, par exemple, la création d'un opérateur national de paie. Par ailleurs, la mise en place, en septembre 2008, d'une agence nationale des achats de l'Etat, permettra une rationalisation importante. La RGPP va d'ailleurs déboucher sur l'élaboration d'un nouveau statut des agences.

En quatrième lieu, la RGPP entraînera des modifications dans l'allocation des moyens. La création d'une agence nationale de remplacement devrait, par exemple, réduire le nombre d'enseignants qui ne font pas cours, actuellement au nombre de 23.000. Dans l'enseignement supérieur, les moyens seront distribués selon des critères discutés dans le cadre de la RGPP, portant sur le potentiel de chaque équipe de recherche ou chaque université, et non plus selon les critères du système actuel. Enfin, la rationalisation des investissements sera améliorée. A titre d'exemple, il n'est pas normal que le coût de construction d'une place de prison puisse varier du simple au double (de 88.000 à 175.000 euros).

M. Eric Woerth a ensuite souligné que les réductions d'effectifs et de coûts de fonctionnement n'étaient pas un présupposé mais une conséquence des réorganisations. La RGPP a permis une documentation, en amont, sur le potentiel de productivité de chaque ministère, qui constitue un atout précieux pour l'élaboration du projet de loi de finances et modifie profondément les discussions entre le ministre du budget et les autres ministres. Cette démarche aboutit donc à améliorer l'efficacité de l'Etat et non à abandonner des missions comme l'a fait le Canada, qui en a transféré de nombreuses aux provinces. En conséquence, la place de l'Etat n'est pas fondamentalement modifiée.

M. Eric Woerth a ensuite indiqué que la deuxième exigence était de respecter un principe de justice : toutes les structures sont concernées et l'ensemble des dispositifs d'aide doit être mieux ciblé. Dans cette perspective, les opérateurs, qui représentent près de 250.000 emplois, seront également concernés, conformément au voeu de nombreux parlementaires, par la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, et devront se réformer et rendre des services au meilleur coût : 39 d'entre eux seront supprimés ou fusionnés.

Abordant la troisième exigence, M. Eric Woerth a rappelé qu'une concertation s'était engagée depuis deux mois avec le Parlement, les équipes d'expertise ayant presque toutes été entendues, par près d'une trentaine de parlementaires dont 25 sénateurs. S'agissant, enfin, de l'exigence de responsabilité financière, les mesures décidées au cours des trois CMPP devraient entraîner les économies suivantes :

- sur la masse salariale (en brut, c'est-à-dire avant le retour aux fonctionnaires) : 3,5 milliards d'euros, soit 4,1 % des crédits pour 2008 ;

- sur les interventions et l'investissement : 2 milliards d'euros, soit 3,9 % des crédits pour 2008 des politiques d'intervention ;

- sur le fonctionnement (y compris les opérateurs) : 2,2 milliards d'euros, soit 6,3 % des crédits pour 2008.

M. Eric Woerth a souligné que 7,7 milliards d'euros pouvaient être économisés au total sur les trois catégories de dépenses, soit 4,5 % de la base sur laquelle les décisions ont été prises, à savoir 173 milliards d'euros qui représentent les dépenses de l'Etat, hors pensions et hors intérêts de la dette. Sans être négligeable, ce chiffre est insuffisant pour parvenir à l'équilibre des finances publiques en 2012, et l'ensemble du champ de la dépense publique devra donc également être examiné. Pour cela, il faut « allonger » la chaîne de décision, en associant le Parlement ou les partenaires sociaux en fonction des sujets traités, afin d'éviter les blocages. Il convient d'éviter à cet égard une confusion entre les décisions techniques, prises dans le cadre de la RGPP, comme le changement de financeur pour la carte « Familles nombreuses » et les décisions politiques, en l'occurrence la politique familiale dans son ensemble, que la RGPP n'avait pas vocation à remettre en cause. C'est pourquoi les mesures concernant notamment les politiques sociales feront l'objet d'une très large association des acteurs concernés.

Rappelant qu'il rendrait compte, d'ici le 30 octobre 2008, devant le CMPP de l'état d'avancement des 355 mesures actées au cours de la première étape, M. Eric Woerth a insisté sur la nécessité que les décisions soient rapidement appliquées, sans être dénaturées. Il a tiré un premier bilan mitigé : sur les 265 mesures annoncées par les deux premiers CMPP, seules 4 sont achevées et 72 réellement lancées. Un effort considérable doit donc être effectué et chaque ministre doit impérativement veiller à l'application des mesures concernant son administration.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a souligné que la RGPP pouvait utilement s'inspirer des travaux du Parlement. Il a rappelé qu'au cours d'une réunion commune tenue le 10 juin 2008 avec la commission des affaires culturelles, la commission des finances avait entendu les conclusions de MM. Philippe Adnot et Jean-Léonce Dupont, corapporteurs, présentées au nom du groupe de travail commun sur la réforme de l'allocation des moyens par l'Etat aux universités.

M. Jean-Paul Emorine, président de la commission des affaires économiques, a indiqué que les rapporteurs pour avis de la commission des affaires économiques avaient procédé à six auditions de responsables des équipes d'audit mises en place par le gouvernement dans le cadre de la RGPP. Il s'est interrogé sur les conséquences de la RGPP quant à l'organisation des services déconcentrés de l'Etat.

M. Eric Woerth a indiqué que les discussions à ce sujet avec le ministère de l'intérieur avaient été intenses. Le nombre de directions régionales doit passer de 18 à 8, celui des directions départementales de 13 à 5, et le préfet de région doit avoir autorité sur le préfet de département.

M. Adrien Gouteyron s'est interrogé sur la compatibilité des préconisations du rapport d'étape remis en mars 2008 par la commission du Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France, qui selon lui obéit essentiellement à une logique d'augmentation des moyens, avec les objectifs de la RGPP. Il s'est demandé en outre s'il n'aurait pas été opportun de fusionner ce Livre blanc avec celui sur la défense et la sécurité nationale, rendu public le 17 juin 2008.

En réponse, M. Eric Woerth a indiqué que l'élaboration du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale avait été coordonnée avec la RGPP. La nouveauté de la RGPP est moins de faire de nouvelles préconisations - nombre d'entre elles ont en effet déjà été faites par le Parlement - que de les mettre en oeuvre.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, s'est interrogé sur les inerties de l'administration. Il a regretté les lacunes de l'« Etat-propriétaire », en évoquant les dysfonctionnements, en ce domaine, du ministère des affaires étrangères et européennes.

En réponse, M. Eric Woerth a confirmé la volonté du gouvernement de réaliser des réformes d'ampleur en ce domaine.

M. Eric Doligé a craint que la RGPP se traduise par des transferts de charges de l'Etat vers les collectivités territoriales. Aussi, la répartition de la propriété des infrastructures entre l'Etat et les collectivités territoriales doit être clarifiée. Il s'est interrogé sur un possible « doublon » de l'Union des groupements d'achats publics (UGAP) avec la future agence centrale des achats de l'Etat. Evoquant le mode de fonctionnement de certains pôles de compétitivité, il a jugé que la complexité administrative de ces dispositifs était excessive.

Mme Nicole Bricq s'est interrogée sur la finalité véritable de la RGPP : s'agit-il de moderniser l'Etat ou de réaliser des économies ? Dans le premier cas, il est « maladroit » de centrer la communication sur le montant des économies escomptées. Dans le second cas, il est « illusoire » de s'imaginer que des économies significatives pourront être réalisées à court terme car la réforme a un coût. Evoquant les travaux menés en qualité de rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire », elle s'est interrogée sur la cohérence de la RGPP, et sur le chiffrage des économies attendues. La RGPP est déconnectée, en outre, de la LOLF, et risque de susciter des transferts de charges de l'Etat vers les collectivités territoriales.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga a considéré que la RGPP conduisait, dans le cas de la mission « Action extérieure de l'Etat », à un véritable découragement des personnels. Elle s'est interrogée sur les effets des modifications de la législation sur la nationalité quant à l'activité des consulats, sur la politique des visas, sur les insuffisances de l'« Etat-employeur » à l'étranger, et sur l'efficacité de certains opérateurs.

Mme Odette Terrade a indiqué sa volonté de concilier la modernisation de l'Etat avec la préservation du service rendu aux usagers. Elle s'est inquiétée de la tendance croissante de l'Insee à facturer des prestations aux collectivités territoriales, et s'est interrogée sur les conséquences de la RGPP quant au maintien des déléguées régionales du service des droits des femmes.

M. Philippe Dominati a souligné que les économies actuellement envisagées par le gouvernement dans le cadre de la RGPP étaient évaluées à seulement 7,7 milliards d'euros, soit moins de 5 % des dépenses concernées. Peut-on se satisfaire d'un tel niveau ? Et celui-ci pourrait-il être accru sans abandonner ou revoir à la baisse certaines politiques publiques ?

M. Louis Duvernois s'est interrogé sur la possible évolution du statut de certaines agences de la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) du ministère des affaires étrangères : CampusFrance, l'agence pour l'enseignement français à l'étranger et CulturesFrance.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a fait part d'une préoccupation exprimée par M. Aymeri de Montesquiou, quant à la part particulièrement élevée, en France, des dépenses publiques dans le PIB.

Mme Nicole Bricq a jugé que les comparaisons internationales en la matière étaient peu pertinentes, du fait des différences de périmètre entre administrations publiques.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, s'est demandé si la RGPP n'avait pas trop tendance à privilégier la recherche immédiate d'économies, plutôt que l'amélioration durable de l'efficacité de l'Etat. Il a souhaité obtenir des précisions sur le calendrier de la revue générale des prélèvements obligatoires (RGPO).

En réponse aux différents intervenants, M. Eric Woerth a apporté les précisions suivantes :

- la réorganisation des collectivités territoriales, en vue, notamment, d'une meilleure spécialisation de chaque échelon, n'a pas donné lieu, dans le cadre de la RGPP, à consensus avec les associations d'élus ;

- les préfets ont reçu des instructions afin d'améliorer la cohérence de la gestion de l'immobilier local ; des progrès importants doivent encore être réalisés au niveau national, notamment par une centralisation de la gestion, comme l'indiquent les conclusions des deux premiers conseils de modernisation, mais les réticences des ministères restent fortes ;

- l'UGAP, qui est un opérateur commercial très performant sur un certain nombre de produits, et la nouvelle agence des achats, ont un rôle complémentaire, cette dernière n'ayant pas vocation à remettre en cause la politique d'achats de chaque ministère et pouvant même recourir à l'UGAP pour ses propres achats ;

- la RGPP crée des inquiétudes car elle induit des changements ; les ministres doivent donc impérativement s'impliquer dans sa mise en oeuvre et se saisir des réformes pour que les agents à leur tour les appliquent ;

- il aurait été préférable de pouvoir réaliser des économies supplémentaires, qui seront peut-être permises par la mise en oeuvre des réformes elles-mêmes ; toutefois, la RGPP n'est pas uniquement guidée par cet objectif d'économies, bien que celui-ci soit légitime dans un pays dont le déficit budgétaire dépasse 40 milliards d'euros ; en tout état de cause, l'ambition est de maintenir la qualité du service public ;

- l'image très négative donnée par certains intervenants du ministère des affaires étrangères et européennes n'apparaît pas du tout conforme à la réalité, dans la mesure où ce ministère a les moyens de fonctionner ;

- une démarche commune avec le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche a été engagée afin que l'Etat rémunère les stagiaires qu'il emploie, notamment au sein du ministère des affaires étrangères et européennes.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a fait observer, à partir de l'exemple de la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID), que les ministères avaient, souvent, un réflexe initial de refus de toute réduction de postes, alors même qu'en pratique, l'expérience montrait que ces diminutions étaient réalisables.

M. Eric Woerth a ensuite précisé les éléments suivants :

- s'agissant du ministère des affaires étrangères et européennes, il n'est pas prévu de réduire de 30 % les crédits de la DGCID mais il est crucial de rationaliser les crédits de l'action culturelle extérieure ; même s'ils offrent des services particulièrement utiles, les services consulaires ne sauraient être assimilés à ceux d'une mairie ; les opérateurs comme l'Agence française de développement (AFD) et l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) doivent être intégrés dans la stratégie globale de restructuration de l'organisation administrative ; enfin, pour répondre au problème de l'existence de nombreux cadres inemployés au sein du ministère des affaires étrangères et européennes, il est désormais possible de quitter la fonction publique dans des conditions financières intéressantes ; la DGCID doit être un opérateur au même titre que l'AFD, afin d'exécuter les politiques décidées par le ministère ;

- les services généraux compétents pour les droits des femmes ne sont pas remis en cause mais fusionnés au sein des directions locales adéquates ;

- la comparaison entre la part des dépenses publiques en France et en Allemagne montre que les services publics peuvent être organisés différemment sans altérer leur qualité ; tel est l'objectif de la RGPP, et non la réalisation d'économies à tout prix ;

- la revue générale des prélèvements obligatoires est pilotée par Mme Christine Lagarde, en sa qualité de ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, et devrait faire l'objet d'un débat ;

- le travail de la RGPP a bien été organisé sur la base de la répartition des crédits par mission au sens de la LOLF.