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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES


Mardi 17 juin 2008

- Présidence de M. Nicolas About, président -

Travail - Droits et devoirs des demandeurs d'emploi - Audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, et de M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi

La commission a procédé à l'audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, et de M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, sur le projet de loi n° 390 (2007-2008) relatif aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emploi.

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a d'abord rappelé que le Président de la République lui avait assigné deux objectifs essentiels : améliorer la croissance de l'économie française et développer l'emploi. Elle s'est réjouie du niveau historiquement bas du chômage, qui s'établit désormais à 7,2 % de la population active, soit le taux le plus faible depuis vingt-cinq ans, et du dynamisme des créations d'emplois depuis le début de l'année 2008, plus de 70 000 créations nettes d'emploi ayant déjà été enregistrées. Les prévisions des économistes tablent, pour la France, sur une croissance d'1,7 % en 2008, ce qui est conforme aux prévisions du Gouvernement, en dépit d'un contexte international défavorable.

La fusion en cours de l'ANPE et des Assedic permettra de disposer, sur l'ensemble du territoire, de guichets uniques pour assurer le suivi de chaque demandeur d'emploi par un conseiller référent et de simplifier les démarches. Le projet de loi relatif aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emploi vient compléter cette réforme en précisant la notion d'offre raisonnable d'emploi. Il ne vise pas à stigmatiser les chômeurs qui seraient accusés de refuser les offres d'emploi qui leur sont faites ; en réalité, 2 % seulement des radiations sont prononcées au motif du refus d'une offre raisonnable d'emploi. Au contraire, le fait de définir plus rigoureusement l'offre raisonnable d'emploi constitue une garantie supplémentaire pour les demandeurs d'emploi, puisque les radiations seront désormais décidées sur la base de critères objectifs.

M.  Dominique Leclerc, rapporteur, a confirmé que le projet de loi s'inscrit dans la continuité de la fusion de l'ANPE et des Assedic, puis a souhaité obtenir des précisions sur la valeur juridique du projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE), qui sera élaboré par le demandeur d'emploi et par le nouvel opérateur qui résultera de la fusion. Il a également demandé s'il n'y a pas un risque que les demandeurs d'emploi soient conduits à accepter des emplois moins qualifiés, précaires ou occasionnant pour eux une importante perte de salaire. Il s'est ensuite interrogé sur les raisons qui amènent le Gouvernement à présenter aujourd'hui ce projet de loi et a demandé comment seront pris en compte les demandeurs d'emploi qui ne perçoivent ni l'allocation de retour à l'emploi (ARE), ni l'allocation de solidarité spécifique (ASS). Enfin, il s'est félicité du caractère pragmatique et réaliste du texte, qui n'a aucunement pour objet de jeter une quelconque suspicion sur les demandeurs d'emploi.

M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, a répondu que le PPAE formalisera les engagements réciproques du demandeur d'emploi et de l'opérateur dans le but d'apporter au demandeur d'emploi un accompagnement personnalisé dès le premier entretien. Le projet de loi n'est pas de nature à créer un risque de « dumping », puisque le demandeur d'emploi ne sera pas obligé d'accepter un emploi à temps partiel ou en contrat à durée déterminée (CDD) s'il n'a pas indiqué, lors de son premier entretien, qu'il est disposé à le faire.

Le Président de la République avait annoncé, au cours de sa campagne, qu'il traiterait la question de l'offre raisonnable d'emploi, qui donne lieu à des débats depuis maintenant huit ans. Le Gouvernement a invité l'an dernier les partenaires sociaux à négocier sur ce sujet, mais ceux-ci n'ont pas souhaité se saisir du dossier. Dans ces conditions, il revient au pouvoir politique de prendre ses responsabilités.

Enfin, la référence faite, dans le projet de loi, au revenu de remplacement perçu par les demandeurs d'emploi vise les seuls bénéficiaires de l'ARE et de l'ASS.

Mme Annie David a regretté que ce projet de loi vienne interférer avec la fusion en cours de l'ANPE et des Assedic ; il aurait été plus judicieux d'attendre qu'elle fût achevée pour légiférer. Certes, le fait de définir l'offre raisonnable d'emploi remédie au flou qui entoure aujourd'hui cette notion, mais le projet de loi prévoit des sanctions pour les demandeurs d'emploi et pas pour le nouvel opérateur, par exemple s'il est incapable de proposer des offres d'emploi, ni pour les employeurs, qui déposent parfois des offres d'emploi indécentes qui ne trouveront jamais preneur. Elle a enfin mis en doute l'affirmation selon laquelle un demandeur d'emploi ne serait pas tenu d'accepter un emploi en CDD ou à temps partiel après l'entrée en vigueur du texte.

M. Alain Gournac a indiqué que le groupe UMP est très favorable à ce projet de loi. Il s'est cependant interrogé sur l'insécurité juridique qui pourrait résulter de la notion d'offre raisonnable d'emploi et a souhaité obtenir des précisions sur la procédure de radiation et sur ses conséquences. Enfin, s'il faut se réjouir de la baisse du chômage, on peut craindre qu'il ne soit désormais de plus en plus difficile de réduire davantage le nombre de demandeurs d'emploi, dans la mesure où les personnes qui sont encore au chômage sont aussi les plus éloignées de l'emploi.

M. Alain Vasselle a indiqué que les élus de son département mettent souvent en doute la fiabilité des statistiques officielles du chômage en raison du traitement de l'information par les médias : on signale toujours les suppressions de postes et les fermetures d'usine sans jamais évoquer les créations d'emplois et d'entreprises ! Il a ensuite fait observer que les personnes radiées de la liste des demandeurs d'emploi peuvent devenir allocataires du RMI, ce qui pèse sur les finances des conseils généraux. Puis il a estimé que la mise en place de l'accompagnement personnalisé des demandeurs d'emploi nécessiterait une véritable révolution culturelle chez les agents de l'ANPE, qui ne disposent pas, selon lui, des compétences requises pour accomplir cette mission.

M. Guy Fischer a souligné que l'amélioration des chiffres de l'emploi ne doit pas être acquise au prix d'une explosion de la précarité. Les chômeurs non indemnisés par l'assurance chômage basculent vers l'ASS puis vers le RMI, et c'est désormais le revenu de solidarité active (RSA) qui est présenté comme la panacée. Il a évalué à quinze millions le nombre de personnes touchées en France par une forme de précarité.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle a demandé pourquoi la définition de l'offre raisonnable d'emploi ne prend pas en compte la notion d'emploi décent telle qu'elle a été élaborée par le Bureau international du travail (BIT). Elle a ensuite affirmé que la mise en oeuvre en Allemagne de la loi Hartz IV, qui a fixé les obligations des chômeurs en matière de recherche d'emploi, a abouti à une explosion de la précarité : 25 % des travailleurs pauvres perçoivent désormais un revenu annuel inférieur à 16 000 euros, alors que cette proportion était seulement de 19 % en 2000. Elle a souhaité obtenir des précisions sur les conséquences de la fusion pour les maisons de l'emploi, dont la mise en place semble avoir été interrompue, la maison prévue à Pau n'ayant pas été créée et sur l'avenir des agents de l'association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) chargés de l'orientation des demandeurs d'emploi. Faisant observer que l'Unedic a dépensé la moitié seulement de son budget de formation en 2007, elle a demandé comment ces crédits pourraient désormais être optimisés. Elle s'est enfin inquiétée de l'éventualité d'un accompagnement des demandeurs d'emploi à deux vitesses, les personnes les plus facilement employables étant reclassées par l'opérateur issu de la fusion de l'ANPE et des Assedic, tandis que les chômeurs de longue durée seraient pris en charge par les conseils généraux.

M. Michel Esneu a insisté sur la notion d'engagements réciproques, qui est au coeur de la démarche retenue par le projet de loi, et sur les nouveaux problèmes posés par la formation professionnelle des jeunes : ceux qui souhaitent entrer en apprentissage rencontrent souvent peu de difficultés pour trouver une entreprise prête à les accueillir, ce qui n'était pas le cas il y a encore quelques années, mais sont en revanche confrontés à un grave manque de places dans les centres de formation des apprentis (CFA).

M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, a répondu à Mme Annie David que la mise en oeuvre de la fusion et l'amélioration de l'accompagnement des demandeurs d'emploi doivent avancer de pair : ainsi, les demandeurs d'emploi de plus de cinquante-cinq ans bénéficient déjà d'un accompagnement personnalisé dès le premier entretien et une réflexion est en cours sur la refonte du dispositif des aides à la mobilité. Il n'est pas prévu d'imposer des sanctions à l'opérateur, mais plutôt d'évaluer rigoureusement son action. Il faut par ailleurs éviter que les entreprises ne déposent des offres d'emploi surréalistes, qui ne trouveront pas preneur et qui font perdre du temps au service public de l'emploi, même si elles sont l'exception, et veiller à ce que les entreprises répondent aux candidatures qu'elles reçoivent, car il s'agit d'une marque de respect élémentaire vis-à-vis des demandeurs d'emploi.

Il a indiqué à M. Alain Gournac que la radiation est décidée par l'ANPE et qu'elle peut être suivie d'un recours gracieux, qui fait intervenir une commission consultative, puis d'un recours hiérarchique et d'un éventuel recours contentieux porté devant le tribunal administratif. Les critères précis fixés pour définir l'offre raisonnable d'emploi limitent le risque d'insécurité juridique.

En s'adressant à M. Alain Vasselle, M. Laurent Wauquiez, secrétaire d'Etat chargé de l'emploi, a souligné qu'il est important d'orienter les personnes au chômage vers les secteurs créateurs d'emploi. Il a contesté l'idée selon laquelle les radiations augmenteraient les charges des conseils généraux au titre du RMI, le nombre de titulaires de cette allocation ayant au contraire diminué au cours de la période récente. Le Gouvernement mène par ailleurs une réflexion sur l'accompagnement des titulaires de minima sociaux, auquel le secteur de l'insertion par l'activité économique (IAE) apporte une contribution importante en combinant réinsertion sociale et professionnelle. Il a estimé que les agents de l'ANPE ont beaucoup évolué depuis quelques années, les plus jeunes se sont ainsi affranchis des dogmes du « politiquement correct » et admettent la nécessité d'effectuer des contrôles tout en ayant une appréhension réaliste du marché du travail. Il faut cependant faire évoluer encore le fonctionnement interne du nouvel opérateur, qui comptera près de 50 000 agents une fois la fusion réalisée.

Répondant à M. Guy Fischer, il a souligné que la précarité n'a pas augmenté ces dernières années : le pourcentage de salariés en CDD est stable, autour de 6,8 %, et 15,7 % des salariés sont employés à temps partiel, soit un taux identique à celui constaté en 2005. Enfin, il faut rappeler que la pire forme de précarité réside dans le fait d'être privé d'emploi.

En réponse à Mme Annie Jarraud-Vergnolle, il a d'abord estimé que la définition de l'offre raisonnable d'emploi intègre la notion de travail décent au sens du BIT, puis il a insisté sur la nécessité de réformer le système de formation, qui s'adapte plus à l'offre de financement qu'aux besoins des employeurs.

En s'adressant enfin à M. Michel Esneu, il s'est déclaré très conscient et préoccupé par le fait que les jeunes soient désormais confrontés à une pénurie de places dans les CFA, d'autant que les régions refusent souvent d'accueillir un apprenti qui ne réside pas sur leur territoire, ce qui n'est pas acceptable.

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a précisé qu'une obligation de moyens pèserait sur l'opérateur dans ses relations avec les demandeurs d'emploi. La notion d'offre raisonnable d'emploi relève effectivement plus du domaine de la common law que du droit romain, mais elle a estimé que cette innovation juridique serait positive. Les emplois aidés dans le secteur non marchand doivent continuer d'être utilisés au bénéfice des personnes les plus éloignées de l'emploi. Par ailleurs, la qualité du travail des agents de l'ANPE ne doit pas être sous-estimée, l'agence recélant des trésors d'inventivité, de créativité et de bonne volonté.

Sur la question des maisons de l'emploi, elle a indiqué que le député Jean-Paul Anciaux remettra très prochainement un rapport présentant des pistes pour maintenir et étendre les structures qui fonctionnent. Une réunion se tiendra le 2 juillet pour relancer les discussions en vue de la réforme de la formation professionnelle et il n'est pas prévu, à ce jour, de modifier l'affectation des agents de l'Afpa chargés de l'orientation des demandeurs d'emploi.

Mercredi 18 juin 2008

- Présidence de M. Nicolas About, président -

Gestion de l'hôpital - Examen du rapport d'information de la Mecss

La commission a tout d'abord entendu MM. Alain Vasselle et Bernard Cazeau présenter leur rapport, établi au nom de la Mecss, sur le coût de l'hôpital.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a rappelé que le Président de la République a exprimé son souhait de placer l'hôpital au centre des préoccupations des autorités sanitaires. De nombreuses études sur ce thème ont été lancées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, la principale d'entre elles étant celle établie par la commission de concertation relative aux missions de l'hôpital, présidée par Gérard Larcher. La Mecss a jugé également nécessaire de travailler sur ce sujet de l'hôpital, dont les dépenses représentent 44 % de l'Ondam pour 2008, en s'attachant à l'analyse du pilotage de la politique hospitalière, notamment dans la perspective de la création des agences régionales de santé (ARS). Le rapport qu'elle a établi a pour ambition d'étudier des thèmes moins connus, qui constituent pourtant des enjeux majeurs pour l'avenir de l'hôpital.

Le premier d'entre eux est le processus de détermination des tarifs. La mise en oeuvre de la tarification à l'activité, la T2A, suppose la réalisation, sous l'autorité de la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins (Dhos), de plusieurs études sur les coûts de production des différentes catégories d'établissements afin d'éclairer la détermination des tarifs et l'ampleur de l'écart à réduire dans le cadre du processus de convergence tarifaire entre les établissements publics et privés. A ce jour, deux catégories d'études sont attendues : d'une part, une étude nationale de coûts qui permettra de comparer les coûts de fonctionnement respectifs de chaque secteur, d'autre part, des études complémentaires, indispensables pour analyser les différences de nature des charges portant notamment sur le coût du travail, la prise en charge de la précarité, la permanence des soins, l'impact de la taille des établissements sur les coûts de production et le montant des créances irrecevables.

Or, la situation actuelle est confuse. En effet, le Gouvernement s'était engagé à présenter un bilan des travaux sur la mesure des écarts avant le 15 octobre prochain mais l'échéance sera difficile à respecter car la réalisation des différentes études a accumulé les retards et seuls des résultats partiels seront disponibles pour orienter la campagne budgétaire 2009. Ce n'est donc probablement pas avant les campagnes budgétaires de 2010 ou de 2011 que le détail des écarts de coûts entre public et privé sera connu, rendant impossible de mener le processus de convergence tarifaire à son terme en 2012. Cette situation est également pénalisante pour les établissements de santé car les modifications tarifaires sont reportées d'année en année alors que la communauté hospitalière réclame des ajustements, pour la prise en charge des patients en situation de grande précarité par exemple.

Puis M. Bernard Cazeau, rapporteur, a abordé le deuxième thème du rapport relatif à la situation d'enlisement financier de l'hôpital. Le déficit prévisionnel des établissements de santé a atteint 256 millions d'euros en 2006, les données provisoires de 2007 font état d'un déficit prévisionnel de 400 millions d'euros pour les seuls centres hospitaliers universitaires (CHU) et l'année 2008 devrait voir pour la première fois certains établissements placés sous administration provisoire, signe d'une dégradation supplémentaire de leur situation financière. Pourtant une politique d'aide aux établissements a été mise en oeuvre depuis 2004. Elle se compose d'une aide nationale non reconductible de 300 millions d'euros et repose sur une base contractuelle : les contrats de retour à l'équilibre financier (Cref).

La mise en service de ces contrats a été vivement critiquée par l'Igas car les mesures d'économies qu'ils fixent sont généralement peu ambitieuses, en particulier en ce qui concerne la masse salariale. Le principal défaut de ces contrats est en outre d'avoir tablé sur un développement peu réaliste de l'activité pour redresser la situation financière des établissements concernés. Ces prévisions de recettes irréalistes accompagnées de mesures d'économies insuffisantes expliquent pour l'essentiel que ces Cref n'aient pas atteint leurs objectifs financiers mais seulement permis, dans la majorité des cas, une amélioration apparente de la situation financière grâce aux aides exceptionnelles consenties.

Les problèmes rencontrés proviennent également d'un pilotage national aléatoire, contradictoire, peu en phase avec les actions menées par les agences régionales de l'hospitalisation (ARH) ou les établissements. C'est ainsi que la mise en oeuvre des Cref a coïncidé avec la multiplication de mesures (plan Hôpital 2007, plans de santé publique) pouvant entraîner des augmentations de dépenses. De même, plusieurs séries de dispositifs ont été préconisées pour le redressement financier des hôpitaux. Cette accumulation complique la tâche des gestionnaires. Elle souligne la difficulté de choisir entre le recours à des outils spécifiques de redressement et l'intégration des mesures de retour à l'équilibre dans des dispositions de droit commun.

En définitive, l'examen détaillé de la situation financière actuelle des établissements de santé milite incontestablement en faveur d'une réelle amélioration du pilotage, tant national que régional, des établissements de santé.

M.  Alain Vasselle, rapporteur, a ensuite exposé le troisième thème du rapport, celui de l'emploi, sujet qui, à certains égards, semble tabou. Bien que la masse salariale, pour les seuls établissements publics, s'élève à 36 milliards d'euros, soit 23 % de l'Ondam, la question de l'emploi hospitalier suscite peu de débats publics, y compris durant l'examen de la loi de financement de la sécurité sociale. Là encore, un constat de défaut doit être dressé : les autorités de tutelle ne disposent pas d'un outil de gestion statistique performant. Aucune projection démographique centrée sur les effectifs des établissements de santé n'est disponible. Aussi, en pratique, faute d'indicateurs, les estimations des besoins ont tendance à se fonder sur l'offre existante plutôt que sur les réels besoins de santé. Cette situation est dénoncée tant par la Cour des comptes que par l'observatoire national de la démographie médicale des professions de santé (ONDPS).

Même la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail, qui constitue pourtant un des faits les plus marquants dans le domaine de l'emploi hospitalier au cours des dernières années, ne fait l'objet d'aucun bilan global : ses conséquences financières ne sont pas connues ; une partie des jours de congé et des heures supplémentaires accumulés par les personnels dans les comptes épargne temps (CET), pour assurer la continuité du service lors de l'entrée en vigueur des trente-cinq heures, n'est toujours pas rémunérée. Ces illustrations démontrent que la gestion des ressources humaines ne semble pas constituer une priorité pour les autorités de tutelle, alors que pourtant le principe de la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences a été introduit à l'hôpital dès 1997.

Une gestion active des ressources humaines est désormais impérative pour éviter une crise majeure, d'autant que la fonction publique hospitalière connaît un choc démographique sans précédent : entre 1999 et 2015, 385 000 départs à la retraite sont prévus, soit 55 % des effectifs de 1999. Cette évolution, alliée à la mise en oeuvre de la T2A, constitue une opportunité pour engager une réflexion sur la gestion prévisionnelle des carrières. En prenant appui sur les travaux de la mission d'expertise et d'appui aux hôpitaux (Meah), les établissements doivent réfléchir à leur organisation. La sous-utilisation de plateaux techniques leur impose, par exemple, des contraintes financières beaucoup plus pénalisantes que celles liées au statut des personnels.

Seules les autorités de tutelle nationale et régionales peuvent accompagner les directeurs dans cette démarche car il est illusoire de penser que les directeurs pourront seuls mettre en oeuvre des plans de retour à l'équilibre comportant des restructurations et des mesures relatives au personnel. Les autorités de tutelle, au premier chef la Dhos, doivent impérativement mettre en place des outils de gestion pour suivre l'évolution des effectifs et des dépenses. Sur ce dernier point, la Cour des comptes a souligné que les dépenses de personnel ne sont pas connues avec suffisamment de précision : il est actuellement impossible de les analyser en distinguant, d'une part, les conséquences de la modification des effectifs, d'autre part, le poids des revalorisations catégorielles, que ces dernières soient communes à l'ensemble de la fonction publique ou propres au secteur hospitalier. Par ailleurs, on ignore souvent les conséquences financières de certaines décisions et le ministère des comptes publics considère qu'il ne détient que peu d'informations sur les mesures catégorielles qui sont financées par la sécurité sociale dans le cadre des lois de financement.

M. Alain Vasselle, rapporteur, en a conclu qu'il serait légitime que le Parlement obtienne des renseignements complémentaires sur un poste budgétaire qui absorbe plus de 23 % du montant de l'Ondam.

M. Nicolas About, président, a souligné la nécessité d'analyser les facteurs ayant permis à certains établissements de santé de restaurer leur situation financière dans le cadre des Cref mis en oeuvre par les autorités hospitalières en 2004.

M. François Autain a indiqué qu'outre le problème de pilotage de la politique hospitalière, mis en exergue par les rapporteurs, le système hospitalier se caractérise par un financement insuffisant, ce dont témoigne le déficit de vingt-neuf des trente et un CHU. Le groupe CRC se propose donc de joindre au rapport de la Mecss une contribution écrite pour souligner ces difficultés qui marquent l'échec des nombreuses réformes engagées depuis 1996. Leur succession à un rythme rapide n'a permis ni leur mise en oeuvre réelle, ni leur évaluation et a conduit, en outre, à la désorganisation des établissements de santé qui ne peuvent faire face à ces évolutions et s'inquiètent des nouvelles réformes d'ores et déjà annoncées pour l'automne. Par ailleurs, le montant des sous-objectifs hospitaliers de l'Ondam est systématiquement sous-évalué par rapport aux besoins de financement des établissements de santé pour couvrir leurs charges, afin de les contraindre à des gains de productivité. Ce choix des autorités de tutelle a pour effet d'aggraver la situation financière des établissements et porte en outre atteinte à la qualité des soins. Les modalités de financement des établissements de santé publics doivent donc être révisées afin de tenir compte de leurs missions spécifiques, par exemple en limitant le financement à l'activité à 50 % de leur budget, le solde étant versé sous forme d'une dotation destinée à couvrir les charges afférentes aux missions de service public.

Il a en outre jugé que le processus de convergence tarifaire entre les établissements publics et privés est dangereux et inapproprié au regard des missions assurées par chacun des acteurs. Cette disparité des situations respectives des établissements publics et privés est, à son sens, insuffisamment mise en lumière par les rapporteurs.

M. Gilbert Barbier a estimé nécessaire de mettre fin à la culture du « toujours plus » qui anime certains acteurs du système de santé. Les directeurs d'hôpitaux doivent être responsabilisés sur la situation financière des établissements afin de faire cesser des politiques trop attentistes, et jusqu'à présent tolérées par les autorités de tutelle qui ont régulièrement versé des dotations complémentaires pour apurer les déficits.

A son tour, M. Dominique Leclerc a rappelé que le rapport de l'Igas consacré à l'analyse des Cref dresse un tableau précis et argumenté du système hospitalier et souligne la nécessité de fixer des priorités d'action aux directeurs, notamment en matière financière. Cette proposition répond à une préoccupation exprimée par les personnels hospitaliers, notamment dans les CHU, qui souhaitent une évolution de la gouvernance hospitalière dans cette direction. Ce même rapport précise également que les autorités de tutelle ont mené des politiques contradictoires prônant, d'un côté, la réduction des dépenses, de l'autre, une politique d'investissement massif par l'intermédiaire du plan Hôpital 2007 ou des plans de santé publique. Ces investissements ont été concentrés sur une période trop courte pour que les établissements puissent faire des choix toujours pertinents. Cela a pu conduire au maintien d'activités redondantes dans les établissements les plus grands ou ceux installés sur plusieurs sites.

Il a jugé indispensable de développer une gestion plus active des ressources humaines pour tenir compte des progrès techniques et de la nécessité d'instaurer une mobilité des personnels, notamment pour pourvoir les postes vacants mais aussi pour mettre à bas l'idée selon laquelle l'importance d'un service est proportionnelle à ses effectifs.

M. Guy Fischer a considéré que les conclusions des rapporteurs et les données chiffrées qui les illustrent stigmatisent le personnel hospitalier. Par ailleurs, la montée en charge de la T2A qui aurait dû se faire de manière progressive a connu une accélération brutale puisque le Gouvernement a choisi de la mettre en oeuvre à 100 % dès 2008, situation qui fragilise un peu plus encore les établissements publics. Cette politique se traduit également par la fermeture des petits établissements, et seule l'opiniâtreté des élus et des populations permet le maintien d'une offre de soins publique de proximité.

Il a estimé nécessaire de procéder à une évaluation des transferts d'activités, notamment dans le domaine de la chirurgie, entre les établissements publics et privés. Ces derniers ont profité de la réforme pour augmenter leur marge bénéficiaire et n'hésitent pas à recruter d'anciens hauts responsables de la politique hospitalière pour optimiser le développement de leurs activités.

M. Nicolas About, président, a observé que les différences entre les missions assurées par les différentes catégories d'établissements s'estompent, à tel point que les établissements privés vont pouvoir être associés à la formation des professionnels de santé. Ces transferts devront être accompagnés de financements spécifiques.

M. Michel Esneu a jugé nécessaire de préserver les missions du service public et a fait valoir la qualité du travail réalisé par les personnels hospitaliers. Il a souligné la nécessité d'évaluer le coût financier des missions de service public assurées par les hôpitaux.

M. Nicolas About, président, a indiqué que les missions de service public doivent être financées, qu'elles soient assurées par le secteur public ou le secteur privé, ce qui suppose de les définir précisément et de prévoir les financements correspondants.

M. François Autain a considéré que la particularité des missions exercées par chaque catégorie d'établissement justifie un financement adapté. Il a rappelé l'opposition du groupe CRC à la tarification à l'activité.

M. Alain Gournac a observé que la pérennité de l'activité des établissements publics passe par une optimisation de leur fonctionnement et par la prise en compte de l'activité du secteur privé.

Il a illustré par des exemples locaux l'insuffisance des données statistiques relatives aux effectifs et aux charges salariales de la fonction publique hospitalière. Cette situation constitue une défaillance des autorités de tutelle qui doivent impérativement renforcer les outils de gestion prévisionnelle des emplois et des effectifs.

M. Bernard Cazeau, rapporteur, a estimé que le rapport livre une analyse critique de l'action des autorités de tutelle en matière hospitalière, c'est-à-dire l'Etat.

Il a rappelé son attachement à l'hôpital public tout en soutenant la nécessité de renforcer les modalités de gestion des établissements de santé et de responsabiliser leurs directeurs qui n'appréhendent pas toujours ces problèmes de gestion. Une meilleure prise en compte de la situation financière est rendue indispensable par la mise en oeuvre de la T2A, à laquelle le groupe socialiste s'était déclaré favorable car elle s'avère indispensable pour optimiser et développer l'activité des établissements publics. Ces problèmes de gestion doivent être distingués des questions relatives à la détermination du périmètre des missions d'intérêt général ou des modalités de financement du secteur public. Par ailleurs, la nouvelle gouvernance hospitalière doit favoriser la collaboration, indispensable, entre le directeur et les représentants de la communauté médicale.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a souligné que l'objectif du rapport est d'évaluer le pilotage de la politique hospitalière, ce qui permet d'aborder les questions relatives à l'utilisation des moyens financiers consacrés aux établissements de santé, à la qualité des soins ou encore les relations entre les établissements et leurs autorités de tutelle. Les conclusions de ce rapport pourraient d'ailleurs valablement être complétées par des travaux ultérieurs sur les politiques de retour à l'équilibre financier développées par les autorités de tutelle, et notamment sur la deuxième génération de contrats mise en oeuvre depuis l'année dernière. Ce complément d'enquête permettrait d'évaluer la manière dont les agences régionales de l'hospitalisation se sont investies dans la contractualisation, de savoir comment les établissements ont perçu cette nouvelle procédure et d'examiner les moyens mis en oeuvre pour améliorer la situation financière des établissements. Il pourrait être aussi utile d'apprécier les effets liés à la T2A, notamment sur la sélection des activités.

Revenant sur la question des études complémentaires qui étaient attendues cette année, M. Alain Vasselle, rapporteur, a rappelé qu'elles sont indispensables pour évaluer le coût des missions d'intérêt général (MIG) prises en charge par les établissements de santé, vérifier que le financement de la totalité des MIG est prévu dans le cadre de la T2A, mais également pour identifier les charges spécifiques qui peuvent peser sur certaines catégories d'établissements. Le retard pris pour leur réalisation et leur publication fait pour l'instant obstacle à d'éventuels ajustements tarifaires et pénalise les établissements.

En conclusion, il a estimé que ce rapport sur le pilotage de la politique hospitalière peut apporter une contribution utile à la mise en oeuvre des agences régionales de santé.

M. Nicolas About, président, a souhaité que, pour tenir compte de la nouvelle orientation prise par le rapport au cours des travaux préparatoires, le titre initial « Coût de l'hôpital » soit modifié pour refléter plus précisément les conclusions des rapporteurs.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a proposé qu'il soit intitulé « Pour une gestion responsable de l'hôpital », ce que la commission a approuvé. Elle a enfin adopté les conclusions des rapporteurs et autorisé la publication du rapport d'information.

Travail - Droits et devoirs des demandeurs d'emploi - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Dominique Leclerc sur le projet de loi n° 390 (2007 2008) relatif aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emploi.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, a souligné que le projet de loi complète les réformes en cours du service public de l'emploi, en définissant une notion restée jusqu'ici assez floue, celle d'offre raisonnable d'emploi.

Le service public de l'emploi s'est beaucoup modernisé au cours des dernières années, notamment en mettant en oeuvre, depuis 2006, une politique de suivi individualisé des demandeurs d'emploi, qui sont accompagnés, à compter du quatrième mois de chômage, par un conseiller « référent ». Cette politique a été rendue possible par le renforcement des moyens humains de l'ANPE, qui compte aujourd'hui 28 000 agents, soit 55 % de plus qu'il y a dix ans, alors que le nombre de demandeurs d'emploi a baissé d'environ un million pendant la même période. L'ANPE est également engagée dans un processus de fusion avec les Assedic, qui est la conséquence logique des efforts de rapprochement engagés, depuis 2004, entre ces deux organismes.

Le projet de loi, qui a donné lieu à une concertation approfondie avec les partenaires sociaux, propose de préciser les droits et les devoirs des demandeurs d'emploi dans leurs rapports avec le nouvel opérateur qui résultera de la fusion de l'ANPE et des Assedic.

Son article premier rappelle d'abord les missions du nouvel opérateur : il lui revient d'orienter et d'accompagner, dans leur recherche d'emploi, les personnes inscrites et immédiatement disponibles pour occuper un emploi.

A cette fin, le demandeur d'emploi et l'opérateur élaboreront ensemble un projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE), qui précisera la nature et les caractéristiques des emplois recherchés en tenant compte de la formation, des qualifications et de l'expérience professionnelle du demandeur d'emploi, ainsi que de sa situation personnelle et familiale et de l'état du marché du travail local. Le PPAE indiquera la zone géographique privilégiée pour la recherche d'emploi, ainsi que le niveau de salaire attendu, et retracera les actions que l'opérateur s'engage à mettre en oeuvre, notamment en matière de formation et d'aide à la mobilité. Il sera révisé périodiquement pour élargir le champ de la recherche d'emploi si celle-ci se révèle infructueuse au terme d'un certain délai.

Le projet de loi détaille ensuite les devoirs du demandeur d'emploi : il devra participer à l'élaboration du PPAE, accomplir des actes positifs et répétés de recherche d'emploi et accepter les offres raisonnables d'emploi qui lui sont faites.

Le concept d'offre raisonnable d'emploi, qui se substitue à celui d'offre valable d'emploi, est apprécié au regard de trois critères, qu'il est proposé de déterminer par la voie législative afin de pallier l'incapacité des partenaires sociaux à trouver un accord sur ce sujet. Ces critères sont évolutifs dans le temps, afin d'élargir progressivement le champ de la recherche d'emploi et d'augmenter ainsi les chances de retour à l'emploi :

- l'offre d'emploi doit d'abord être compatible avec les qualifications du salarié ;

- le deuxième critère est relatif au niveau du salaire : pour une personne au chômage depuis plus de trois mois, une offre d'emploi est raisonnable si elle est rémunérée à hauteur de 95 % au moins de son salaire antérieur ; au-delà de six mois de chômage, ce taux est ramené à 85 % ; au-delà d'un an, devient raisonnable une offre d'emploi rémunérée au moins au niveau du revenu de remplacement - allocation chômage ou allocation de solidarité spécifique (ASS) - perçu par le demandeur d'emploi ;

- le troisième critère tient à la distance entre le domicile du demandeur d'emploi et le lieu de travail : au-delà de six mois de chômage, une offre d'emploi est raisonnable si elle entraîne un temps de trajet, en transport en commun, d'une heure au plus ou si la distance domicile-travail est d'au plus trente kilomètres.

Il faut également que le salaire proposé soit conforme à celui normalement pratiqué dans la région et dans la profession et qu'il respecte les dispositions légales et conventionnelles relatives au salaire minimum.

Ces critères sont proches de ceux utilisés chez nos partenaires européens, et même moins sévères que ceux introduits par exemple en Allemagne, à l'époque du chancelier Schröder, par la loi Hartz IV.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, a ensuite indiqué qu'un demandeur d'emploi ne pourra refuser, sans motif légitime, deux offres raisonnables d'emploi. Après un deuxième refus, il s'exposera à une sanction prenant la forme d'une radiation de la liste des demandeurs d'emploi.

La procédure de radiation actuelle n'est pas modifiée par le projet de loi. Elle est décidée par l'ANPE, après que le demandeur d'emploi a été mis en mesure de présenter ses observations, et revêt un caractère provisoire, le demandeur d'emploi pouvant demander sa réinscription à l'expiration d'un délai de deux mois. Elle entraîne la suspension du versement du revenu de remplacement. Le demandeur d'emploi ne perd cependant pas ses droits à indemnisation qui sont simplement décalés dans le temps.

La décision de radiation est transmise au préfet qui peut décider, quant à lui, de réduire ou de supprimer le revenu de remplacement du demandeur d'emploi :

- le montant du revenu de remplacement est d'abord réduit de 20 % pour une durée comprise entre deux et six mois ;

- en cas de manquements répétés, le revenu de remplacement peut être diminué de 50 %, pour la même durée, voire être supprimé.

Un demandeur d'emploi ne sera donc pas privé de tous ses droits à indemnisation après avoir refusé deux offres raisonnables d'emploi : la procédure de sanction est en réalité très graduelle.

Les autres motifs de radiation demeurent inchangés par rapport au droit en vigueur, sous réserve d'une précision : pourra être radié le demandeur d'emploi qui refuse une action de formation ou d'aide à la recherche d'emploi s'inscrivant dans le cadre de son PPAE.

En conclusion, M. Dominique Leclerc, rapporteur, a jugé le projet de loi équilibré et les obligations imposées aux demandeurs d'emploi plutôt mesurées si on les compare à celles en vigueur dans différents pays étrangers. La définition de l'offre raisonnable d'emploi permettra de contrôler plus efficacement la recherche d'emploi, puisque celle-ci sera évaluée au regard de critères objectifs, ce qui devrait favoriser une meilleure rencontre entre offres et demandes d'emploi.

M. Nicolas About, président, a demandé quelles seraient les conséquences du refus d'un demandeur d'emploi de signer le PPAE.

Mme Bernadette Dupont a regretté que le droit pour le demandeur d'emploi de bénéficier d'un référent unique ne lui soit reconnu qu'à partir du quatrième mois de chômage. En effet, un accompagnement plus précoce, qui débuterait dès que le salarié connaît la date effective de son licenciement, favoriserait son retour rapide à l'emploi.

M. Alain Gournac a d'abord indiqué le soutien du groupe UMP à cette réforme. Puis il a souhaité que soit menée une évaluation des conséquences de la réforme intervenue en 2005, qui a confié le contrôle de la recherche d'emploi aux agents de l'ANPE alors qu'il relevait auparavant des agents du ministère de l'emploi, et des transformations en cours du service public de l'emploi.

Mme Annie David a contesté, au nom du groupe CRC, l'affirmation selon laquelle ce projet de loi serait équilibré. En effet, s'il introduit des sanctions nouvelles pour les demandeurs d'emploi, il ne fait peser aucune obligation véritable sur le nouvel opérateur qui ne sera pas sanctionné s'il est incapable de proposer des offres raisonnables d'emploi, sachant qu'une minorité seulement des offres d'emploi sont déposées à l'ANPE. Par ailleurs, la disposition qui prévoit que l'opérateur s'engage à mettre en oeuvre « le cas échéant » des actions de formation n'est pas satisfaisante : les demandeurs d'emploi devraient se voir proposer des formations de façon quasi systématique, même si elles sont de courte durée, car une personne qui a travaillé pendant des années dans la même entreprise peut avoir besoin d'une remise à niveau pour se réadapter aux contraintes du marché du travail. Lors de son audition par la commission, le secrétaire d'Etat à l'emploi, M. Laurent Wauquiez, a par ailleurs indiqué que l'offre de formation devrait être davantage adaptée aux besoins des employeurs ; cependant, si ces besoins sont appréciés à l'échelle réduite d'un bassin d'emploi, cela risque de restreindre singulièrement les possibilités d'évolution professionnelle des personnes en recherche d'emploi. Enfin, Mme Annie David s'est interrogée sur le rôle que joue l'inspection du travail auprès du préfet dans le cadre de la procédure de sanction des demandeurs d'emploi.

M. Paul Blanc a estimé que ce projet de loi a surtout pour objectif de diminuer le nombre d'offres d'emploi non pourvues, que l'on peut évaluer aux alentours de 300 000, ce qui est choquant alors que deux millions de personnes sont inscrites à l'ANPE. Des demandeurs d'emploi se satisfont de percevoir leurs allocations chômage, en complétant parfois leur revenu avec du travail au noir, sans rechercher activement un emploi. De plus, il serait préférable de définir l'offre raisonnable d'emploi par référence à un temps de trajet plutôt qu'à une distance, dans la mesure où le temps nécessaire pour effectuer trente kilomètres varie beaucoup selon que l'on se trouve en plaine ou à la montagne.

M. Alain Vasselle a demandé si la mention dans le texte de la « situation personnelle et familiale » permettrait de prendre en compte l'aptitude à occuper ou non un emploi du point de vue médical. Il arrive en effet fréquemment que des personnes refusent un emploi en mettant en avant des problèmes de santé. En outre, un demandeur d'emploi inscrit depuis plus de six mois ne pourra refuser un emploi s'il se trouve à une distance de trente kilomètres au plus de son domicile ; mais la hausse des coûts de transport dissuade certains demandeurs d'emploi d'accepter un poste de travail au motif que le gain qu'ils en retireraient serait absorbé par les dépenses de transport. Se pose également le problème des droits connexes attachés au statut de demandeur d'emploi : ne risquent-ils pas de dissuader les personnes au chômage de reprendre un emploi ? Il a enfin demandé si la possibilité de radier un demandeur d'emploi qui refuse un contrat d'apprentissage implique qu'un employeur se soit déclaré prêt à accueillir l'apprenti dans son entreprise.

M. Gilbert Barbier a fait observer que les demandeurs d'emploi se voient parfois reconnaître la qualité de travailleur handicapé par une commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (Cotorep). Il s'est interrogé sur le devenir des demandeurs d'emploi qui abandonnent leur poste de travail au bout de trois ou quatre mois et sur l'articulation entre le nouvel opérateur et les cellules de reclassement créées dans certaines grandes entreprises.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle s'est déclarée peu satisfaite des réponses que Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, lui a apportées lors de son audition par la commission : qu'il s'agisse du devenir des maisons de l'emploi ou de celui des psychologues de l'association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa), chargés de l'orientation des demandeurs d'emploi, la ministre s'est contentée d'indiquer qu'elle attend la remise d'un rapport avant d'étudier plus avant le dossier. Elle n'a pas non plus expliqué de façon convaincante comment elle entend éviter que s'organise un accompagnement des demandeurs d'emploi « à deux vitesses », ceux qui sont les plus employables étant pris en charge par le nouvel opérateur, tandis que les titulaires de minima sociaux, les seniors, les personnes handicapées, seraient laissés à la charge des conseils généraux.

M. Paul Blanc a cependant fait observer que les personnes handicapées bénéficient des services du réseau Cap Emploi, qui a passé une convention avec l'ANPE. Le problème principal que rencontrent les personnes handicapées réside plutôt dans les lacunes de l'offre de formation.

Mme Isabelle Debré a indiqué que l'ANPE garantit à chaque demandeur d'emploi un suivi individualisé à partir du quatrième mois de chômage mais que rien ne s'oppose à ce que cette prise en charge soit plus précoce, à condition que les moyens du service public de l'emploi le permettent. Elle a ensuite demandé si les problèmes de garde d'enfants que rencontrent les femmes à la recherche d'un emploi seront pris en considération et si un demandeur d'emploi, qui s'est réinscrit à l'ANPE après une radiation, pourra à nouveau refuser deux offres raisonnables d'emploi.

Mme Raymonde Le Texier a regretté que ce texte, élaboré pour répondre aux problèmes posés par une infime minorité de demandeurs d'emploi, fasse peser des contraintes supplémentaires sur l'ensemble des personnes inscrites à l'ANPE. Il aurait été plus simple de s'appuyer sur les compétences de ses conseillers pour repérer les attitudes dilettantes, notamment au moment de l'élaboration commune du PPAE, et sanctionner les comportements abusifs ultérieurs. Par ailleurs, les représentants des organisations syndicales et patronales ont indiqué que le projet de loi permettrait d'orienter plus facilement les demandeurs d'emploi vers les postes non pourvus dans les secteurs d'activité dits « en tension ». Cependant, une telle politique risque de se heurter à deux obstacles : d'abord, la motivation de ces salariés, contraints d'accepter une offre d'emploi contre leur gré, sera très faible, de même que leur productivité ; d'autre part, elle ne fera qu'accroître le taux de rotation déjà élevé de la main-d'oeuvre dans ces secteurs, sans résoudre le problème de fond qui tient à leur manque d'attractivité. Il serait plus efficace, comme le montre l'exemple danois, de mettre l'accent sur la formation, qui est la clé de la réinsertion professionnelle des demandeurs d'emploi. La sanction devrait par ailleurs être individualisée en fonction de la situation du demandeur d'emploi. Enfin, ce projet de loi aurait dû être présenté après la réalisation effective de la fusion de l'ANPE et des Assedic, car cela aurait permis de l'appliquer dans de meilleures conditions.

Mme Janine Rozier a souligné que le secteur du bâtiment rencontre des problèmes aigus de recrutement parce que les employeurs ne trouvent pas d'employés prêts à travailler. Pourtant, des efforts ont été accomplis pour accompagner et mieux rémunérer les salariés. Le problème trouve en fait son origine dans l'éducation des jeunes : aujourd'hui, les parents protestent lorsque l'on demande à leurs enfants de faire un peu de rangement à la cantine ! Il est urgent de réhabiliter l'idée de la grandeur du travail.

Mme Marie-Thérèse Hermange a demandé quelle procédure de sanction est prévue à l'encontre des services publics qui ne proposent pas de travail alors qu'ils en ont la possibilité, par exemple dans les établissements pénitentiaires.

En réponse, M. Dominique Leclerc, rapporteur, a souligné que le projet de loi complète les mesures prises en matière d'accompagnement des demandeurs d'emploi dans le cadre de la réforme du service public de l'emploi. Le dernier contrat de progrès conclu entre l'Etat et l'ANPE lui a assigné des objectifs précis pour améliorer son offre de services. La sanction sera personnalisée dans la mesure où elle sera déclenchée par le conseiller référent qui aura suivi le demandeur d'emploi. Comme le PPAE résulte de l'accord du demandeur d'emploi et de son conseiller, il serait utile de prévoir - il proposera un amendement en ce sens - que le demandeur d'emploi puisse être sanctionné s'il ne participe pas de bonne foi à la définition de son PPAE. Celui-ci tiendra compte de la situation personnelle et familiale du demandeur d'emploi et donc de ses éventuels problèmes de santé.

Les décisions de radiation prises par l'ANPE sont transmises au préfet et instruites par ses services en vue de décider d'une éventuelle sanction. Le projet de loi ne modifie pas cette procédure et précise simplement que le demandeur d'emploi ne pourra refuser, sans motif légitime, deux offres raisonnables d'emploi.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, a approuvé la suggestion de procéder à une évaluation de l'efficacité du service public de l'emploi, rappelant que 40 % seulement des offres d'emploi sont déposées à l'ANPE.

Il a indiqué que le demandeur d'emploi se verra proposer une formation si celle-ci apparaît justifiée au moment de l'élaboration de son PPAE et a souligné que le nouvel opérateur devra continuer à travailler avec d'autres intervenants dans un souci d'efficacité, notamment avec les maisons de l'emploi.

Revenant sur la question des offres d'emploi non pourvues, il a estimé que ce problème résulte surtout des conditions de travail pénibles observées dans certains secteurs et qu'il sera donc résolu seulement si ces offres d'emploi sont rendues plus attractives. De ce point de vue, la définition de l'offre raisonnable d'emploi va aussi contraindre les employeurs à être plus vigilants sur les offres d'emploi qu'ils proposent.

Concernant les critères de l'offre raisonnable d'emploi, il a rappelé que le projet de loi fait référence à la fois au temps de trajet - qui ne doit pas excéder une heure - et à la distance - au plus trente kilomètres. Le Premier ministre a annoncé son intention de mettre en place une aide au profit des salariés pour les aider à faire face au renchérissement du coût du trajet entre leur domicile et leur lieu de travail, dans des conditions à déterminer avec les partenaires sociaux.

Evoquant la question de l'apprentissage, M. Dominique Leclerc, rapporteur, a fait observer qu'il n'est pas toujours facile pour un artisan à la tête d'une petite entreprise de se rendre disponible pour former un apprenti et a insisté sur la nécessité d'orienter les apprentis vers les secteurs qui offrent des perspectives d'embauche.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements présentés par le rapporteur.

A l'article premier (définitions du projet personnalisé d'accès à l'emploi et de l'offre raisonnable d'emploi), la commission a adopté deux amendements tendant, d'une part, à indiquer expressément que le PPAE pourra être élaboré par des organismes participant au service public de l'emploi, en liaison avec le nouvel opérateur qui résultera de la fusion de l'ANPE et des Assedic, d'autre part, à indiquer plus clairement que tous les éléments constitutifs de l'offre raisonnable d'emploi seront définis en tenant compte de la formation du demandeur d'emploi, de ses qualifications, de son expérience professionnelle, de sa situation personnelle et familiale ainsi que de la situation du marché du travail local.

A l'article 2 (motifs de radiation de la liste des demandeurs d'emploi), à l'issue d'un débat au cours duquel sont intervenus M. Nicolas About, président, et Mmes Annie David, Isabelle Debré et Raymonde Le Texier, elle a adopté un amendement prévoyant que pourra être radiée de la liste des demandeurs d'emploi la personne qui refusera de définir ou d'actualiser son PPAE.

La commission a enfin adopté le texte ainsi amendé.