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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES


Mardi 24 juin 2008

- Présidence de M. Josselin de Rohan, président.

Action extérieure - Expertise internationale - Audition de M. Nicolas Tenzer, administrateur civil hors classe, président du Centre d'étude et de réflexion pour l'action politique

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Nicolas Tenzer, administrateur civil hors classe, président du Centre d'étude et de réflexion pour l'action politique, sur son rapport relatif à l'expertise internationale.

Accueillant M. Nicolas Tenzer, M. Josselin de Rohan, président, a rappelé que le rapport, sur l'expertise internationale, remis au Premier ministre et aux autres ministres l'ayant mandaté (Affaires étrangères et européennes, Economie, Industrie et Emploi, Fonction publique), pointait à la fois une absence de stratégie globale et la faiblesse de l'offre, tout en proposant une stratégie de reconquête qui suppose des réorganisations substantielles.

Pour la préparation de son rapport, réalisé sans l'appui d'un seul assistant, M. Nicolas Tenzer a indiqué qu'il s'était rendu dans vingt-deux pays, avait pris contact avec quarante organisations internationales et rencontré quelque 1 300 personnes.

Il a estimé que le sujet de l'expertise internationale pouvait, certes, paraître technique, mais qu'il était néanmoins au coeur des questions de politique étrangère. Il a rappelé que la notion d'expertise internationale recouvrait trois types d'expert : les experts mobilisés dans le cadre d'appels d'offres lancés par des organisations internationales, des Etats, des grandes collectivités locales ou encore de grandes fondations, notamment américaines, et demain des fonds souverains, les experts participant aux groupes de travail mis en place par les organisations internationales pour l'élaboration de leur stratégie et les experts présents dans les think tanks où contribue à se fabriquer l'opinion mondiale et où se forgent les positions des Etats.

Il a relevé quatre enjeux principaux. Un enjeu économique et d'emploi, tout d'abord, tient au volume des marchés en jeu, 400 milliards d'euros sur les cinq prochaines années. Il s'agit de marchés extrêmement concurrentiels. Un enjeu d'influence ensuite se joue dans l'élaboration des normes techniques, dont les Français sont largement absents, des normes juridiques et des « bonnes pratiques ». Un enjeu de présence sur les questions globales et la politique de développement, par l'élaboration de règles et de recommandations, appelle des actions urgentes. Un enjeu de sécurité, enfin, est mieux pris en compte par l'administration française, qu'il s'agisse de lutte anti-terrorisme, de lutte anti-blanchiment ou de sécurité sanitaire, mais l'effort pourrait être encore accru. M. Nicolas Tenzer a souligné que l'expertise internationale pouvait également être source de renseignement et d'intelligence économique, mais qu'elle était insuffisamment exploitée.

Il a ensuite dressé le constat de la faiblesse de la présence française sur les grands appels d'offres internationaux. Il a ainsi noté que nul n'assurait le suivi des appels d'offres internationaux dans la plupart des ambassades et dans les administrations centrales, si l'on excepte les jumelages européens, et que certaines ambassadeurs n'avaient pas de contact régulier et suivi avec les chefs de délégation de l'Union européenne, du programme des Nations unies pour le développement ou des banques de développement dans leur pays de résidence, alors que les concurrents directs de la France entretenaient des contacts permanents et orientaient leurs projets sur le terrain en conséquence. Il s'est alarmé de la faible capacité de proposition de la France en la matière, ce qui nous distingue de nos concurrents.

Il a souligné l'absence de réactivité globale du système français, la faible mobilisation des experts, l'absence de point de contact en administration centrale, de crédits disponibles pour des actions de prospection, ou encore, parfois, de garantie sur la qualité des personnes envoyées.

Il a rappelé que le vivier français d'experts était surtout constitué de fonctionnaires dont l'expérience n'était pas valorisée dans l'évolution de leur carrière, alors que les autres Etats faisaient appel à une ressource beaucoup plus large composée de grands cabinets de conseil privés et d'un milieu universitaire plus vaste. Il a déploré la faiblesse du cadrage stratégique de la présence et des contributions françaises dans les organisations internationales, auxquelles ne sont guère assignés d'objectifs précis. Il a aussi regretté la place trop réduite de nos experts dans les comités de plusieurs organisations qui en définissent la stratégie à moyen terme et la chaise vide de la France dans plusieurs réunions importantes.

D'une façon plus générale, il a considéré que l'absence de vision stratégique en matière d'expertise internationale s'expliquait par le fait que la politique n'avait pas de définition stratégique à moyen terme des grandes priorités, région par région, secteur par secteur et pays par pays. L'expertise ne figure que de manière exceptionnelle dans les plans d'action des ambassadeurs.

Il a regretté l'absence de pensée stratégique, de plan de développement de l'expertise internationale et de coordination d'opérateurs extrêmement dispersés, tout en soulignant qu'il convenait de ne pas les rassembler tous en un seul organisme centralisé sous peine de perdre des compétences, essentiellement liées aux différentes filières de métier. Il a souligné qu'aucun opérateur n'avait aujourd'hui les compétences et la légitimité pour devenir « l'opérateur des opérateurs » et qu'un opérateur n'avait pas vocation à définir une stratégie. Il a souligné les difficultés de mobilisation des experts et l'absence de fonds d'amorçage qui permettraient de se positionner sur les programmes internationaux et de répondre aux demandes des Etats et des collectivités, voire de les solliciter.

Abordant ensuite les mesures correctives à mettre en oeuvre, M. Nicolas Tenzer a rappelé les atouts de l'expertise française, sa position politique et stratégique dans un certain nombre de régions, la qualité de nombreux experts, sa présence sur le terrain grâce à son réseau et enfin certains vrais succès.

Il a souligné la nécessité au sommet de l'Etat d'un plan d'action prioritaire sur l'expertise internationale, d'un conseil interministériel chargé de la définition d'une stratégie, insistant sur la nécessité de mobiliser les experts par grandes filières et de développer une expertise internationale française qui n'a pas la taille critique requise.

Il a ainsi noté qu'il existait de très bons opérateurs sachant mobiliser les ressources du secteur privé, du secteur public ou encore du milieu universitaire, mais que leur capacité d'action était aujourd'hui trop limitée. Il a insisté sur la nécessité de nommer un haut responsable interministériel pour l'expertise internationale, chargé d'organiser, de développer et d'assurer le suivi permanent des actions d'expertise internationale, et de créer une direction des affaires globales et du développement, comme l'amiral Jacques Lanxade et lui-même l'avaient déjà proposé dans leur rapport de 2002 Organiser la politique européenne et internationale de la France. Il se félicite d'ailleurs de ce que cette orientation ait été retenue. Il convient également d'intégrer l'expertise dans les plans nationaux de collecte du renseignement, d'organiser une présence active dans les think tanks et les comités d'experts des organisations internationales et de valoriser l'expérience dans ce domaine dans les carrières des fonctionnaires.

En conclusion, il a souligné l'urgence du développement de l'expertise internationale pour laquelle la France a une responsabilité historique, mais dont les ambitions ne semblent pas portées assez haut. Ayant pu apprécier l'avance de nos concurrents, il considère que notre fenêtre de tir n'excède pas deux ou trois ans.

M. Josselin de Rohan, président, s'est interrogé sur la prise en compte de cette dimension de l'expertise internationale par les travaux du Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France.

M. Nicolas Tenzer a précisé que cette mission sur l'expertise internationale lui avait été confiée, en février 2007, avant le début des travaux de la commission du Livre blanc et même avant ceux de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Il a rappelé qu'il avait remis, le 17 août 2007, un rapport d'étape, dont certaines propositions n'allaient peut-être pas dans le sens de ce qu'attendait le ministère des Affaires étrangères et européennes et que pour cette raison, sans doute, elles n'avaient rencontré que peu d'écho dans les travaux du Livre blanc si l'on en juge par le rapport intermédiaire. Tout en soulignant que les deux président de la Commission du Livre blanc, M. Alain Juppé et M. Louis Schweitzer lui avaient écrit séparément pour lui exprimer leur plein accord avec son analyse, il s'est étonné de n'avoir pas été auditionné par elle, alors que l'expertise internationale constitue l'instrument essentiel de l'action extérieure de la France dans tous les domaines, à l'exception des affaires strictement politiques, et que l'organisation tant de l'administration centrale que des postes diplomatiques doit être revue en conséquence. Il a estimé que le ministère des affaires étrangères n'avait pas les moyens, en l'état actuel des choses, de coordonner l'ensemble des acteurs de l'action extérieure. Prenant l'exemple du développement, il a souligné les compétences remarquables de l'Agence française de développement (AFD), dont les autorités sont présentes et comptent dans les organismes internationaux, alors que la direction générale du ministère, quant à elle, ne pèse pas.

Il a noté que le ministère de l'Agriculture et de la Pêche allait se doter d'un plan d'actions et a insisté sur la nécessité de préserver les compétences, là où elles existent. Il a rappelé qu'il avait déjà suggéré en 2002 que le ministère des Affaires étrangères se dotât d'une direction de la stratégie qui serait fusionnée avec le centre d'analyse et de prévision, dont les moyens ne sont pas comparables à la plupart de ses équivalents étrangers. Il a par ailleurs souligné que le ministère des affaires étrangères devait, compte tenu de l'évolution de ses tâches, devenir plus interministériel en accueillant, par exemple, un tiers de ses cadres dirigeants en provenance d'autres ministères. Une réciprocité devrait naturellement être organisée. La future direction générale des affaires globales et du développement devrait ainsi être interministérielle dans sa composition.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam a déclaré partager les principales conclusions de l'analyse de M. Tenzer, dont elle a salué la lucidité. Elle a souligné la disponibilité d'intelligences et de talents français dans le monde entier et a insisté sur la nécessité de travailler sur la longue durée dans ce domaine de l'expertise internationale.

M. Nicolas Tenzer a souligné que la notion de durée était effectivement très importante et que la coopération multilatérale devait être préparée par des actions bilatérales.

C'est ainsi que nos partenaires ont développé une capacité à faire financer par d'autres les actions qu'ils souhaitent promouvoir, mais la France n'a pas de politique clairement orientée en ce sens.

M. Robert del Picchia a considéré que les propos de M. Tenzer étaient marqués par un pessimisme excessif. Il a appelé à la prudence sur le qualificatif d'expert, soulignant que les fonctionnaires du ministère des affaires étrangères disposaient d'une véritable capacité d'analyse, mais qu'ils manquent de moyens et que les grandes sociétés présentes dans les pays émergents n'en avaient, au demeurant, pas besoin. Il a considéré que l'intelligence économique devait, en revanche, être développée et qu'au sein des organisations internationales, la France devait cesser de ne viser que les postes de direction et se concentrer sur les postes d'influence. Il a cependant rappelé que les fonctionnaires internationaux s'engageaient dans leur contrat à ne pas travailler pour le compte de leur propre pays.

M. Nicolas Tenzer a rappelé qu'il proposait dans son rapport une certification des experts par domaine et par compétence et qu'il avait effectué des remarques analogues sur le placement des Français dans les organisations internationales. Il a reconnu que l'on trouvait au ministère des affaires étrangères des personnes d'une qualité exceptionnelle, mais que cette administration devait mieux valoriser ses capacités par une meilleure organisation et une gestion plus rigoureuse de ses compétences. Les critiques portées dans son rapport, a-t-il précisé, visent les moyens et la stratégie d'ensemble du ministère, non les personnes. Il a souligné que si les grandes entreprises disposaient de leur propre réseau, le soutien de l'Etat était, en revanche, indispensable pour les cabinets de conseil de petite taille. Il a rappelé que l'intelligence économique comportait, au-delà des contre-feux à apporter aux actions intrusives, deux aspects, la connaissance des marchés et la surveillance de la concurrence. Il avait d'ailleurs mentionné cette dimension dans son rapport.

M. Josselin de Rohan, président, s'est interrogé sur le profil des experts, sur l'ampleur de la barrière linguistique et sur l'évolution des rémunérations.

M. Nicolas Tenzer a précisé que cette barrière linguistique existait surtout encore au sein de la fonction publique, mais qu'elle était moindre qu'il y a vingt ans. Une formation de mise à niveau en anglais comme d'autres formations pourraient être dispensées à des experts préalablement identifiés, appelés à accomplir de manière régulière des missions à l'étranger, et les capacités linguistiques devraient entrer dans le processus de certification. Il a indiqué que les rémunérations proposées par les organisations internationales pouvaient être très confortables, mais que dans le cadre des appels d'offres lancés par des Etats, les experts souffraient d'une concurrence accrue de pays émergents, dont les standards de rémunération étaient inférieurs à ceux des pays occidentaux. Il a par ailleurs insisté sur la nécessité d'inclure des experts d'autres pays dans nos viviers d'experts. En revanche, les rémunérations allouées dans le cadre de jumelage sont peu attractives pour le secteur privé. Le système des Nations unies lui-même, sous l'effet notamment de la baisse du dollar, présente également une attractivité moindre.

M. Michel Guerry a souligné l'importance pour les entreprises de l'implication de l'ambassadeur dans les processus de marché qui dépendent d'une décision politique. Il a insisté sur la capacité de mobilisation des chambres de commerce allemandes à apporter une réponse aux besoins des PME et PMI.

M. Nicolas Tenzer a souligné que la capacité de réponse des missions économiques s'était améliorée au cours des dix dernières années. S'interrogeant sur leur avenir, dans la mesure où le secteur marchand est transféré à UBIFRANCE, il a souhaité que la dimension régalienne, qui demeure, comporte un rôle de surveillance des appels d'offres.

En réponse à M. Josselin de Rohan, président, qui s'interrogeait sur les suites à donner au rapport, M. Nicolas Tenzer a appelé le Parlement à contrôler et à suivre la façon dont pourraient être mises en oeuvre les propositions du rapport et la façon dont elles seront prises en compte dans le Livre blanc sur la politique étrangère et dans la mise en oeuvre des décisions prises par les deux derniers Conseils de modernisation des politiques publiques. Il a souhaité que la dimension de l'expertise soit prise en considération par la loi organique sur les lois de finances. Il a indiqué que le rapport n'avait pas à ce jour entraîné de prise de position officielle du ministère des affaires étrangères et européennes et regretté que celui-ci n'ait pas été encore mis en ligne sur son site Internet et publié. Il a considéré aussi que le fait de confier à un opérateur d'un ministère quelconque le soin de coordonner les autres opérateurs était une erreur. En revanche, ce ministère gagnerait à se doter d'un opérateur spécifique en matière de gestion des sorties de crise et d'action humanitaire, sans doute en liaison avec le ministère de la défense. Il est par ailleurs conforme aux bonnes pratiques de distinguer les fonctions d'opérateur, celles de définition d'une stratégie et celles d'évaluation. Il a exprimé la crainte que l'expertise internationale ne soit considérée comme un sujet technique et qu'on n'en mesure pas les implications politiques en termes d'intérêt national.

M. Josselin de Rohan, président, a souhaité que le Sénat s'implique dans le suivi de l'application des propositions du rapport.

Industries de défense - Audition de M. Philippe Esper, président du Conseil économique de défense pour la présentation du mémorandum sur le projet « Eurodéfense »

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Philippe Esper, président du Conseil économique de défense pour la présentation du mémorandum sur le projet « Eurodéfense ». 

M. Josselin de Rohan, président, a tout d'abord précisé que le memorandum « Eurodéfense », adopté par le Conseil économique de défense, proposait aux autorités françaises de prendre une initiative forte et structurante en matière de défense européenne, lors de la présidence française de l'Union européenne. Il s'agirait, en l'occurrence, de proposer à tout pays de l'Union européenne qui le veut et qui le peut de promouvoir une « Eurodéfense », dans le cadre juridique d'une « coopération permanente structurée », tel que proposé par le traité de Lisbonne et sur le modèle de ce qui a été fait pour l'euro en matière monétaire. Le président a ensuite posé la question de savoir si, après le référendum irlandais sur le traité de Lisbonne, une telle initiative était encore possible ou bien si la voie d'une simple déclaration des chefs d'Etat et de gouvernement sur les capacités de défense ne pouvait constituer une alternative possible.

Après avoir rapidement présenté le Conseil économique de défense, M. Philippe Esper a répondu que les auteurs du rapport ne s'étaient pas spécialement penchés sur la forme institutionnelle de l'initiative, mais avaient privilégié son contenu et son objectif : N'est-il pas temps, cinquante quatre ans après l'échec de la Communauté européenne de défense, de construire l'Europe de la défense ? N'est-il pas temps, cinquante ans après la réponse négative au memorandum du Général de Gaulle pour un directoire à trois de l'Alliance atlantique, de proposer un directoire à deux entre Etats-Unis et « Eurodéfense » ? Force est de constater que l'évolution spontanée des choses, « au fil de l'eau », n'aboutit pas à des progrès et des résultats suffisants, pouvant être qualifiés d'Europe de la défense. Aujourd'hui, deux pays seulement, le Royaume-Uni et la France, ont encore des industries de défense capables de couvrir l'ensemble des besoins des armées et des forces militaires capables de remplir (pour combien de temps ?) l'essentiel des missions de défense. Certains pays ont, certes, des entreprises performantes, mais, mises ensemble, leurs capacités de recherche, de conception et de production ne couvrent pas le spectre des besoins. Ayant analysé cette situation depuis cinq ans, le Conseil économique de défense a souhaité proposer aux autorités françaises de s'engager sur une initiative consistant, notamment, à regrouper les Etats prédisposés à consentir progressivement à un effort de défense raisonnable, à mettre en place un état-major européen, à partager leurs capacités opérationnelles et industrielles (programmes et recherche) et à organiser, de façon cohérente leur tissu industriel (y compris la sauvegarde de centres de gravité européens des entreprises d'aéronautique et d'armement, sans lesquelles le concept de défense est vide de sens).

S'agissant de l'effort de défense, M. Philippe Esper a proposé de réfléchir à l'hypothèse d'école suivante. Si l'ensemble des pays européens effectuait le même effort de défense, en pourcentage, que la Grande-Bretagne ou la France, le budget d'équipement des forces européennes, actuellement d'un peu plus de cinquante milliards d'euros, contre cent cinquante aux Etats-Unis, passerait à quatre-vingt milliards d'euros. Si, en outre, le volume des effectifs militaires européens était aligné sur celui des Etats-Unis, ce budget passerait à cent dix milliards, ce qui ne serait pas excessif pour un ensemble démographique une fois et demi supérieur à celui des Etats-Unis, ayant un revenu global supérieur au revenu américain et une vocation mondiale à faire entendre un message de "soft power" aussi intéressant et crédible que les messages américain, chinois, russe ou indien. A l'occasion du dernier Conseil européen de l'année, une déclaration politique se limitant à lancer les principales têtes de chapitre d'une « Eurodéfense » et à proposer la rédaction en 2009 d'un cahier des charges pourrait inviter les pays qui le souhaitent à rejoindre ce projet.

M. Josselin de Rohan, président, a indiqué que ce rapport intervenait à un bon moment. Toutefois, les questions qu'il soulève sont indissociables du problème de l'Otan. Beaucoup de pays européens ne voient pas pour quelles raisons ils accroîtraient leurs dépenses de défense, compte tenu du rôle joué par l'Otan. Par ailleurs, il s'est interrogé sur le fait de savoir quels pays européens seraient vraiment prêts à s'engager et à partager avec la France le fardeau financier de cette initiative. Il a souligné le caractère incontournable du Royaume-Uni et s'est interrogé sur sa volonté d'aller dans cette direction. Enfin, il s'est déclaré sceptique quant au pouvoir mobilisateur d'un objectif centré sur la construction d'une industrie européenne de la défense.

En réponse, M. Philippe Esper a déclaré qu'il ne portait pas de jugement réservé sur le rapprochement de la France avec l'Otan. Selon lui, une augmentation de l'effort de défense des pays européens serait peut-être de nature à encourager les Américains, qui, après tout, portent seuls l'essentiel du fardeau financier, et à favoriser l'émergence d'un pilier européen. Il convient, en tout état de cause, d'attendre la nouvelle administration américaine qui aurait à confirmer ou à infirmer cette orientation. Le partager peut aussi présenter des avantages. Il estime, avec le Conseil économique de la défense, utile et possible de parler avec la nouvelle administration américaine en ce sens. Il a en outre indiqué que les enquêtes d'opinion (depuis 7 ans dans 5 pays européens : Allemagne, Espagne, France, Italie, et le Royaume-Uni) semblaient montrer que, s'agissant de la défense, les peuples européens étaient « en avance » sur les gouvernements (y compris au Royaume-Uni) et qu'ils aspiraient à une telle construction. S'agissant de la position des autorités britanniques, M. Philippe Esper a indiqué que, selon ses informations, celles-ci n'étaient pas prêtes à lever leur veto à la constitution d'un état-major européen opérationnel. Néanmoins, la Grande-Bretagne se rend compte que les dividendes de ses investissements, en tant qu'allié spécial et indéfectible des Etats-Unis d'Amérique, ne sont pas à la hauteur de ses espérances. La participation anglaise au Joint Strike Fighter, en particulier, ne s'est pas située en tant que partenaire mais en tant que sous-traitant. M. Philippe Esper a ajouté que, même si les Anglais n'étaient pas prêts à nous suivre à court terme et sans une invite (putative) américaine, cela ne devait pas nous empêcher de prendre des initiatives. Concernant les industries de la défense autres que française et anglaise, il a indiqué qu'il fallait bien envisager un réfléchi et réel aménagement du territoire au niveau européen et distribuer les capacités européennes de production équitablement entre les pays de la communauté (avec les mêmes contraintes de bonne gestion et d'équilibre géographique qu'à l'intérieur de chaque pays européen).

Mme Michelle Demessine a qualifié la réflexion du président Philippe Esper de rafraîchissante et d'intéressante. Elle a indiqué qu'il n'était pas souhaitable d'attendre encore cinquante ans avant de construire l'Europe de la défense et qu'il fallait réfléchir en dehors du présupposé arrimage à l'Otan.

En réponse, M. Philippe Esper a indiqué que, comparées aux grandes vagues de coopération des années 60 à 90 (avions, hélicoptères, missiles), ces dernières années, les programmes d'équipement de matériel de défense menés au niveau européen n'avaient jamais été aussi faibles, à l'exception du transport militaire et des frégates. Dans ces conditions, il n'était pas invraisemblable de penser que, si rien n'était fait, l'Europe ne garderait pas de capacité autonome de défense à long terme, l'avenir étant compromis dans certains domaines importants (avions de combat, drones, missiles).

Mme Maryse Bergé-Lavigne a considéré qu'il ne pourrait y avoir de défense forte sans une aéronautique forte. Or l'expérience d'EADS-Airbus était très décevante du point de vue de la gouvernance et elle avait le sentiment que les Allemands étaient en train d'essayer de retirer le plus d'avantages possibles de cette industrie. Elle s'est donc déclarée très pessimiste quant à la possibilité de constituer de grandes entreprises européennes d'industrie de défense.

En réponse, M. Philippe Esper a indiqué que tout n'allait pas si mal chez EADS-Airbus et qu'il ne fallait pas tirer prétexte de sérieux accidents de parcours, auxquels n'échappe aucun grand groupe industriel (y compris américain) pour en donner une image négative. Par exemple, le carnet de commandes d'Airbus est rempli jusqu'à 2013. En revanche, M. Philippe Esper a reconnu que des erreurs de gestion importantes avaient été faites sur la rigueur du contrôle qualité, entraînant des hésitations en matière de produit. Il a par ailleurs déclaré qu'il n'était pas souhaitable de constituer des alliances régionales (idée d'une alliance nordique), lesquelles étaient en contradiction avec la démarche d'un projet fédérateur tel qu' « Eurodéfense », ouvert à tous les pays qui le veulent et qui le peuvent.

M. Jean François-Poncet a interrogé le président du Conseil économique de défense sur le fait de savoir ce que devait être une politique européenne de défense autonome et si ce concept recouvrait autre chose que la constitution d'un état-major européen. Pouvait-on envisager d'étoffer cet état-major sans restreindre celui de l'Otan ? S'agissant de l'effort de défense des Etats-Unis d'Amérique, M. Jean François-Poncet s'est inquiété de savoir s'il ne convenait pas de déflater les chiffres habituellement indiqués du pourcentage correspondant à l'effort de guerre en Irak et en Afghanistan. Enfin, il s'est demandé s'il était raisonnable de monter une initiative, en matière d'Europe de la défense, avec des pays qui ne fournissaient qu'un faible effort dans ce domaine, et s'il ne convenait pas de fixer des critères d'admission, ce que prévoyait, du reste, le traité de Lisbonne.

En réponse, M. Philippe Esper a indiqué que l'initiative « Eurodéfense » devait évidemment recouvrir d'autres éléments que l'aspect essentiel et incontournable de l'état-major européen, à commencer par l'industrie de défense européenne (sa pérennité, sa recherche, son centre de gravité européen), la mise en place de normes communes et les systèmes d'information et de communication ou organismes info-centrés. Il s'est déclaré en particulier fort attaché aux propositions, contenues dans le memorandum « Eurodéfense », de partage de capacités (industrie, maintenance, mise en oeuvre opérationnelle) et même de partages ambitieux de la technologie dans les domaines sensibles de la défense anti-missile et de la propulsion nucléaire des sous-marins d'attaque, secteur dans lequel la France dispose d'un savoir-faire inégalé en Europe. S'agissant de la mesure de l'effort de défense américain, il a indiqué qu'il était à ce stade prévu que celui-ci devait augmenter, même si étaient neutralisées les dépenses imputables aux conflits en cours. Enfin, s'agissant de savoir qui était susceptible de rejoindre l'initiative, il a reconnu que la participation de petits pays faisant un effort de défense symbolique n'avait pas de sens, à ce stade, mais que certains grands pays comme l'Allemagne, l'Italie et l'Espagne, n'accomplissaient pas d'effort suffisant, alors que certains pays moyens comme la Grèce fournissaient des contributions importantes. Il a indiqué qu'à l'instar de l'euro, une « Eurodéfense » serait susceptible d'intéresser, dans un premier temps, une douzaine de pays européens, mais devrait être ouverte à toute candidature sincère et sérieuse.

M. Josselin de Rohan, président, a déclaré qu'il serait difficile de prendre une telle initiative avant la mise en place d'une nouvelle administration américaine. Par ailleurs, il a indiqué que la construction européenne, en matière de défense, était conditionnée par un accord du Royaume-Uni, lequel n'était pas prêt à accepter une Europe de la défense détachée de l'Otan. Aussi bien, faudra-t-il sans doute, selon lui, se contenter de petits pas et ne pas présenter de grandes fresques susceptibles de bloquer les autres Européens. Les Anglais, de même que les Néerlandais, ne veulent pas d'état-major européen. Le principal engagement consiste à démontrer que la préparation de la gestion des opérations extérieures de l'Union serait beaucoup plus efficiente avec un état-major européen que dans la situation actuelle.

Revenant, en conclusion, sur son propos introductif, M. Philippe Esper, a indiqué que cela valait quand même la peine d'essayer, car la France et l'Europe ne devaient pas prendre trop longtemps le risque d'être demain marginalisées des débats de défense et de sécurité entre Etats-Unis, Chine, Russie, Inde et autres puissances montantes.

Mercredi 25 juin 2008

- Présidence de M. Josselin de Rohan, président.

Mission à l'étranger - Russie - Présentation du rapport d'information

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord entendu le compte rendu, par M. Josselin de Rohan, président, d'une mission effectuée en Russie, du 21 au 25 avril 2008, qu'il conduisait et qui était composée de Mme Josette Durrieu et de MM. Jean-Pierre Fourcade, Robert Hue, Yves Pozzo di Borgo et Roger Romani.

M. Josselin de Rohan, président, a indiqué qu'au cours de ce déplacement, la délégation avait rencontré de nombreuses personnalités, notamment les présidents et des membres des commissions des affaires étrangères et de la défense de la Douma et du Conseil de la Fédération, le conseiller spécial de Vladimir Poutine pour les relations avec l'Union européenne, le vice-ministre des affaires étrangères, des responsables du Conseil de sécurité et du ministère de la défense, de l'opposition, de la société civile et les représentants des principales organisations de défense des Droits de l'Homme. Il a rendu hommage à l'action de notre ambassadeur en Russie, Son Exc. M. Stanislas de Laboulaye, et de ses collaborateurs, qui ont apporté une aide et un éclairage très précieux tout au long du séjour de la délégation.

Abordant d'abord la situation intérieure de la Russie, M. Josselin de Rohan, président, a rappelé qu'après la victoire du parti Russie unie aux élections législatives de décembre 2007, puis celle de Dmitri Medvedev aux élections présidentielles de mars dernier, la Russie avait connu une transition inédite, puisqu'après avoir exercé la fonction de Président de la Russie pendant plus de huit années, Vladimir Poutine avait laissé la place, le 7 mai 2008, à Dmitri Medvedev, son ancien vice-premier ministre et l'un de ses proches les plus fidèles, qui l'avait aussitôt désigné comme chef de son gouvernement.

Depuis la fin de l'Union soviétique, jamais un exécutif n'a disposé d'une assise aussi solide et jamais les contre-pouvoirs n'ont paru aussi faibles, a indiqué M. Josselin de Rohan, président.

Le Parlement est largement dominé par le parti Russie unie, qui détient la majorité des deux tiers, le parti communiste étant le seul parti d'opposition à être représenté à la Douma. Les conditions dans lesquelles se sont déroulées les deux dernières élections, qui ont été entachées d'irrégularités manifestes, l'emprise du pouvoir sur la télévision d'Etat, la tonalité de moins en moins critique de la presse, le renforcement du pouvoir central sur les 89 sujets de la Fédération ou encore le rôle de premier plan occupé par les hommes provenant des « structures de force », les « siloviki », dont Vladimir Poutine est lui-même issu, dénotent, sur nombre de points, des écarts sensibles avec les standards de la démocratie pluraliste, tels qu'ils sont conçus dans les pays occidentaux, lesquels, il est vrai, n'ont guère eu l'occasion d'être pleinement mis en oeuvre en Russie. A l'inverse, il est difficile de contester la réalité du soutien populaire à Vladimir Poutine, qui semble incarner aujourd'hui, aux yeux des Russes, la figure d'un « leader national », ayant permis à la Russie de redresser son économie et de retrouver son rang sur la scène internationale.

Dans ce contexte, on peut s'interroger sur le fonctionnement du tandem entre Dmitri Medvedev et Vladimir Poutine, a fait valoir M. Josselin de Rohan, président, d'autant plus que la Constitution russe reconnaît un rôle prépondérant au Président de la Fédération, qui s'est d'ailleurs renforcé dans la pratique sous les deux mandats successifs de Vladimir Poutine.

Il a estimé que des tensions seront sans doute inévitables entre les deux hommes et que la manière dont ils parviendront à les gérer aura certainement une grande influence sur l'avenir de la Russie et de son régime.

Sur le plan économique, les deux mandats de Vladimir Poutine se sont achevés sur des résultats très positifs, illustrés notamment par une forte croissance économique, avec un rythme annuel supérieur à 6 % depuis 1999, un budget et des comptes extérieurs excédentaires, une dette publique résorbée et une situation du marché du travail proche du plein emploi.

Ces bonnes performances économiques ont été largement favorisées par la hausse des cours du pétrole, a indiqué M. Josselin de Rohan, président, rappelant que la Russie est le premier producteur et exportateur mondial de gaz naturel et le deuxième producteur et exportateur mondial de pétrole, derrière l'Arabie saoudite. Il a également estimé que ce bilan méritait d'être nuancé au vu de la persistance des infrastructures délabrées, des besoins collectifs considérables, dans le secteur de la santé, du logement, des transports ou de l'environnement, des conditions de vie précaires d'une partie de la population, des fortes disparités de revenus et surtout du déclin démographique russe. Il a souligné que la population de la Russie était, aujourd'hui, de 142 millions d'habitants, contre 147 en 1999, et que les projections démographiques établies par les Nations unies prévoyaient, à l'horizon 2050, une population ramenée à 100 millions d'habitants, soit pratiquement une diminution d'un million d'habitants chaque année.

En outre, l'effet de ce déclin démographique est accentué par la très inégale distribution de la population sur le territoire et le sous-peuplement de très vastes régions, en particulier dans la partie orientale du pays, soumise à une forte pression démographique chinoise.

Enfin, si la situation en Tchétchénie tend à se stabiliser, la situation reste tendue dans les républiques voisines du Caucase du Nord, où l'islamisme radical progresse.

Evoquant ensuite la politique étrangère russe, M. Josselin de Rohan, président, a indiqué qu'après avoir été marginalisée dans les années 1990, la Russie avait effectué, avec Vladimir Poutine, son retour sur la scène internationale. Le discours de Vladimir Poutine, prononcé à la conférence de Munich, le 10 février 2007, avait constitué le point d'orgue d'une Russie sûre d'elle-même, qui renoue avec un sentiment de puissance.

Il a résumé l'impression dominante recueillie par la délégation, en estimant que la Russie cherche, en utilisant notamment l'arme énergétique, à préserver son statut de puissance mondiale, mais qu'en pratique, sa conduite était prioritairement dictée par deux préoccupations : ses intérêts économiques et le maintien dans son orbite des Etats issus de l'Union soviétique.

M. Josselin de Rohan, président, a constaté qu'en dépit de son implication dans les grands dossiers internationaux, la capacité d'action de Moscou était réduite, notamment vis-à-vis des initiatives américaines, comme en témoigne l'exemple de l'indépendance du Kosovo.

De même, sur le dossier nucléaire iranien, la Russie joue un rôle ambigu, faisant preuve à la fois de ses responsabilités internationales, en votant les différentes résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies, mais aussi en défendant ses intérêts politiques et économiques traditionnels dans cette zone depuis le XIXe siècle.

M. Josselin de Rohan, président, a noté que si les dépenses militaires avaient fortement augmenté ces dernières années, l'outil militaire russe demeurait fortement dégradé.

Alors que la Russie avait amorcé un rapprochement avec les Etats-Unis après les attentats du 11 septembre 2001, la multiplication des différends avait incité Vladimir Poutine à réorienter sa politique étrangère vers l'Asie, en particulier en direction de la Chine, avec qui la Russie entretient, aujourd'hui, une coopération étroite, notamment en matière énergétique et militaire dans le cadre de l'Organisation de coopération de Shanghai.

Pour autant, si les différends frontaliers avec la Chine semblent avoir trouvé une solution satisfaisante, l'émergence de la puissance chinoise, le renforcement de son influence, notamment en Asie centrale, et surtout la pression démographique chinoise exercée sur les régions sous-peuplées de Sibérie suscitent une grande méfiance de la part de la Russie.

Evoquant enfin les relations de la Russie avec l'OTAN, l'Union européenne et la France, M. Josselin de Rohan, président, a souligné la tonalité systématiquement négative, à l'égard de l'OTAN, des interlocuteurs russes et l'extrême sensibilité de la question de l'élargissement de l'OTAN. Si, depuis la fin de la guerre froide, l'OTAN et la Russie ont noué une coopération, l'OTAN reste perçue comme une organisation militaire associée à la guerre froide.

Un premier sujet de tension porte sur le projet d'implantation d'un radar en République tchèque et d'intercepteurs en Pologne dans le cadre du système de défense anti-missile américain. Des progrès ont toutefois été réalisés récemment sur ce dossier. Les présidents américain et russe ont en effet exprimé, lors de leur rencontre à Sotchi, en avril 2008, leur intérêt pour la création d'un système de défense anti-missile commun dans lequel la Russie, les Etats-Unis et l'Europe participeraient à parts égales.

En revanche, l'adhésion éventuelle à l'OTAN de l'Ukraine et de la Géorgie cristallise toutes les oppositions russes, puisque ces pays étaient incorporés à l'URSS, il y a quinze ans encore, et que la Russie a toujours entretenu des liens étroits avec eux, notamment avec l'Ukraine, a indiqué M. Josselin de Rohan, président. L'Ukraine est, en effet, le berceau de la Russie, avec la principauté de Kiev et l'orthodoxie russe. Elle compte, sur son territoire, plus de 8 millions de Russes sur 48 millions d'habitants, principalement dans la partie orientale et en Crimée. Elle est le principal pays de transit des gazoducs et des oléoducs en provenance de Russie vers l'Union européenne et, enfin, la base de la flotte russe de Sébastopol, louée jusqu'en 2017 à l'Ukraine, présente une importance stratégique pour le Russie.

La question de l'adhésion éventuelle de l'Ukraine et de la Géorgie a été au centre du sommet de l'OTAN, qui s'est tenu à Bucarest du 2 au 4 avril 2008, au cours duquel les chefs d'Etat et de gouvernement des pays membres de l'OTAN ont décidé que l'Ukraine et la Géorgie deviendraient membres de l'OTAN, sans toutefois fixer de date pour l'adhésion de l'Ukraine et de la Géorgie au plan d'action pour l'adhésion (MAP). M. Josselin de Rohan, président, a souligné que la France et l'Allemagne, soutenues par les quatre autres « pays fondateurs » (la Belgique, l'Italie, le Luxembourg et les Pays-Bas), s'étaient opposées à l'accès au MAP de l'Ukraine et de la Géorgie, malgré le soutien des Etats-Unis et de plusieurs pays, comme la Pologne ou les pays baltes. La question devrait néanmoins resurgir en décembre 2008, avec la réunion des ministres des affaires étrangères, et lors du prochain sommet de l'OTAN, en 2009. La Russie peut toutefois faire pression sur ces deux pays. A l'égard de l'Ukraine, la Russie dispose de l'arme énergétique, ce pays étant entièrement dépendant du gaz russe, alors que, vis-à-vis de la Géorgie, elle peut jouer de son influence sur les régions séparatistes d'Abkhazie et d'Ossétie du Sud.

A l'inverse de l'OTAN, l'Union européenne ne suscite pas la même appréhension de la part de la Russie, a relevé M. Josselin de Rohan, président, en soulignant qu'il existait, entre l'Union européenne et la Russie, une réelle interdépendance. La Russie représente, en effet, pour l'Union européenne son plus grand voisin, son troisième partenaire commercial et son premier fournisseur d'hydrocarbures, alors que, de son côté, l'Union européenne est le premier partenaire commercial de la Russie et son principal débouché. Toutefois, si la Russie a fait récemment un geste à son égard en mettant à sa disposition quatre de ses hélicoptères pour l'opération EUFOR, au Tchad et en République centrafricaine, les responsables russes demeurent sceptiques sur l'influence de l'Union européenne sur la scène internationale. Il est vrai que les divisions entre les Etats membres, notamment en matière énergétique, peuvent rendre compte de ce sentiment.

Les négociations sur un nouvel accord, visant à remplacer l'actuel accord de partenariat et de coopération, qui devraient être lancées lors du sommet Union européenne-Russie des 26 et 27 juin 2008 en Sibérie, pourraient donner un nouvel élan à ces relations. Si l'influence de la France ne doit pas être surestimée, compte tenu de l'importance de la présence économique de l'Allemagne et de l'Italie, M. Josselin de Rohan, président, a jugé qu'elle avait un rôle crucial à jouer pour renforcer la prise de conscience de l'importance et de l'intérêt, pour la stabilité et la prospérité du continent, d'un partenariat stratégique avec la Russie.

A cet égard, la présidence française de l'Union européenne représente une réelle opportunité, puisque c'est sur sa responsabilité que devraient se dérouler les négociations sur le nouvel accord de partenariat entre l'Union européenne et la Russie. Le renforcement des relations avec la Russie devrait donc constituer une priorité de la présidence française de l'Union européenne, et, au-delà, de la politique étrangère de la France, a estimé M. Josselin de Rohan, président.

A la suite de cet exposé, un débat s'est engagé au sein de la commission.

Revenant sur la situation politique de la Russie, M. Robert Hue a indiqué que cette visite était intervenue à un moment particulièrement opportun, caractérisé par la mise en place des nouvelles équipes présidentielles et gouvernementales. Il a rappelé le véritable traumatisme vécu par la Russie au moment de l'effondrement de l'Union soviétique et l'humiliation ressentie par la population au cours de la période Eltsine, qui expliquaient largement le sentiment actuel de revanche et l'attitude parfois arrogante de la Russie face à l'Occident qui accompagne le retour de ce pays sur la scène internationale, grâce notamment à la manne énergétique.

Ce retour s'accompagne aussi de dérives autoritaires, comme l'illustre la place prise par les « structures de force », les « siloviki », dont Vladimir Poutine lui-même est issu et les réseaux de Saint-Pétersbourg, ville dont il est originaire, ainsi que d'une forme de patriotisme s'apparentant à un fort nationalisme. L'espace public est aujourd'hui entièrement dominé par le parti Russie unie, a relevé M. Robert Hue, et les derniers scrutins ont été entachés d'irrégularités manifestes. Les résultats officiels ont accordé 11 % des voix au parti communiste, ce qui fait de ce parti le seul parti d'opposition représenté à la Douma, alors que le chiffre réel se situerait plutôt autour de 20 %.

Dans ce contexte, le fonctionnement du duo Vladimir Poutine/Dmitri Medvedev suscite des interrogations, a relevé M. Robert Hue, qui a considéré que, compte tenu de la forte personnalité du nouveau président et des pouvoirs qui lui sont reconnus par la Constitution, il semble difficile de croire qu'il se contentera d'un simple rôle de « marionnette » de Vladimir Poutine. A cet égard, la décision de Vladimir Poutine de prendre la direction du parti Russie unie et de transférer certaines structures du Président au Premier ministre peut s'interpréter comme le signe de sa volonté de garder la « haute main » sur les leviers du pouvoir.

Si Dmitri Medvedev a fait de la modernisation de l'économie et de l'amélioration de la qualité de vie des citoyens les priorités de son mandat, en renforçant notamment les investissements dans l'éducation, la recherche et les infrastructures, et en améliorant le système judiciaire et la lutte contre la corruption, il risque toutefois de se heurter aux intérêts des grandes corporations qui dominent certains secteurs économiques jugés stratégiques.

La Russie présente toutefois des faiblesses structurelles, a rappelé M. Robert Hue, qui tiennent notamment à la diminution de la population et à la forte pression démographique chinoise à ses frontières.

Avec le monde occidental, le principal différend concerne l'élargissement de l'OTAN à la Géorgie, mais aussi et surtout à l'Ukraine, dont l'indépendance n'a jamais été totalement acceptée par Moscou.

Déplorant la distance prise ces dernières années par la France à l'égard de ce grand pays qu'est la Russie, qui s'était traduite par un renforcement de l'influence politique et économique de l'Allemagne, mais aussi de l'Italie, M. Robert Hue a estimé que la France devrait chercher à renforcer davantage ses relations avec ce pays, qui joue un rôle très important pour les équilibres géopolitiques, notamment dans le cadre de sa présidence de l'Union européenne, mais aussi au-delà.

M. Jean-Pierre Fourcade a souhaité, pour sa part, apporter un éclairage supplémentaire sur la situation économique de la Russie et les relations énergétiques.

Concernant la situation économique, il a rappelé que la Russie avait connu, depuis 2000, une croissance économique soutenue, supérieure à 6 % par an, grâce à la forte hausse du prix des hydrocarbures, dont elle constituait l'un des premiers pays producteur et exportateur au niveau mondial. Le budget de l'Etat est excédentaire et la Russie a remboursé la quasi-totalité de sa dette extérieure.

Les échanges économiques entre l'Union européenne et la Russie ont d'ailleurs connu une forte augmentation ces dernières années, même si ces échanges restent très déséquilibrés en faveur de la Russie, compte tenu du poids des hydrocarbures. La Russie est aujourd'hui le premier fournisseur d'hydrocarbures de l'Union européenne et la dépendance énergétique de l'Union européenne devrait fortement s'accroître dans les prochaines décennies.

Or même si, au plus fort de la guerre froide, la Russie n'a jamais manqué à ses obligations contractuelles vis-à-vis de ses partenaires européens, il existe une réelle inquiétude chez les experts sur la capacité de la Russie à honorer ses engagements, compte tenu de la hausse de la consommation intérieure, de la demande chinoise et du manque d'investissements dans l'exploration et l'exploitation de nouveaux gisements. Les besoins d'investissements du secteur énergétique russe sont évalués, par la Commission européenne, à 735 milliards de dollars d'ici à 2030.

La volonté de la Russie de réorienter sa politique étrangère en direction de l'Asie, et en particulier de la Chine, illustrée par le fait que ce pays a été le premier, hors CEI, où Dmitri Medvedev s'est rendu après son élection, s'est traduite par un renforcement de la coopération russo-chinoise.

Enfin, déplorant lui aussi la faible présence économique de la France face à l'Allemagne et à l'Italie, M. Jean-Pierre Fourcade a estimé indispensable de renforcer les liens économiques entre nos deux pays, notamment sur le plan énergétique.

M. Roger Romani a déclaré avoir été frappé, lors de son séjour à Moscou, par la volonté des autorités russes d'affirmer le statut de puissance de leur pays, qui s'explique par un certain sentiment de revanche après l'humiliation ressentie, dans les années 1990, à l'égard des Etats-Unis et du monde occidental, et par une nostalgie du rôle de premier plan exercé par l'Union soviétique.

La Russie ne dispose toutefois pas des moyens nécessaires pour se poser en rival des Etats-Unis et la première priorité de la politique étrangère russe est de préserver son influence dans l'espace post-soviétique, a-t-il souligné. Cela explique la violente réaction de la Russie à l'égard des « révolutions de couleur », en Ukraine et en Géorgie, et sa ferme opposition à la volonté de ces deux pays de rejoindre l'Alliance atlantique.

Il existe une certaine déception russe à l'égard du monde occidental, de l'Union européenne et même de la France, a estimé M. Roger Romani, et les différents interlocuteurs ont émis le souhait de voir la France s'impliquer davantage en Russie.

Rappelant qu'il avait participé à une mission de la commission qui s'était rendue en Russie en 2004, à l'amorce du deuxième mandat de Vladimir Poutine, au cours de laquelle les responsables russes avaient déjà tenu des propos très durs envers l'élargissement de l'Union européenne et de l'OTAN aux pays baltes et aux pays d'Europe centrale et orientale, M. André Boyer a souhaité savoir où en était la réforme de l'armée russe.

En réponse, M. Josselin de Rohan, président, a indiqué que, face à la dégradation de la situation matérielle, des équipements et de la condition des militaires, Vladimir Poutine avait effectivement lancé une profonde réforme, qui se mettait en oeuvre lentement sous l'égide du ministre de la défense et qui rencontrait des résistances au sein de la hiérarchie militaire, comme l'illustre le récent remplacement du chef d'état-major des armées. Ces réformes consistent à augmenter les dépenses militaires, qui sont actuellement équivalentes à celles de la France, à réduire le nombre de personnels de 4,5 millions à 1,1 million, à diminuer la durée du service militaire de deux ans à un an, à professionnaliser la moitié des effectifs, à moderniser les équipements, à créer un corps de sous-officiers, aujourd'hui inexistant, à augmenter la solde et améliorer les conditions de logement des militaires et, enfin, à mettre sur pied une force de projection professionnalisée et dotée des équipements les plus modernes.

M. Robert Bret s'est interrogé sur le poids des grands conglomérats industriels et sur la volonté des fonds souverains russes d'investir en Europe.

M. Josselin de Rohan, président, a estimé qu'environ 35 % de l'économie russe était sous l'emprise de l'Etat, à travers de grands conglomérats, notamment les secteurs jugés stratégiques de l'énergie, de l'armement ou du bois. Si ceux-ci cherchent à investir en Europe occidentale, à l'image de Gazprom, cela semble surtout motivé par la recherche du profit, même si l'on ne peut exclure des arrière-pensées politiques.

M. Jean François-Poncet s'est interrogé sur la capacité de la Russie à remplir ses engagements contractuels à l'égard de l'Europe en matière énergétique, compte tenu du manque d'investissements dans l'exploitation de nouveaux gisements. Il a souhaité également avoir des précisions sur le complexe militaro-industriel et sur la situation de l'enseignement supérieur en Russie.

M. Josselin de Rohan a indiqué que certains experts avaient, en effet, de fortes inquiétudes sur la capacité de la Russie à honorer ses engagements, compte tenu du manque d'investissements dans l'exploitation de nouveaux gisements, mais aussi de la hausse de la consommation intérieure ou de l'augmentation de la demande asiatique. Il a aussi mentionné les lacunes existantes en matière d'efficacité énergétique ainsi que le manque d'entretien des gazoducs et des oléoducs, qui entraîne des déperditions importantes de gaz et de pétrole.

L'industrie d'armement a été réorganisée avec la mise en place de grands conglomérats dans les secteurs aéronautique, naval et terrestre et une agence d'exportation.

Enfin, si le niveau de l'enseignement s'est dégradé ces dernières années, la Russie dispose de jeunes très qualifiés et bien formés. A cet égard, M. Josselin de Rohan, président, a regretté le faible nombre d'étudiants russes poursuivant des études en France, de l'ordre de 2 300 sur 240 000 étudiants étrangers.

M. Christian Cambon a considéré que, face à la Chine et à l'Inde, qui comptent chacun plus d'un milliard d'habitants, ou même à l'Union européenne, dont la population est proche de 500 millions d'habitants, la faiblesse de la démographie russe pourrait s'avérer un obstacle majeur à sa volonté de rester une grande puissance, malgré l'immensité de son territoire. Il s'est interrogé sur la politique migratoire russe.

En réponse, M. Josselin de Rohan, président, a indiqué que le déclin démographique, forte préoccupation de Vladimir Poutine par ailleurs, constituait effectivement l'une des faiblesses majeures de la Russie. Même si la natalité a atteint, en 2007, son plus haut niveau depuis 25 ans, l'amélioration de la qualité de vie de la population, notamment en matière de santé, devrait figurer au nombre des priorités du nouveau président.

La Russie souffre déjà d'une pénurie de main d'oeuvre dans certains secteurs, comme le bâtiment, a ajouté M. Robert Hue. Elle fait appel à des travailleurs étrangers, en provenance principalement des pays de l'ex-URSS. Même si cette question reste encore taboue pour la plupart des responsables russes, un accord avec la Chine sur une gestion concertée des flux migratoires sera sans doute inéluctable à l'avenir.

A une question de M. André Trillard sur la capacité de la Russie à contrôler efficacement ses frontières, du fait de son immense territoire et de la réduction du nombre de ses militaires, M. Josselin de Rohan, président, a répondu que c'était précisément pour cette raison que les autorités avaient conservé le système de la conscription, tout en réduisant la durée du service militaire de deux à un an, à partir du 1er janvier 2008, afin de limiter les cas d'insoumission et d'exemption, souvent motivés par les mauvais traitements infligés aux appelés, dans le cadre d'un « bizutage » qui se traduirait par plusieurs centaines de morts par an.

La commission a ensuite approuvé la publication d'un rapport d'information sur cette mission.

Nomination d'un rapporteur

Puis la commission a désigné M. André Boyer, rapporteur sur le projet de loi n° 375 (2007-2008) autorisant la ratification de la convention de La Haye du 13 janvier 2000 sur la protection internationale des adultes.

Traités et conventions - Accord de stabilisation entre les communautés européennes et l'Albanie - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. André Trillard sur le projet de loi n° 227 (2007-2008) autorisant la ratification de l'accord de stabilisation et d'association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la République d'Albanie, d'autre part.

M. André Trillard, rapporteur, a rappelé que les Communautés européennes et leurs 25 membres de l'époque ont conclu avec l'Albanie, le 12 juin 2006, un accord de stabilisation et d'association (ASA).

Il a précisé que ce type d'accord constituait le cadre de l'action européenne au profit des pays des Balkans occidentaux, dont les instruments avaient été définis au sommet de Zagreb, en novembre 2000. La perspective d'une adhésion future de l'ensemble de ces pays à l'Union européenne a été confirmée par le Conseil européen de Thessalonique, en juin 2003 ; « l'agenda de Thessalonique » a défini de nouveaux instruments visant à encourager les réformes dans cette zone et à favoriser ainsi le rapprochement des pays des Balkans occidentaux avec l'Union européenne.

Il a souligné que la conclusion d'un ASA avec l'Albanie reconnaissait à ce pays une perspective européenne claire, en incluant dans son préambule une clause, évolutive, lui offrant la qualité de candidat potentiel à l'Union européenne.

M. André Trillard, rapporteur, a souligné que cet accord comportait l'institutionnalisation d'un dialogue politique, des obligations économiques destinées à améliorer sa compétitivité, des stipulations commerciales visant à créer, à terme, une zone de libre-échange dans les Balkans, un programme de rapprochement de la législation albanaise avec l'acquis communautaire, et une coopération renforcée en matière de justice et d'affaires intérieures.

Il a rappelé que le premier ASA avait été conclu avec la Macédoine, le 9 avril 2001, pour ouvrir des perspectives positives facilitant les accords d'Ohrid du 13 août 2001, qui avaient mis un terme à de graves tensions interethniques. Il a précisé qu'un deuxième ASA a été conclu, le 29 octobre 2001, avec la Croatie, un troisième, avec le Monténégro, en octobre 2007, un quatrième avec la Serbie, en mai 2008, et qu'un projet de ce type était en négociation avec la Bosnie. L'ensemble des pays potentiellement bénéficiaires d'un ASA en seront donc bientôt signataires.

Evoquant le cas spécifique de l'Albanie, il a relevé que ce pays restait l'un des moins développés d'Europe avec 18 % de la population vivant en dessous du seuil national de pauvreté, fixé à moins de 2 USD par jour. Ces chiffres doivent toutefois être relativisés en tenant compte de l'importance de l'économie informelle, évaluée à près de 60 % du PIB, et de l'impact des transferts de la diaspora sur le revenu des Albanais, qui ont représenté 15 % du PIB en 2006. M. André Trillard, rapporteur, a estimé que l'économie albanaise demeurait fragile et fortement tributaire de l'aide institutionnelle extérieure. Des réformes structurelles importantes devraient donc être mises en oeuvre, notamment dans les domaines de la gouvernance et des infrastructures.

Il a observé que les relations économiques bilatérales étaient limitées, et que les investissements directs français en Albanie étaient faibles, notamment du fait d'un environnement des affaires encore peu attractif.

M. André Trillard, rapporteur, a rappelé que l'intégration aux structures euro-atlantiques constituait un objectif commun à l'ensemble des partis politiques albanais, qui se sont tous félicités de la signature du présent Accord de stabilisation et d'association avec l'Union Européenne.

L'autre objectif stratégique de l'Albanie est son intégration à l'OTAN. Pour s'y préparer, l'Albanie a signé, en 2003, en même temps que la Macédoine et la Croatie, une "Charte Adriatique" avec les Etats-Unis. L'Albanie a obtenu son adhésion à l'OTAN au sommet de Bucarest.

M. André Trillard, rapporteur, a précisé que, membre de l'ONU et de l'OSCE (1991), du FMI (1991) et du Conseil de l'Europe (1995), l'Albanie avait obtenu le statut de membre de plein droit au sommet de la Francophonie de Bucarest (2006), avec le soutien de la France.

Il a ensuite décrit les principales stipulations du présent accord, conclu au terme de trois ans d'intenses négociations avec les services de l'Union européenne : la coopération régionale, considérée comme l'une des principales spécificités du processus de stabilisation et d'association ; des stipulations commerciales visant à la création d'une zone de libre-échange dans les Balkans ; des stipulations spécifiques en matière de services et de droit d'établissement, de paiements courants et mouvements de capitaux, permettant un début d'harmonisation avec le droit communautaire ;

- l'engagement de l'Albanie à mettre en oeuvre un programme détaillé de rapprochement de sa législation avec l'acquis communautaire ;

- les questions de justice et d'affaires intérieures, et l'institution d'une coopération opportune du fait de l'importance de ces questions dans la région des Balkans.

Il a estimé que cet accord devrait aider l'Albanie à poursuivre la construction d'un Etat de droit et à satisfaire aux critères de Copenhague, essentiels pour pouvoir, à terme, envisager une adhésion à l'Union européenne, et que ce texte permettrait également à l'Albanie de moderniser son économie, de renforcer sa capacité administrative et de mieux préparer son adhésion, à long terme, à l'Union européenne.

M. André Trillard, rapporteur, a jugé que cet accord était incontestablement favorable à l'Albanie, et, plus largement, à la région des Balkans occidentaux, mais il a fait valoir que ces perspectives de continuel élargissement des frontières de l'Union, même à long terme, suscitaient de légitimes interrogations.

Il a conclu en recommandant d'adopter l'accord, tout en gardant à l'esprit les interrogations qu'il suscite sur le calendrier envisageable pour cette future intégration des Balkans occidentaux dans l'Union, et sur la « capacité d'absorption » de celle-ci, condition qui avait été évoquée en 2006 comme préalable à ces futurs élargissements.

M. Josselin de Rohan, président, a souhaité obtenir des précisions sur l'importance de l'économie informelle évoquée par le rapporteur. Il a souligné le rôle positif joué par l'Albanie dans le maintien de la stabilité en Macédoine et au Kosovo et s'est félicité du grand nombre de dirigeants albanais francophones.

En réponse, M. André Trillard, rapporteur, a rappelé les liens anciens qui unissaient les réseaux criminels albanais et calabrais, qui se livrent principalement aux trafics d'êtres humains. Les difficultés économiques de l'Albanie, qui s'expliquaient aussi par l'isolement de ce pays au sein des Balkans, du fait de son allégeance à Pékin plutôt qu'à Moscou, mettront du temps à disparaître. Il a souligné que le présent accord pouvait y contribuer.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a alors adopté le projet de loi et proposé que ce texte fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

Traités et conventions - Bureau international des poids et mesures - Examen du rapport

Puis la commission a examiné le rapport de M. Gérard Roujas sur le projet de loi n° 466 (2005-2006) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Comité international des poids et mesures portant amendement de l'accord du 25 avril 1969 relatif au siège du Bureau international des poids et mesures et à ses privilèges et immunités sur le territoire français.

M. Gérard Roujas, rapporteur, a rappelé que le Gouvernement avait déposé sur le Bureau du Sénat cet accord, conclu en juin 2005 entre la France et le Bureau international des poids et mesures (BIPM), et visant à donner une base juridique claire aux privilèges et immunités de cette institution sur le territoire français. Cet accord avait dû être complété par un échange de lettres, intervenu en 2007, entre le Président du Comité international des poids et mesures et le ministère des affaires étrangères, car il comportait des imprécisions relevées par le Conseil d'Etat.

M. Gérard Roujas, rapporteur, a rappelé que la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées avait adopté, le 3 juin 2008, ces deux textes, qui auraient dû être examinés en séance publique le 16 juin 2008.

Il a précisé que, du fait d'une erreur matérielle, seul l'échange de lettres de juillet 2007 avait été soumis à l'examen du Sénat, mais pas l'accord du 7 juin 2005.

Il convient donc que la commission réitère son adoption de l'accord de 2005, pour qu'il puisse être inscrit à l'ordre du jour d'une prochaine séance publique du Sénat.

La commission a, suivant la proposition du rapporteur, adopté le projet de loi n° 466 (2005-2006) et proposé que ce texte fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

Aide publique au développement - Audition de M. Eckhard Deutscher, président du Comité d'aide au développement (CAD) de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)

Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. Eckhard Deutscher, président du Comité d'aide au développement (CAD) de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

M. Eckhard Deutscher a tout d'abord souligné la nécessité, pour le CAD, d'une communication accrue et d'une coopération plus étroite avec les Parlements. Il a indiqué qu'il s'était exprimé récemment devant des parlementaires en Allemagne, au Portugal, en Finlande et au Royaume-Uni.

Il a ensuite rappelé que le Comité d'aide au développement (CAD) évaluait le système d'aide de ses membres et concentrait ses travaux sur la question de l'efficacité de l'aide. Le CAD se livre, tous les quatre à cinq ans, à un « examen par les pairs » du système de coopération au développement de chacun de ses membres, avec l'objectif d'une amélioration des pratiques de l'ensemble de la communauté des bailleurs.

Il a indiqué que le CAD avait ainsi procédé, le 6 mai 2008, à l'examen de l'aide française, dont les deux examinateurs étaient la Suède et le Royaume-Uni.

Evoquant ensuite les principales conclusions de l'examen, il a tout d'abord souligné que la France était l'un des acteurs-clé de la communauté internationale en matière de coopération au développement. Outre ses efforts en faveur de la paix et de la sécurité, la France a joué un rôle moteur sur la scène internationale dans des domaines tels que le financement du développement, le soutien aux Etats fragiles ou la protection des biens publics mondiaux. Elle a également développé une approche innovante sur l'échelon régional. Pour des raisons historiques, la France entretient des liens étroits avec de nombreux pays partenaires, liens qui s'expriment en termes politiques, économiques et culturels, mais aussi dans les différents aspects de sa coopération, qui associe aide au développement, coopération monétaire ou encore coopération militaire. La France peut articuler ces différentes approches impliquant des acteurs variés. Le rôle de la France au sein de l'Union européenne et son statut de membre permanent du Conseil de sécurité lui confèrent à la fois plus de poids et une responsabilité particulière.

M. Eckhard Deutscher a rappelé que de nombreuses conférences internationales avaient été organisées au cours des huit dernières années sur la question du développement.

Les engagements pris à New York, en 2000, sur les objectifs du millénaire pour le développement, qui consistent notamment à réduire de moitié la pauvreté monétaire d'ici à 2015, ou à Monterrey, en 2002, concernant le financement du développement ou encore à Paris, en 2005, sur l'efficacité de l'aide, ainsi qu'au cours de différentes réunions du G8 sont des enjeux croissants pour tous les acteurs de l'aide au développement. Politiquement, il est indispensable d'investir davantage dans la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement.

M. Eckhard Deutscher a ensuite indiqué que l'aide publique au développement française (APD) s'établissait, en 2007, à 9,94 milliards de dollars, plaçant la France au troisième rang des pays membres du CAD. Ce montant est inférieur à celui de 2006 et la part de l'APD dans le revenu national, de 0,47 % en 2006, est tombée à 0,39 % en 2007, ramenant la France au 11e rang des pays du CAD. La France a récemment reporté son engagement d'atteindre 0,5 % du PIB en 2007 et 0,7 % en 2012 pour s'aligner sur l'objectif défini au sein de l'Union européenne d'atteindre 0,51 % en 2010 et 0,7 % en 2015.

Ces statistiques sur l'aide ne sont pas seulement des chiffres, a poursuivi M. Eckhard Deutscher, elles ont un impact politique très important et témoignent de la capacité ou non à tenir les promesses. Il a ainsi témoigné des attentes très fortes qui s'expriment dans les pays partenaires et des tensions qui se font jour sur ce sujet, alors que le paysage de l'aide, marqué par les nouveaux donneurs provenant des pays émergents, dont les mécanismes sont moins complexes, et qui tiennent leurs engagements financiers, est en train de changer. Il a admis les responsabilités des ministres des finances, tout en soulignant que dans un monde globalisé, l'aide n'était plus de la charité, mais une décision stratégique à prendre pour défendre nos intérêts.

La critique principale adressée à l'aide française est sa fragmentation. Le système comprend plusieurs ministres et agences. Dans une telle organisation, il est essentiel d'avoir un niveau unique de pilotage stratégique. Or, la France ne dispose pas d'un document de présentation de sa politique de coopération qui définirait ses objectifs de moyen terme et sa stratégie. La mise en oeuvre de la loi organique sur les lois de finances offre une occasion de rendre l'aide publique au développement plus transparente et plus équilibrée. Un pilotage stratégique, concentré sur la lutte contre la pauvreté, reste à élaborer. Il permettrait aux différents acteurs de coordonner plus étroitement leur action et de déterminer plus clairement l'allocation des ressources humaines et financières en fonction des pays et des secteurs. Le CAD encourage la France à concentrer davantage son aide sur les pays les plus pauvres et les Etats fragiles afin de renforcer son impact. Elle devra veiller à préserver l'équilibre entre dons et prêts.

Le CAD encourage la France à impliquer davantage le Parlement et la société civile dans un dialogue stratégique national. La capacité du Parlement à disposer d'une vue globale et à évaluer la politique étrangère a été renforcée, en 2006, par l'entrée en vigueur de la LOLF. La création d'une délégation parlementaire à la coopération serait ainsi utile pour susciter un débat au-delà des questions budgétaires et examiner les orientations stratégiques de la politique de développement, y compris leurs implications multilatérales. Ceci est d'autant plus nécessaire que le Parlement, par son travail législatif, joue un rôle décisif pour favoriser la cohérence des politiques nationales sectorielles avec la politique en faveur du développement. La cohérence dépasse largement la seule politique de coopération ; elle est essentielle à l'efficacité et à la pertinence de l'aide française.

En dépit des réformes conduites depuis 1998, le système institutionnel reste complexe avec un grand nombre d'acteurs et trois institutions-clé, la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID), la direction générale du trésor et des politiques économiques (DGPTE) et l'Agence française de développement (AFD). Depuis 2007, le ministère de l'immigration est également compétent et s'ajoute à l'édifice des ONG, des instituts de recherche et de la coopération décentralisée. Les procédures sont complexes et différentes d'un acteur à l'autre. Les coûts de transaction sont élevés, ce qui n'est, au demeurant, pas propre à la France.

Faisant part de son expérience au sein de la Banque mondiale, M. Eckhard Deutscher a souligné le caractère décisif de la volonté politique pour sélectionner les programmes, réduire la dispersion et concentrer les financements.

Evoquant l'expertise technique, il a considéré que son avenir serait lié aux demandes formulées par les partenaires, et non aux propositions des bailleurs. Il a rappelé que la communauté des bailleurs comprenait quelque 280 agences d'aides, 24 banques de développement, 242 programmes multilatéraux, alors que de nouveaux donneurs, parmi lesquels les fondations américaines, émergeaient.

Il a estimé, en conclusion, qu'il n'existait pas de modèle unifié de développement dans un environnement en constante évolution et que les Etats devaient avoir leur propre politique, le Gouvernement français devant continuer à jouer un rôle moteur dans ce domaine.

M. Robert del Picchia a souligné que le volume de l'aide française demeurait très important, même si sa part dans le revenu national décroissait. Il a sollicité l'appréciation de M. Eckhard Deutscher sur l'aide communautaire, l'aide de la Chine et sur la coopération Sud-Sud.

M. Eckhard Deutscher a considéré que les problèmes rencontrés par l'Union européenne en matière de non-consommation d'une partie des budgets ne tenaient pas à des difficultés conceptuelles, mais à des questions techniques. Il a observé que la Commission avait parfois plus le souci des résultats que les bailleurs nationaux. Pour ce qui concerne la Chine, on ne peut ignorer sa présence dans le nouveau paysage. Il a ainsi indiqué que le CAD avait noué des contacts avec les autorités chinoises, qui avaient une appréciation différente de l'appropriation et de la pérennité de l'aide et une conception différente de ce qui est utile. La Chine considère que les conditionnalités posées par les Européens, par exemple vis-à-vis du Zimbabwe, s'apparentent à de l'ingérence dans les affaires intérieures du pays. La question est de savoir jusqu'où l'on peut aller dans la coopération avec la Chine. Il a indiqué que la Chine avait été ainsi été conviée à l' « examen par les pairs » de la Corée, mais aussi à des travaux sur les statistiques. La mise en cause de la Chine n'est certainement pas la bonne voie ; il faut rechercher les coopérations et ne pas oublier la responsabilité des pays partenaires qui sont signataires des contrats.

Mme Monique Cerisier ben-Guiga a salué l'exercice de mise en perspective que constitue l'examen des atouts et des faiblesses de l'aide française. Evoquant les objectifs du millénaire pour le développement, elle s'est demandé si l'on ne confondait pas les manifestations apparentes du dysfonctionnement des sociétés, la pauvreté, avec ses causes profondes. Elle a considéré que ces objectifs s'apparentaient à une planification « quasi soviétique », le développement étant le seul domaine où on la pensait encore possible. Elle a souligné que le développement dépendait du dynamisme propre des sociétés et souffrait le plus souvent de l'inadéquation des formes de gouvernement, auxquelles elles sont assujetties. Elle a estimé qu'en Afrique, la démarche de la Chine était de type colonial. Elle s'est interrogée sur les moyens de concentrer davantage l'aide française auprès de l'AFD, puisque la DGCID et le secrétariat d'Etat à la coopération ne disposent pas des outils nécessaires.

M. Eckhard Deutscher a souligné qu'en dépit des difficultés rencontrées, les objectifs du millénaire constituaient un objectif commun qui ne se résumait pas à la lutte contre la pauvreté. Comprenant la préoccupation d'une planification rigide, il a souligné la complexité du développement, tout en insistant sur la nécessité de la coordination des bailleurs et du partage des tâches. Il a cité l'exemple du Nicaragua, où quelque 40 donneurs différents sont actifs. Il a rappelé que la Commission européenne avait proposé de concentrer, pour chaque pays bénéficiaire, l'intervention de trois organisations ou Etats au plus, sur un maximum de trois secteurs, suggestion qui a été refusée, notamment par les Etats-Unis et le Japon. Il a ensuite considéré que la lutte contre la fragmentation de l'aide française ne trouverait pas sa solution dans la mise en place d'une seule grande agence de développement, mais dans la capacité du Gouvernement à utiliser cet instrument.

M. Robert Bret a fait part de son inquiétude face au recul de l'aide au développement. Il a appelé à repenser les rapports internationaux et s'est interrogé sur le rôle des parlementaires dans ce processus.

M. Eckhard Deutscher a estimé que les Parlements n'étaient pas suffisamment impliqués dans les discussions sur l'APD. Ils peuvent aussi s'impliquer dans le soutien aux institutions des pays en développement. Il a exprimé son accord sur la nécessité de repenser l'ensemble du système, soulignant que le CAD était en train de le faire. Il a fait part de son impression générale, selon laquelle la communauté des bailleurs courait derrière les problèmes au lieu de tenter de prévenir les risques globaux de développement en travaillant collectivement. Il s'agit d'une question de crédibilité politique, le système d'aide doit être beaucoup plus réactif.

M. Michel Guerry a déclaré partager l'appréciation de ses collègues sur la Chine. Evoquant les succès rencontrés par le Viet Nam, il a souhaité savoir quels seraient les pays qui pourraient sortir de la pauvreté.

M. Josselin de Rohan, président, a souligné que l'OCDE était une organisation internationale qui ne disposait pas de pouvoirs propres, mais dont l'action dépendait de celle des Etats. On ne pouvait pas, par conséquent, lui faire le reproche des carences des Etats membres. Le travail critique conduit par l'organisation renvoie les Etats à leurs propres insuffisances.

M. Eckhard Deutscher a indiqué que le rôle de l'OCDE était de partager les expériences et d'ouvrir un dialogue qualitatif. Il faut considérer l'aide comme un investissement stratégique et en convaincre les contribuables qui demandent, à bon droit, une utilisation efficace de leur argent.

M. Josselin de Rohan a indiqué qu'il était du devoir des parlementaires d'examiner comment les fonds publics sont utilisés et qu'en matière de développement, ils n'y avaient peut-être pas porté toute l'attention nécessaire. Il a estimé que la Commission n'était pas la moins armée pour le faire et qu'elle se devait de tirer les leçons du rapport du CAD.

Jeudi 26 juin 2008

- Présidence de M. Josselin de Rohan, président -

Relations européennes et internationales - Echange de vues avec une délégation de parlementaires britanniques

La commission a procédé à un échange de vues avec une délégation de parlementaires britanniques membres du groupe interparlementaire d'amitié Royaume-Uni-France, commun à la Chambre des Communes et à la Chambre des Lords. La délégation britannique était composée de Sir Stuart Bell, président, et de MM. Don Touhig , Quentin Davis, Fabian Hamilton, Lord Anderson, Lord Harrison et Edward Leigh. Etaient également présents Mme Nicole Ameline, député du Calvados, présidente du groupe d'amitié France-Grande-Bretagne de l'Assemblée nationale, et M. Tony Dreyfus, député de Paris.

En introduction, M. Josselin de Rohan, président, s'est félicité de la très grande convergence d'approche et de vues entre les deux pays en matière de politique étrangère et de défense, comme en témoigne la déclaration finale du sommet franco-britannique qui s'est tenu à Londres le 27 mars 2008.

La France et la Grande-Bretagne partagent la même analyse sur la réforme des institutions internationales, en particulier celle du Conseil de sécurité des Nations unies et celle du G8. Il en va de même sur les questions de développement, le changement climatique, la régulation du système financier international ou le renforcement des capacités de prévention et de gestion des conflits de l'ONU au service du maintien de la paix et de la stabilisation internationale. Il a souligné la responsabilité historique commune que les deux pays ont en Afrique, qui allait se traduire par le développement de leur coopération, notamment en formant et en soutenant techniquement et financièrement la Force africaine en attente (FAA) pour les opérations de maintien de la paix.

En matière de politique étrangère, nos positions sont extrêmement proches, voire quasi identiques, en ce qui concerne les Balkans, la crise du Darfour, la situation dramatique au Zimbabwe, la création d'un Etat palestinien moderne, indépendant et démocratique, le Liban, l'Afghanistan où les troupes agissent côte à côte, et notre combat commun contre le terrorisme, la prolifération nucléaire en Iran et dans le reste du monde.

En matière de défense, M. Josselin de Rohan, président, a souligné que les deux pays étaient confrontés aux mêmes problèmes de sécurité et que nos visées stratégiques étaient étroitement corrélées, confondant ainsi les intérêts vitaux des deux pays.

M. Josselin de Rohan, président, s'est félicité de l'aboutissement du processus de ratification du traité de Lisbonne, au Royaume-Uni, après le non irlandais du 13 juin 2008, et à la veille de la présidence française de l'Union européenne. Il a souligné que cet événement était, selon lui, une péripétie, et non une tragédie, et qu'il convenait de conjuguer les efforts au cours des présidences française, puis tchèque, avec le soutien de tous les autres pays, pour créer les conditions d'une résolution de cette difficulté. Il a néanmoins constaté que la mise en place des institutions prévues par le traité de Lisbonne, indispensable au fonctionnement de l'Europe à 27, va être naturellement freinée, pendant au moins une année au cours de laquelle l'Union européenne va devoir continuer à fonctionner selon les stipulations du traité de Nice.

Il a abordé ensuite la relance nécessaire de la politique européenne de sécurité et de défense qui est une des priorités de la présidence française. L'un des instruments principaux d'un approfondissement de l'Europe de la défense, prévu par le traité de Lisbonne, la coopération structurée permanente, ne pourra pas être mis en place. Il a néanmoins souhaité que l'Europe puisse progresser dans le domaine de la définition des capacités européennes et des engagements, notamment financiers. Il a ajouté qu'avec l'adoption du Livre blanc sur la défense de la sécurité nationale, la révision générale des politiques publiques et la future loi de programmation militaire, qui devra traduire financièrement les orientations stratégiques et capacitaires retenues par le Président de la République, la France s'était engagée dans une réflexion profonde sur son outil de défense.

Il a enfin indiqué que la France s'orientait vers une réintégration totale dans les structures de l'OTAN. Il a souligné l'importance de cette décision, puisque la singularité de la France avait permis à certains pays d'accréditer la thèse du « complot français » contre l'OTAN. Il a relevé que les déclarations de l'ambassadeur américain à l'OTAN, Mme Noland, et du Président Bush paraissaient avoir levé un certain nombre d'obstacles à une meilleure articulation entre la défense européenne et l'OTAN.

Sir Stuart Bell, président de la délégation britannique, a souligné le caractère opportun de cet échange, dix ans après les accords de Saint-Malo. Tout en relevant que les progrès en matière de défense n'avaient pas été suffisants, il a exprimé l'espoir que la présidence française de l'Union européenne permette des avancées significatives. Il a salué l'annonce de la réintégration complète de la France dans l'OTAN qui rend caduque l'idée que la défense européenne et celle organisée dans le cadre de l'OTAN puissent s'opposer.

Il a souligné les responsabilités des deux nations en Afrique et a fermement condamné la situation au Zimbabwe, pays qui s'oriente vers un durcissement de la dictature. Il a souhaité que des pressions soient exercées à travers l'ONU et l'Union européenne.

Il s'est félicité des résultats du sommet franco-britannique de Londres et de la définition commune des intérêts vitaux des deux pays. En matière de défense, le contenu du Livre blanc français suscite un grand intérêt outre-Manche. La France et le Royaume-Uni sont, avec l'Allemagne, les pays les plus importants en matière de défense, qui doivent jouer un rôle moteur pour définir l'Europe de la défense au XXIe siècle.

En conclusion, il a souligné l'importance des échanges parlementaires sur ces questions.

M. Quentin Davis s'est également félicité des annonces faites par le président de la République française vis-à-vis de l'OTAN, ainsi que du renforcement des forces françaises en Afghanistan. Il s'est affirmé persuadé que la France apportera une contribution majeure à l'OTAN par ses réflexions, ses actions et ses propositions sur la réforme. Il a interrogé le président de Rohan sur la nature des priorités françaises à l'OTAN, sur ce que pourrait être la meilleure structure organisant les relations entre la PESD et l'OTAN et sur la répartition des tâches entre les deux organisations.

M. Josselin de Rohan, président, a indiqué que la question de la réintégration faisait encore débat. L'opposition la refuse, car elle craint que cette décision ne corresponde à un alignement sur la politique des Etats-Unis, opinion qui est également partagée par certains dans la majorité. Il a rappelé que, d'ores et déjà, la France est pratiquement totalement présente à l'OTAN, qu'elle en est l'un des principaux contributeurs financiers, ainsi qu'en matière de troupes. Les contacts entre les états-majors sont également étroits.

Deux questions doivent être posées : la première consiste à s'interroger sur l'impact politique de cette réintégration et sur la façon dont elle sera interprétée dans le monde. En second lieu, le concept stratégique de l'OTAN doit être révisé de manière à définir le périmètre d'intervention de l'organisation et les conditions de l'engagement. Ces questions ne trouveront un début de réponse qu'avec la mise en place de la nouvelle administration américaine en 2009.

S'agissant des structures de coopération entre l'OTAN et l'Union européenne, il a relevé le bon fonctionnement des accords de « Berlin plus ». Il s'est interrogé sur ce que pourrait être une politique de défense européenne efficace et autonome et sur la façon dont l'Union européenne pourrait intervenir sur certains théâtres d'opérations qui n'intéressent pas directement l'OTAN. Il a souligné la difficulté à générer des forces et les retards dus à la mise en place, au coup par coup, d'états-majors, comme l'a montré l'opération Althéa, ou celle, plus récente, de l'Eufor.

Soulignant que, dans certaines parties du monde, une intervention serait plus difficile si elle était menée par l'OTAN, il a indiqué qu'en tout état de cause il était hors de question de constituer une défense européenne antagoniste de l'OTAN.

Il a rappelé que la France était attachée à la coordination dans le cadre du système de « Berlin plus » et qu'il convenait d'aborder la question de la complémentarité entre l'OTAN et la PESD de manière non passionnelle. La première étape devrait être de se mettre d'accord entre Européens sur les concepts, tout en progressant de manière pragmatique dans le domaine de la politique de l'armement, où règne une très bonne coopération franco-britannique.

Lord Harrison a relevé que l'une des causes du non irlandais était sans doute l'attachement de ce pays à la neutralité et sa volonté de conserver son indépendance en matière de défense.

M. Josselin de Rohan, président, a fait remarquer que l'Irlande n'était pas le seul pays neutre en Europe. Cette neutralité pourrait entrer en contradiction avec la solidarité des pays de l'Union européenne dans l'hypothèse où l'un de ceux-ci serait victime d'une agression. Pour l'Irlande, la neutralité signifie le refus d'être engagée dans des conflits extérieurs sans son approbation. Il a relevé que cette condition existait déjà à l'OTAN, puisque les interventions d'un pays dans le cadre d'opérations relèvent du volontariat, comme l'ont montré les décisions françaises à propos de l'Irak et de l'Afghanistan.

M. Don Touhig, ancien ministre de la défense, s'est déclaré très encouragé par les déclarations du président Sarkozy et le rapprochement franco-américain. La situation actuelle est différente de celle de 1998 où l'on pouvait craindre une duplication des structures avec l'OTAN. Il a indiqué que, dans l'immédiat, l'accent devait être mis sur les approvisionnements et les équipements plutôt que sur les structures.

M. Josselin de Rohan, président, a approuvé cette approche pragmatique qui consiste à faire l'Europe par la preuve. La coopération franco-britannique en matière d'armement pourrait être élargie à d'autres pays. Il a regretté le manque d'harmonisation des équipements au sein de l'Union européenne ou de l'OTAN, par exemple en matière de chars ou des missiles. Des progrès restent à faire, comme l'a montré la question des porte-avions. Un accord sur les conditions d'emploi doit évidemment précéder la décision de constituer une force aéronavale commune. Il a regretté que la France et la Grande-Bretagne n'aient pas pu développer en commun un véhicule blindé, alors qu'il existe une bonne coopération en matière d'hélicoptères. Il a souhaité une multiplication des programmes communs, comme ceux de l'A400M, des missiles et, peut-être un jour, des frégates. Il vaudrait mieux utiliser les structures de l'Agence européenne de défense et lui donner l'occasion de concevoir et de diriger des programmes communs en Europe. Toutefois, le préalable est l'accord des états-majors sur les matériels et les programmes.

M. Fabian Hamilton s'est interrogé sur la politique que pourrait mener l'Europe fasse à l'Iran, qui poursuit le développement du nucléaire militaire et finance des groupes terroristes.

M. Josselin de Rohan, président, a rappelé que la situation devait être nuancée, comme y incitait le rapport des agences de renseignement américaines. On ne peut toutefois accepter une violation du traité de non-prolifération et que l'Iran se dote, à terme, de l'arme atomique. Tout doit être fait pour dissuader ce pays de poursuivre ce programme, en particulier en renforçant le système de sanctions économiques. Il est important, par ailleurs, de maintenir l'unité du Conseil de sécurité et, en particulier, de continuer à obtenir le soutien de la Chine et de la Russie. Il a souligné la complexité de la situation interne de l'Iran, dont les élites ne peuvent ignorer les risques de destruction qu'ils encourent en cas d'aventure contre Israël. Dans ce contexte, il convient de maintenir le contact avec les autorités iraniennes et de ne pas les diaboliser. La prudence et la fermeté doivent être employées pour amener les Iraniens à considérer qu'ils peuvent jouer un rôle de stabilisation au Proche-Orient moyennant un changement de comportement.

M. Edward Leigh, seul membre de la délégation représentant le parti conservateur, s'est déclaré eurosceptique. Selon lui, la Grande-Bretagne veut être en Europe, mais ne peut accepter d'être dirigée par l'Europe.

La décision de l'Irlande, seul peuple à avoir été consulté par référendum, concerne toute l'Europe. C'est un problème d'opposition entre les élites et les peuples. Il est important de leur donner du temps et de ne pas les forcer à tenir un second référendum. Il s'est interrogé sur la façon d'obtenir l'adhésion populaire.

M. Josselin de Rohan, président, a rappelé que la position officielle du Gouvernement français était de poursuivre la procédure de ratification. Il ne s'agit en aucun cas de stigmatiser la position irlandaise, alors même que la France et les Pays-Bas ont fait de même il y a deux ans. A l'issue du processus de ratification, ce sera à l'Irlande elle-même de faire le choix d'une nouvelle consultation ou d'une renégociation.

Quant au soutien des peuples, il ne pourra être obtenu que si l'Union européenne améliore concrètement la situation et l'existence des citoyens. Il a fait remarquer que le maintien de la règle de l'unanimité nuit à l'efficacité et à la prise de décision, ce qui n'est pas fait pour convaincre les populations de l'utilité de l'Union européenne. Il a rappelé que la politique européenne est définie par les Etats au sein du Conseil, et non pas par la Commission.

M. Jean-Pierre Fourcade a interrogé la délégation sur les raisons qui ont poussé la Grande-Bretagne à lancer deux porte-avions et sur le plan de financement de cette réalisation.

M. Don Touhig a rappelé que, comme les autres pays, la Grande-Bretagne devait gérer des ressources financières rares dans le contexte de finances publiques contraintes. Il a souligné la pertinence de la coopération franco-britannique en matière d'équipement, en particulier pour ce qui concerne les porte-avions.

M. André Boyer a rappelé la mission qu'il avait effectuée, au nom de la commission, sur la formation dans la marine, qui l'avait amené à rencontrer les homologues britanniques des écoles de formation françaises. Le système de formation du Royaume-Uni a abouti, du fait de tensions budgétaires, à une solution d'une grande créativité, en retenant, pour la formation des trois armes, un partenariat public-privé permettant une mutualisation des enseignements ainsi qu'un recours très poussé à l'externalisation. Il a interrogé la délégation sur l'appréciation qu'elle portait sur ce choix dans un domaine où faire appel à la concurrence est difficile.

M. Don Touhig a indiqué que l'une des réussites qu'il avait connues en tant que ministre était d'avoir convaincu les armées qu'en matière d'équipement et d'approvisionnement, tout ne pouvait être pris en charge par l'Etat. C'est dans ce cadre qu'il avait engagé un partenariat public-privé en matière de formation, qui a abouti à réunir, en un même lieu, les écoles de formation des trois armées. Un très large tronc de formation commun se justifie d'autant plus que les trois armes interviennent de manière conjointe dans les opérations extérieures. L'une des retombées intéressantes de cette décision est qu'à terme, le privé pourra réintégrer dans sa propre sphère les personnes qu'il aura formées. Il a indiqué que le projet avait pris un peu de retard, mais que les besoins sont énormes en formation initiale et continue, ainsi qu'en approfondissement des connaissances.

Comparant la perte d'un avion de 11 millions de livres sterling à celle d'un pilote pour lequel les investissements en formation sont très supérieurs, il a souligné l'intérêt de rationaliser et de rendre plus efficace le système de formation militaire.

M. Roger Romani s'est interrogé sur les causes du ralentissement de la coopération entre la France et la Grande-Bretagne après l'élan initial de l'accord de Saint-Malo.

Sir Stuart Bell a reconnu que la mise en oeuvre de ces accords avait été un peu décevante. Il a rappelé qu'après Saint-Malo, l'OTAN avait été réaffirmée comme étant la base de la défense occidentale. Les causes du ralentissement pouvaient se trouver soit dans le fait que le gouvernement britannique était alors plus européen, soit dans l'influence des Etats-Unis qui, jusqu'à une date récente, s'opposaient au développement d'une défense européenne. Le changement d'attitude de l'administration américaine et la coopération pragmatique et efficace entre le Président Sarkozy et le Premier ministre Gordon Brown permettent un certain optimisme pour la construction d'une défense européenne qui, en tout état de cause, est une oeuvre de longue haleine.

M. Edward Leigh est intervenu pour souligner le caractère dangereux des accords de Saint-Malo qui risquaient de diviser l'OTAN. Il a rappelé que, pour les conservateurs britanniques, le point le plus important était l'alliance entre la Grande-Bretagne et les Etats-Unis et l'existence de l'OTAN. Sur ce dernier point, il s'est félicité de l'attitude positive du Président Sarkozy.

Mme Nicole Ameline, député du Calvados, présidente du groupe d'amitié France-Grande-Bretagne de l'Assemblée nationale, a souhaité la multiplication des échanges parlementaires. Membre de la délégation de l'Assemblée nationale à l'Assemblée parlementaire de l'OTAN, elle a pu constater la progression de l'idée de complémentarité entre la PESD et une OTAN refondée et réorganisée. Il convient de distinguer les trois niveaux que sont la défense nationale, la défense européenne et le partenariat renouvelé avec l'OTAN. Elle a souligné que les efforts européens de défense représentaient environ 40 % de ceux des Etats-Unis en volume, mais non en termes opérationnels. Elle s'est interrogée sur la façon de renforcer les capacités communes et de développer le marché de la défense. Elle a constaté que les moyens dont dispose l'Europe aujourd'hui sont insuffisants pour exercer son influence dans le monde.

Sir Stuart Bell, faisant allusion à la Conférence de Yalta, a souligné que la question entre la France et le Royaume-Uni n'était pas de se partager le monde, mais d'essayer de l'influencer.

M. Josselin de Rohan, président, s'est félicité de la qualité des échanges et a constaté que, quand la Grande-Bretagne et la France impulsent un mouvement, elles sont, ensemble, très efficaces. L'effort militaire des deux nations représente 40 % de l'effort total européen et la coopération entre états-majors et troupes sur le terrain est harmonieuse. En conclusion, il a appelé à resserrer les liens d'amitié, noués sur les champs de bataille des deux guerres mondiales, essentiels pour le développement de l'Europe.