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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES


Mardi 1er juillet 2008

- Présidence de M. Robert del Picchia, vice-président.

Traités et conventions - Accord France- Costa Rica sur l'emploi salarié dans les missions officielles - Examen du rapport

La commission a tout d'abord examiné le rapport de Mme Gisèle Gautier sur le projet de loi n° 394 (2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Costa Rica sur l'emploi salarié des personnes à charge des membres des missions officielles.

Mme Gisèle Gautier, rapporteur, a précisé que l'accord, conclu entre la France et le Costa Rica le 23 juin 2007, visait à permettre aux « personnes à charge » des membres des missions diplomatiques, c'est-à-dire essentiellement aux conjoints, de pouvoir occuper un emploi salarié dans le pays de résidence.

Elle a précisé que cet accès se heurtait, sauf accord particulier comme celui prévu par le présent texte, aux stipulations des conventions de Vienne de 1961 et 1963 en matière de privilèges et immunités diplomatiques.

Ces conventions instaurent, en effet, l'inviolabilité des personnels diplomatiques et des membres de leur famille, ainsi que de leurs biens, posent le principe de l'immunité totale de l'ensemble de ces personnes en matière pénale, et prévoient à leur profit des privilèges fiscaux et douaniers, parmi lesquels figure l'exemption de l'impôt sur le revenu.

Ces privilèges et immunités visent à garantir la sécurité juridique des personnels diplomatiques et de leur famille, lorsqu'ils sont en poste à l'étranger, et sont donc entièrement justifiés, a estimé Mme Gisèle Gautier, rapporteur, mais ils induisent l'impossibilité, de droit et de fait, pour les membres de ces familles, d'occuper un emploi salarié dans le pays de résidence, alors que les familles des personnels diplomatiques français ou étrangers aspirent, de façon croissante, à occuper un emploi rémunéré dans le pays de résidence, pour des motifs tant fonctionnels que financiers.

Mme Gisèle Gautier, rapporteur, a ajouté que la nécessité pratique de contribuer aux ressources communes, notamment dans des pays à haut niveau de vie, comme tel est le cas de la France, se faisait également sentir. Elle a rappelé que notre pays a donc déjà conclu, depuis une quinzaine d'années, des accords du même type avec le Canada, l'Argentine, l'Australie, le Brésil, la Nouvelle-Zélande et la Roumanie.

Ces accords, qui visent à lever les contraintes juridiques s'opposant à l'emploi salarié des personnes à charge, constituent non seulement une actualisation du statut des diplomates, mais encore un élément d'efficacité de leur gestion : les affectations sont, en effet, facilitées par la perspective que le conjoint pourra, s'il le souhaite, occuper un emploi salarié.

Elle a indiqué que l'accord précisait les modalités de délivrance, par le pays d'accueil, d'une autorisation de travail à titre dérogatoire, au bénéfice des personnes à charge, et établissait que, seules, celles qui remplissent les conditions en vigueur pour l'exercice de la profession envisagée peuvent y prétendre. Les immunités de juridiction et les privilèges douaniers sont levés pour ces personnes, qui sont dispensées de toute formalité relative à l'immatriculation des étrangers et au permis de séjour.

L'autorisation d'occuper un emploi débute, au plus tôt, à la prise de fonction du diplomate intéressé, et cesse avec elle ou à la fin du contrat de travail de la personne à charge.

L'accord a une durée indéterminée, mais peut être dénoncé par écrit par chacun des deux partenaires. Elle a estimé que ce texte était de nature à faciliter la gestion de notre personnel diplomatique en poste à l'étranger, et à permettre également aux diplomates costariciens une affectation, dans de bonnes conditions, en France.

Mme Gisèle Gautier, rapporteur, a ensuite évoqué les principales caractéristiques du Costa Rica, petit pays de l'isthme inter-américain de 51 000 km² pour une population de 4,4 millions d'habitants. Le Costa Rica se distingue par une situation économique et sociale avancée au regard de ses voisins : en effet, plus de 60 % de la population active est employée dans le secteur des services, dont 10 % dans le tourisme. Le taux de chômage n'était, en 2007, que de 6 %, le taux d'alphabétisation de 96 %, et l'espérance de vie de 79 ans.

Elle a relevé que les relations bilatérales entre les deux pays étaient confiantes, mais d'un contenu limité ; en effet, seules quelques grandes sociétés françaises comme Total, Alcatel, Legrand, Peugeot ou encore Sodexho sont présentes au Costa Rica, et le montant de nos investissements s'élève à environ 50 millions de dollars. Elle a relevé que la capitale, San José, dispose d'une Alliance française, ainsi que d'un lycée franco-costaricien.

Elle a, en conclusion, recommandé d'adopter le présent accord et suggéré que, du fait de son caractère technique, son examen en séance publique se fasse en procédure simplifiée.

M. André Dulait s'est félicité de la qualité de l'Alliance française de San José ; il a estimé que le fort taux d'alphabétisation des Costaricains leur permettait d'apprécier cet accès à la culture française.

Puis, suivant l'avis du rapporteur, la commission a adopté le projet de loi et proposé que ce texte fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

Traités et conventions - Accords France-Mongolie et France-Macao sur les services aériens - Examen des rapports

La commission a examiné le rapport de M. Jean-Louis Carrère sur le projet de loi n° 333 (2007-2008) autorisant l'approbation de l'accord relatif aux transports aériens entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Mongolie et le projet de loi n° 334 (2007-2008) autorisant l'approbation de l'accord relatif aux services aériens entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la région administrative spéciale de Macao de la République populaire de Chine.

M. Jean-Louis Carrère, rapporteur, a indiqué que les accords avec la Mongolie et Macao comportaient des clauses-type analogues à celles des nouveaux accords aériens bilatéraux signés par la France, mais présentaient la particularité d'avoir été conclus avec deux partenaires vers lesquels la France ne dispose aujourd'hui d'aucune liaison aérienne régulière.

Effectuant une brève présentation de la Mongolie, il a souligné que ce pays enclavé, d'à peine plus de 2 millions et demi d'habitants, disposait d'une économie reposant essentiellement sur l'élevage et sur des ressources naturelles abondantes, mais encore insuffisamment exploitées. La Mongolie reste, de ce fait, très dépendante de l'aide internationale, qui pourvoit à environ 25 % de son revenu national.

Le rapporteur a précisé que les relations avec la France s'étaient développées ces dernières années. Il a évoqué l'ouverture d'une ambassade permanente à Oulan-Bator depuis 2003, la création en 2005 d'une Alliance française, la mise en place d'une mission archéologique franco-mongole sur le site de Gol Mod et des actions de coopération dans le domaine de l'élevage.

Soulignant que le tourisme offrait pour la Mongolie de réelles perspectives, il a indiqué que les Français y constituaient désormais le premier contingent de touristes occidentaux, 8 000 d'entre eux s'étant rendus en Mongolie en 2006.

M. Jean-Louis Carrère, rapporteur, a estimé que l'établissement d'un accord aérien avec la Mongolie présentait un double intérêt : sur le plan technique, il pourra faciliter le règlement de problèmes liés au survol de l'espace aérien mongol par des appareils français ou à des incidents techniques qui nécessiteraient leur atterrissage sur le territoire mongol ; d'autre part, l'accord instaurera le cadre juridique de l'exploitation de liaisons régulières qui pourraient être créées entre la France et la Mongolie, la seule liaison régulière en provenance d'Europe étant actuellement établie avec Berlin.

M. Jean-Louis Carrère, rapporteur, a ensuite présenté la situation de Macao, qui constitue, depuis 1999, une « région administrative spéciale » de la République populaire de Chine, conformément à la formule « un pays, deux systèmes » en vigueur pour Hong Kong. Il a précisé qu'à ce titre, Macao conservait, dans les domaines économique, commercial et financier, le droit de siéger dans certaines organisations multilatérales et de conclure des conventions internationales.

Le rapporteur a rappelé que Macao comptait environ 500 000 habitants et tirait l'essentiel de ses ressources économiques de l'industrie du jeu, domaine dans lequel elle est en passe de supplanter Las Vegas. Il a ajouté que le trafic aérien vers Macao se développait rapidement et que les autorités locales projetaient de construire un nouvel aéroport international. Il a précisé qu'il n'existait pas aujourd'hui de liaison aérienne directe entre la France et Macao, mais qu'il ne fallait pas écarter l'éventualité d'une telle liaison à l'avenir, du fait du développement touristique de Macao et d'une présence économique française dans les secteurs des produits de luxe et de l'ingénierie touristique.

M. Jean-Louis Carrère, rapporteur, a ensuite exposé les principales caractéristiques des deux accords aériens. Ils garantissent aux compagnies désignées par chacune des deux parties le droit de survol, le droit d'escale et de transit et le droit de débarquer et d'embarquer des passagers. Conformes au droit communautaire, ils ouvrent à tous les transporteurs communautaires le droit d'exploiter des liaisons aériennes entre la France et ses deux partenaires et excluent les ententes tarifaires entre les compagnies. Ils prévoient la possibilité de desservir des pays tiers, soit comme point intermédiaire, soit comme point au-delà, la Chine continentale, Hong Kong et Taïwan n'étant toutefois pas assimilés à des pays tiers vis-à-vis de Macao. Enfin, les accords incluent les clauses les plus récentes en matière de sécurité et de sûreté de la navigation aérienne.

En conclusion, le rapporteur a indiqué que ces deux accords s'inscrivaient dans une politique plus vaste de rénovation des accords bilatéraux de transport aérien, destinée à les rendre conformes au droit communautaire et au nouvel environnement d'ouverture des marchés. Il a souligné l'intérêt d'établir un cadre juridique avec deux nouveaux partenaires vers lesquels pourraient être mises en place de futures liaisons aériennes.

A l'issue de cet exposé, M. Robert del Picchia a demandé si les accords incluaient des procédures de transmission d'informations relatives aux passagers, analogues à celles actuellement exigées par les Etats-Unis.

M. Jean-Louis Carrère, rapporteur, a répondu que de telles procédures ne faisaient pas partie des clauses prévues par l'accord en matière de sûreté de la navigation aérienne.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a adopté les deux projets de loi  et proposé qu'ils fassent l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

Mercredi 2 juillet 2008

- Présidence de M. Robert del Picchia, vice-président.

Traités et conventions - Signe distinctif additionnel (Croix-rouge - Croissant-rouge) - Examen du rapport

Lors d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord examiné le rapport de M. Robert del Picchia sur le projet de loi n° 177 (2007-2008) autorisant la ratification du protocole additionnel aux conventions de Genève du 12 août 1949 relatif à l'adoption d'un signe distinctif additionnel (protocole III).

M. Robert del Picchia, rapporteur, a rappelé que les quatre conventions de Genève, conclues en 1949, constituaient les piliers du droit international humanitaire, car elles assurent, en cas de conflits armés, la protection des personnes non combattantes, essentiellement les civils et les prisonniers de guerre. Il a précisé que le troisième protocole additionnel de 2005 vise à l'adoption d'un signe distinctif additionnel, le cristal rouge, qui s'ajoutera aux deux signes déjà en vigueur, la Croix-rouge, et le Croissant-rouge.

Ce troisième signe présente l'avantage d'offrir aux organisations humanitaires un emblème neutre de toute signification religieuse, dans les zones de conflit où les deux symboles existants pourraient présenter des ambiguïtés quant à une éventuelle connotation de ce type.

Puis il a rapidement retracé l'histoire du comité international de la Croix-rouge (CICR), fondé en 1864 par Henry Dunant.

Rappelant que la Croix-rouge est alors adoptée comme emblème destiné à identifier les services de santé des forces armées, ainsi que les volontaires des sociétés de secours aux militaires blessés, il a précisé que ce signe visait à substituer aux divers drapeaux et signes distinctifs parfois utilisés à cet effet sur les champs de bataille, un emblème unique, identifiable à grande distance, et facile à reconnaître et à reproduire.

Il a constaté que cet emblème suscita assez rapidement des objections en raison de la connotation religieuse qu'un certain nombre d'Etats, comme l'empire ottoman, lui attribuèrent. Le CICR décida donc d'ajouter à la croix, en 1929, le Croissant-rouge comme signe distinctif.

De nouvelles critiques furent émises après la Seconde Guerre mondiale contre les deux emblèmes en vigueur, par des Etats qui ne se reconnaissaient dans aucun d'entre eux.

Pour remédier à ces difficultés, et résoudre, de manière globale, la question de l'emblème, une conférence diplomatique, tenue en 2005, a adopté un protocole additionnel III aux conventions de Genève, qui introduit un troisième emblème, le Cristal rouge, mis à la disposition des Etats et sociétés nationales ne pouvant accepter pour leur propre usage ni la Croix-rouge, ni le Croissant-rouge.

Cet emblème bénéficie de la même protection que les deux autres, auxquels il n'a pas vocation à se substituer.

M. Robert del Picchia, rapporteur, a rappelé que les Etats signataires du présent protocole s'engageaient à prendre les mesures nécessaires pour prévenir et réprimer les abus de ce nouveau signe distinctif et de sa dénomination. En France, ces abus contre chacun des signes distinctifs sont ainsi punis d'un an de prison et de 15 000 euros d'amende.

En conclusion, il a appelé à l'adoption du protocole, déjà entré en vigueur en janvier 2007, et signé par 67 Etats, dont la France.

Mme Gisèle Gautier a souligné la nécessité d'un vaste travail d'information au sein des populations des zones de conflit pour les sensibiliser à l'existence de ce nouvel emblème et à sa signification.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a alors adopté le projet de loi et proposé que ce texte fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

Traités et conventions - Obligations contractuelles dans l'Union européenne - Examen du rapport

Puis la commission a examiné le rapport de M. Robert del Picchia sur le projet de loi n° 204 (2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant la ratification de la convention relative à l'adhésion des nouveaux Etats membres de l'Union européenne à la convention sur la loi applicable aux obligations contractuelles, ouverte à la signature à Rome le 19 juin 1980, ainsi qu'aux premier et deuxième protocoles concernant son interprétation par la Cour de justice des Communautés européennes.

M. Robert del Picchia, rapporteur, a indiqué que la convention de Luxembourg du 14 avril 2005 vise à étendre aux dix nouveaux Etats membres ayant adhéré à l'Union européenne le 1er mai 2004 les stipulations de la convention de Rome du 19 juin 1980 relative à la loi applicable aux obligations contractuelles, ainsi que celles de deux protocoles annexés à cette convention.

L'augmentation des échanges et des déplacements à l'intérieur des frontières de l'Union européenne accroît l'éventualité qu'un citoyen européen ou une entreprise soient impliqués dans un litige dont tous les éléments ne sont pas cantonnés à l'intérieur de l'Etat de sa résidence habituelle, a souligné M. Robert del Picchia, rapporteur. Or les parties sont souvent découragées de faire valoir leurs droits dans un pays étranger en raison de l'incompatibilité ou de la complexité des systèmes juridiques et administratifs nationaux. Ceci vaut tout particulièrement pour les citoyens ou les PME, qui ne disposent pas des moyens financiers pour s'assurer les services d'un réseau international de juristes.

M. Robert del Picchia, rapporteur, a cité l'exemple d'un ressortissant grec vivant en France ayant acheté sur catalogue ou par Internet un appareil électronique fabriqué en Allemagne auprès d'un distributeur italien et qui voudrait poursuivre le fabricant en justice parce que l'appareil présenterait un grave défaut. Cet exemple révèle que le marché intérieur, permettant la libre circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux, doit nécessairement s'accompagner d'un espace judiciaire européen dans lequel chaque citoyen puisse faire valoir ses droits aussi bien dans un autre Etat membre que dans son propre Etat, a fait remarquer M. Robert del Picchia, rapporteur, en soulignant que cette nécessité s'imposait en particulier pour les Français établis hors de France.

La convention de Rome, adoptée en 1980, sur une base intergouvernementale, entre les neuf Etats membres de la Communauté économique européenne, a pour objet d'instaurer, entre les Etats parties, des règles leur permettant de déterminer, de manière uniforme, la loi applicable aux obligations contractuelles dans les situations comportant un conflit de lois. Elle est entrée en vigueur le 1er avril 1991. Les règles prévues par la convention sont applicables dans les situations transfrontalières, c'est-à-dire lorsque les parties au contrat sont de nationalités différentes ou sont domiciliées dans des Etats différents, ou encore lorsque le contrat est conclu ou exécuté dans plusieurs pays. La convention ne s'applique cependant pas aux contrats relatifs à l'état des personnes, tels que notamment, les testaments, les successions et les contrats de mariage.

Le rapporteur a rappelé que la clé de voûte du système mis en place par la convention de Rome repose sur l'autonomie de la volonté des parties. En application de ce principe, celles-ci sont libres de choisir la loi applicable à leur contrat. Leur liberté de choix peut toutefois être limitée pour des raisons liées à l'ordre public. À défaut de choix de loi par les parties, la convention de Rome prévoit que le contrat est régi par la loi du pays avec lequel il présente les liens les plus étroits, selon le principe de proximité.

La convention de Rome comporte toutefois des règles spécifiques en faveur des parties dites faibles, telles que les consommateurs ou les travailleurs, qui conduisent à déroger au principe d'autonomie des parties. Dans ces cas, la loi choisie ne peut désavantager le consommateur et le priver de la protection fournie par la loi de son pays de résidence, si elle lui est plus favorable.

La convention de Rome ne concernait initialement que les neuf Etats membres de la Communauté européenne à la date de la signature de la convention, a rappelé M. Robert del Picchia, rapporteur. Par la suite, celle-ci a été progressivement étendue aux autres Etats membres de l'Union, au fur et à mesure de leur adhésion à l'Union européenne. Les règles fixées par la convention, sont, en effet, considérées comme partie intégrante de l'acquis communautaire et, à ce titre, l'adhésion des nouveaux entrants à cette convention relève pour eux des engagements découlant de leur entrée dans l'Union européenne.

Il a toutefois indiqué que, depuis l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie à l'Union européenne, le 1er janvier 2007 une procédure simplifiée a été introduite dans l'acte d'adhésion, qui permet d'éviter une procédure de ratification dans vingt sept Etats membres. Selon cette procédure, l'adhésion à l'Union européenne entraîne, sous réserve de quelques adaptations, l'adhésion aux conventions conclues entre les Etats de l'Union.

Par ailleurs, depuis que le traité d'Amsterdam a transféré la coopération judiciaire civile du troisième au premier pilier communautaire, un processus de transformation de la convention de Rome en instrument communautaire a été engagé, a indiqué M. Robert del Picchia, rapporteur. Cette « communautarisation » s'inscrit dans la perspective de la création d'un véritable espace judiciaire européen, lancé par le Conseil européen de Tampere en 1999.

La Commission européenne a ainsi proposé, en décembre 2005, de remplacer la convention de Rome par un règlement communautaire. A la différence d'une convention internationale, le règlement communautaire ne nécessite pas d'être ratifié par tous les Etats parties, il ne peut faire l'objet de réserves, il est d'application directe et surtout, il permet de garantir l'unité d'interprétation de la jurisprudence, grâce au contrôle exercé par la Cour de justice des Communautés européennes.

Après de difficiles négociations, le règlement communautaire, dit « Rome I », a été adopté par le Conseil « Justice et Affaires intérieures » des 5 et 6 juin dernier.

Ce nouvel instrument ne sera toutefois pas applicable à un, voire à deux Etats membres : il s'agit, d'une part, du Danemark, qui ne participe pas aux mesures relevant des matières du « premier pilier » dans le cadre de l'espace de liberté, de sécurité et de justice et d'autre part, du Royaume-Uni, qui peut participer, au cas par cas, aux mesures prises dans ces domaines et qui n'a pas encore notifié son souhait de participer à ce règlement.

En conséquence, les relations entre le Royaume-Uni et le Danemark et les autres Etats membres resteront régies par la convention de Rome, y compris après l'entrée en vigueur du règlement communautaire, qui remplacera la convention pour les relations entre les vingt-cinq autres Etats membres, a indiqué M. Robert del Picchia, rapporteur.

La complexité juridique de la situation du Danemark a d'ailleurs incité les autorités de ce pays à organiser un référendum pour mettre un terme aux dérogations dont ce pays bénéficie depuis le premier « non » danois au référendum sur le traité de Maastricht, mais à la suite du référendum négatif irlandais sur le traité de Lisbonne, le Gouvernement danois a décidé de reporter d'une année l'organisation de cette consultation.

Ainsi, même si le règlement « Rome I » doit entrer prochainement en vigueur, la ratification de la convention de Luxembourg reste nécessaire, car la convention de Rome continuera de régir les relations avec le Danemark et peut-être le Royaume-Uni.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a alors adopté le projet de loi et proposé que ce texte fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

Traités et conventions - Protection internationale des adultes - Examen du rapport

La commission a examiné le rapport de M. André Boyer sur le projet de loi n° 375 (2007-2008) autorisant la ratification de la convention de La Haye du 13 janvier 2000 sur la protection internationale des adultes.

M. André Boyer, rapporteur, a tout d'abord rappelé que la convention de La Haye du 13 janvier 2000 sur la protection internationale des adultes règle la situation des incapables majeurs, lorsqu'ils se trouvent dans une situation où les lois de plusieurs Etats sont susceptibles de s'appliquer, comme tel est de plus en plus souvent le cas. Cette convention fixe, en particulier, les compétences respectives de l'Etat de résidence et de l'Etat dont la personne protégée a la nationalité. Il s'agit d'un texte dense, comportant 59 articles, et centré sur la protection des biens et les questions de compétence juridictionnelle.

M. André Boyer, rapporteur, a ensuite rappelé qu'en 1980, la Conférence de La Haye de droit international privé avait écarté la question de la protection des majeurs, lors de l'élaboration du programme de ses travaux, la jugeant sans grande portée pratique. Depuis lors, la durée de la vie humaine n'a cessé de croître avec, comme corollaire, l'augmentation des maladies liées au grand âge. Selon les travaux du Conseil économique et social des Nations unies, le nombre des personnes âgées de plus de soixante ans dans le monde passerait de 673 millions, en 2005, à 2 milliards en 2050. Cette évolution sera encore plus marquée dans les pays développés où la part des personnes ayant 60 ans ou plus passerait de 20 % actuellement à 33 % en 2050. Corrélativement, le nombre d'adultes âgés atteints de maladies handicapantes croît. Ces maladies ont pour caractéristique principale, par rapport aux maladies mentales traditionnelles, d'être progressives. C'est pourquoi différents Etats, notamment la France, ont entrepris une refonte de leur droit interne de protection des majeurs.

M. André Boyer, rapporteur, a alors indiqué que, dans ce contexte, le nombre de personnes âgées décidant de passer la dernière partie de leur vie sous un climat plus clément augmentait. Les personnes en question disposant généralement d'un patrimoine important, les praticiens du droit, et en particulier les notaires, ont souhaité disposer d'un corpus de règles internationales harmonisées. L'occasion de faire avancer cette idée a été fournie par la décision, prise en 1993, par la Conférence internationale de La Haye, de réviser la convention du 5 octobre 1961 concernant la compétence des autorités et la loi applicable en matière de protection des mineurs. Les problèmes étant voisins, au moins sur le plan technique, il a été demandé aux experts gouvernementaux d'examiner si les solutions qu'ils auraient retenues pour la protection des enfants ne pourraient pas être adoptées, avec les adaptations nécessaires, pour la protection des adultes. C'est pourquoi la convention du 13 janvier 2000 suit la structure de la convention du 19 octobre 1996 sur les mineurs protégés et prévoit, sur bien des points, les mêmes solutions.

S'agissant de ses objectifs et de son contenu, M. André Boyer, rapporteur, a détaillé les sept chapitres de la convention.

Le chapitre premier définit l'objet de la convention et les personnes auxquelles elle s'applique, ainsi que des mesures de protection entrant dans son champ.

Le chapitre II, sur la compétence, conserve le principe de la compétence des autorités de l'Etat de la résidence habituelle de l'adulte, mais il attribue, néanmoins, une compétence concurrente, quoique subordonnée aux autorités de l'Etat dont l'adulte est le national. Les autorités de l'Etat de la résidence habituelle de l'adulte pourront ainsi demander, dans l'intérêt de ce dernier, aux autorités d'autres Etats de prendre des mesures de protection. L'article 9 attribue une compétence concurrente subsidiaire aux autorités de l'Etat dans lequel se trouvent des biens de l'adulte.

Le chapitre III, sur la loi applicable, reprend le principe de la convention de 1996 selon lequel toute autorité prenant une mesure de protection applique sa loi interne. Il détermine également la loi applicable aux pouvoirs de représentation conférés par un adulte pour être exercés lorsqu'il sera hors d'état de pourvoir à ses intérêts.

Le chapitre IV fournit une réglementation détaillée de la reconnaissance et de l'exécution, dans un Etat contractant, des mesures de protection prises dans un autre Etat contractant. Il distingue clairement la reconnaissance, l'exequatur ou l'enregistrement aux fins d'exécution et la mise à exécution.

Le chapitre V institue un mécanisme de coopération entre Etats contractants, qui repose, à l'instar de nombreuses autres conventions de La Haye, sur la création, dans chaque Etat contractant, d'une autorité centrale dont les obligations et les pouvoirs sont définis dans les articles subséquents.

Le chapitre VI comporte les stipulations générales destinées à faciliter la mise en oeuvre et le suivi de la convention, ainsi qu'à protéger la confidentialité des données et informations rassemblées conformément à celle-ci.

Enfin, le chapitre VII contient les clauses protocolaires habituelles concernant la signature, l'entrée en vigueur, les adhésions et les dénonciations.

En conclusion, M. André Boyer, rapporteur, a déclaré que la convention de La Haye faciliterait grandement le règlement de nombreux cas douloureux, dans des délais et selon des procédures améliorés, au mieux des intérêts des citoyens des Etats parties à la convention.

Suivant les recommandations du rapporteur, la commission a adopté le projet de loi portant ratification de la convention et, compte tenu de sa technicité, proposé qu'il fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

Traités et conventions - Protection contre les disparitions forcées - Examen du rapport

La commission a ensuite examiné le rapport de Mme Joëlle Garriaud-Maylam sur le projet de loi n° 395 (2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant la ratification de la convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur, a tout d'abord rappelé que cette convention avait été adoptée le 20 décembre 2006 par l'Assemblée générale des Nations unies et ouverte à la signature le 6 février 2007, à Paris. A la fin mai 2008, 73 Etats l'avaient signée et 4 l'avaient ratifiée. Cette convention entrera en vigueur lorsque 20 Etats l'auront ratifiée. Le rapporteur a ensuite précisé que l'article 2 de cette convention définit la disparition forcée comme la conjonction de trois éléments, à savoir : l'arrestation, la détention, l'enlèvement, ou toute autre forme de privation de liberté d'une personne, par des agents de l'Etat ou par des personnes ou des groupes de personnes qui agissent avec l'autorisation, l'appui ou l'acquiescement de l'Etat, et qui dénient la reconnaissance de la privation de liberté ou de la dissimulation du sort réservé à la personne disparue ou du lieu où elle se trouve, la soustrayant ainsi à la protection de la loi.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur, a indiqué que le texte dont la ratification est soumise au Parlement condamne ce genre de pratique et a exprimé cinq séries de considération.

En premier lieu, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur, a rappelé que la disparition forcée est historiquement apparue en Amérique latine dans les années 1960. Sa méthode a pris forme au Guatemala, entre 1963 et 1966, et s'est diffusée, pendant deux décennies, dans l'ensemble de l'Amérique du Sud. De 1966 à 1986, 90 000 personnes de différents pays du continent latino-américain en ont été victimes. Même les démocraties, ou réputées telles, ont parfois recouru à ce type de violences : le Mexique, la Colombie, le Pérou, l'Algérie, le Sri Lanka, la Russie en Tchétchénie, les Philippines ou encore l'Inde au Cachemire. Selon les Nations unies, depuis 1980, 40 000 êtres humains ont disparu dans 90 pays. En 2005, 535 nouveaux cas ont été établis.

En second lieu, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur, a indiqué qu'il s'agit d'un crime particulièrement odieux et inhumain, dont le mode opératoire est toujours le même : d'une part, la clandestinité et l'absence de revendication, et bien souvent la disparition physique des corps, car, sans victime, il ne peut y avoir ni délit, ni coupable ; d'autre part, des effets psycho-sociaux collatéraux importants : non seulement la victime directe disparaît, mais sa famille est psychologiquement détruite, rongée par l'ignorance, l'espoir, la peur, le doute, sentiments qui s'entrechoquent avec une intensité d'autant plus violente que le sort d'un être aimé ou proche est en jeu. Progressivement, toute la société est paralysée, car elle ignore avec précision quelles sont les personnes visées.

En troisième lieu, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur, a déclaré que les disparitions forcées violent toute une série de droits inhérents à la personne humaine : le droit à la sécurité et à la dignité ; le droit de ne pas être soumis à la torture ou à d'autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants ; le droit à des conditions de détention humaines ; le droit à une personnalité juridique ; le droit à un procès équitable ; le droit à une vie de famille ; le droit à la vie. En outre, la disparition forcée est particulièrement cruelle dans la mesure où elle touche également les proches de la victime. Pourtant, les lois en vigueur dans les Etats ne permettent pas d'appréhender ce type de crime, puisque, par définition, il n'y a ni auteur, ni victime. En effet, la définition juridique des crimes d'enlèvement, de détention arbitraire, de tortures, d'assassinat, etc.... ne permettent pas de qualifier, en droit, la disparition. L'enlèvement, qui en est le crime le plus ressemblant, s'en différencie par le fait que l'auteur, bien qu'il agisse dans la clandestinité, finit généralement par se manifester, ne serait-ce que pour revendiquer ou pour demander une rançon. On a ainsi la certitude qu'il y a bien enlèvement. La détention, légale ou illégale, accompagnée ou non de mise au secret, diffère également de la disparition par le fait que les autorités admettent retenir la victime. On ne peut donc appréhender la disparition forcée en tant que telle et c'est pourquoi il est apparu indispensable d'établir un délit pénal spécifique.

En quatrième lieu, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur, a précisé qu'après diverses réactions, tant au niveau régional qu'à celui de l'ONU, l'Assemblée générale des Nations unies a commencé un travail d'élaboration d'une convention en 1992. Ce travail fut achevé en 1998, avec la rédaction, par l'expert français Louis Joinet, d'un projet d'instrument contraignant sur les disparitions forcées. La commission des Droits de l'Homme constitua ensuite un groupe de travail, qui se réunit la première fois en 2003 et aboutit à l'adoption d'un projet de texte, le 23 septembre 2005. L'élaboration fut laborieuse, certains Etats contestant la nécessité d'une telle convention. En outre, la question s'est posée de savoir s'il fallait étendre la disparition forcée aux enlèvements commis par des individus ou des groupes agissant à leur propre fin. Le projet de convention fut adopté par le Conseil des Droits de l'Homme le 29 juin 2006, puis, définitivement, par consensus et avec 103 coparrainages, par l'Assemblée générale des Nations unies, le 20 décembre 2006. La France a joué un rôle éminent dans son adoption, puisqu'étant particulièrement à l'origine de la première résolution de l'Assemblée générale des Nations unies en 1978. C'est pourquoi l'ouverture à la signature a eu lieu à Paris et a été placée sous le haut patronage du Président de la République française et la présidence du ministre des affaires étrangères.

Enfin, en cinquième lieu, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur, a précisé le contenu de cette convention et ses principaux apports. Il s'agit du premier traité définissant la disparition forcée comme un crime et l'interdisant. Ce traité poursuit trois objectifs et organise un mécanisme de contrôle et de suivi.

Le premier objectif de la convention est de combattre l'impunité. En ratifiant la convention, les Etats parties s'obligent à établir la disparition forcée comme une infraction au regard de leur droit pénal national et à traduire en justice les auteurs de disparitions forcées. Les parties s'engagent également à poursuivre les auteurs, les commanditaires et les complices des disparitions forcées. A cet égard, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur a précisé que la convention stipulait qu'aucun ordre ou instruction émanant de l'autorité publique, civile, militaire ou autre ne pouvait être invoqué pour justifier d'une disparition forcée. Les Etats parties s'engagent enfin à poursuivre les auteurs de l'infraction, non seulement lorsqu'ils ont commis le crime de disparition forcée sur le territoire de l'Etat partie, mais également lorsque l'infraction alléguée relève d'une autre juridiction. Au-delà de ces obligations, la présente convention pose le principe d'une coopération renforcée entre les Etats parties, reposant sur une entraide judiciaire la plus large possible. Elle vise à porter assistance aux victimes de disparition forcée ainsi qu'à rechercher, localiser et libérer des personnes disparues.

Le deuxième objectif de cette convention est de prévenir la pratique des disparitions forcées. Dans cette perspective, la convention prévoit, notamment :

- l'interdiction des lieux de détention secrets, ce qui signifie que les Etats parties doivent garder toutes les personnes privées de liberté dans des lieux de détention « officiellement reconnus et contrôlés », tenir des registres actualisés, disposer de dossiers détaillés sur tous les détenus et les autoriser à communiquer avec leur famille et un avocat.

- l'institution d'un droit d'accès aux informations relatives aux personnes privées de liberté en faveur de leurs proches ou de leurs avocats, ainsi que des mesures de protection de ces derniers contre toute forme d'intimidation ou de sanction en raison de la recherche de ces informations.

Le troisième objectif est d'établir de nouveaux droits pour les victimes et leurs proches. Entre autres avancées, la convention énonce un droit des victimes à connaître la vérité sur les circonstances de la disparition forcée et le sort de la personne disparue, reconnaissant ainsi la légitimité du « droit de savoir » et proclamant également un droit des victimes à réparation du préjudice moral et physique subi, susceptible de prendre la forme d'une indemnisation ou d'une réhabilitation.

Enfin, la convention institue un mécanisme de suivi au travers d'un « comité des disparitions forcées », composé de dix experts indépendants élus pour une durée de quatre ans, renouvelable une fois. Ce comité veille, de façon classique, à l'application des stipulations du traité. Mais il est également censé jouer un rôle préventif afin d'empêcher la survenance de disparitions forcées. Dans ce but, il est doté de pouvoirs d'investigation et d'une capacité d'interpellation. Il peut être saisi, en urgence, par les proches d'une personne disparue, d'une demande visant à la chercher et à la retrouver. S'il admet la recevabilité de la plainte, le comité demande à l'Etat concerné de lui fournir des renseignements sur la situation de la personne recherchée. Au vu des informations obtenues, il peut lui transmettre une requête demandant de prendre « toutes les mesures, y compris conservatoires, pour localiser et protéger la personne recherchée conformément à la présente convention». Le comité peut effectuer des visites sur place, en cas de grave atteinte à la convention avec l'accord de l'Etat concerné. Enfin, le comité peut émettre des appels urgents auprès de l'Assemblée générale des Nations unies, s'il reçoit des informations selon lesquelles la disparition forcée est pratiquée de manière généralisée ou systématique sur le territoire d'un Etat partie à la convention.

Estimant l'ensemble de ces stipulations extrêmement positives pour l'avancée du droit international et la défense des Droits de l'Homme, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur, a cité, en conclusion, le Président de la Commission de la Croix-rouge internationale, selon lequel la ratification de cette convention est une « oeuvre urgente d'humanité ». En conséquence, elle a recommandé d'adopter ce projet de loi et a suggéré, compte tenu du consensus dont il faisait l'objet, que la commission propose qu'il soit adopté selon une procédure simplifiée en séance publique.

Un débat s'est ensuite engagé. M. Robert del Picchia, président, a interrogé le rapporteur sur la différence entre les disparitions forcées et les disparitions volontaires. En réponse, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur, a indiqué que la différence ne pouvait être établie qu'ex post, lorsqu'il était avéré, notamment, que la disparition résultait d'agissements d'agents de l'Etat. Elle a fait observer que c'était précisément dans l'administration de la preuve que résidaient toutes les difficultés pour les victimes de ce crime inhumain.

M. Charles Pasqua a fait remarquer que cette convention ne permettrait pas de résoudre le problème des prises d'otages, ce que Mme Joëlle Garriaud-Maylam, rapporteur, a bien voulu admettre avec lui.

Puis la commission a adopté le projet de loi et proposé qu'il fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

Nomination d'un rapporteur

La commission a enfin nommé rapporteur M. André Dulait sur le projet de loi n° 422 (2007-2008) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l'Australie concernant la coopération en matière de défense et le statut des forces.

Traités et conventions - Accord France-Algérie sur l'espace extra-atmosphérique - Examen du rapport

Lors d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a examiné le rapport de M. Gérard Roujas sur le projet de loi n° 205 (2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire relatif à la coopération dans le domaine de l'étude et de l'utilisation de l'espace extra-atmosphérique à des fins pacifiques.

M. Jacques Blanc, rapporteur, suppléant M. Gérard Roujas, empêché, a rappelé que la coopération scientifique constituait un élément durable des relations bilatérales entre la France et l'Algérie. Il a précisé que l'accord, conclu à Alger le 1er février 2006, s'inscrivait dans la continuité de la convention de coopération culturelle, scientifique et technique signée le 11 mars 1986, et l'étendait au domaine spatial.

Il s'est félicité de ce que la France possède, au sein des pays européens, une compétence reconnue en matière spatiale, qui se traduit, notamment, par les activités multiples du Centre national d'études spatiales (CNES). Le présent accord vise donc à favoriser la coopération scientifique et technique bilatérale en s'appuyant sur le CNES pour soutenir le développement de l'Agence spatiale algérienne (ASAL), créée en 2002.

Cette Agence est chargée de concevoir et de mettre en oeuvre le programme spatial répondant aux besoins nationaux dans tous les domaines où ils s'expriment. Les priorités du programme spatial national algérien portent sur la cartographie, l'aménagement du territoire, la prévention des catastrophes naturelles, l'agriculture et la gestion des ressources naturelles, la télésanté et la télé-épidémiologie ; il est doté d'un financement de 600 millions d'euros pour la période 2006-2020.

M. Jacques Blanc, rapporteur, a salué le présent accord intergouvernemental, qui fournit le cadre requis à la coopération franco-algérienne dans le secteur spatial ; celle-ci se développe dans les domaines identifiés par un comité mixte franco-algérien réunissant des représentants des agences spatiales nationales (CNES pour la France, ASAL pour l'Algérie).

Ainsi, le premier comité mixte CNES-ASAL avait identifié trois thèmes de coopération portant sur : la télésanté, l'étude du risque sismique et l'hyperspectral, c'est-à-dire la technique de traitement d'image qui permet d'améliorer la connaissance des zones côtières et l'analyse des ressources naturelles et agricoles.

M. Jacques Blanc, rapporteur, a souligné que l'organisation de trois séminaires CNES-ASAL depuis 2006 avait permis de définir les activités scientifiques franco-algériennes, en matière de technologies spatiales.

En conclusion, il a recommandé d'adopter l'accord, similaire à ceux que la France a déjà conclus avec la Russie, la Chine, le Brésil et les Etats-Unis d'Amérique.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a alors adopté le projet de loi et proposé que ce texte fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

Traités et conventions - Accord France-Algérie sur les services transport aérien - Examen du rapport

La commission a ensuite examiné le rapport de M. Jacques Blanc sur le projet de loi n° 332 (2007-2008) autorisant l'approbation de l'accord relatif aux services de transport aérien entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire.

M. Jacques Blanc rapporteur, a indiqué que l'accord aérien bilatéral signé entre la France et l'Algérie au mois de février 2006 devait mettre un terme à la situation délicate et insatisfaisante dans laquelle se trouvent les relations aériennes entre les deux pays depuis 1987, date à laquelle l'Algérie a dénoncé le précédent accord bilatéral de transport aérien qui avait été signé en 1963.

Il a rappelé que la partie algérienne contestait le principe d'équilibre des capacités entre les compagnies des deux Etats qui figurait dans l'accord d'origine, considérant qu'il avantageait Air France et suscitait d'importants transfert de devises vers la France, alors que la plus large part de la demande commerciale était générée en Algérie. N'ayant pu obtenir une renégociation de l'accord sur ce point, l'Algérie a procédé à sa dénonciation en novembre 1987.

M. Jacques Blanc, rapporteur, a expliqué que depuis 1987, les relations aériennes entre les deux pays s'opéraient dans le cadre des règles de base des accords multilatéraux de l'Organisation de l'aviation civile internationale, ainsi que d'autorisations administratives annuelles des programmes présentés par les compagnies, selon un régime dit « de courtoisie et de réciprocité ». La reconduction des services saison par saison a ainsi pu être assurée, mais sans pérennité juridique pour les opérateurs.

Le rapporteur a indiqué que le climat contentieux entre les deux pays dans le domaine de l'aviation civile, tout comme l'évolution de la situation intérieure algérienne, s'étaient fortement répercutés sur la poursuite des relations aériennes. Après qu'Air France eut réduit ses capacités vers l'Algérie à compter de 1991, les autorités françaises ont décidé fin 1994 de suspendre les vols vers l'Algérie, suite au détournement de l'Airbus d'Air France intervenu sur le tarmac de l'aéroport d'Alger. Les autorités françaises ont de nouveau autorisé les vols à compter de 2000 et Air France a rouvert ses services vers l'Algérie en juin 2003. Le trafic entre la France et l'Algérie, qui était revenu d'1 600 000 passagers annuels en 1994, avant le retrait des compagnies françaises, à moins de 900 000 en 1996, atteint 2 400 000 passagers en 2007, les compagnies françaises représentant 49 % du marché.

M. Jacques Blanc, rapporteur, a précisé que l'accord signé le 16 février 2006 était conforme au modèle-type des nouveaux accords aériens bilatéraux conclus par la France avec nos partenaires. Il garantit aux compagnies désignées par chacune des deux parties le droit de survol, le droit d'escale et de transit et le droit de débarquer et d'embarquer des passagers. Il permet à des transporteurs communautaires d'exploiter des liaisons aériennes entre la France et l'Algérie et proscrit les ententes tarifaires entre compagnies, conformément au droit communautaire. Il permet de desservir des pays tiers, soit comme point intermédiaire, soit comme point au-delà. Enfin il inclut les clauses les plus récentes en matière de sécurité et de sûreté de la navigation aérienne.

M. Jacques Blanc, rapporteur, a souligné la forte dimension politique de cet accord aérien, dont la négociation a été lancée à la suite de la visite d'Etat du président Chirac en mars 2003, marquée par la volonté de construire un « partenariat d'exception » entre les deux pays. Il a évoqué, à ce titre, les nombreux projets communs lancés en vue d'accompagner la politique de modernisation économique et de développement des infrastructures de l'Algérie, et s'est félicité de ce que cette volonté de coopération ait été de nouveau affirmée lors de la visite d'Etat du Président Sarkozy à Alger et Constantine, en décembre 2007, puis lors de la visite du Premier ministre au mois de juin dernier.

En conclusion, M. Jacques Blanc, rapporteur, s'est réjoui de la pleine normalisation des relations aériennes entre la France et l'Algérie, qui constitue son deuxième partenaire aérien après les Etats-Unis.

A la suite de l'exposé du rapporteur, M. André Boyer, citant l'exemple de la Libye, a relevé que les compagnies aériennes françaises avaient abandonné des représentations dans des pays d'Afrique du Nord où d'autres compagnies occidentales, notamment américaines, étaient restées implantées.

Suivant les conclusions du rapporteur, la commission a adopté le projet de loi et proposé qu'il fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.