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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mercredi 15 octobre 2008

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président-

Nomination d'un rapporteur

M. Patrice Gélard a été nommé rapporteur sur la proposition de résolution n° 3 (2008-2009) déposée par M. Gérard Larcher, tendant à modifier l'article 3 du Règlement du Sénat afin de renforcer le pluralisme dans l'organe dirigeant du Sénat.

Loi de finances pour 2009 - Nomination des rapporteurs pour avis

La commission a ensuite procédé à la nomination des rapporteurs pour avis pour l'examen du projet de loi de finances pour 2009.

Ont été nommés rapporteurs pour avis :

- sur les relations avec les collectivités territoriales, M. Bernard Saugey (mission « Relations avec les collectivités territoriales » et mission « Avances aux collectivités territoriales ») ;

- sur la sécurité, l'immigration, l'asile et l'intégration, M. Jean-Patrick Courtois (mission « Sécurité ») et M. François-Noël Buffet (mission « Immigration, asile et intégration ») ;

- sur la sécurité civile, Mme Catherine Troendle (mission « Sécurité civile ») ;

- sur la justice et l'accès au droit, MM. Yves Détraigne et Simon Sutour, ce dernier étant chargé du programme « Conseil d'Etat et juridictions administratives » (mission « Justice », mission « Pouvoirs publics » et mission « Conseil et contrôle de l'Etat ») ;

- sur l'administration pénitentiaire, M. Jean-René Lecerf (mission « Justice ») ;

- sur la protection judiciaire de la jeunesse, M. Nicolas Alfonsi (mission « Justice ») ;

- sur l'administration générale et territoriale de l'Etat, M. Alain Anziani (mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ») ;

- sur la stratégie des finances publiques et la modernisation de l'Etat, Mme Eliane Assassi, sur la fonction publique, Mme Jacqueline Gourault (mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ») ;

- sur la protection des droits et libertés, M. Jean-Claude Peyronnet (mission « Direction de l'action du gouvernement ») ;

- sur l'outre-mer, M. Christian Cointat (mission « Outre-mer »).

Cour des comptes et chambres régionales des comptes - Examen du rapport

La commission a enfin examiné, en deuxième lecture, sur le rapport de M. Bernard Saugey, le projet de loi n° 13 (2008-2009) relatif à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture le 13 octobre 2008.

M. Bernard Saugey, rapporteur, a rappelé que ce projet de loi avait pour objet de réformer les règles applicables au jugement des comptes soumis aux juridictions financières, dont la Cour européenne des droits de l'homme a critiqué à plusieurs reprises le caractère inéquitable et la longueur excessive.

Il a observé que la plupart de ses dispositions recueillaient un large consensus, qu'il s'agisse de la séparation stricte des fonctions d'instruction, de poursuite et de jugement, du renforcement du caractère contradictoire de la procédure, de la généralisation des audiences publiques, ou encore de la suppression du pouvoir de remise gracieuse reconnu au ministre chargé des comptes publics à l'égard des amendes infligées par les juridictions financières aux comptables publics ou de fait.

Il a indiqué qu'au cours de la navette parlementaire, les principales discussions avaient porté sur la procédure de décharge des comptables publics, d'une part, et sur le régime de la gestion de fait, d'autre part.

Après avoir présenté la nouvelle procédure de décharge des comptables publics (articles 11, 21 et 28), M. Bernard Saugey, rapporteur, a estimé que la solution retenue par les députés en deuxième lecture présentait l'inconvénient de rétablir une compétence liée d'un magistrat du siège à l'égard des conclusions du ministère public, mais avait pour avantages d'être favorable au comptable public, d'accélérer la procédure et d'ouvrir à l'ordonnateur concerné une voie de recours. Aussi lui a-t-elle semblé acceptable.

S'agissant de la gestion de fait, il a indiqué que l'Assemblée nationale avait décidé, conformément au souhait du Sénat, de maintenir la compétence des assemblées délibérantes des collectivités territoriales pour apprécier l'utilité publique de dépenses ayant donné lieu à gestion de fait (suppression de l' article 16 bis), mais s'était opposée à la réduction de dix à cinq ans, proposée par le Sénat, de la durée du délai de prescription de la gestion de fait, ce délai commençant à courir à compter de la commission des actes constitutifs de ladite gestion et non de leur découverte (article 29 ter). Approuvant cette solution de compromis, il a jugé préférable, compte tenu de l'absence de consensus sur ces deux propositions, que les règles relatives à la gestion de fait fassent l'objet d'un examen d'ensemble dans le cadre de la réforme annoncée des missions des juridictions financières et des règles relatives à la responsabilité des gestionnaires publics.

En conséquence, M. Bernard Saugey, rapporteur, a proposé à la commission d'adopter le projet de loi sans modification.

M. Pierre-Yves Collombat a souhaité obtenir des précisions sur la procédure de décharge des comptables publics retenue par l'Assemblée nationale en deuxième lecture.

M. Jacques Mahéas a estimé qu'il n'était pas de bonne méthode que les rapporteurs de chacune des deux assemblées s'entendent, à l'issue de la première lecture, sur un texte susceptible d'être définitivement adopté en deuxième lecture, à seule fin d'éviter la réunion d'une commission mixte paritaire. Il a néanmoins souscrit au compromis trouvé sur les règles relatives à la gestion de fait.

Evoquant la compétence des assemblées délibérantes des collectivités territoriales pour apprécier l'utilité publique de dépenses ayant donné lieu à gestion de fait, M. Jacques Mahéas a souligné la nécessité de ne pas porter atteinte au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. A cet égard, il lui a semblé que ce principe avait été mis à mal par la loi du 20 août 2008 instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire.

Il a également souligné que le rôle du juge financier n'était pas d'apprécier l'opportunité des dépenses des collectivités territoriales, par exemple l'utilité publique d'une salle des fêtes.

Enfin, il a exprimé le souhait que le rythme triennal des contrôles soit respecté par les chambres régionales des comptes.

Tout en déclarant comprendre la volonté des deux assemblées de parvenir à un compromis entre leurs positions respectives, M. Jean-Pierre Sueur a regretté le maintien, par l'Assemblée nationale, de la suppression de l'article 16 bis. Observant que l'utilité publique des dépenses d'une collectivité territoriale avait pu être refusée, à la suite d'une alternance politique, pour des considérations étrangères à leur objet, il a souhaité connaître les pouvoirs du juge financier en pareille circonstance.

Après avoir rappelé les termes de l'article 72 de la Constitution, M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que les dispositions de la loi du 20 août 2008 instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire avaient été jugées conformes à la loi fondamentale par le Conseil constitutionnel.

En réponse à M. Pierre-Yves Collombat, M. Bernard Saugey, rapporteur, a tout d'abord détaillé la procédure de décharge des comptables publics retenue par l'Assemblée nationale en deuxième lecture : les comptes devraient être examinés par un magistrat du siège chargé d'établir un rapport à fin de jugement ; sur la base de ce rapport, il appartiendrait au représentant du ministère public de poursuivre ou non le comptable public ; en l'absence de poursuite, le comptable devrait être déchargé de sa gestion par ordonnance du président de la formation de jugement ou d'un magistrat délégué à cette fin ; en cas de doute sur la régularité ou la sincérité des comptes, ce magistrat pourrait demander un rapport complémentaire ; si, au vu de ce rapport complémentaire, le ministère public persistait à ne relever aucune charge à l'encontre du comptable public, le magistrat du siège serait alors tenu de rendre l'ordonnance de décharge.

En réponse à M. Jean-Pierre Sueur, M. Bernard Saugey, rapporteur, a rappelé les règles relatives à la reconnaissance de l'utilité publique de dépenses ayant donné lieu à gestion de fait, parfois mal connues dans la mesure où elles résultent pour l'essentiel de la jurisprudence de la Cour des comptes et du Conseil d'Etat.

Il a ainsi expliqué que la reconnaissance de l'utilité publique de dépenses ayant donné lieu à gestion de fait avait pour objet de suppléer rétroactivement au défaut d'ouverture préalable de crédits.

Ce pouvoir, a-t-il rappelé, n'appartient actuellement qu'à l'autorité budgétaire de la personne publique (Parlement pour l'Etat, assemblée délibérante pour une collectivité territoriale, organe délibérant pour un établissement public) ayant supporté ces dépenses, qui l'exerce sous le contrôle du juge administratif.

Concrètement, lorsqu'elle constate une gestion de fait, la juridiction financière demande au comptable de fait de produire les comptes de cette gestion afin qu'elle puisse les juger, à l'instar de ceux d'un comptable public. Lorsque ces comptes ont été produits, le juge demande à l'autorité budgétaire concernée de statuer sur l'utilité publique des dépenses qui y figurent.

En règle générale, le juge des comptes est lié par la décision de l'autorité budgétaire : il ne lui appartient pas, pas plus qu'il n'appartient au comptable public, d'apprécier sa légalité ; en particulier, il n'a pas à se prononcer sur le point de savoir si des dépenses dont l'utilité publique a été reconnue par l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale présentaient bien un intérêt local. Une telle appréciation relève de la compétence des juridictions administratives, si elles sont saisies.

Certes, le juge des comptes peut et même doit refuser d'allouer des dépenses dont l'utilité publique a été reconnue par l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale lorsqu'elles ont donné lieu à une condamnation pénale définitive du comptable de fait. A l'inverse, il peut et doit également allouer lui-même des dépenses dont l'utilité publique n'a pas été reconnue lorsque les dépenses étaient obligatoires ou conditionnaient la perception des recettes. Toutefois, ces cas ne sont pas les plus fréquents. En effet, un grand nombre de dépenses exposées par les collectivités territoriales ne sont pas des dépenses obligatoires, par exemple la construction de certains équipements, les subventions versées à des associations, ou encore les interventions économiques.

Enfin, une fois la décision de l'autorité budgétaire rendue, la juridiction financière demeure compétente pour statuer, au vu des justifications qui lui sont produites, sur la réalité et la régularité des dépenses alléguées. Après avoir fixé la ligne de compte, elle peut constituer le comptable de fait en débet et le condamner à l'amende.

En conclusion, et pour répondre précisément à la question de M. Jean-Pierre Sueur, M. Bernard Saugey, rapporteur, a indiqué, d'une part, que le juge financier n'était pas toujours lié par le refus de l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale de reconnaître l'utilité publique de dépenses ayant donné lieu à gestion de fait, d'autre part, que le gestionnaire de fait pouvait introduire devant le juge administratif un recours contre la délibération de cette assemblée.

M. Patrice Gélard a souligné que la loi du 21 décembre 2001 relative aux chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes avait permis, à l'initiative du Sénat, de mettre un terme à des comportements parfois inadmissibles de certaines chambres régionales des comptes, qui s'étaient érigées en juge de l'opportunité des dépenses des collectivités territoriales.

La commission des lois a adopté, à l'unanimité, le projet de loi sans modification.

Jeudi 16 octobre 2008

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, et de M. Robert del Picchia, vice-président de la commission des affaires étrangères et de la défense -

Gendarmerie - Audition de Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales

La commission, conjointement avec la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, saisie au fond, a procédé à l'audition de Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, sur le projet de loi n  499 (2007-2008) portant dispositions relatives à la gendarmerie (rapporteur pour avis M. Jean-Patrick Courtois).

M. Robert del Picchia, président, a rappelé que Mme Michèle Alliot-Marie avait été entendue une première fois par la commission des affaires étrangères et de la défense, en avril dernier, dans le cadre de la préparation du rapport du groupe de travail présidé par M. Jean Faure. Il a précisé que cette nouvelle audition, organisée conjointement avec la commission des lois, portait sur le projet de loi relatif à la gendarmerie nationale, déposé au Sénat et qui devrait être inscrit prochainement à l'ordre du jour. Il a souhaité que soient évoquées avec le ministre les conséquences du rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur, en particulier sur son statut militaire.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, s'est félicité de la tenue de cette audition commune en précisant que, compte tenu de l'importance que le Sénat attachait au statut militaire de la gendarmerie, la commission des affaires étrangères et de la défense était saisie au fond de ce projet de loi et qu'elle avait désigné M. Jean Faure comme rapporteur, mais que le rôle de la gendarmerie en matière de sécurité intérieure et de police judiciaire justifiait la saisine pour avis de la commission des lois qui avait désigné M. Jean-Patrick Courtois comme rapporteur pour avis.

En préambule, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a salué la qualité du rapport élaboré par le groupe de travail sur l'avenir de l'organisation des missions de la gendarmerie, présidé par M. Jean Faure, constitué au sein de la commission des affaires étrangères et de la défense, dont certaines recommandations ont d'ailleurs été reprises dans le projet de loi.

Ce projet de loi organise le rattachement organique et opérationnel de la gendarmerie au ministre de l'intérieur à compter du 1er janvier 2009.

Cette réforme peut être qualifiée d'historique, puisque depuis la loi du 28 germinal an VI, soit 1798, aucune loi n'avait été adoptée sur le statut et les missions de la gendarmerie.

Pour autant, ce projet de loi ne constitue pas une rupture et s'inscrit dans un processus lancé en 2002, lorsque la gendarmerie a été placée pour emploi sous l'autorité du ministre de l'intérieur pour ses missions de sécurité intérieure.

En outre, depuis mai 2007, les ministres de l'intérieur et de la défense définissent conjointement les moyens budgétaires consacrés à la gendarmerie, en assurent le suivi et procèdent aux nominations.

Le transfert de la tutelle organique et budgétaire de la gendarmerie au ministère de l'intérieur prévu par le projet de loi constitue donc l'aboutissement de ce processus.

Ce rattachement répond à une exigence de modernisation et permettra de renforcer l'efficacité de l'action des services de sécurité et donc d'assurer une meilleure protection des Français. Il n'entraîne en aucune façon une fusion de la police et de la gendarmerie, le statut militaire de la gendarmerie étant maintenu. La direction générale de la gendarmerie nationale restera une structure autonome au sein du ministère de l'intérieur et il n'est pas question de remettre en cause les missions de sécurité publique et de police judiciaire dévolues à la gendarmerie.

Concernant les conséquences budgétaires de ce rattachement, Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué que le programme « gendarmerie », qui sera transféré au ministère de l'intérieur, restera un programme distinct au sein de la mission « Sécurité », qui devient une mission ministérielle dans le projet de loi de finances pour 2009.

Cette nouvelle configuration permettra de développer les mutualisations de moyens entre les forces de police et de gendarmerie, notamment pour certaines formations spécialisées, concernant par exemple les plongeurs, les équipes cynophiles ou le perfectionnement du maintien de l'ordre ou encore pour certaines fonctions de soutien telles que l'entretien automobile. Elle permettra également de mettre à la disposition de la police les hélicoptères dont dispose la gendarmerie, ce qui évitera de créer une deuxième flotte d'hélicoptères très coûteuse.

Sur le plan organique, l'abandon de la procédure de réquisition pour l'engagement des unités de gendarmerie mobile en matière de maintien de l'ordre est une conséquence logique du rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur, puisque la réquisition permet à l'autorité civile d'obtenir la mise en oeuvre de moyens dont elle ne dispose pas, en particulier les moyens des forces armées pour le maintien de l'ordre. Il s'agit d'un héritage de la Révolution transcrit dans le code de la défense qui prévoit qu' « aucune force militaire ne peut agir sur le territoire de la République pour les besoins de la défense et de la sécurité civiles sans une réquisition légale ».

Même si la gendarmerie reste une force militaire, il n'est pas logique que le ministre de l'intérieur soit contraint de requérir une force dont il dispose, a indiqué Mme Michèle Alliot-Marie.

Cela ne veut pas dire pour autant la disparition de tout formalisme puisque, pour l'emploi des véhicules blindés, l'autorisation du Premier ministre ou, par délégation, celle du préfet de zone, sera maintenue.

En outre, Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué qu'elle souhaitait réglementer l'emploi de la force pour assurer la traçabilité des ordres, qu'il s'agisse de la gendarmerie ou de la police.

Précisant que le projet de loi rappelait que les commandants d'unités territoriales étaient placés sous l'autorité du préfet, Mme Michèle Alliot-Marie a souligné que cette disposition ne portait en rien atteinte à l'identité de la gendarmerie, qui reste une force armée à statut militaire, avec sa hiérarchie, qui est sa colonne vertébrale. Elle a indiqué qu'elle avait constitué un groupe de travail sur cette question pour déterminer les conditions d'harmonisation entre l'autorité formelle des préfets sur la gendarmerie et le respect de la hiérarchie militaire.

Mme Michèle Alliot-Marie a souligné que le projet de loi réaffirmait le caractère militaire de la gendarmerie et maintenait donc son ancrage au sein des forces armées, avec les valeurs propres à cette institution. Elle a rappelé qu'elle avait toujours considéré le maintien d'une force de sécurité à statut militaire comme une nécessité pour la démocratie.

Le statut militaire implique un engagement volontaire et personnel, et il comporte aussi des sujétions et des obligations garantissant la disponibilité des gendarmes au service de la sécurité des Français.

Le projet de loi organise la répartition des compétences entre le ministre de l'intérieur, responsable de l'emploi et des moyens de la gendarmerie nationale, le ministre de la défense pour l'exécution de ses missions militaires et l'autorité judiciaire pour l'exécution de ses missions judiciaires.

La gendarmerie continuera de remplir ses missions militaires sous l'autorité du ministre de la défense. Elle participera notamment aux opérations extérieures, essentielles pour lui permettre de cultiver ses valeurs militaires, comme c'est le cas actuellement au Kosovo ou en Géorgie.

Le ministère de la défense continuera d'assister la gendarmerie pour un certain nombre de fonctions de soutien.

A ce titre, le ministre de l'intérieur a conclu l'été dernier avec le ministre de la défense une délégation de gestion permettant de garantir cette continuité, dans certains domaines comme le soutien immobilier, la santé, le paiement des soldes et des pensions ou encore le maintien en condition opérationnelle d'un certain nombre d'équipements.

Les sujétions et obligations des gendarmes sont inscrites dans le projet de loi, a indiqué Mme Michèle Alliot-Marie.

La loi imposera ainsi aux officiers et aux sous-officiers de gendarmerie des sujétions et des obligations particulières en matière d'emploi et de logement en caserne.

Le maintien de l'ancrage militaire de la gendarmerie se traduira par un ensemble de dispositions très concrètes, notamment en ce qui concerne le recrutement et la formation initiale, qui permettront de poursuivre la diffusion du modèle militaire et de ses valeurs dans la gendarmerie. A cet égard, le maintien du recrutement d'officiers à la sortie des grandes écoles militaires est essentiel.

Les formations spécialisées, la gendarmerie maritime, la gendarmerie de l'air, la gendarmerie de l'armement ou la gendarmerie de la sécurité des armements nucléaires, continueront de relever de programmes de la mission « Défense » et bénéficieront, à ce titre, des dotations de la future loi de programmation militaire.

La gendarmerie continuera aussi de participer aux structures de concertation propres aux forces armées.

Les gendarmes, comme l'a annoncé le Président de la République, continueront de relever du Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM). Le Conseil de la fonction militaire gendarmerie (CFMG) sera seulement modifié pour permettre au ministre de l'intérieur d'exercer ses nouvelles responsabilités.

Mme Michèle Alliot-Marie a affirmé que tant qu'elle serait ministre, il n'y aurait pas de syndicats au sein de la gendarmerie.

En conclusion, Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué que le transfert de tutelle de la gendarmerie au ministère de l'intérieur n'entraînerait pas la remise en cause du caractère militaire de la gendarmerie, mais serait au contraire l'occasion de le réaffirmer avec force. Il s'effectuera, a-t-elle souligné, dans un esprit de parité globale entre la police et la gendarmerie.

Le ministre de l'intérieur a rappelé qu'elle avait demandé un rapport sur la parité globale, élaboré conjointement par la direction générale de la police nationale et la direction générale de la gendarmerie nationale et soumis à l'avis de deux experts extérieurs au ministère, relevant de l'inspection générale des finances et du contrôle général des armées. Ce document a fait l'objet d'un avis du CFMG et les syndicats de policiers se sont exprimés à son sujet. Ce rapport sur la parité globale ne doit pas créer des jalousies réciproques, mais il doit alimenter la réflexion sur les moyens de mieux exercer les métiers de la sécurité au XXIe siècle, a-t-elle estimé.

Dans cet esprit, Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué qu'elle avait demandé que soient mises sur pied des passerelles entre les deux corps, permettant aux gendarmes ou aux policiers qui le souhaitent, de changer de statut.

M. Jean Faure, rapporteur au nom de la commission de la défense, a fait part de ses préoccupations sur les risques d'une remise en cause à long terme du statut militaire de la gendarmerie nationale par un phénomène de mimétisme avec le statut de la police nationale. Il a souhaité avoir plus de détails sur les décrets d'application qui mettront en oeuvre la réforme, notamment ceux qui préciseront les attributions du ministre de la défense. Il a estimé que la préservation du statut et de l'esprit militaires de la gendarmerie dépendrait en grande partie du maintien de liens importants avec le ministère de la défense.

S'agissant de l'autorité des préfets de département sur la gendarmerie, il a demandé s'il n'y avait pas là un risque de remise en cause de la hiérarchie militaire.

Il a ensuite abordé la question des réquisitions. Tout en partageant le constat que le système de réquisitions de la gendarmerie souffrait d'une lourdeur formelle et perdait sa raison d'être avec le rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur, il a jugé nécessaire de maintenir un minimum de formalisme en cas d'utilisation des moyens militaires propres à la gendarmerie, comme les véhicules blindés à roues, pour les besoins du maintien de l'ordre.

Enfin, il a demandé si des réflexions étaient en cours sur les mécanismes de concertation au sein de la gendarmerie nationale, afin de contenir les risques de syndicalisation.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, a déclaré partager ces inquiétudes. Concernant les réquisitions, il a demandé si dans l'éventualité où une procédure particulière serait créée pour l'usage des armes par la gendarmerie en matière de maintien de l'ordre, il ne conviendrait pas par cohérence de l'étendre à la police nationale.

Parmi les pistes de réflexion sur la mutualisation des moyens de la police et de la gendarmerie, il a proposé que soient fusionnés dans les départements les centres opérationnels de la gendarmerie (COG) et les centres d'appel de la police nationale.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a déclaré qu'elle ne craignait pas une remise en cause du statut militaire consécutive à une cohabitation prolongée avec une force civile comme la police nationale. Elle a cité les exemples italien et espagnol où depuis de nombreuses années deux forces de police à statut civil et militaire sont sous l'autorité d'un seul ministre. Elle a également rappelé qu'en France, la brigade des sapeurs-pompiers de Paris et le bataillon des marins-pompiers de Marseille étaient respectivement sous l'autorité du préfet de police et du maire de Marseille sans qu'à aucun moment leur statut militaire ne soit contesté.

Elle a indiqué que le ministre de la défense continuerait d'exercer son autorité sur la gendarmerie pour toutes les missions militaires actuellement assumées par celle-ci. Elle a précisé que les projets de décrets d'application seraient communiqués au Parlement avant la publication de la loi. Enfin, elle a indiqué que le soutien des armées à la gendarmerie nationale serait maintenu, une convention ayant été conclue en ce sens entre le ministère de l'intérieur et le ministère de la défense.

Concernant l'affirmation de l'autorité des préfets sur la gendarmerie, elle a déclaré que cette disposition du projet de loi ne changerait rien à la situation actuelle dans laquelle le préfet dispose des forces de police et de gendarmerie mais laisse aux responsables locaux de ces deux forces la responsabilité d'apprécier les besoins sur le terrain. Elle a jugé que cela ne remettrait pas en cause le principe hiérarchique.

Concernant la suppression des réquisitions et la proposition de maintenir une procédure d'autorisation dans les cas d'usage des véhicules blindés à roues, elle a déclaré que le recours à ces véhicules était d'ores et déjà soumis à l'autorisation du Premier ministre et que cela demeurerait le cas. S'agissant de l'usage des armes dans le cadre du maintien de l'ordre, elle a précisé que le corpus juridique était déjà très développé et que les différences entre la police et la gendarmerie nationales n'étaient pas si importantes. Toutefois, elle a annoncé qu'un groupe de travail serait créé pour examiner l'ensemble de ces questions.

En outre, elle a indiqué que l'utilisation du pistolet à impulsion électrique s'était traduite par une diminution de 30 % du nombre de cas d'usage des armes à feu.

S'agissant de l'organisation de la concertation au sein des forces armées et de la gendarmerie en particulier, elle a rappelé que le nouveau statut général des militaires approuvé par le Parlement avait déjà élargi les possibilités de concertation préalable. En revanche, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a marqué son opposition à toutes les formes de syndicalisation de la gendarmerie. Elle a ajouté que cette interdiction exigeait de la hiérarchie militaire un effort important pour veiller au moral des personnels et rester à leur écoute.

Enfin, répondant à M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, elle a indiqué que les expérimentations déjà conduites pour mutualiser les centres d'appel de la police et de la gendarmerie avaient montré que le renforcement de l'interopérabilité de ces centres était préférable à la création d'une plateforme unique.

Après s'être déclaré ouvert à des évolutions de la gendarmerie à la condition qu'elles présentent des avantages réels en termes d'efficacité ou de simplification, M. Daniel Reiner a déclaré n'en discerner aucun dans ce projet de loi, jugeant que les déclarations du ministre selon lesquelles ce projet de loi ne changerait en définitive pas grand-chose confortait son analyse.

En outre, il a jugé que l'existence de deux forces de sécurité intérieure placées sous la tutelle d'autorités différentes était une garantie importante pour la démocratie et qu'en les plaçant sous une même tutelle on risquait de créer de nouveaux problèmes plutôt que d'en résoudre.

Il a ensuite demandé si les rumeurs relatives à la fermeture de brigades territoriales étaient fondées.

Enfin, il a souhaité que le projet de loi ne serve pas de support à d'éventuels amendements tendant à pérenniser des dispositions relatives au terrorisme, adoptées en 2006 à titre expérimental et qui expirent au 31 décembre 2008.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a rappelé que la gendarmerie était placée pour emploi auprès du ministre de l'intérieur depuis 2002 et que le projet de loi constituait à cet égard une clarification en accordant au ministre de l'intérieur la maîtrise des moyens qu'il pouvait déjà employer.

S'agissant des implantations territoriales, elle a indiqué que le découpage des zones police et gendarmerie continuera à être ajusté en permanence ponctuellement pour tenir compte des évolutions démographiques. Elle a ajouté qu'en aucun cas il ne serait procédé à la fermeture de dizaines de brigades territoriales, mais que la priorité devait être de trouver des solutions pour qu'un plus grand nombre de gendarmes soit réellement sur le terrain et non dans les brigades.

Concernant la cohabitation des deux forces au sein d'un même ministère, elle a expliqué que la parité n'était pas synonyme de similitude et que l'équité devait s'apprécier sur l'ensemble de la carrière.

Enfin, elle a reconnu qu'elle était confrontée à d'importantes difficultés de calendrier pour proroger ou pérenniser les dispositions relatives au terrorisme avant le 31 décembre 2008, date de leur expiration. Elle a jugé impossible de se priver temporairement de ces moyens d'investigation au moment où la menace terroriste en France est élevée. Elle a indiqué qu'elle réfléchissait à toutes les options possibles pour trouver un véhicule législatif adapté, le projet de loi relatif à la gendarmerie étant une des solutions envisagées.

Mme Nathalie Goulet s'est fait l'écho de l'inquiétude très forte des territoires ruraux, les projets de mutualisation des moyens de l'Etat y étant souvent synonymes de fermeture.

Elle a également demandé des précisions sur l'effort financier en matière d'immobilier et sur le renforcement de la place du renseignement dans la formation initiale des gendarmes.

Sur le premier point, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a indiqué que le projet de loi et la revue générale des politiques publiques étaient deux choses différentes, le projet de loi n'ayant aucun impact sur les effectifs.

Sur l'effort immobilier en faveur de la gendarmerie, elle a expliqué que plusieurs systèmes de financement coexistaient. D'une part, le budget pour 2009 prévoit 141 millions d'euros pour la construction et l'aménagement de casernes. D'autre part, les collectivités territoriales peuvent prendre directement en charge ces travaux, en contrepartie de quoi l'Etat reverse ensuite des loyers. Elle a précisé que le budget de 2009 permettra de réduire les retards de versement de loyers.

Enfin, sur la formation au renseignement, elle a estimé qu'elle trouvait plutôt sa place au cours de la formation continue.

M. Jean-Pierre Chevènement a déclaré que le projet de loi mettait fin pour partie à un modèle séculaire fondé sur le dualisme des forces de sécurité intérieure.

Il a rappelé que le dualisme avait de nombreuses vertus, mais également des inconvénients qu'il avait éprouvés en tant que ministre de la défense et de ministre de l'intérieur.

En outre, il s'est inquiété de ce que le rattachement au ministère de l'intérieur n'affaiblisse à terme la disponibilité de la gendarmerie, les évolutions sociologiques ayant déjà pour effet d'éroder de manière générale les valeurs militaires.

S'agissant de la suppression des réquisitions, il a estimé que l'emploi de certains moyens devait rester soumis à un certain formalisme.

Enfin, il a regretté que les missions de police judiciaire de la gendarmerie ainsi que sa vocation à assurer la sécurité des zones rurales et des voies de communication ne soient pas suffisamment affirmées dans le projet de loi.

Réaffirmant son attachement au modèle dualiste, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, s'est engagée à cultiver la « militarité » de la gendarmerie nationale, notamment en incitant les gendarmes à participer à des OPEX et en conservant l'obligation du logement en caserne. A cet égard, elle a déclaré que le logement en caserne était la condition de l'obligation de disponibilité totale et que la remise en cause de cette obligation de disponibilité se traduirait logiquement par la suppression du logement en caserne.

En revanche, elle a admis que les évolutions sociologiques posaient des difficultés. Les jeunes gendarmes étant de moins en moins issus du monde rural eux-mêmes, ils peuvent être intimidés pour nouer des contacts avec la population. Elle a indiqué qu'elle avait transmis des instructions très claires pour que les gendarmes rencontrent régulièrement les maires, les agriculteurs, les commerçants. Elle a jugé ce travail de contact fondamental pour recueillir des informations pouvant déboucher sur des investigations.

Enfin, elle s'est déclarée ouverte aux amendements pouvant clarifier le projet de loi, notamment sur les missions de la gendarmerie.

Interrogée par M. Jean-Pierre Chevènement sur le maintien des réserves de la gendarmerie, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a précisé que leur existence n'était aucunement menacée.

Mme Michelle Demessine a rappelé qu'elle avait fait partie du groupe de travail sur l'avenir de l'organisation et des missions de la gendarmerie de la commission des affaires étrangères et de la défense et qu'elle avait été frappée, lors des auditions et des déplacements de ce groupe, par l'inquiétude des gendarmes à l'égard du rattachement au ministère de l'intérieur.

Elle a estimé que la parité globale de traitement entre gendarmes et policiers était un objectif délicat à atteindre, compte tenu des différences de statut entre les deux forces, mais aussi des conditions de travail et de vie, compte tenu notamment du logement en caserne des gendarmes.

Elle a considéré que le rattachement au ministère de l'intérieur soulevait la question de la dichotomie du droit d'expression au sein des deux forces et qu'une réforme des mécanismes de concertation au sein de la gendarmerie était nécessaire. Elle a également fait part de ses craintes sur la possibilité de passer d'un corps à l'autre, en soulignant que cela pourrait entraîner, à terme, la disparition du statut militaire de la gendarmerie. Enfin, elle a souhaité obtenir des éclaircissements sur la suppression annoncée de 3 500 personnels au sein de la gendarmerie, sur la fermeture de la moitié des écoles et sur la suppression éventuelle de 175 brigades territoriales de gendarmerie départementale et de 15 escadrons de gendarmerie mobile.

En réponse, Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué que toutes les garanties avaient été prises concernant la préservation du statut militaire de la gendarmerie. Elle a souligné que la création d'une passerelle entre les deux corps permettrait de vérifier la parité de traitement entre les personnels, qui est une obligation pour le ministre. Elle s'est déclarée hostile à la création de syndicats au sein de la gendarmerie, en rappelant que les associations de gendarmes ne pouvaient s'apparenter à des associations professionnelles, sous peine de sanctions disciplinaires.

Mme Michèle Alliot-Marie a souligné que le rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur était sans incidence sur les effectifs. C'est au titre de la revue générale des politiques publiques que des réductions d'effectifs sont envisagées, grâce au transfert de certaines tâches dites abusives ou indues assurées actuellement par la gendarmerie, comme les gardes statiques, les transfèrements ou encore la surveillance de centres de rétention administrative.

Enfin, concernant la fermeture des écoles de gendarmerie, Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué qu'il existait actuellement huit écoles, dont certaines étaient vétustes ou trop petites, et que le regroupement et la fermeture de quatre d'entre elles devrait permettre d'améliorer les équipements dont elles disposent, notamment sur le plan sportif.

Mme Virginie Klès a interrogé le ministre sur le point de savoir s'il n'était pas contradictoire de maintenir les attributions disciplinaires du ministre de la défense, tout en transférant la compétence en matière de carrière et de notation au ministre de l'intérieur. Elle s'est également interrogée sur la suppression de la procédure de réquisition en estimant qu'une harmonisation entre les deux forces aurait également pu se traduire par un alignement de la procédure applicable aux compagnies républicaines de sécurité sur celles de la gendarmerie mobile. Enfin, elle a fait part de ses préoccupations au sujet du renforcement de l'autorité des préfets au regard de la hiérarchie militaire et a dit craindre que la direction générale de la gendarmerie nationale soit progressivement absorbée par le ministère de l'intérieur et ses attributions réparties entre les différentes directions de la police nationale. Elle s'est demandé s'il n'aurait pas été préférable de renforcer la coopération entre la police et la gendarmerie et les mutualisations de moyens tout en maintenant le rattachement de la gendarmerie au ministère de la défense.

En réponse, Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué que si le projet de loi transfère la compétence de principe en matière de gestion des ressources humaines au ministre de l'intérieur, il était important que la discipline reste du domaine du ministre de la défense, puisque les gendarmes restent soumis à la discipline des armées.

En ce qui concerne la suppression de la procédure de réquisition et les pouvoirs du préfet, il ne s'agit pas pour l'autorité civile de s'immiscer dans le déroulement d'une opération ou le fonctionnement concret, la hiérarchie militaire gardant toute sa place, mais uniquement de mettre le droit en conformité avec la pratique.

Mme Alima Boumediene-Thiery a rappelé la triple tutelle ministérielle, intérieur, défense, justice, sous laquelle est placée la gendarmerie en s'interrogeant sur la place dévolue au ministre de la justice dans le projet de loi. Elle s'est également demandé s'il n'aurait pas été préférable de créer une structure de coordination entre la police et la gendarmerie. Elle a cité l'exemple de la Belgique où la gendarmerie avait été fusionnée avec la police. Enfin, elle a interrogé le ministre sur la force de gendarmerie européenne.

En réponse, le ministre a apporté les précisions suivantes :

- l'article premier du projet de loi rappelle que l'autorité du ministre de l'Intérieur est sans préjudice des attributions de l'autorité judiciaire pour l'exécution de ses missions judiciaires. Cela concerne en particulier la police judiciaire ;

- la meilleure structure de coordination reste le ministre au niveau central et le préfet au niveau local ;

- en Belgique, la gendarmerie a été supprimée et fusionnée avec la police, mais les inconvénients de cette réforme ont été tels que les autorités de ce pays étudient la possibilité de recréer une gendarmerie ;

- la force de gendarmerie européenne, dont la création résulte d'une initiative du ministre et qui regroupe cinq pays disposant d'une force de police à statut militaire est une réussite. Plusieurs pays, comme la Pologne ou la Roumanie, souhaitent s'y associer ;

- la participation de la gendarmerie aux opérations extérieures mérite d'être développée. La gendarmerie, en sa qualité de force capable d'agir dans tout le spectre d'une crise, de la guerre à la paix, est, en effet, particulièrement adaptée à ce type d'opération. La participation aux OPEX devrait être un passage obligé dans la carrière de chaque officier et même de chaque sous-officier de gendarmerie.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, a souligné l'attachement des sénateurs à la présence de la gendarmerie dans les zones rurales et périurbaines, en rappelant que, selon les projections démographiques, les zones périurbaines devraient connaître une forte augmentation de population dans les années futures, compte tenu de l'évolution des modes de vie. Il a donc estimé que la gendarmerie devait anticiper et s'adapter à cette évolution.

Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué que, plutôt qu'un grand bouleversement de la répartition des zones de compétence entre la police et la gendarmerie, des ajustements ponctuels et progressifs seraient nécessaires à l'avenir, mais que cette évolution devait d'abord se traduire par une adaptation de la gendarmerie à cette évolution, en renforçant sa présence sur le terrain, et notamment ses contacts avec la population et les élus locaux.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, a estimé que la gendarmerie nationale était parfois mieux adaptée que la police nationale au traitement de la délinquance dans les zones périurbaines.