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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 21 octobre 2008

- Présidence conjointe de M. Jean-Jacques Hyest, président, et de M. Josselin de Rohan, président de la commision des affaires étrangères et de la défense -

Gendarmerie - Audition de M. Hervé Morin, ministre de la défense

La commission a procédé, conjointement avec la commission des affaires étrangères et de la défense, à l'audition de M. Hervé Morin, ministre de la défense, sur le projet de loi n° 499 (2007-2008) portant dispositions relatives à la gendarmerie, dont le rapporteur pour avis est M. Jean-Patrick Courtois.

M. Josselin de Rohan, président de la commision des affaires étrangères et de la défense, a rappelé que M. Hervé Morin, ministre de la défense, avait été entendu une première fois par la commission des affaires étrangères et de la défense, en mars dernier, dans le cadre de la préparation du rapport du groupe de travail présidé par M. Jean Faure. Il a précisé que cette nouvelle audition, organisée conjointement avec la commission des lois et qui faisait suite à celle de Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, la semaine précédente, portait sur le projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie nationale.

Il a souhaité que soient évoquées avec le ministre les conséquences du rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur, en particulier sur son statut et ses missions militaires ou encore en matière de gestion des ressources humaines.

M. Hervé Morin, ministre de la défense, a rappelé que ce projet de loi s'inscrivait dans le prolongement du discours prononcé le 29 novembre 2007 par le Président de la République et de l'annonce du transfert de l'autorité organique et budgétaire de la gendarmerie du ministre de la défense au ministre de l'intérieur, à compter du 1er janvier 2009, tout en préservant son statut militaire.

La coexistence de deux forces de sécurité intérieure, l'une à statut civil, l'autre à statut militaire, n'est donc pas remise en cause, a précisé M. Hervé Morin.

L'existence d'une force de sécurité à statut militaire contribue, en effet, à garantir la continuité de l'Etat, en tout temps, en toutes circonstances, en métropole, en outre-mer et à l'étranger, sur les théâtres d'opérations extérieures.

Afin de définir les modalités concrètes de ce rattachement, plusieurs groupes de travail réunissant les services du ministère de la défense, de la direction générale de la gendarmerie nationale, de l'état-major des armées, en collaboration étroite avec le ministère de l'intérieur, ont été mis en place. Les conclusions de ces groupes de travail, approuvées par les deux ministres, ont été ensuite soumises au Président de la République.

M. Hervé Morin a tout d'abord évoqué les conséquences du rattachement au ministère de l'intérieur sur le statut et les missions militaires de la gendarmerie.

Ce rattachement, que le ministre de la défense a lui-même souhaité, devrait permettre à un seul et même ministre de disposer de l'ensemble des forces de sécurité. Il ne remet pas en cause le statut militaire des gendarmes, auquel le Président de la République et les deux ministres concernés sont très attachés.

Dans le cadre de cette réforme, le socle culturel et opérationnel militaire des gendarmes sera préservé, la gendarmerie continuant à faire partie de la communauté militaire, a indiqué M. Hervé Morin.

L'emploi de gendarmes pour l'exécution des missions militaires, notamment en opérations extérieures, demeurera du ressort exclusif du ministre de la défense.

La préservation de l'identité militaire de la gendarmerie sera également assurée par une collaboration active en matière de soutien logistique avec les services du ministère de la défense, ainsi que par un engagement opérationnel avec ou aux côtés des autres armées sur les théâtres d'opérations extérieures. La proximité culturelle et opérationnelle de la gendarmerie et des armées se concrétise, en effet, de façon quotidienne dans de nombreux engagements communs, tant sur le territoire national et en outre-mer, comme en Guyane par exemple, que sur les théâtres d'opérations extérieures, comme au Kosovo.

Les gendarmes continueront, en qualité de militaires, à bénéficier de l'ensemble des actions sociales du ministère de la défense.

Enfin, les gendarmeries spécialisées (gendarmerie de l'armement, gendarmerie de l'air, gendarmerie maritime et gendarmerie de la sécurité des armements nucléaires) continueront de relever de l'autorité exclusive du ministre de la défense.

M. Hervé Morin a ensuite évoqué le partage des attributions entre les deux ministres en ce qui concerne la gestion des ressources humaines et le soutien logistique.

Le ministère de la défense continuera à assurer une grande partie de la fonction de soutien au bénéfice de la gendarmerie, à travers les 35 protocoles annexés à la délégation de gestion-cadre conclue le 28 juillet 2008 avec le ministère de l'intérieur.

Dans le domaine des ressources humaines, le ministre a personnellement veillé à ce que le transfert de la gendarmerie s'accompagne, pour l'ensemble des personnels, militaires et civils, du maintien des avantages qui sont liés à leur condition statutaire.

En ce qui concerne les attributions du ministre de la défense, certaines d'entre elles seront transférées au ministre de l'intérieur, d'autres seront partagées, d'autres enfin resteront de son ressort exclusif.

Parmi les compétences qui doivent être transférées au ministère de l'intérieur figurent notamment certaines attributions en matière de gestion des personnels, comme les décisions relatives au recrutement et au déroulement de carrière des militaires d'active, la notation de tous les militaires et le déroulement de carrière des militaires sous contrat.

Les compétences conjointes porteront sur le processus d'avancement de grade, l'attribution des congés de reconversion et les décisions en matière de gestion des réserves.

Enfin, la préservation du lien avec les autres armées et les services du ministère de la défense sera assurée par la poursuite d'une formation militaire des personnels de la gendarmerie et le maintien du recrutement d'officiers à la sortie des grandes écoles des trois armées. En effet, la formation initiale, continue ou supérieure, constitue et entretient le socle culturel et opérationnel du caractère militaire de la gendarmerie.

L'exercice du pouvoir disciplinaire, qui s'exercera sur proposition du ministre de l'intérieur, demeurera également de la compétence exclusive du ministre de la défense.

Les officiers généraux resteront nommés par décret du Président de la République, mais désormais sur proposition conjointe du ministre de la défense et du ministre de l'intérieur.

Enfin, M. Hervé Morin a évoqué la question de la réforme des instances de concertation. Bien que le projet de loi n'aborde pas le sujet, il a rappelé que cette question était liée au statut militaire de la gendarmerie. A ce titre, la gendarmerie conservera toute sa place au sein des instances actuelles de concertation, notamment le Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM). Il est prévu que les deux ministres puissent présider ou co-présider le Conseil de la fonction militaire gendarmerie (CFMG) selon les thèmes abordés et susceptibles de relever de la compétence conjointe ou exclusive de chacun des deux ministres.

Par tradition, le directeur général de la gendarmerie nationale était jusqu'à présent désigné, en sa qualité de vice-président, pour représenter le ministre de la défense à la présidence du CFMG. Le même processus sera mis en place dès le 1er janvier 2009, où il représentera les deux ministres.

Quant au CSFM, le dispositif actuel restera inchangé, cet organe de concertation restant du ressort exclusif du ministre de la défense puisque l'on y traite de la seule condition militaire.

En conclusion, M. Hervé Morin a souligné que, militaire dans son statut, son organisation et son sens du devoir, la gendarmerie sera rattachée, sur le plan organique et budgétaire, au ministre de l'intérieur, ce qui sera source de clarification. Toutefois, il sera de sa responsabilité, en tant que ministre de la défense, de veiller à ce qu'elle conserve et entretienne son identité militaire et qu'elle bénéficie, dans l'exercice de ses missions militaires, des soutiens du ministère de la défense.

M. Jean Faure, rapporteur, a fait part de ses préoccupations au sujet des conséquences du rattachement au ministère de l'intérieur sur le statut et les missions militaires de la gendarmerie. Il a notamment dit craindre une moindre participation aux opérations extérieures, le ministre de l'intérieur pouvant se montrer réticent à laisser partir des gendarmes à l'étranger.

Il s'est également interrogé sur le partage des attributions entre le ministre de l'intérieur et le ministre de la défense en matière de gestion des ressources humaines, en citant l'exemple des décorations.

Enfin, il a souhaité connaître le point de vue du ministre sur une évolution éventuelle du système de concertation au sein des armées afin de tenir compte du rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, a souhaité savoir à quel ministère les écoles de la gendarmerie seront rattachées. Il a également interrogé le ministre sur la place de la gendarmerie au sein du Conseil supérieur de la fonction militaire.

Enfin, il a souhaité avoir des précisions sur le calendrier d'examen en séance publique de ce projet de loi, en rappelant que le rattachement organique de la gendarmerie au ministre de l'intérieur, à partir du 1er janvier 2009, était lié au rattachement budgétaire de la gendarmerie au ministre de l'intérieur organisé par le projet de loi de finances pour 2009.

M. Jean-Louis Carrère s'est également interrogé sur les conséquences juridiques d'un décalage entre le rattachement budgétaire et le rattachement organique au ministère de l'intérieur. Il a estimé qu'au regard de l'importance de ce texte et de l'intérêt porté par les élus, notamment locaux, et les citoyens, les conditions d'un véritable débat en séance publique se devaient d'être réunies. Concernant le fond du texte, il a fait part de son scepticisme sur le bien-fondé du rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur.

Mme Michelle Demessine a déclaré partager ces inquiétudes. Elle a fait part de ses doutes au sujet de la parité globale de traitement entre gendarmes et policiers promise par le Président de la République, difficulté à mesurer du fait des différences entre les deux forces et de ses craintes au sujet de la possibilité de passer d'un corps à l'autre, évoquée par le ministre de l'intérieur lors de son audition.

M. Jean-Pierre Chevènement a déclaré qu'il voyait des avantages au rattachement de la gendarmerie nationale au ministre de l'intérieur, au regard de sa double expérience de ministre de l'intérieur et de ministre de la défense ; mais il s'est demandé s'il n'aurait pas été préférable d'instituer une double tutelle intérieur/défense afin de préserver un lien étroit avec le ministère de la défense et garantir ainsi le maintien du statut militaire.

A propos du rattachement budgétaire de la gendarmerie au ministère de l'intérieur, M. Jean Milhau a souhaité savoir si le programme « Gendarmerie » resterait un programme distinct de celui de la police nationale au sein de la mission sécurité.

En réponse, M. Hervé Morin a apporté les précisions suivantes :

- le programme « Gendarmerie nationale » restera bien un programme distinct de celui de la police nationale. Il continuera de faire partie de la mission « Sécurité » qui est rattachée au ministère de l'intérieur, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009 ;

- les rapports entre la gendarmerie et les armées ont été caractérisés par une complexité croissante marquée par la crise de 2001 et la revendication d'une grille indiciaire spécifique à la gendarmerie. Au sein des armées, cette évolution a pu être perçue comme la disparition du sentiment d'un destin commun ;

- les écoles de gendarmerie resteront sous l'autorité du ministre de la défense, car la formation initiale continue ou supérieure constitue un élément essentiel pour le maintien du statut militaire, même si le ministère de l'intérieur sera appelé à intervenir dans le contenu des formations relevant du domaine de la sécurité ;

- si la gendarmerie restera représentée au sein du Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM), le statut du Conseil de la fonction militaire gendarmerie (CFMG) sera aménagé afin de prévoir une coprésidence de cette instance par le ministre de l'intérieur et le ministre de la défense ;

- le rattachement organique de la gendarmerie nationale au ministre de l'intérieur, organisé par le projet de loi, constitue moins une rupture que l'aboutissement du processus lancé par le décret de 2002, lorsque la gendarmerie a été placée pour emploi sous l'autorité du ministre de l'intérieur pour ses missions de sécurité intérieure. En réalité, la cotutelle entre le ministre de l'intérieur et le ministre de la défense existe depuis 2002, mais elle s'est révélée complexe et peu efficace dans la pratique.

Le rattachement organique et budgétaire de la gendarmerie au ministre de l'intérieur sera donc source de clarification.

En plaçant les deux forces de sécurité sous la même autorité, la cohérence de l'action publique sera renforcée. Ainsi, il sera plus aisé de faire évoluer le partage des zones de compétence entre la police et la gendarmerie et de renforcer la coopération et les synergies entre les deux forces ;

- le rapport sur la parité globale de traitement et de carrière entre gendarmes et policiers a confirmé que, dans l'ensemble, cette parité globale existait déjà, la concession de logement par nécessité de service constituant la contrepartie de la disponibilité des gendarmes ;

- la décision d'envoyer des militaires français en opérations extérieures relève du Président de la République. Les officiers et sous-officiers de gendarmerie continueront donc de participer aux opérations extérieures, comme c'est actuellement le cas en Géorgie, et ils seront placés dans ce cadre sous l'autorité du ministre de la défense ;

- le ministre de la défense exercera une compétence exclusive en matière de discipline à l'égard des militaires de la gendarmerie, même s'il prendra sa décision sur proposition du ministre de l'intérieur. Il en sera de même pour les décorations.

Enfin, M. Hervé Morin a déclaré qu'il serait présent dans l'hémicycle lors du débat en séance publique, si le projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie était porté par le ministre de l'intérieur et qu'il avait bon espoir que ce texte soit inscrit à l'ordre du jour avant la fin de l'année.

M. Josselin de Rohan, président, a fait part de ses inquiétudes au sujet du renforcement de l'autorité des préfets au regard du principe d'obéissance hiérarchique et du respect des zones de compétences entre la police et la gendarmerie.

Mercredi 22 octobre

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

Programme des travaux de la commission - Communication

La commission a entendu une communication de M. Jean-Jacques Hyest, président, sur les travaux de la commission.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a présenté le calendrier prévisionnel des travaux législatifs du trimestre annoncé par le Gouvernement.

Après avoir précisé que les rapports des missions en cours sur Mayotte, la Polynésie française et la vidéosurveillance seraient examinés d'ici à la fin de l'année, M. Jean-Jacques Hyest, président, a soumis à la commission le programme des travaux non législatifs de la session envisagés par le Bureau de la commission, réuni le matin même.

La commission a décidé de poursuivre ses travaux européens d'accompagnement de la présidence française de l'Union européenne et plus généralement de suivi des questions relatives à ses compétences traitées par l'Union européenne. M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que MM. Pierre Fauchon, Jean-René Lecerf et Jean-Claude Peyronnet, désormais également tous membres de la commission des affaires européennes, étaient chargés du suivi des dossiers européens et d'une mission de contact avec les parlementaires de l'Union européenne, en particulier du Danemark, des Pays-Bas, de Malte ou de Chypre, poursuivant ainsi la mission sur les Parlements européens entamée en 2005 par MM. Patrice Gélard et Jean-Claude Peyronnet. Etant donné le contexte institutionnel actuel de l'Irlande, la commission a décidé qu'une délégation de six sénateurs se rendrait dans ce pays avant la fin de l'année.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a précisé qu'aucun déplacement outre-mer n'était envisagé pour l'instant.

La commission a décidé de créer trois groupes de travail sur des sujets donnant lieu à des débats récurrents :

- la responsabilité pénale des personnes atteintes de troubles mentaux : faut-il réformer l'article 122-1 du code pénal ? M. Jean-Jacques Hyest, président, a précisé que cette réflexion se situait dans le prolongement des travaux menés par MM. Philippe Goujon et Charles Gautier sur la prise en charge des personnes dangereuses atteintes de troubles mentaux et du rapport de M. Jean-René Lecerf sur la rétention de sûreté ;

- les technologies de la traçabilité capables de pister les individus dans l'espace et dans le temps (biométrie, géolocalisation, nanotechnologies, moteurs de recherche), ces technologies étant susceptibles de modifier les contours de la frontière entre vie publique et vie privée, voire de porter atteinte au respect de cette dernière ;

- la responsabilité civile.

Après avoir dressé la liste des réformes du code civil déjà adoptées, M. Jean-Jacques Hyest, président, a précisé que, ce groupe de travail permettrait de mieux appréhender l'une des futures réformes du code civil annoncées par le Gouvernement, comme ce fut le cas pour la réforme du droit de la prescription.

Lors d'une prochaine séance, la commission nommera deux corapporteurs par groupe de travail. Leurs auditions et déplacements seront ouverts à l'ensemble des membres de la commission.

Enfin, la commission a décidé d'organiser des demi-journées d'auditions publiques, qui pourraient par exemple porter sur l'agrément des associations opérant dans les centres de rétention, l'utilisation du Taser ou encore les statistiques ethniques.

Nomination de rapporteurs

La commission a tout d'abord nommé M. Laurent Béteille rapporteur sur la proposition de loi n° 39 (2008-2009) de M. Hubert Haenel, visant à prolonger l'application des articles 3, 6 et 9 de la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers et Mme Marie-Hélène Des Esgaulx rapporteur sur les propositions de loi n° 423 (2007-2008) de M. Pierre-Marcel Cléach tendant à allonger le délai de prescription de l'action publique pour les diffamations, injures ou provocations commises par l'intermédiaire d'Internet et n° 4 (2008-2009) de M. Jean-Louis Masson tendant à porter de trois mois à un an le délai de prescription pour tout délit de diffamation ou d'injure lorsqu'il est commis par l'intermédiaire d'Internet.

Règlement du Sénat - Pluralisme dans l'organe dirigeant du Sénat - Examen du rapport

Puis la commission a examiné sur le rapport de M. Patrice Gélard la proposition de résolution n° 3 (2008-2009) présentée par M. Gérard Larcher, tendant à modifier l'article 3 du Règlement du Sénat afin de renforcer le pluralisme dans l'organe dirigeant du Sénat.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a estimé que l'élargissement de la composition du Bureau du Sénat répondait à deux des modifications introduites dans la Constitution par la révision du 23 juillet 2008 : la reconnaissance du principe du pluralisme à l'article 4 et l'affirmation de droits pour les groupes parlementaires à l'article 51-1.

Il a rappelé que cette proposition de modification à l'initiative du Président du Sénat avait fait l'objet d'une large concertation avec les groupes politiques.

Il a relevé enfin que la création de deux postes de vice-présidents et de deux postes de secrétaires serait financée par un redéploiement des moyens sans augmentation des dépenses.

La commission a adopté la proposition de résolution sans modification.