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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 28 octobre 2008

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

PJLF pour 2009 - Mission Provisions - Examen du rapport spécial

La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport spécial de M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, sur la mission « Provisions ».

M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, a tout d'abord précisé que la dotation du programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques » avait vocation à permettre le financement des mesures générales en matière de rémunération, dont la répartition, par programme, ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits.

Puis il a rappelé que la dotation du programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles » avait pour objet de prévoir les crédits nécessaires à des dépenses accidentelles, imprévisibles et surtout urgentes. Il s'agissait, notamment, des dépenses liées à des catastrophes naturelles, en France ou à l'étranger, ou à des événements extérieurs nécessitant le rapatriement de ressortissants français. La répartition de toutes ces dépenses, compte tenu de leur nature même, ne pouvait être déterminée avec précision au moment du vote des crédits.

Il a indiqué que la présente mission devrait être impactée par la pluriannualité, mise en oeuvre par le projet de loi de programmation des finances publiques pour 2009-2012, qui prévoit une réserve de « budgétisation » non répartie entre missions, destinée à abonder exceptionnellement les plafonds des exercices 2010 et 2011. Cette réserve est intégrée à la mission « Provisions », pour un montant de 50 millions d'euros en 2010 et d'1 milliard d'euros en 2011, afin de « provisionner les risques inhérents à la programmation.

En tenant compte de cette réserve, pour 2010, le montant total des crédits de la mission, tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement, est porté à 660 millions d'euros et à 1,15 milliard d'euros pour 2011.

M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, a ensuite formulé plusieurs observations. Il a ainsi indiqué que la mission rassemblait des crédits globaux destinés à couvrir des dépenses indéterminées au moment du vote, et répartis par programme, en cours d'exercice, entre les autres missions. Ces crédits, eux-mêmes limitatifs, sont cependant, par définition, susceptibles de constituer une dérogation au caractère limitatif des programmes qu'ils auraient à compléter. Il a insisté sur le caractère « spécifique » de la mission « Provisions », qui se trouve dénuée d'objectif de performance et d'indicateur.

S'agissant du montant des crédits, il a constaté que le montant pour 2009 (225 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement) est stable par rapport à 2008. Il a signalé qu'à nouveau cette année, le montant de ces crédits de paiement faisait, de la mission « Provisions », la mission la moins dotée du budget général.

S'agissant de la répartition des crédits par programme, il a précisé que la dotation du programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques » faisait à nouveau l'objet d'une demande de crédit à hauteur de 150 millions d'euros afin de financer les exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires effectuées dans la fonction publique de l'Etat, mesure introduite par la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.

Il a rappelé son souhait que cette provision demeure transitoire et qu'il n'y soit pas recouru à nouveau. Or, les services de Bercy n'ayant pas eu la possibilité d'évaluer précisément le dispositif prévu par la loi TEPA, une nouvelle inscription de ces crédits prévisionnels sur la mission « Provisions » a été décidée pour 2009. Il a donc fait part de son intention de veiller à ce que cette provision de crédits ne soit pas pérennisée.

En ce qui concerne la dotation du programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles », il a observé que la demande de crédits (75 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement) était stable par rapport à 2008.

En conclusion, M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial, s'en est remis à la sagesse de la commission quant à l'adoption sans modification par le Sénat des crédits de la mission « Provisions ».

Après avoir remercié le rapporteur spécial pour la clarté de son exposé, M. Jean Arthuis, président, a estimé que cette mission représentait une application du principe de précaution.

La commission a alors décidé, à l'unanimité, de proposer au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission « Provisions ».

Contrôle de l'application des lois - Communication

Puis la commission a entendu une communication sur le contrôle de l'application des lois.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que chaque année le Sénat publiait un rapport sur le contrôle de l'application des lois qui connaissait un fort retentissement médiatique.

Il a également indiqué que les commissions permanentes sont chargées d'établir un bilan de la parution des textes réglementaires d'application des mesures législatives votées par le Parlement, dont elles ont été saisies au fond. Ce bilan fait l'objet d'une communication dans chaque commission.

Sans entrer dans le détail des mesures, qui figurait dans une note qui sera adressée à l'ensemble des commissaires, il a présenté ses principales observations.

Il a en premier lieu relevé, statistiquement, une forte déflation en volume du « stock global » des textes en attente (61, au lieu de 84 en 2007).

Il a attribué cette baisse à une publication plus importante, en 2008, des textes attendus au titre du « stock ancien » (51 contre 39 en 2007).

Il a noté, avec satisfaction, que 8 lois sur les 23 visées par le contrôle sont donc désormais entièrement applicables.

Sur l'ensemble des mesures en attente à l'issue du précédent contrôle, M. Jean Arthuis, président, a constaté une progression importante des mesures devenues applicables (+ 59 %). Il a estimé que ce dynamisme pouvait être attribué à la vigilance du Sénat et à son action de suivi du travail législatif. Il a néanmoins regretté que 6 lois n'avaient connu aucune évolution depuis le dernier exercice.

Au titre des motifs de satisfaction, il a relevé que la très large majorité des lois partiellement applicables le sont à plus de 80 % (11 sur 15).

S'attachant à l'origine des mesures attendues, il a constaté, de nouveau, « l'inclinaison » du Gouvernement à publier prioritairement les textes règlementaires nécessaires à la mise en oeuvre effective de mesures dont il est à l'origine. Il a souhaité qu'une attention particulière soit apportée au suivi des mesures issues de la volonté parlementaire.

Il a conclu en invitant les commissaires à « assurer le service après vote », en questionnant, au titre de leurs prérogatives de rapporteur spécial, les administrations défaillantes.

La commission a alors donné acte, à l'unanimité, à M. Jean Arthuis, président, de sa communication.

Mercredi 29 octobre 2008

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Contrôle budgétaire - Gestion de l'aide juridictionnelle - Audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'audition de M. Alain Pichon, président de la 4è chambre de la Cour des comptes, Me Paul-Albert Iweins, président du Conseil national des barreaux (CNB), Me Christian Charrière-Bournazel, bâtonnier de Paris, président de la CARPA de Paris, Me Pascal Eydoux, président de la Conférence des bâtonniers, président de la Commission de contrôle des CARPA, M. Alain Marter, président de l'Union nationale des CARPA (UNCA), M. Jérôme Poirot, conseiller du garde des Sceaux, ministre de la justice, M. Mathieu Hérondart, secrétaire général adjoint du ministère de la justice, pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes sur la gestion de l'aide juridictionnelle par les caisses autonomes de règlements pécuniaires des avocats (CARPA).

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a souligné que, depuis plusieurs années, l'aide juridictionnelle (AJ) constituait un sujet majeur de réflexion et d'action dans le cadre des travaux de la commission. Face aux inquiétudes de la profession d'avocat, et devant l'accroissement considérable du nombre des missions d'AJ depuis 1991 (+ 159 %), il a rappelé qu'il avait décidé, en 2007, de conduire une mission de contrôle sur le dispositif et les crédits de l'AJ.

Il a observé que ce contrôle avait, notamment, permis de mieux cerner le rôle essentiel des caisses autonomes de règlements pécuniaires des avocats (CARPA) dans la chaîne de la gestion des crédits de l'aide.

Il a estimé que la mission d'enquête demandée à la Cour des comptes, au titre de l'article 58-2 de la LOLF, avait vocation à dissiper certaines zones d'ombre pouvant encore subsister. La Cour des comptes avait sélectionné un échantillon de 13 CARPA, sur un total de 152 et un choix judicieux avait été opéré entre les différentes grandes catégories de caisses.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a souligné que l'enquête ne mettait en lumière aucune irrégularité grave et manifeste, ni aucune dérive inquiétante dans la gestion des CARPA.

Il s'est félicité, du point de vue du justiciable, de ce que le service public de l'AJ ne soit nullement entravé par le fonctionnement des CARPA qui jouaient au contraire, dans le système de l'aide, un rôle moteur. Aucun justiciable n'est privé de l'AJ du fait d'un éventuel dysfonctionnement dans l'organisation des CARPA.

Du point de vue de l'avocat, le système des CARPA, très autorégulé par la profession, semble également donner satisfaction, notamment s'agissant des délais de paiement.

Le tableau d'ensemble mérite d'être nuancé : la gestion de l'AJ par les CARPA peut encore largement être améliorée et si la profession d'avocat se trouve en première ligne sur ce terrain, la Chancellerie représente aussi un acteur à part entière du système, qui doit assumer toutes ses responsabilités.

Un premier élément d'amélioration du dispositif réside dans l'architecture informatique du système : l'Union nationale des CARPA (UNCA) a développé un logiciel d'aide à la gestion de l'AJ, mais ce logiciel ne couvre pas toutes les CARPA, puisqu'il ne concerne ni celle de Papeete, ni celle de Nouméa et, surtout, pas celle de Paris. Outre les surcoûts induits, cette absence d'unité sur l'ensemble du territoire laisse planer d'épineux problèmes de compatibilité entre les logiciels.

Par ailleurs, alors que le logiciel de l'UNCA aurait dû être homologué par les services de la Chancellerie au plus tard le 1er janvier 1998, cette homologation n'est toujours pas intervenue.

La Chancellerie a donc fait défaut à au moins trois titres. Elle a, tout d'abord, laissé l'UNCA développer son logiciel sans lui imposer de cahier des charges. Elle n'a pas, ensuite, fait respecter le calendrier d'homologation très précis qu'elle avait pourtant elle-même fixé à l'UNCA. Elle a, enfin, accepté l'implantation dans les CARPA de ce logiciel non homologué, en prenant le risque de les laisser utiliser un outil informatique non fiable.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a relevé qu'une autre amélioration renvoyait à la relation entre ces caisses et leurs interlocuteurs au sein des tribunaux de grande instance (TGI) : le bureau d'aide juridictionnelle (BAJ) et le greffe.

La plupart des BAJ ont établi une liaison électronique avec les CARPA. Toutefois, une soixantaine de juridictions n'y ont toujours pas recours et se bornent à une notification des décisions d'AJ aux CARPA sous format papier, bien que l'existence d'une telle liaison électronique constitue un facteur de sécurisation supplémentaire des données et un gain de temps.

Il a donc insisté sur la nécessaire modernisation de cette liaison entre les BAJ et les CARPA qui doit passer par internet, dans un cadre qui garantirait la sécurité des données, le confort des utilisateurs et de considérables gains de temps.

Il s'est inquiété de l'absence systématique de relations organisées entre le greffe et la CARPA, et de ce qu'après avoir délivré l'autorisation de fin de mission (AFM), le greffe ne soit plus informé de la suite de la procédure, sauf si la CARPA demande une modification de l'AFM en cas d'erreur ou d'oubli.

Au sein même des juridictions, le circuit d'information est fréquemment défaillant.

S'agissant de la gestion des crédits de l'AJ, les taux de report, d'une année sur l'autre, sont très instructifs : de 2007 sur 2008, ils représentent 54 millions d'euros, soit 21,5 % de la dotation globale versée aux CARPA en 2007, ce qui démontre que des progrès restent à réaliser en matière de calibrage des dotations.

De même, le taux de couverture des charges des CARPA, liées aux frais de gestion des dossiers à l'AJ, par les produits financiers des placements des CARPA au titre de la dotation déléguée en début d'année par la Chancellerie, apporte un éclairage intéressant, car ce taux de couverture est de 26,5 % en 2005.

Cela tient notamment à l'impact du niveau des taux d'intérêt au cours de la période, mais traduit aussi une diversité des placements, dans la mesure où un nombre élevé de CARPA ne dispose pas d'une surface financière suffisante pour mettre en oeuvre de véritables stratégies de placement à court et moyen termes : plus d'un tiers des barreaux touche moins de 750.000 euros de dotation par an.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a observé que les stratégies de placement des dotations attribuées aux CARPA par l'Etat présentent une grande hétérogénéité, ce qui obère les rendements financiers. De plus, le choix de produits financiers sophistiqués suppose une expertise qui n'est pas toujours à la portée des CARPA.

Concernant la chaîne de dépenses de l'AJ, la Cour des comptes met en lumière plusieurs lacunes du contrôle. Ainsi les rapports des commissaires aux comptes sont « extrêmement laconiques », et les certifications avec réserve sont « très rares », tandis que les observations des commissaires aux comptes « n'étaient manifestement pas toujours prises en considération par les CARPA concernées ».

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, s'est, également, alarmé que le contrôle externe réalisé par la Chancellerie soit tardif et peu efficace. Ainsi le bureau de l'AJ de la Chancellerie semble se consacrer essentiellement aux questions juridiques, et tenir les opérations de contrôle pour subsidiaires. Il a donc estimé que la question du regroupement des CARPA est centrale.

Il a souligné que les bénéfices attendus d'un regroupement paraissent évidents : cela permet de faire jouer des économies d'échelle dans le fonctionnement au quotidien des CARPA, et d'atteindre une masse financière critique, propice à une optimisation des produits financiers résultant des placements effectués par les CARPA.

Si une évolution vers d'autres fusions de CARPA apparaît souhaitable, elle ne doit, toutefois, pas remettre en cause le fonctionnement général d'un système qui donne globalement satisfaction.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a estimé que la profession d'avocat avait eu raison de jouer le jeu de la transparence dans le cadre de la présente enquête puisque les résultats sont probants. En dépit de certains dysfonctionnements devant pouvoir être surmontés, les pistes de réflexion sont riches et nombreuses.

Elles doivent donc être exploitées en tirant autant que possible bénéfice des nouvelles technologies au service de la justice, et en tenant compte, au plus près, des réorganisations liées à la réforme de la carte judiciaire.

M. Alain Pichon, président de la 4e chambre de la Cour des comptes, s'est félicité de la transparence dont avait fait preuve la profession d'avocat. Il a souligné le caractère original du système de l'AJ qui s'appuie sur des associations de droit privé (les CARPA) pour gérer des fonds publics.

Il a estimé que la crise des marchés financiers impose d'insister sur le critère de prudence et l'importance de la liquidité des fonds placés par les CARPA. Si le système existant donne effectivement satisfaction aux avocats, à la Chancellerie et aux justiciables, il convient de bien prendre la mesure du transfert de charges opéré au sein du système : le placement des fonds privés des CARPA couvre les charges induites par la gestion des fonds de l'AJ.

En matière de regroupement des CARPA, il a fait valoir le point de vue exprimé par le Premier président de la Cour des comptes, M. Philippe Séguin, dans sa lettre de transmission du rapport d'enquête à la commission, consistant à encourager la création d'un opérateur unique regroupant les 152 CARPA existantes.

Il a enfin déclaré qu'aucun grave dysfonctionnement n'a été décelé dans la gestion des crédits de l'AJ par les CARPA et que le système « fonctionnait bien ».

Constatant que les frais de gestion des CARPA liés à l'AJ n'étaient pas couverts par le produit des placements des fonds de l'AJ, M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur les autres ressources des CARPA.

Me Paul-Albert Iweins, président du Conseil national des barreaux (CNB), rappelant les travaux de contrôle du rapport spécial, a relevé que le Sénat avait été le premier à manifester son intérêt pour l'AJ, enjeu essentiel de l'accès au droit.

Il a rappelé que l'UNCA avait la responsabilité technique des CARPA, instance de discipline commune en charge du maniement des fonds privés des avocats.

Les CARPA fonctionnent convenablement et assurent même des missions de service public, comme dans le cas de l'AJ aujourd'hui ou peut-être demain dans le cas des fonds versés aux victimes pour les indemniser.

Se félicitant des conclusions positives de l'enquête de la Cour des comptes, il a indiqué que la CARPA de Paris avait été la première à se doter d'un logiciel de gestion des fonds de l'AJ.

Il a précisé que la profession d'avocat est favorable au regroupement des CARPA, mais que ce mouvement doit s'accompagner d'une certaine dose de pédagogie auprès des barreaux sans aller jusqu'à la création d'un opérateur unique. Il a estimé que la réforme de la carte judiciaire incite à l'émergence d'ordres régionaux et que les CARPA se devraient de suivre également ce mouvement.

Il a par ailleurs insisté sur la crise de l'AJ et du budget de la justice en France : selon une récente étude du Conseil de l'Europe, la France se situait au 20è rang, avec un budget pour la justice de seulement 4,80 euros par habitant et par an.

Me Christian Charrière-Bournazel, bâtonnier de Paris, président de la CARPA de Paris, a remarqué que la CARPA de Paris avait été la première à mettre en application l'idée d'une mutualisation des fonds des avocats, qui permet d'assurer le bon fonctionnement du service public de la justice dans l'intérêt des plus démunis.

Il a considéré que le logiciel utilisé par la CARPA, de Paris permettait une liaison satisfaisante avec le BAJ du TGI de Paris, et assurait même des fonctionnalités supérieures au logiciel développé par l'UNCA. Ainsi, 55.000 dossiers d'AJ et de garde à vue sont traités à Paris et chaque dossier revient à 3,67 euros à l'Etat, tandis qu'il coûte à la CARPA 21 euros.

Il s'est déclaré opposé à la création d'une CARPA nationale qui entrerait en contradiction avec l'autorité de poursuite attachée à la fonction de bâtonnier de l'ordre, notamment dans le cas du contrôle de l'assiduité aux audiences à Paris pour les avocats de l'AJ.

Observant que la Cour des comptes relevait le caractère « fictif » de la CARPA de Paris au motif que le Conseil de l'ordre décide du budget de la CARPA et contrôle ses comptes, Me Christian Charrière-Bournazel a affirmé que ce système permettait précisément d'éviter la constitution de « barronnies », comme avait pu en connaître la CARPA de Paris il y a une trentaine d'années.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, il a indiqué que les CARPA tiraient leurs ressources des fonds des clients des avocats ainsi que de l'AJ, les produits immobiliers restant marginaux. Il a en outre insisté sur la nécessité, pour les fonds de l'AJ, de rester mobilisables rapidement et de ne faire l'objet que de placements très prudents.

Me Pascal Eydoux, président de la Conférence des bâtonniers, président de la Commission de contrôle des CARPA, s'est inquiété de la pérennité du système de l'AJ et a estimé que la charge de l'accès au droit et d'un procès équitable ne devait pas reposer sur l'avocat, mais bien sur les pouvoirs publics. Il a regretté que le « maillon faible » de la chaîne de l'AJ se situe au niveau des BAJ, dont le fonctionnement laissait à désirer.

Il s'est montré par ailleurs favorable à un regroupement des CARPA, en particulier au niveau des cours d'appel, même si certains de ses confrères restaient attachés à leur identité locale.

Il a souligné que, si l'accès au droit en matière civile ne posait pas véritablement problème, les procédures rapides régissant souvent la matière pénale rendaient difficile l'attribution de l'AJ dans de bonnes conditions. Il a insisté sur la contradiction entre des procédures rapides et une gestion maîtrisée des crédits de l'AJ.

M. Jean Arthuis, président, a déclaré que la commission n'avait pas de position dogmatique sur le regroupement des caisses, mais était préoccupée par l'équilibre des finances publiques. Il a ajouté que la réussite de beaucoup de réformes était conditionnée par des systèmes d'information efficaces.

Me Christian Charrière-Bournazel a indiqué que le Conseil de l'ordre de Paris avait voté le principe d'avocats dédiés exclusivement à l'AJ et rémunérés forfaitairement.

M. Alain Marter, président de l'UNCA, a observé que, depuis plus de trente ans, les développements informatiques des CARPA devaient beaucoup à ceux initiés par la CARPA de Paris. De même, Papeete est en train de se doter du logiciel développé par l'UNCA pour la gestion de l'AJ, et dans le cadre d'une éventuelle départementalisation, Mayotte avait demandé à être couverte par le système de l'AJ avec, en perspective, la création d'une CARPA.

Il a déploré qu'une cinquantaine de barreaux ne dispose pas de liaison électronique entre la CARPA et le BAJ, malgré les efforts de la Chancellerie.

M. Alain Marter a estimé que les personnels des BAJ devaient faire preuve d'une plus grande adaptation, car une liaison électronique représentait une garantie supplémentaire de sécurité pour les échanges avec les CARPA.

Concernant les placements des CARPA, ceux-ci sont constitués de SICAV monétaires, qui ne présentent donc pas de caractère « sophistiqué ».

Le taux de report des crédits de l'AJ d'une année sur l'autre correspond au décalage de deux mois dans le versement de la dotation initiale des crédits d'AJ par la Chancellerie. Si ce taux venait à diminuer, cela réduirait d'autant le produit des placements de l'AJ. Il a donc insisté sur les importants coûts de gestion de l'AJ pesant sur les CARPA, les caisses en supportant les trois quarts.

Evoquant les possibilités de regroupement, Me Alain Marter a déploré que la réforme de la carte judiciaire ait freiné ce mouvement en créant un climat d'incertitude au sein des barreaux, même si deux nouveaux regroupements sont en cours. Dans le cadre de la carte judiciaire réformée, il resterait 36 barreaux comprenant chacun moins de 50 avocats, et ces « petits barreaux » devraient être regroupés.

M. Jean Arthuis, président, a considéré que la carte des CARPA a ainsi vocation à se superposer à la carte des cours d'appel.

Me Alain Marter a reconnu que cet objectif pouvait être retenu, mais qu'il fallait également prendre en compte le nombre des avocats concernés par de tels regroupements et les différentes situations financières des CARPA.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur des évaluations qui auraient pu être menées à la suite des premiers regroupements.

Me Alain Marter a indiqué que, si des craintes avaient pu être exprimées en amont des opérations, aucune CARPA concernée ne voulait désormais sortir d'un regroupement. Il a insisté sur la nécessité de maintenir la proximité des CARPA et, également, de prendre en compte les effets de seuil. De plus, certaines économies peuvent être réalisées par l'Etat dans le cadre de l'AJ, en particulier en augmentant le taux de recouvrement effectif de l'AJ et en sensibilisant les magistrats à cet enjeu.

M. Jérôme Poirot, conseiller du garde des Sceaux, ministre de la justice, s'est félicité de la contribution des CARPA à la qualité du service public de l'AJ. Il a également exprimé sa satisfaction devant les conclusions de l'enquête de la Cour des comptes qui ne mettent en évidence aucun dysfonctionnement majeur dans la chaîne de l'AJ.

Concernant l'homologation du logiciel utilisé par les CARPA, est prévue une expertise pour le premier trimestre 2009, même si aucune anomalie particulière n'a été détectée depuis l'entrée en application de ce logiciel.

Il a ajouté que la Chancellerie apporte une attention particulière à la mise en place de liaisons informatiques entre toutes les CARPA et les juridictions, et qu'elles seraient généralisées courant 2009.

Il a précisé que si, pour le projet de loi de finances 2008, le recouvrement de l'AJ avait été estimé par la Chancellerie à 8,9 millions d'euros, ce montant avait été réévalué pour 2009 à 13 millions d'euros.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que lors d'un déplacement au TGI du Mans, la commission avait constaté les nombreuses incompatibilités entre les logiciels utilisés au sein de l'institution judiciaire.

M. Jérôme Poirot a indiqué qu'une concertation avec la direction générale de la comptabilité publique avait été menée afin d'aplanir les difficultés de compatibilité entre les dispositions du code de procédure pénale, en particulier le recouvrement prévu en son article 37, et les règles de la comptabilité publique. Des efforts de sensibilisation des magistrats à la problématique du recouvrement ont été engagés, avec le soutien de l'UNCA.

Il a, en outre, déclaré que la Chancellerie envisage un regroupement des BAJ, parallèlement à celui des CARPA.

M. Mathieu Hérondart, secrétaire général adjoint du ministère de la justice, a précisé que le taux de report constaté des crédits de l'AJ en 2007, dans les CARPA, résultait du particularisme de cet exercice marqué par la réforme de la carte judiciaire, et que la Chancellerie avait tenu compte, pour cette année, du taux de report enregistré entre 2007 et 2008.

Revenant sur le renforcement nécessaire du contrôle externe de la gestion des crédits de l'AJ par les CARPA, il a estimé que le regroupement des caisses favoriserait l'efficacité de ce contrôle.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois, s'est félicité du travail d'enquête de la Cour des comptes et a estimé que ces conclusions constitueraient une source précieuse d'informations pour approfondir la réflexion des commissions.

S'exprimant en remplacement de M. Jean-Pierre Fourcade, M. Jean Arthuis, président, a plaidé pour un regroupement des CARPA au niveau des cours d'appel, un tel rapprochement devant s'accompagner d'une évolution comparable dans les juridictions au niveau des BAJ.

M. Jérôme Poirot a indiqué que l'AJ pouvait faire l'objet de demandes dématérialisées et que la Chancellerie réfléchissait à une meilleure articulation entre les TGI et les cours d'appel dans le cadre de l'AJ.

Me Paul-Albert Iweins a souligné que la récente suppression des avoués près les cours d'appel allait dans le sens de l'émergence d'ordres régionaux. Il a considéré que ce mouvement devait être suivi tant par les CARPA que par les BAJ.

Me Pascal Eydoux a considéré que les NTIC pouvaient également très utilement être mises à profit afin d'améliorer les liaisons entre le BAJ et le greffe.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a estimé que la diffusion des NTIC au sein de l'institution judiciaire permettrait des gains de temps et de productivité.

Evoquant sa propre expérience en ce domaine, Mme Michèle André a souligné les contraintes auxquelles étaient soumis les magistrats et les avocats, au quotidien, dans les juridictions. Elle s'est en particulier interrogée sur la difficulté de garantir l'accès au droit de tous les justiciables ainsi que de concilier le système de l'AJ avec les impératifs des comparutions immédiates.

Me Christian Charrière-Bournazel a rappelé qu'en matière pénale, l'urgence impose bien souvent d'accorder l'AJ d'office sous réserve d'une étude postérieure. Il a toutefois déploré que cette pratique fasse trop souvent peser la charge financière de l'AJ en totalité sur l'avocat, lorsque celui-ci ne parvient pas à se faire régler ses honoraires par un client ne bénéficiant finalement pas de l'aide.

Il a par ailleurs indiqué que les délais de paiement de l'AJ aux avocats à Paris étaient de deux à trois semaines. Il a en revanche regretté qu'en matière prud'homale les délais de jugement, de six à huit mois en moyenne, aient pour conséquence un paiement très tardif des missions d'AJ.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois, a rappelé la position favorable de la commission des lois sur les procédures d'urgence en matière pénale, dans la mesure où certains faits délictuels doivent être sanctionnés le plus rapidement possible.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, s'est prononcé en faveur d'un regroupement des CARPA autour des cours d'appel, mais sur la base d'un volontariat. Il a écarté, en revanche, toute idée de création d'une CARPA unique.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que si les justiciables, la Chancellerie et les avocats pouvaient être satisfaits du fonctionnement des CARPA, il n'en était pas de même de celui de l'AJ. Il a considéré que les travaux remis sous l'égide de la commission incitaient à poursuivre la réflexion sur la nécessaire réforme de l'aide.

Il a, par ailleurs, indiqué que des améliorations des systèmes d'information étaient indispensables au sein de la chaîne de l'AJ, et a également observé que les placements réalisés par les CARPA en SICAV monétaires consistaient en la souscription de bons du Trésor, ce qui permettait, d'une certaine façon, de financer la dette de l'Etat.

Il a plaidé pour une dynamique de regroupement des CARPA et une législation qui favorisera d'autant plus le bon fonctionnement de l'institution judiciaire qu'elle sera moins inflationniste.

La commission a décidé, à l'unanimité, d'autoriser la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.

PJLF pour 2009 - Mission Administration générale et territoriale de l'Etat (et articles 56 à 58) - Examen du rapport spécial

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Michèle André, rapporteure spéciale, sur la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » (et articles 56 à 58).

Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a tout d'abord indiqué que cette mission bénéficie, pour 2009, de 2,604 milliards d'euros de crédits de paiement, soit une baisse de 1,3 % par rapport à 2008.

Elle a noté que cette mission présentait la caractéristique forte de se situer au coeur des dispositions de la révision générale des politiques publiques (RGPP) qui prévoyait, notamment, une centralisation au sein des préfectures du contrôle de légalité, une redéfinition du rôle des sous-préfectures davantage centrées sur les missions de conseil aux collectivités territoriales et de coordination de l'action de l'Etat, ainsi qu'une réorganisation des services de l'Etat aux niveaux régional et départemental.

Elle a précisé que ces réformes se traduisaient dans le projet de loi de finances pour 2009 par une réduction des effectifs de la mission à hauteur de 733 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT). Au regard de ces perspectives d'évolution, elle a tenu à souligner les profondes mutations qui caractériseront, dans les années à venir, l'administration territoriale, et a insisté sur les profonds bouleversements que connaîtront les métiers au sein des préfectures et des sous-préfectures du fait de ces évolutions.

Dans un tel contexte, Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a considéré qu'il conviendrait d'attacher une grande attention aux missions d'accueil qui devaient être remplies dans ces lieux publics, notamment pour les étrangers. Elle a rappelé l'importance du choix des personnels devant assurer cet accueil, ainsi que de leur qualification et de leur formation, dans la mesure où ces agents sont souvent amenés à prendre en charge des publics difficiles.

Concernant le programme « Vie politique, cultuelle et associative », elle a indiqué que l'envoi postal de la propagande électorale avait également constitué un sujet de réflexion de la RGPP. Elle a ajouté que le ministère souhaitait engager une concertation avec les partis politiques, l'objectif étant d'expérimenter des évolutions dès la prochaine élection nationale.

Sur le programme « Administration territoriale », elle a noté une certaine stabilité budgétaire avec une baisse de 5,3 % de ses autorisations d'engagement, mais une hausse de 1,2 % de ses crédits de paiement (qui s'élèvent au total à 1,673 milliard d'euros).

Elle a relevé, par ailleurs, que l'opérateur de ce programme, l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), s'affirmera, en 2009, comme un acteur moteur de l'activité de délivrance de titres : avec un plafond d'emplois fixé à 116 ETPT, elle s'appuie sur un financement combinant une subvention pour charges de service public (de 52,8 millions d'euros) et des taxes et redevances sur les titres d'identité et sur le certificat d'immatriculation des véhicules.

Elle a indiqué que l'enjeu essentiel de ce programme résidait dans une éventuelle reconfiguration de la carte préfectorale. A cet égard, elle a rappelé que l'adaptation envisagée du réseau des sous-préfectures devait préserver la qualité du service public, assurer la présence de l'Etat au plus près des attentes des élus et des citoyens, et se dérouler selon une méthode privilégiant le pragmatisme et les réalités locales.

Concernant le programme « Administration territoriale : expérimentations CHORUS », doté de 106,9 millions d'euros, Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a indiqué qu'il n'appelait que peu d'observations particulières.

En tant que « programme pilote » de l'outil de gestion budgétaire et comptable Chorus, elle a relevé que ce programme, qui concerne deux régions (la Haute-Normandie et les Pays de la Loire), devait permettre de vérifier la capacité du progiciel à gérer le budget de l'Etat de manière fiable, fluide, et sans surcoût de gestion, en conformité avec les règles fixées par la LOLF.

Elle a rappelé, ainsi que la commission avait déjà eu l'occasion de l'indiquer, que le choix d'expérimenter Chorus dans l'univers des préfectures et des sous-préfectures apparaissait particulièrement judicieux, ce choix permettant, en particulier, de confirmer le rôle pionnier de ces services en matière d'innovations budgétaires et de tester le projet à l'échelle d'une administration centrale et de services déconcentrés.

Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a noté que le programme « Vie politique, cultuelle et associative » enregistre une baisse de 31,1 % de ses autorisations d'engagement, qui passent de 358,4 millions d'euros en 2008 à 246,8 millions d'euros pour 2009, ses crédits de paiement reculant, quant à eux, de 49,3 % (240 millions d'euros pour 2009, contre 358,4 millions d'euros en 2008).

Cette évolution à la baisse de l'enveloppe ne fait, toutefois, que refléter l'évolution du cycle électoral et l'analyse de la performance de ce programme permet d'établir un « classement » des opérations électorales en fonction de leurs coûts. Ainsi, le coût moyen par électeur inscrit ressort à 4,60 euros pour les élections présidentielles, 3,73 euros pour les élections cantonales, 3,37 euros pour les élections législatives, 2,98 euros pour les élections européennes, 2,86 euros pour les élections municipales et 0,11 euro pour les élections sénatoriales.

S'agissant du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », ses crédits de paiement vont croître de 11,8 %, pour s'élever finalement à 584,3 millions d'euros, cette augmentation s'expliquant, notamment, par le transfert du personnel des cultes d'Alsace-Moselle (1.393 ETPT) en provenance du programme « Vie politique, cultuelle et associative ».

Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a toutefois relevé qu'une « ombre » planait sur ce programme. En effet, au 31 juillet 2008, le rythme des dépenses liées aux frais de contentieux était en hausse de 65 % par rapport à 2008. Elle s'est donc inquiétée, d'une part, du respect de l'autorisation budgétaire accordée sur l'exercice 2008 pour l'action n° 6 « Conseil juridique et traitement du contentieux » (dotée de 82,3 millions d'euros, dont une enveloppe de 75,2 millions d'euros pour les frais de contentieux) et, d'autre part, d'une éventuelle sous-évaluation de ce poste de dépense pour 2009.

Au-delà, elle a indiqué qu'il était permis de s'interroger quant au devenir du contentieux indemnitaire concernant la gestion des cartes nationales d'identité et des passeports par les communes : 336 requêtes étaient en cours au 1er septembre 2008 pour un montant total de 118,2 millions d'euros.

Concernant les trois articles rattachés à la mission et visant respectivement à créer un droit de timbre perçu en cas de renouvellement anticipé de la Carte nationale d'identité (article 56), un droit de timbre perçu par l'Etat lors de la délivrance du certificat d'immatriculation d'un véhicule (article 57) et une dotation pour les titres sécurisés (article 58), Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a proposé à la commission, dans l'attente de leur examen par l'Assemblée nationale et afin de les expertiser plus avant, d'en réserver l'examen.

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur l'avenir et le maintien en l'état du réseau des sous-préfectures, dans la mesure où un nombre croissant de titres sont délivrés en mairie et où le contrôle de légalité recourt de manière de plus en plus habituelle à la télétransmission des actes. Il a indiqué ne pas comprendre les craintes du Gouvernement face à l'évolution nécessaire du réseau.

Il s'est étonné, en outre, de voir figurer l'article 30, concernant la hausse du droit de timbre sur les passeports, en première partie du projet de loi de finances pour 2009, tandis que la création d'un droit de timbre sur les CNI (article 56), la création d'une taxe affectée à l'Etat sur les certificats d'immatriculation des véhicules (article 57), ainsi que la création d'une dotation aux communes pour les titres sécurisés (article 58) sont situés en deuxième partie de ce même projet de loi.

Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a observé que la première partie du projet de loi de finances contenait l'article 30 car ses dispositions pouvaient affecter l'article d'équilibre du présent projet.

Evoquant l'article 56, elle a précisé que le droit de timbre ne s'appliquerait qu'en cas de renouvellement plus de 12 mois avant l'échéance officielle du document d'identité. Elle a ajouté que le ministère de l'intérieur de l'outre-mer et des collectivités territoriales avançait notamment l'argument de la lutte contre la fraude pour justifier cette nouvelle taxe.

Elle a rappelé que, sur ces articles, la réserve était demandée afin de bénéficier du temps nécessaire pour les expertiser complètement.

Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a souligné que des inquiétudes étaient exprimées quant au devenir des sous-préfectures. Elle a relevé que la commission, l'an dernier déjà, avait exprimé sa préoccupation concernant la présence de l'Etat dans les zones fragiles à l'avenir. Elle a affirmé que nombre de membres du corps préfectoral étaient également très attentifs à ce questionnement.

M. Jean Arthuis, président, a suggéré que soit posée la question de l'utilité des sous-préfectures.

Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a indiqué que, dans le cadre de la RGPP, les sous-préfectures se concentreraient sur des missions de conseil aux collectivités territoriales et de coordination des missions de l'Etat.

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois, a souligné la contradiction entre une volonté de supprimer les sous-préfectures et l'augmentation des actes posant problème au regard du contrôle de légalité.

M. Jean Arthuis, président, a jugé la présence de l'Etat parfois inhibante pour les initiatives locales et a estimé que cette présence favorisait parfois « l'empilement » des structures administratives.

M. Aymeri de Montesquiou s'est étonné de « l'explosion » du nombre de contentieux dans le cadre de cette mission et s'est interrogé sur le nombre d'emplois au titre des ministres du culte en Alsace-Moselle.

Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a précisé que ces emplois ne seront pas concernés en 2009 par la règle du « non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux » en vigueur dans le reste de la mission.

Elle a, en outre, rappelé que, dans le cadre d'un projet de départementalisation, Mayotte pourrait revendiquer un statut comparable à celui d'Alsace-Moselle.

M. Jean-Pierre Fourcade s'est prononcé en faveur de la suppression des arrondissements, dont l'utilité n'est plus évidente. Il s'est inquiété, par ailleurs, du montant des litiges à propos de la délivrance des passeports et des CNI. Il a estimé que cette activité mobilisait, dans les mairies, 2,5 ETPT et que le véhicule législatif annoncé depuis plusieurs mois par le ministère se faisait attendre. Il a enfin exprimé la crainte que l'Etat n'ait passé aucune provision pour faire face à ce risque juridique.

Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a rappelé que, lors de ses entretiens avec le ministère, un tel support législatif avait à nouveau été évoqué pour faire face à un contentieux ne pouvant que s'accroître.

Elle a jugé que le devenir des arrondissements devait être pensé par rapport, d'une part, à l'éventuelle évolution des champs de compétence des collectivités territoriales et, d'autre part, au redécoupage électoral devant avoir lieu en 2009.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que l'existence des arrondissements pouvait être remise en cause, notamment dans une période caractérisée par le regroupement des compétences au niveau des communautés de communes.

Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a précisé que beaucoup de réunions avec les élus étaient aujourd'hui organisées sur le thème de la présence de l'Etat dans les territoires, mais que le processus de changement prendrait du temps.

Elle a annoncé que le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales semblait envisager une réduction du nombre de sous-préfectures surtout en Ile-de-France plutôt que dans les zones isolées.

M. Jean Arthuis, président, a considéré qu'aucune suppression de structure ne devait être taboue et s'est interrogé sur le coût d'une sous-préfecture.

Mme Nicole Bricq a souligné que tout jugement concernant le réseau des sous-préfectures devait tenir compte de la taille du département et des spécificités locales pouvant, par exemple, toucher le service des étrangers dans les préfectures.

Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a indiqué que le classement des préfectures par le ministère s'opérait selon une grille composée de quatre strates.

M. Pierre Jarlier a reconnu que les préfectures étaient bien au coeur des réformes préconisées par la RGPP. Il est revenu sur l'importance de tenir compte des réalités territoriales, dans les régions de montagne notamment. Il a affirmé qu'il n'était plus possible de descendre au-dessous du seuil minimum aujourd'hui atteint en termes de moyens alloués aux représentants de l'Etat dans les territoires. Il a souligné le rôle de ces derniers, en particulier en matière de soutien aux collectivités territoriales et de cohésion sociale. Il s'est, en outre, interrogé sur les départements qui subiraient les réductions d'effectifs envisagées pour cette mission.

Il a estimé que l'article 58, relatif à la création d'une dotation pour les titres sécurisés en faveur des communes, concernait également la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Il a souligné que la subvention prévue pour les communes installant les appareils permettant la mise en place du système d'identité biométrique n'était pas suffisamment élevée au regard des investissements pesant sur ces communes. Il a notamment évoqué les charges de fonctionnement et les frais de sécurisation des locaux dans les mairies.

M. Jean Arthuis, président, a estimé qu'une initiative pourrait donc être prise, le moment venu.

Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a regretté de ne pas avoir eu le temps de rencontrer les représentants de l'Association des maires de France (AMF) afin d'étayer son jugement sur cette question. Elle a précisé que la réserve demandée sur les trois articles lui permettrait d'approfondir sa réflexion, Jean Arthuis, président, suggérant d'étendre cette réserve à l'ensemble de la mission au vu des questions soulevées.

Elle a précisé que la réduction des effectifs à hauteur de 733 ETPT au sein de la mission, correspondait à l'application de la règle du « non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux ».

M. Pierre Bernard-Reymond s'est interrogé sur les pays qui exigent d'ores et déjà, une CNI biométrique afin de pouvoir rentrer sur leur territoire.

Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a estimé que cette question pertinente relevait plutôt de la mission « Immigration ».

M. Bernard Angels a regretté les retards pris par Chorus, déjà soulignés l'année dernière par la commission.

Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a rappelé que la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » ne comportait qu'un programme pilote pour Chorus et que la responsabilité des retards évoqués semblait peser sur Bercy.

M. Bernard Angels s'est étonné que chaque administration renvoie la responsabilité sur d'autres.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que la LOLF ne pouvait pas exister sans un système d'information fiable et adapté.

Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a reconnu que le processus d'entrée en application de Chorus était lent et a estimé qu'un travail en collaboration avec M. Angels, sur cette question, pouvait être fructueux.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'un contentieux existait entre les photographes professionnels et le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.

Mme Michèle André, rapporteure spéciale, a expliqué que les photographes, se sentaient, en effet, mis en péril par l'installation des nouvelles stations de biométrie dans les mairies. Ils souhaitent que leur soient communiquées les normes nécessaires à la réalisation de ces travaux de photographie biométrique afin de pouvoir les réaliser eux aussi.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur une certaine précipitation dans la mise en oeuvre de l'identité biométrique.

M. Jean-Pierre Fourcade a estimé que, plutôt que de confier cette mission aux mairies en leur faisant supporter une charge importante, mieux vaudrait contribuer simplement à la mise aux normes du matériel des photographes.

Mme Michèle André, rapporteure spéciale, s'est engagée à approfondir sa réflexion afin d'éclairer le jugement de la commission.

A l'issue de ce débat, à l'invitation de M. Jean Arthuis, président, la commission a décidé de réserver son vote sur les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » ainsi que sur les articles 56 à 58 rattachés.

Jeudi 30 octobre 2008

- Présidence de M. Yann Gaillard, vice-président -

PJLF pour 2009 - Mission Remboursements et dégrèvements - Examen du rapport spécial

La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport de Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, sur la mission « Remboursements et dégrèvements ».

Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, a indiqué que la mission « Remboursements et dégrèvements » retraçait, pour 2009, des crédits évaluatifs s'élevant à 89,9 milliards d'euros, soit une progression de 8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2008 ; 80 % de ces crédits correspondent à des remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat et plus de 65 % à des dépenses « techniques », liées aux modalités de recouvrement des impôts, dont principalement la TVA et l'impôt sur les sociétés. S'agissant des impôts locaux, elle a fait observer l'importance des remboursements et dégrèvements de taxe professionnelle (12,7 milliards d'euros).

Elle a souligné que la prévision initiale pour 2008 avait fait l'objet d'une réévaluation, à la hausse, pour plus de 7 milliards d'euros, ce qui, à ses yeux, rendait sujet à caution la qualité ou la sincérité de la loi de finances initiale pour 2008.

Par ailleurs, elle a regretté l'absence, au sein du projet annuel de performances de la mission, d'une présentation de l'évolution pluriannuelle des crédits pour 2009-2011. De façon plus générale, elle a déploré le caractère très lacunaire des informations fournies dans ce document.

Elle a rappelé qu'une réforme de l'architecture de la mission était souhaitée par la commission, depuis l'origine. Ainsi, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008, elle avait présenté trois amendements afin d'inciter le Gouvernement à une refonte de cette mission. Le Gouvernement, en séance, s'était engagé à mener les travaux préparatoires nécessaires.

La première réunion du groupe de travail constitué à cet effet, auquel elle avait été associée ainsi que M. Jean Yves Cousin, député, rapporteur spécial de la mission pour la commission des finances de l'Assemblée nationale, s'était tenue le 18 juin 2008. Les premières analyses de ce groupe de travail avaient rejoint les constats et les principales préconisations dégagées par la commission.

Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, a insisté sur deux recommandations fondamentales :

- en premier lieu, l'opportunité de distinguer, au sein du programme relatif aux remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat, d'une part, les dépenses techniques et, d'autre part, les dépenses liées aux dispositifs fiscaux destinés à servir une politique publique déterminée ;

- en second lieu, la nécessité de développer l'évaluation de l'efficacité socio-économique des dépenses fiscales au sein des projets et rapports annuels de performances.

Elle a fortement regretté que le projet de loi de finances pour 2009 n'ait apporté aucune modification dans le dispositif de performance associé à la mission, et que les réflexions d'ores et déjà menées n'aient pu se traduire concrètement. En particulier, elle a déploré que le Gouvernement, comme les années antérieures, explique cette situation par les contraintes liées aux systèmes d'information disponibles. Afin de l'inciter à y remédier, elle a donc préconisé de réserver la position de la commission sur cette mission.

Un débat s'est alors engagé.

M. François Trucy a souligné l'importance des dépenses « techniques » retracées par la mission. Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, a estimé qu'en dépit de leur caractère technique, ces dépenses devraient pouvoir être rattachées à des opérations précises des services fiscaux. Cette information, selon elle, avait vocation à apparaître au sein des projets et des rapports annuels de performances de la mission.

M. Jean-Pierre Fourcade a mis en relief la hausse prévue pour 2009, par rapport à la loi de finances initiale pour 2008, des remboursements de TVA et des dépenses liées au régime de la taxe professionnelle. En réponse, Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, a retracé l'évolution, sur les récents exercices, des montants de dégrèvements et compensations d'exonérations bénéficiant aux collectivités territoriales.

M. Yann Gaillard, président, a estimé que les rapporteurs spéciaux détenaient des pouvoirs d'investigation sur pièces et sur place qui devraient permettre de mieux comprendre, en tant que de besoin, les évolutions constatées, d'une année sur l'autre, au sein de la mission.

Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, a rappelé que les crédits de cette mission étaient évaluatifs, et que leur niveau se trouvait fortement affecté par les modifications de la conjoncture économique.

Puis, sur la proposition de la rapporteure spéciale, la commission a décidé de réserver son vote sur les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

PJLF pour 2009 - Mission Action extérieure de l'Etat - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, sur la mission « Action extérieure de l'Etat ».

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a présenté les crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat » en les mettant en perspective avec le plafond triennal de dépense, pour la période 2009-2011, et avec la mise en oeuvre des décisions prises dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Il a d'ailleurs précisé qu'il venait de contrôler sur pièces et sur place ce chantier de la RGPP tel que mis en oeuvre par notre ambassade à Dakar.

Il a indiqué que le coût total de l'action de la France à l'étranger était de 10,5 milliards d'euros, mais que le ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE) ne représentait que 45 % de ce montant. Pour sa part, la mission « Action extérieure de l'Etat s'établit à 2,5 milliards d'euros en 2009, avec trois grands postes de dépense :

- 692 millions d'euros de contributions internationales ;

- 501 millions d'euros pour l'enseignement français à l'étranger, les bourses et la prise en charge des frais de scolarité des enfants français ;

- et 436 millions d'euros pour le réseau diplomatique.

La mission emploie 13.077 agents en équivalent temps plein travaillé (ETPT), mais 3.220 agents de droit local des centres culturels ne figurent pas au sein du plafond d'emploi voté par le Parlement. Il a donc souhaité proposer au moment de l'examen du plafond d'emploi du projet de loi de finances pour 2009 un amendement visant à les intégrer.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a ensuite montré que le budget triennal 2009-2011 obligeait à des ajustements très ambitieux, et que les dépenses consacrées au réseau diplomatique étaient aujourd'hui « prises en tenaille » entre deux masses budgétaires très dynamiques :

- les cotisations obligatoires aux organisations internationales et les contributions de la France aux opérations de maintien de la paix de l'ONU ;

- et les dépenses liées à la scolarité des enfants français à l'étranger ;

Il a indiqué que la mission affichait une évolution nominale des crédits significative : 7,1 % en 2009, 1,2 % en 2010, - 1 % en 2011, soit sur la période une augmentation de 7,3 %, mais que ce « grain à moudre » était inférieur au rebasage de dépenses ou au transfert de dépenses, dont faisait l'objet la mission « Action extérieure de l'Etat » dans le projet de loi de finances pour 2009. Il a ajouté qu'il y avait donc une mise sous tension des gestionnaires et une incitation aux économies qui prenaient la forme d'une réduction triennale d'effectifs de 700 équivalents temps plein, soit 4 % du total des emplois. Plus d'un départ à la retraite sur deux ne serait donc pas remplacé sur la période 2009-2011.

Il a annoncé que la réduction d'effectifs prévue sur la période 2009-2011 était sensiblement la même que celle prévue dans le cadre du contrat de modernisation 2006-2008, mais que, pendant cette période, l'effort avait pesé pour l'essentiel sur les effectifs des contrats à durée déterminée et des volontaires internationaux, emplois sur lesquels les économies apparaissaient les plus simples à accomplir. A l'inverse, les effectifs de titulaires et de contrats à durée indéterminée avaient été intégralement préservés. Il n'en irait pas de même sur la période 2009-2011, où près de la moitié de l'effort attendu concernait la réduction d'emplois de titulaires.

Il était donc nécessaire d'approfondir la réforme du ministère des affaires étrangères, ce que devait produire la RGPP, au sujet de laquelle il a noté une convergence avec plusieurs préconisations de ses rapports de contrôle.

Au Quai d'Orsay, la RGPP consistait pour l'essentiel, tout en préservant le principe d'un réseau universel, à distinguer trois groupes pour les 160 ambassades :

- une trentaine d'ambassades polyvalentes ;

- une centaine d'ambassades à missions prioritaires ;

- et une trentaine de postes de présence diplomatique aux effectifs très réduits.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a annoncé que les chantiers de modernisation prévus par la RGPP devaient susciter des économies d'emploi sur trois ans comprises entre 320 et 490 emplois, bien en deçà de la réduction triennale des 700 emplois décidée par le ministère des affaires étrangères et européennes.

La trajectoire budgétaire pluriannuelle suppose donc des ajustements budgétaires substantiels qui exigent de vraies décisions, par exemple, dans le cas des centres culturels à l'étranger citant pour cela son rapport de contrôle budgétaire sur l'action culturelle française à l'étranger.

Il a souligné qu'au rang des dépenses non maîtrisées figuraient d'une part les cotisations de pension des personnels détachés dans les lycées français à l'étranger, et d'autre part la prise en charge des frais de scolarité des enfants français à l'étranger. Dans ces deux cas, les dotations inscrites sont en deçà, sinon en 2009, du moins en 2010 et 2011, de l'évolution « mécanique » de la dépense.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a ensuite précisé que :

-  l'agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) parait, en l'état, fragilisée : elle n'est pas en mesure d'assumer les surcoûts issus du transfert du paiement des cotisations de pension de ses personnels détachés de l'éducation nationale sans une forte réduction de ses personnels expatriés ;

-  la prise en charge des frais de scolarité des enfants français à l'étranger va peser sur les crédits consacrés aux Français établis hors de France. Décidée en 2007 dans le contexte de l'élection présidentielle, cette prise en charge devrait progressivement être généralisée, pour atteindre en 2018 un coût de 743 millions d'euros. Il a souligné que le Quai d'Orsay ne pourra financer cette mesure, sans des coupes sévères dans les autres crédits.

Il a souhaité que l'on accompagne l'effort de rationalisation engagé par le Quai d'Orsay dans la gestion des contributions de la France aux organisations internationales. Il a ainsi rappelé que le souhait du secrétariat général de l'ONU de voir son budget augmenter de 50 % en 2009 avait conduit le Quai d'Orsay à ne pas la considérer comme « acceptable en l'état » et à engager une concertation avec les autres grands contributeurs.

Il a donc souhaité que le MAEE tire toutes les conséquences des enquêtes conduites par les commissaires aux comptes des organisations internationales, car certaines contributions internationales ne paraissent plus se justifier d'un point de vue politique. Il a ainsi relevé que l'Union latine, organisation dans laquelle la quote-part de la France est de 38 %, compte 37 Etats membres, pour certains en retard de cotisation, et qu'une reconfiguration de la quote-part de la France, qui représente 1,6 million d'euros, lui paraissait donc indispensable. Il a donc proposé un amendement en ce sens.

S'agissant de la prise en charge des frais de scolarité des enfants français, il a proposé un amendement de plafonnement de la mesure, afin de la pérenniser, en la rendant soutenable sur un plan budgétaire. Cet amendement répond à des considérations d'équité, compte tenu du contexte économique actuel difficile et exclut ainsi les très hauts revenus de la mesure. Il propose aussi une étude d'impact préalable à toute extension de la mesure, afin d'en prévoir un financement adéquat.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a enfin proposé d'adopter, sous réserve de ces deux amendements, les crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat ».

Un large débat s'est ensuite engagé.

M. Albéric de Montgolfier s'est interrogé sur la répartition des réductions d'emplois entre les différentes catégories d'ambassades.

M. Denis Badré a souligné que les coupes opérées dans le réseau diplomatique offrent de réelles perspectives pour la création d'ambassades européennes communes, ou pour le moins à des projets franco-allemands.

M. André Ferrand a rappelé s'agissant des réductions d'effectifs qu'elles n'avaient pas la même traduction budgétaire selon qu'il s'agit d'un emploi de recruté local ou d'un poste de titulaire. Il a souligné l'intérêt des postes mixtes consulat général/conseiller économique, et a soutenu les propositions du rapporteur spécial visant à développer l'autofinancement des instituts culturels à l'étranger, en notant que dans ce domaine les alliances françaises constituaient un véritable modèle. S'agissant de la prise en charge des frais de scolarité des enfants français à l'étranger, il a relevé qu'un consensus se dessinait pour limiter les effets de la mesure au lycée. Il a relevé le même accord autour du principe d'un double plafonnement de la mesure en fonction du revenu et des frais de scolarité, indiquant que les économies ainsi réalisées pourraient être affectées à des bourses à caractère social. Il a enfin appelé l'attention sur les difficultés de l'agence de l'enseignement français à l'étranger, qui connait un important succès, avec 7.000 nouveaux élèves à la dernière rentrée, mais peine à se financer, notamment en matière immobilière.

En réponse, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a fait valoir que son amendement relatif à la prise en charge des frais de scolarité visait précisément à régler des difficultés budgétaires à venir. Il a précisé la répartition des réductions d'emploi prévues au titre de la RGPP et a relevé que les économies issues de la réforme du réseau culturel n'étaient pas chiffrées.

En réponse à M. Denis Badré, il a indiqué qu'il souhaitait effectuer au cours des prochains mois une mission de contrôle pour évaluer les économies éventuelles issues d'implantations franco-allemandes. Il a enfin rappelé le soutien qu'il avait apporté à plusieurs reprises à l'Alliance française, dont il avait contribué à doter la fondation à hauteur de 2 millions d'euros. Il a jugé que celle-ci avait une identité forte, reconnue à l'étranger, et qu'il était trop tôt pour juger du dynamisme que pourrait apporter la transformation des centres culturels en EspaceFrance.

M. François Trucy s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles il était difficile d'achever les opérations de maintien de la paix, alors que celles au Libéria ou en Haïti ne paraissaient plus aujourd'hui s'imposer.

M. Jean-Pierre Fourcade a relevé la progression des recettes de cessions immobilières à l'étranger, et souligné que ces efforts devaient donc être encouragés.

Après que la commission eut adopté à l'unanimité deux amendements l'un portant modification de crédits et l'autre portant article additionnel avant l'article 56 mettant en place un double plafonnement de la prise en charge des frais de scolarité), la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat » ainsi modifiés.