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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES


Jeudi 6 novembre 2008

- Présidence conjointe de M. Jean François-Poncet, vice-président de la commission des affaires étrangères et de la défense, et de M. Hubert Haenel, président de la commission des affaires européennes -

Union européenne - Audition de M. Olli Rehn, commissaire européen à l'élargissement

La commission a procédé à l'audition de M. Olli Rehn, commissaire européen à l'élargissement, conjointement avec la commission des affaires européennes.

M. Hubert Haenel, président de la commission des affaires européennes, s'est félicité de cette rencontre au lendemain de l'adoption par la Commission européenne de son document de stratégie sur l'élargissement et de ses rapports annuels de progrès sur les trois pays candidats à l'adhésion (Croatie, ancienne République yougoslave de Macédoine, Turquie) et sur les cinq pays des Balkans occidentaux (Serbie, Monténégro, Bosnie-Herzégovine, Albanie, Kosovo).

Il s'est interrogé sur les éventuels effets de la crise économique et financière internationale sur le processus d'élargissement et sur la prise en compte des opinions publiques à l'égard de ce processus.

M. Olli Rehn, commissaire européen à l'élargissement, a indiqué, en préambule, qu'il était conscient que le processus d'élargissement de l'Union européenne soulevait certaines réticences, pour ne pas dire des réticences certaines, dans plusieurs Etats membres, en particulier en France, inquiétudes qui ont été renforcées ces dernières semaines par les effets de la crise économique et financière internationale. Il a cependant mis en garde contre l'idée de faire de l'élargissement le bouc émissaire des difficultés économiques et sociales. Il a rappelé que la part des exportations européennes vers cette région était passée de 7 à 15 % au cours de ces dix dernières années. La crise financière n'y a eu jusqu'à présent qu'un impact limité, mais l'économie réelle de ces pays commence à en ressentir les effets, avec un ralentissement de la croissance et une augmentation du chômage, ce qui montre d'ailleurs combien l'Europe du Sud-Est est d'ores et déjà intégrée à l'Union européenne. De ce point de vue, l'élargissement n'est pas un problème, ni une cause de la crise, mais bien au contraire une partie de la solution.

Il a également souligné que la récente crise dans le Caucase avait mis en évidence l'importance géostratégique de cette région, et, en particulier, de la Turquie, notamment du point de vue de la stabilité, de la sécurité et de la diversification des approvisionnements énergétiques de l'Union européenne.

M. Olli Rehn a rappelé que le processus d'élargissement s'inscrivait dans le cadre réaffirmé par le Conseil européen des 14 et 15 décembre 2006, fondé en premier lieu sur le respect des engagements déjà pris, tant à l'égard des Balkans occidentaux que de la Turquie, selon le principe « pacta sunt servanda ». Cette orientation répond à des intérêts profondément stratégiques, a souligné M. Olli Rehn.

Rappelant qu'une perspective européenne avait été offerte aux pays des Balkans occidentaux dès le Conseil européen de Thessalonique de juin 2003, et qu'il suffisait de regarder une carte pour se rendre compte de la place centrale qu'ils occupent au coeur du territoire de l'Union européenne entourés d'Etats membres depuis janvier 2007, M. Olli Rehn a souligné combien cette promesse agissait depuis comme un facteur de stabilisation dans cette région.

La perspective européenne offerte à la Turquie par l'ouverture des négociations d'adhésion en octobre 2005 répond à des motivations un peu différentes, mais tout aussi stratégiques, a-t-il indiqué, les atouts de la Turquie touchant à la stabilité et à la sécurité de notre continent et au dialogue des civilisations.

Le deuxième axe de la stratégie européenne d'élargissement repose sur la conditionnalité a indiqué M. Olli Rehn. Il a rappelé que cette perspective européenne ne pouvait aboutir que si les pays candidats remplissent tous les critères posés à leur adhésion à l'Union. Ce n'est donc pas la rapidité, mais la qualité qui compte, a souligné M. Olli Rehn, en indiquant qu'il s'agissait d'un processus graduel et maîtrisé, qui tient également compte de la capacité d'intégration de l'Union. Contrairement à certaines opinions, il n'y a aucun automatisme dans les négociations d'adhésion.

Sur cette base, la Commission européenne a adopté le 5 novembre 2008 son document de stratégie sur l'élargissement et ses rapports annuels de progrès pour chacun des pays concernés.

Les négociations d'adhésion avec la Croatie progressent bien et à un rythme régulier, 21 chapitres ayant été ouverts et la présidence française de l'Union ne ménageant pas ses efforts pour permettre l'ouverture de la majorité des chapitres restants d'ici la fin de l'année, a indiqué M. Olli Rehn.

Certes, des réformes importantes restent nécessaires, en particulier concernant le système judiciaire, la lutte contre la corruption et le crime organisé, ou encore la réforme du secteur naval, mais M. Olli Rehn s'est déclaré confiant dans la volonté du Gouvernement croate de les mettre en oeuvre.

Il devrait être possible d'atteindre la phase finale des négociations d'adhésion de la Croatie à la fin de l'année 2009, pour autant que le pays remplisse toutes les conditions nécessaires. C'est la raison pour laquelle, sans aller jusqu'à fixer une date pour l'adhésion, ce qui ne correspond plus à sa pratique depuis 2006, la Commission européenne a proposé une feuille de route conditionnelle, c'est-à-dire un calendrier indicatif à la Croatie, qui constitue en quelque sorte un encouragement, mais qui pourra être adapté au regard des progrès effectués par ce pays dont la Commission européenne exercera un suivi attentif et régulier.

L'ancienne république yougoslave de Macédoine a progressé dans la mise en place des réformes judiciaires et de la police, et elle a continué à consolider le caractère multiethnique de sa société dans le cadre tracé par l'accord d'Ohrid. Cependant, des défaillances dans le respect des critères politiques, notamment en termes de conduite du processus électoral, viennent jeter une ombre sur ces résultats positifs.

La situation à ce jour n'a donc pas permis de recommander l'ouverture des négociations d'adhésion avec ce pays candidat a indiqué M. Olli Rehn.

L'Albanie et le Monténégro, qui disposent d'un accord de stabilisation et d'association avec l'Union, ont réalisé des progrès réguliers, notamment dans la mise en oeuvre des dispositions liées aux échanges commerciaux avec l'Union, le renforcement de l'état de droit et de la capacité administrative constituant deux défis majeurs que ces pays doivent maintenant relever.

Les progrès importants réalisés au début de l'année 2008 par la Bosnie-Herzégovine ont abouti à la signature d'un accord de stabilisation et d'association avec l'Union européenne en juin dernier et à l'ouverture d'un dialogue sur la libéralisation des visas. Malheureusement, cela n'a pas suffi à éviter une détérioration de la situation politique du pays ces derniers mois, a déclaré M. Olli Rehn. Le défi qui se pose aujourd'hui aux leaders politiques de Bosnie est d'atteindre le degré de consensus qui a permis aux autres pays de la région d'avancer sur la voie de l'intégration européenne.

En Serbie, le nouveau gouvernement, entré en fonction en juillet dernier, affiche un ambitieux programme de réformes mettant l'intégration dans l'Union européenne au premier plan. Un pas concret dans ce sens a déjà été réalisé avec la signature d'un accord de stabilisation et d'association en avril dernier, juste avant les élections législatives, mais sa mise en oeuvre ne pourra toutefois intervenir que lorsque la pleine coopération avec le Tribunal pénal international pour la Yougoslavie de La Haye aura été reconnue par tous les Etats membres de l'Union. La Serbie doit faire tout ce qui est en son pouvoir pour arrêter les deux derniers fugitifs, y compris Ratko Mladic, a souligné le commissaire européen, en indiquant que si la Serbie conduit les réformes nécessaires et remplit les conditions, dans le meilleur des cas, elle pourrait obtenir le statut de candidat à l'Union européenne en 2009.

La Serbie a en effet un rôle majeur à jouer dans la région et l'Union attend qu'elle le joue pleinement, y compris par une approche constructive autorisant la participation du Kosovo dans les enceintes régionales et internationales pertinentes, ainsi que le déploiement de la mission européenne pour l'Etat de droit EULEX. A cet égard, M. Olli Rehn s'est déclaré confiant dans l'issue des négociations actuellement en cours au sein de l'ONU.

Le Kosovo doit confirmer et concrétiser son engagement en faveur d'une société démocratique et multiethnique, l'Union européenne étant déterminée à apporter son aide pour assurer le maintien de la paix et de la stabilité, grâce notamment à la mission EULEX.

Le Conseil européen a également souligné la volonté de l'Union de contribuer au développement économique et politique du Kosovo, grâce à une perspective européenne claire, à l'instar de celle des autres partenaires dans la région, a-t-il rappelé. La Commission européenne présentera à l'automne 2009 une étude de faisabilité visant à déterminer les modalités selon lesquelles le Kosovo peut progresser vers l'Union européenne dans le cadre du processus de stabilisation et d'association.

Le lancement cette année d'un dialogue pour la libéralisation des visas est une étape importante pour les citoyens des Balkans, le Vice-président de la Commission européenne, Jacques Barrot, ayant indiqué que, si les conditions nécessaires sont remplies, l'obligation de visa pourrait être levée pour certains pays qui peuvent remplir les critères d'ici la fin 2009.

Tout en se disant conscient de la sensibilité particulière de la question turque en France, M. Olli Rehn a indiqué que la Turquie présente des enjeux certes différents, mais non moins stratégiques, comme a pu en témoigner la crise récente dans le Caucase, ou encore son rôle de médiateur dans les conflits israélo-palestinien et israélo-syrien, ou encore son ouverture diplomatique pour normaliser les relations avec l'Arménie, l'attitude de ce pays confirmant sa place centrale, tant dans la région, que comme interface avec l'Union européenne.

D'un point de vue économique, le fort taux de croissance et la stabilisation macro-économique des cinq dernières années doivent beaucoup à la perspective d'adhésion à l'Union européenne, la Turquie offrant aux entreprises européennes d'importants débouchés commerciaux, la France étant à cet égard le deuxième investisseur en Turquie.

L'énergie est le domaine où les bénéfices mutuels du processus d'adhésion sont peut-être les plus évidents, la Turquie ayant un rôle clé à jouer pour aider l'Union à assurer la sécurité et la diversification de ses approvisionnements énergétiques.

Enfin, sur le plan politique, la Turquie vient d'éviter une crise majeure pour la deuxième année de suite, sans doute grâce à la perspective européenne.

M. Olli Rehn s'est dit reconnaissant à la présidence française pour les efforts qu'elle déploie afin que le processus de négociation se poursuive à son rythme, qui dépend en premier lieu des réformes effectives mises en oeuvre par la Turquie.

La Commission européenne attend également de la Turquie une contribution positive aux négociations en cours sur la réunification de Chypre, pour lesquelles l'année 2009 sera décisive.

En conclusion, M. Olli Rehn a indiqué combien la perspective européenne offerte à la région jouait un rôle stabilisateur, en citant l'exemple du statut du Kosovo ou de l'issue positive à la crise politique en Turquie. Il convient donc de poursuivre cette action stabilisatrice en Europe du Sud-Est, ce qui passe par l'intégration de tous les pays des Balkans dans l'Union européenne et par la poursuite des négociations d'adhésion à un rythme soutenu avec la Turquie.

Remerciant M. Olli Rehn pour son exposé, M. Jean François-Poncet, président, s'est d'abord interrogé sur les relations entre le processus d'élargissement et la ratification du traité de Lisbonne et il s'est demandé si l'Union européenne pouvait accueillir un nouvel Etat membre tant que le traité de Lisbonne n'aura pas été ratifié. Au sujet du Kosovo, il a souhaité savoir si l'absence de reconnaissance de l'indépendance de ce pays par certains Etats membres constituait un obstacle à son rapprochement à l'Union européenne et si cette non-reconnaissance constituait également un frein au rapprochement de la Serbie avec l'Union.

Enfin, il a souhaité connaître la position de la Commission européenne au sujet des chapitres de négociation avec la Turquie gelés du fait de certains Etats membres.

En réponse, M. Olli Rehn a apporté les précisions suivantes :

- la question de l'élargissement n'a pas occupé une grande place en Irlande dans les débats sur la ratification du traité de Lisbonne ; il serait donc paradoxal que l'élargissement devienne la victime du référendum négatif irlandais. L'Union européenne a certes besoin du traité de Lisbonne pour rendre son fonctionnement plus efficace, mais dans le même temps, elle ne peut pas se permettre de faire une pause dans le processus d'élargissement, compte tenu de son importance pour la stabilité de cette région. La ratification du traité de Lisbonne et le processus d'élargissement doivent donc être menés en parallèle ;

- il convient toutefois de souligner que, quels que soient les scénarios retenus, y compris l'hypothèse la plus rapide, l'adhésion d'un pays tel que la Croatie ne pourrait intervenir au mieux qu'une à deux années après la fin des négociations, ce qui laisse un temps suffisant pour régler le problème du non irlandais et permettre l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne ;

- l'Union européenne n'est pas en mesure de conditionner l'adhésion de la Serbie à la reconnaissance du Kosovo, puisque cinq Etats membres, l'Espagne, la Roumanie, la Slovaquie, la Grèce et Chypre, n'ont pas reconnu l'indépendance. Il est préférable de travailler plus prudemment et de mener deux processus parallèles, l'européanisation de la Serbie et la pré-adhésion avec l'entrée en vigueur de l'accord de stabilisation et d'association, d'une part, et l'évolution sur le statut du Kosovo et sa perspective européenne, d'autre part ;

- la position de la Commission européenne à l'égard de la Turquie est claire : il faut respecter le cadre de négociations décidé en 2005, et si un chapitre est prêt à être ouvert, il doit l'être. Au cours des dernières années, deux chapitres ont été ouverts en moyenne par présidence, un chiffre inférieur à ce qui était techniquement possible. Huit chapitres ont été gelés par l'Union européenne sur la question de Chypre, certains l'ont été par la France et d'autres, par d'autres Etats membres. De nombreuses contraintes pèsent donc sur ce processus, ce qui fait penser à la Turquie que l'Union européenne ne travaille pas de façon juste à son égard. Or, pour être rigoureux, le processus doit être juste et il existe un danger réel de double standard dans ces négociations d'adhésion.

Mme Catherine Tasca a souhaité savoir quelle était la position de la Commission à l'égard de la notion nouvelle de « capacité d'intégration », introduite par le Parlement européen, en juillet 2008. Elle a indiqué que la Turquie ressentait une grande déception et qu'en dépit de prises de responsabilité très positives dans son environnement régional et de l'effet stabilisateur de la perspective d'adhésion à l'Union européenne, le déroulement des négociations était perçu comme démobilisateur. Elle s'est interrogée sur la façon d'entretenir la motivation de ce pays à faire les réformes nécessaires.

M. Robert Badinter, citant le Général de Gaulle, a considéré, à propos de la Turquie, que l'on pouvait changer l'histoire mais pas la géographie et que l'absence de définition par l'Union européenne de ses frontières resterait une source de perplexité pour les citoyens.

Evoquant le Kosovo, il a souhaité savoir si la Commission envisageait un travail de conviction à l'égard des Etats membres qui n'ont pas reconnu l'indépendance et si elle conditionnait l'adhésion de la Serbie à cette reconnaissance.

M. Bernard Frimat a rappelé qu'un approfondissement préalable avait déjà été présenté comme une condition à tout nouvel élargissement après 1995 et a estimé qu'une confiance limitée devait être accordée aux capacités d'approfondissement de l'Union européenne. Il s'est interrogé sur l'application aux actuels Etats membres de la notion de capacité d'intégration, telle que définie par le Parlement européen. Il a noté la grande déception de la majorité des citoyens européens pour qui la paix n'est plus un argument suffisant. Il a douté de la capacité de l'Union européenne à trouver les moyens de la mise à niveau économique et sociale des nouveaux entrants.

M. Hubert Haenel, président de la commission des affaires européennes, a souligné que les douze adhésions précédentes s'étaient déroulées dans le cadre d'un processus conduit par la Commission, alors que le processus actuel souffre d'interférences bilatérales entre la Turquie et Chypre, entre la Slovénie et la Croatie ou encore entre la Macédoine et la Grèce.

M. Olli Rehn a apporté les éléments de réponse suivants :

- la Turquie joue un rôle très positif en matière de politique étrangère et il est très important de travailler avec ce pays, mais elle se trouve dans une situation intérieure très difficile. On observe une stagnation des réformes et, chaque année, le pays est confronté à une crise politique ou constitutionnelle. La Cour constitutionnelle s'oppose à une révision de la constitution. La société turque doit trouver un modus vivendi acceptable par toutes ses composantes et dialoguer sur les règles qui régissent son fonctionnement. Les autorités doivent mobiliser leur énergie en vue de réformes importantes pour les citoyens. Le processus d'adhésion joue un rôle d'ancrage pour ce pays, que la Cour constitutionnelle elle-même a pris en considération pour examiner l'interdiction du parti AKP, parti pour la justice et le développement, du premier ministre, Recep Tayyip Erdogan.

- la clé de la question du Kosovo est la combinaison du temps et d'un travail déterminé. Il faut que la Serbie adopte une approche plus constructive à l'égard du déploiement de la mission EULEX au Kosovo. Le vote intervenu à l'Assemblée générale des Nations unies a permis de transférer cette question du Kosovo de l'agenda intérieur à l'agenda international. La Serbie, qui avait lié le déploiement d'EULEX à la saisine de la Cour internationale de justice, doit désormais tenir son engagement. Pour sa part, la commission travaille au développement du Kosovo. La Conférence des donateurs, réunie en juillet 2008, a permis de collecter 1,2 milliard d'euros, une somme supérieure au budget kosovar. Les relations commerciales et économiques, ainsi que la liberté de mouvement des citoyens devraient être analysées dans l'étude de faisabilité que la Commission devrait rendre à l'automne 2009. L'objectif est que le Kosovo progresse de lui-même et, pour ce faire, il doit renforcer son cadre juridique ;

- depuis 2006, il a été décidé que chaque pays candidat devait progresser vers l'adhésion selon ses propres mérites. Après l'adhésion de la Croatie, il faudra réfléchir au maintien de ce principe de différenciation ou considérer la possibilité d'une vague d'élargissement aux Etats des Balkans occidentaux lorsque ceux-ci rempliront l'ensemble des conditions nécessaires à cet effet. Cette question sera posée aux Etats membres par la prochaine Commission ;

- il faut préserver un équilibre raisonnable entre la perspective stratégique de l'élargissement et la capacité d'intégration de l'Union européenne. L'Union a besoin de disposer au minimum du traité de Lisbonne pour être plus efficace et plus démocratique, mais la question de la place de l'Union européenne dans le monde se pose également. Il convient par ailleurs de régler les questions liées au budget communautaire et aux politiques communes. L'agenda 2000, défini préalablement aux élargissements de 2004 et de 2007, a facilité les adhésions ;

- en 50 ans de construction européenne, l'Union a obtenu des résultats en menant parallèlement approfondissement et élargissement. Elle ne peut pas mettre entre parenthèses, pour la durée du processus de ratification du traité de Lisbonne, le travail de stabilisation qu'elle mène dans les Balkans.

M. Jean François-Poncet, président, a rappelé en conclusion l'intérêt de la France pour les questions d'élargissement. Considérant que ce dossier était traité par la Commission avec beaucoup de rigueur, il a estimé que l'impact de la crise financière devrait être examiné. Il amènerait peut-être de nouvelles candidatures, comme celle de l'Islande.