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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES


Mercredi 12 novembre 2008

- Présidence de M. Josselin de Rohan, président -

PJLF pour 2009 - Mission Aide publique au développement et Programme Rayonnement culturel et scientifique - Audition de Mme Anne Gazeau-Secret, directeur général de la coopération internationale et du développement du ministère des affaires étrangères et européennes

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'audition de Mme Anne Gazeau-Secret, directeur général de la coopération internationale et du développement du ministère des affaires étrangères et européennes, sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Aide publique au développement » et programme « Rayonnement culturel et scientifique » de la mission « Action extérieure de l'Etat »).

Accueillant Mme Anne Gazeau-Secret, M. Josselin de Rohan, président, a rappelé que l'année 2009 serait une année particulière pour la DGCID, qui devrait effectuer sa mutation en direction générale des affaires globales.

Mme Anne Gazeau-Secret s'est appuyée sur un diaporama pour évoquer successivement les programmes 185 « Rayonnement culturel et scientifique » de la mission Action extérieure de l'Etat et 209 « Solidarité » de la mission « Aide publique au développement ».

Evoquant le programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique », elle a indiqué que la progression des crédits s'expliquait par le rebasage, à hauteur de 120 millions d'euros, de la subvention à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) pour tenir compte des cotisations vieillesse des personnels.

Les crédits de la coopération culturelle reviennent de 105 à 91,8 millions d'euros en 2009, soit une baisse de 13 %, ce qui devrait avoir des conséquences graves sur le réseau et se traduire par une diminution de 10 à 15 % des enveloppes des postes, par ailleurs confrontés à des augmentations de dépenses de personnel et d'immobilier.

Les crédits du programme 209 « Solidarité » de la mission « Aide publique au développement » privilégient l'approche multilatérale : 802 millions d'euros sont alloués au FED et 300 millions d'euros au Fonds mondial contre le sida, la tuberculose et le paludisme. Les autres crédits sont en baisse.

La France reste le second contributeur de la Banque africaine de développement et du Fonds mondial ; elle est le troisième bailleur mondial. Elle contribue par ailleurs à différents mécanismes de financement innovants. Une augmentation importante des prêts devrait permettre une légère augmentation de l'aide bilatérale.

Les priorités sectorielles et géographiques se concentrent sur les huit chantiers pour l'Afrique définis par le secrétaire d'Etat chargé de la coopération et de la francophonie : l'aide alimentaire, dont les crédits passent de 30 à 40 millions d'euros, les pays en crise, la politique du genre, le soutien au volontariat de solidarité internationale et aux ONG de développement.

La réforme de l'outil de coopération devrait se dérouler sur une période d'au moins trois ans. Certains des opérateurs auxquels des crédits seront délégués ne sont pas encore créés.

L'objectif, ambitieux, est de publier un décret définissant le nouvel organigramme au printemps de 2009. La DGCID, qui compte actuellement 450 personnes, doit fusionner avec la direction économique qui en compte 70, dans une nouvelle direction générale, qui regroupera environ 450 personnes.

La mise en oeuvre de la trentaine de recommandations du Comité de modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008 est un chantier gigantesque. La création d'un nouvel opérateur chargé de la mobilité implique par exemple l'intervention de plusieurs ministères de tutelle.

Le secrétaire d'Etat souhaite proposer au Parlement un texte englobant l'ensemble des dispositions relevant de la réforme.

Les enjeux liés à la création d'une nouvelle direction générale, dont l'intitulé n'est pas encore arrêté, est de mieux traiter les questions globales. Quatre directions seront créées, dont l'une sera compétente sur les biens publics mondiaux. Sur le terrain, le rôle des ambassadeurs sera renforcé.

L'objectif est de remettre de la cohérence dans les moyens de l'Etat à l'étranger en recherchant un logo unique pour une visibilité accrue.

Pour la méthodologie, les nouvelles méthodes de travail tendent à privilégier une culture de l'évaluation des résultats. Des projets-pilotes sont ainsi menés dans 13 pays pour apprécier la faisabilité de la fusion entre les services d'action culturels et de coopération et les établissements à autonomie financière.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga a tout d'abord exprimé le voeu que les crédits d'action culturelle, séparés de façon artificielle entre deux missions budgétaires sur le critère de l'appartenance des pays concernés à l'OCDE, puissent être regroupés au sein d'une même mission.

Elle a souligné que la réduction des crédits du programme 185 se poursuivrait en 2010 et en 2011. Elle a noté que les crédits destinés aux opérateurs Campusfrance et CulturesFrance diminuaient respectivement de 20 et 21 % et que les crédits destinés à la promotion du français dans les pays de l'OCDE revenaient de 70 à 60 million d'euros, alors que le cinquantenaire de la francophonie rendrait nécessaire l'organisation de manifestations de prestige. Elle a souhaité savoir quelles seraient les actions qui devraient être arrêtées faute de crédits. Elle s'est ensuite interrogée sur les modalités juridiques et financières de l'évolution du réseau culturel à l'étranger. Rappelant que des centres culturels avaient déjà été transformés en antennes dans certains pays, elle a souhaité savoir si cette transformation avait fait l'objet d'une évaluation. Elle s'est inquiétée du transfert à l'AEFE du programme Français LAngue Maternelle (FLAM) sans les crédits correspondants et de la mise en place par l'AEFE d'une contribution sur le produit des frais de scolarité de 6 % pour les établissements en gestion directe et conventionnés et de 2 % pour les établissements homologués qui risque d'être répercutée sur les frais de scolarité.

M. André Vantomme, corapporteur de la mission « Aide publique au développement » a souligné que l'effort de la France restait important mais s'est inquiété d'un certain glissement, dans le choix des bénéficiaires, des pays les plus pauvres vers les pays émergents, via le financement sous forme de prêts.

Mme Anne Gazeau-Secret a apporté les éléments de réponse suivants :

- à la suite de la révision générale des politiques publiques, il n'est pas impossible que des modifications de la maquette budgétaire interviennent, mais il ne faut pas en sous-estimer les conséquences pour l'administration ;

- la LOLF n'a pas produit tous les résultats escomptés notamment en termes de fongibilité asymétrique en ne laissant pas les chefs de programme faire des propositions ayant pour but de retrouver des marges de manoeuvre sur subventions ;

- les crédits bilatéraux sont effectivement en baisse de 17 millions d'euros, ce qui oblige à un travail d'arbitrage douloureux que la DGCID est en train de conduire ;

- sur le programme 209, les crédits hors aide projet baissent de 60 millions d'euros ;

-les opérateurs devront également se recentrer sur leurs priorités, le programme FLAM devra effectivement être autofinancé par l'AEFE ;

- des effectifs devraient être supprimés au sein de la future direction générale par la mutualisation des fonctions de gestion. 6 emplois devraient être transférés à l'AFD pour la gestion des projets des ONG ;

- le terme de redéploiement est préférable à celui de fermeture pour les centres culturels : si un centre a été transformé en Alliance française à Edimbourg, un nouveau centre culturel vient d'être ouvert à Erbil. Il convient de préserver un équilibre entre les emplois et les crédits d'intervention qui demeurent et opérer le mouvement déjà accompli par nos partenaires, avoir moins de structures fixes en Europe et plus de présence dans les pays émergents ;

- la baisse de la subvention à CulturesFrance sur le programme 185 est compensée par une augmentation sur les crédits du programme 209.

PJLF pour 2009 - Mission Sécurité - Programme gendarmerie - Audition du général d'armée Roland Gilles, directeur général de la gendarmerie nationale

La commission a ensuite procédé à l'audition du général d'armée Roland Gilles, directeur général de la gendarmerie nationale, sur le programme « Gendarmerie nationale » de la mission « Sécurité » du projet de loi de finances pour 2009.

Accueillant le général Roland Gilles, M. Josselin de Rohan, président, a souhaité connaître l'état d'esprit au sein de la gendarmerie à la veille de son rattachement au ministère de l'intérieur avant d'évoquer les principales caractéristiques du projet de budget de la gendarmerie pour 2009.

Le général Roland Gilles, directeur général de la gendarmerie nationale, a indiqué que l'année 2009 serait marquée par de profondes mutations pour la gendarmerie.

Si le projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie nationale est adopté par le Parlement, la gendarmerie sera placée sous l'autorité du ministre de l'intérieur en 2009, conformément au souhait du Président de la République.

Ce projet de loi vise à un préserver un équilibre entre, d'une part, le respect de l'identité de l'arme et son attachement à la communauté militaire, et, d'autre part, son rattachement au ministère de l'intérieur, qui permettra de renforcer ses liens avec la police nationale. Le ministère de la défense conservera la tutelle des gendarmeries spécialisées, comme la gendarmerie maritime, la gendarmerie de l'air, la gendarmerie de l'armement et la gendarmerie de la sécurité des armements nucléaires et il continuera d'assurer certaines prestations de soutien à la gendarmerie.

Le placement de la gendarmerie sous l'autorité du ministre de l'intérieur permettra de renforcer la cohérence de la mission sécurité et de développer des synergies. L'intégration d'une force armée dans un ministère civil nécessite cependant de veiller à un équilibre. La spécificité de la gendarmerie doit être suffisamment prise en compte pour que son caractère militaire, sa culture propre et ce qui fait son efficacité opérationnelle soient préservés.

A cet égard, si les personnels de la gendarmerie ont été rassurés par les propos tenus par le Président de la République lors de son intervention du 29 novembre 2007, la principale attente des personnels porte aujourd'hui sur la parité globale de traitement et de carrière entre gendarmes et policiers et l'octroi d'une grille indiciaire spécifique.

Le général Roland Gilles a également tenu à rappeler les bons résultats obtenus par la gendarmerie nationale en matière de lutte contre la délinquance et l'insécurité routière.

La baisse du niveau de la délinquance générale s'est en effet accentuée en 2007, avec un recul de 2,2 % des faits délictueux, le taux d'élucidation de la gendarmerie nationale étant resté stable à 41 %. On constate cependant en 2008 une augmentation des infractions à caractère économique et fiscal, notamment sur internet, et des violences intrafamiliales.

La gendarmerie enregistre aussi de très bons résultats en matière de lutte contre l'insécurité routière, le nombre de tués sur les routes situées en zone de gendarmerie ayant diminué de 8,5 % en 2007, ce qui représente 113 vies épargnées.

Abordant ensuite le budget de la gendarmerie pour 2009, le général Roland Gilles a indiqué qu'il s'inscrivait clairement dans la politique de maîtrise des dépenses publiques.

Concernant les effectifs, la gendarmerie devrait perdre 1 625 emplois en 2009, dont 1 246 au titre du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite et 379 en raison de transferts d'effectifs, principalement au profit de la mission « Défense », comme la gendarmerie de l'armement par exemple.

En 2009, l'accent sera également mis sur le recentrage des gendarmes sur leur coeur de métier. Ainsi, 600 postes d'officiers et de sous-officiers, employés dans les états-majors, seront transformés en 300 postes d'officiers et sous-officiers du corps technique et administratif et 300 personnels civils, ces derniers étant recrutés par le ministère de l'intérieur.

Ce plan de transformation de postes devrait permettre à la gendarmerie de disposer dans dix ans de 12 000 militaires du corps de soutien et personnels civils, contre 6 000 actuellement.

Il permettra aussi à la gendarmerie de réaliser des économies, puisqu'à la différence des officiers et sous-officiers de gendarmerie, les militaires du corps de soutien et les personnels civils ne bénéficient pas de la concession de logement par nécessité absolue de service et de l'indemnité de sujétion spéciale de police.

Malgré la baisse des effectifs, les rémunérations et les charges sociales continuent de progresser en 2009, en raison à la fois de la prise en compte d'une prévision d'augmentation de 0,8 % du point d'indice de la fonction publique et de la mise en oeuvre de mesures catégorielles.

Conformément à l'engagement du Président de la République d'assurer une parité globale de traitement et de carrières entre gendarmes et policiers et aux conclusions du groupe de travail de la direction générale de la police nationale et de la direction générale de la gendarmerie nationale, le projet de budget de la gendarmerie pour 2009 intègre une première annuité du plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE rénové) pour un montant de 20 millions d'euros.

La mise en oeuvre de ce plan devrait permettre à l'horizon 2012 d'assurer une parité globale de carrière entre gendarmes et policiers, ces derniers bénéficiant du plan Corps et Carrières. Les militaires de gendarmerie bénéficieront également en 2009, au même titre que les autres militaires, de la mise en oeuvre des nouvelles grilles indiciaires des militaires, pour un coût d'11,4 millions d'euros. Enfin, la dotation de la réserve opérationnelle de 41 millions d'euros en 2008 est reconduite en 2009.

Les crédits de fonctionnement courant s'élèvent à 988 millions d'euros en 2009, ce qui représente une hausse de 77 millions d'euros par rapport à 2008, soit un effort notable qui devrait permettre tout à la fois de résoudre en partie une sous-budgétisation chronique du fonctionnement courant et de faire face à l'augmentation des coûts de fonctionnement, comme le carburant ou l'alimentation par exemple, et de besoins liés à des nouvelles missions qui lui sont confiées en métropole, mais aussi outre-mer où la gendarmerie devrait reprendre progressivement la mission de souveraineté exercée aujourd'hui par les armées en application des conclusions du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, ou encore à l'étranger.

Les crédits de paiement disponibles pour couvrir les besoins du titre III hors fonctionnement courant, de l'ordre de 65 millions d'euros, seront consacrés notamment à l'acquisition de nouvelles tenues de maintien de l'ordre, d'équipements de protection individuels et de munitions pour les armes à létalité réduite.

Les crédits d'investissement, qui sont de 288 millions d'euros en autorisations d'engagement et 311 millions d'euros en crédits de paiement pour 2009 (hors opérations immobilières conduites en autorisations d'occupation temporaire), sont en baisse par rapport à 2008.

En 2009, conformément à la priorité définie par le ministre de l'intérieur, l'accent sera mis sur le recours aux nouvelles technologies, avec un montant de 47 millions d'euros en autorisations d'engagement au titre de la loi d'orientation et de programme pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI 2), qui permettront notamment de financer le développement de la police scientifique et technique, la vidéoprotection, la lecture automatisée des plaques d'immatriculation ou encore la dématérialisation des contraventions des quatre premières classes.

La protection des gendarmes sera également améliorée, une enveloppe de 5 millions d'euros étant consacrée notamment à l'acquisition de casques de protection, de visières pare-balles et de gilets pare-balles.

L'immobilier bénéficiera d'une enveloppe de 141 millions d'euros d'AE pour permettre la construction de 382 logements et d'une caserne à Mulhouse en mode d'autorisations d'occupation temporaire (AOT) pour une capacité de 70 logements.

Le faible montant des crédits d'investissement sur les trois prochaines années a conduit à différer deux programmes importants, le renouvellement des véhicules blindés et des hélicoptères, mais les capacités actuelles seront conservées grâce aux travaux de maintien en condition opérationnelle sur ces matériels.

A l'issue de cette présentation, un débat s'est engagé.

M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a fait part de ses préoccupations au sujet de la réduction des effectifs en évoquant le risque qu'elle se fasse au détriment de la sécurité dans les zones rurales.

Il a également fait part de ses inquiétudes concernant la diminution des financements destinés aux investissements et le report des programmes de renouvellement des hélicoptères et des véhicules blindés de la gendarmerie, malgré un état de vétusté préoccupant.

Enfin, il a rappelé le poids des transfèrements et des extractions judiciaires, en estimant qu'un transfert de la charge financière de ces tâches sur le budget du ministère de la justice serait de nature à responsabiliser les magistrats et à encourager un recours accru aux nouvelles technologies, comme la visioconférence.

M. Daniel Reiner s'est fait l'écho des inquiétudes de nombreux gendarmes sur le terrain, tant à l'égard du rattachement au ministère de l'intérieur que de la réduction des effectifs. Il s'est demandé s'il n'était pas contradictoire de vouloir préserver le statut militaire de la gendarmerie tout en diminuant le nombre de militaires et en augmentant le nombre de personnels civils.

Il a également souhaité savoir si la dotation consacrée à la réserve opérationnelle était compatible avec l'objectif de parvenir à 40 000 réservistes en 2012.

Enfin il a fait part de ses préoccupations concernant la forte baisse des crédits d'investissement au regard des travaux de construction, d'entretien et de rénovation immobiliers.

M. Jean-Pierre Raffarin a estimé que la fermeture annoncée de la moitié des écoles de la gendarmerie n'avait pas seulement de fortes implications au plan local, mais qu'elle pouvait s'interpréter comme un moindre investissement sur l'avenir, ce qui, dans le contexte du rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur, était très préoccupant.

M. André Vantomme a rappelé que la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure de 2002 avait estimé à 7 000 les renforts nécessaires à la gendarmerie pour remplir ses missions, 6 050 emplois ayant été créés entre 2002 et 2007, et qu'il pouvait sembler paradoxal de vouloir aujourd'hui supprimer la moitié de ces emplois.

Il a également fait part de l'inquiétude de nombreux élus locaux à l'idée d'une suppression de 175 brigades territoriales et de 15 escadrons de gendarmerie mobile.

Enfin, il a rappelé l'état préoccupant du parc domanial et de certaines casernes.

Mme Nathalie Goulet a également fait part de l'inquiétude de nombreux élus locaux à l'égard d'une réduction éventuelle du nombre de brigades territoriales ou d'une diminution des effectifs de gendarmerie dans les zones rurales et périurbaines. Elle a rappelé que, selon les projections de l'INSEE, la population devrait fortement s'accroître dans les zones périurbaines au cours des prochaines années, ce qui aura un impact sur la gendarmerie. Elle a estimé que toute mesure d'ajustement devait se faire en concertation étroite avec les élus locaux.

M. Didier Boulaud a fait part de ses préoccupations au sujet de la réduction éventuelle du format de la gendarmerie mobile, en considérant que l'Etat devait se prémunir face à d'éventuelles crises à caractère insurrectionnel.

En réponse, le général Roland Gilles a apporté les précisions suivantes :

- le caractère militaire de la formation initiale fait partie de l'identité de la gendarmerie et doit donc être préservé, de même que le recrutement d'officiers de gendarmerie à la sortie des écoles des trois armées ; la formation initiale de la gendarmerie et de la police resteront donc distinctes, ce qui n'exclut pas des mutualisations pour les formations spécialisées, comme celles des maîtres-chiens ou des plongeurs ;

- la fermeture de la moitié des écoles de la gendarmerie permettra de réaliser des économies de fonctionnement, une diminution de 330 postes et l'amélioration des conditions de formation ;

- la réduction des effectifs ne doit pas altérer la capacité opérationnelle de la gendarmerie, ni son maillage territorial. A cet égard, la suppression de 175 brigades territoriales, citée dans un rapport ministériel, ne correspond pas à la réalité. La priorité est, au contraire, de préserver le maillage territorial tout en supprimant des postes partout où cela est possible, dans les états-majors, par la fermeture des écoles, par le transfert de certaines charges à d'autres services, comme la surveillance des centres de rétention administrative ou encore par la réduction des effectifs de gendarmes en zone de police ;

- cela n'exclut toutefois pas des ajustements de zones de compétence entre la police et la gendarmerie pour tenir compte de l'évolution démographique et de la délinquance, mais ces ajustements se feront sous l'égide des préfets et dans la concertation avec les élus locaux ;

- le recentrage des gendarmes sur leur coeur de métier et le renforcement de leur présence sur le terrain impliquent la réduction ou la suppression des tâches annexes qui ne correspondent pas à leur vocation première. Un audit sera lancé en 2009 par la direction générale de la gendarmerie nationale pour identifier l'ensemble de ces tâches administratives ;

- les transfèrements et les extractions judiciaires représentent une charge non négligeable pour la gendarmerie, qui y consacre l'équivalent de 1 100 ETP ; d'après les réflexions de la révision des politiques publiques, le ministère de la justice devrait, en tant que donneur d'ordre, prendre progressivement à sa charge les dépenses. Il est en effet envisagé d'établir un droit de tirage dégressif au fil des ans, dont le dépassement serait à la charge financière du ministère de la justice. Le ministère a par ailleurs engagé un plan pour développer la visioconférence ;

- les gardes statiques, qui représentent 2 000 emplois, constituent également un gisement d'économie, grâce à la vidéosurveillance ou à l'externalisation, même si la protection des institutions de la République fait partie des missions de la gendarmerie ;

- sur les 147 véhicules blindés dont dispose la gendarmerie, environ 90 sont en état d'être utilisés, ce qui correspond d'ailleurs au nombre de nouveaux véhicules qui devaient être commandés en 2008. La baisse des crédits d'investissement en 2009 a conduit à différer le renouvellement des blindés de la gendarmerie. Dans les prochaines années, grâce aux travaux de maintenance et de réparation, la gendarmerie pourra maintenir une capacité d'environ 70 véhicules blindés, ce qui lui permettra de remplir ses missions.

Au vu de l'expérience de la mission d'observation de l'Union européenne en Géorgie, à laquelle participent une cinquantaine de gendarmes français, avec dix petits véhicules protégés fournis par l'armée de terre, la cible actuelle de 92 véhicules blindés pourrait être revue à la baisse, et être complétée par l'acquisition de petits véhicules protégés ;

- la dotation de 41 millions d'euros destinée à la réserve opérationnelle pour 2009, qui correspond à la reconduction de celle de 2008, devrait permettre l'emploi de 26 000 réservistes pour une durée moyenne de 23 jours par an. L'objectif de pouvoir disposer de 40 000 réservistes à l'horizon 2012 ne paraît plus budgétairement atteignable. Un nouvel effort pourrait être envisagé après 2011. Les réservistes de la gendarmerie sont en effet indispensables pour renforcer les unités opérationnelles sur le terrain, notamment en période estivale ;

- le maintien du statut militaire de la gendarmerie passe par la formation initiale, le recrutement des officiers à la sortie des écoles de la gendarmerie, les prestations de soutien exercées par le ministère de la défense et la préservation de ses attributions pour les missions militaires et en matière de discipline, ainsi que par le maintien du système de concertation propre au monde militaire, qui exclut toute idée de cogestion ou de syndicalisme ;

- le logement en caserne constitue un élément essentiel du fonctionnement de la gendarmerie, car il lui permet, avec la disponibilité propre aux militaires, de disposer, avec des unités à faible effectif dispersées sur le territoire, de rendre un service de proximité capable de monter rapidement en puissance lorsque les circonstances l'exigent ; de ce point de vue, l'amendement de la commission visant à inscrire la concession de logement par nécessité absolue de service dans le texte du projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie constitue une garantie importante ;

- l'état du parc domanial connaît effectivement un décalage sensible avec celui du parc locatif, grâce aux efforts des collectivités territoriales et aux procédures innovantes mises en place (procédure du bail emphytéotique administratif autorisée par la LOPSI de 2002) pour encourager les investissements immobiliers, ce qui se traduit d'ailleurs par un accroissement régulier de la charge des loyers. Ainsi, la livraison d'un nombre important de logements locatifs va continuer de croître fortement sur les trois prochaines années. ;

- l'une des spécificités de la gendarmerie tient à sa capacité d'agir dans les situations intermédiaires entre la paix et la guerre, où l'action de la police ne serait pas suffisante, mais où celle de l'armée serait disproportionnée. C'est précisément pour préserver cette capacité qu'il convient de maintenir la chaîne hiérarchique de la gendarmerie, qui constitue sa colonne vertébrale.

- Présidence de M. Josselin de Rohan, président, puis de M. Robert del Picchia, vice-président -

PJLF pour 2009 - Mission Défense - Equipement des forces - Audition de M. Christian Piotre, secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense

Lors d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. Christian Piotre, secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense, sur le projet de loi de finances pour 2009 (programme « Equipement des forces » de la mission « Défense »).

M. Josselin de Rohan, président, a rappelé que le secrétaire général pour l'administration exerçait la responsabilité du programme « Soutien de la politique de défense ». Il a souligné l'enjeu représenté, en 2009, par la mise en place de recettes exceptionnelles destinées à financer la plus large partie des dépenses de politique immobilière relevant de ce programme.

Après avoir rappelé le cadre général dans lequel s'inscrivait le projet de budget de la mission « Défense » pour 2009, notamment la perspective d'une enveloppe de 377 milliards d'euros d'ici à 2020 définie par le Président de la République, M. Christian Piotre, secrétaire général pour l'administration, a souligné que la prochaine loi de programmation militaire 2009-2014 avait l'ambition de relever un défi sans précédent de réallocation des ressources du ministère de la défense. Les économies réalisées sur la masse salariale et sur le fonctionnement seront réinvesties dans les équipements et les capacités d'entraînement des armées qui sont au coeur de la capacité opérationnelle militaire de notre pays.

Abordant plus spécifiquement le programme 212 « Soutien de la politique de défense », il a souligné que son périmètre évoluerait de manière très significative en 2009, les crédits de paiement représentant un peu plus d'1,4 milliard d'euros, contre un peu plus de 3,4 milliards l'an passé.

Il a indiqué que cette forte diminution des crédits résultait principalement de deux mesures :

- le transfert au programme 146 « Equipement des forces » de la participation du ministère de la défense au fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE), supérieure à 900 millions d'euros ;

- le financement de l'essentiel des opérations d'infrastructures par des ressources exceptionnelles évaluées à 972 millions d'euros, inscrite au compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et provenant de cessions d'actifs immobiliers.

Le programme 212 se verra en revanche transférer deux nouvelles actions jusqu'alors inscrites dans le programme 167 « Liens entre la nation et son armée » : l'action « Promotion et valorisation du patrimoine culturel » et l'action « Communication ».

En outre, une action « Restructurations » sera créée en 2009 pour regrouper d'une part spécifiquement les ressources destinées à l'accompagnement social pour près de 60 millions d'euros, d'autre part, à l'accompagnement économique en matière de reconversion des sites, à hauteur de 51,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 6 millions d'euros en crédits de paiement, et, enfin, à la mise en oeuvre de mesures immobilières strictement limitées à l'accompagnement des mesures de restructuration, pour un peu plus de 191 millions d'euros en autorisations d'engagement et pour près de 10 millions d'euros en crédits de paiement.

M. Christian Piotre a précisé que les recettes exceptionnelles attendues en 2009, pour un montant de 972 millions d'euros, proviendront :

- d'une part, de la renégociation de la convention liant le ministère à la Société nationale immobilière (SNI), qui conduira cette dernière à lui verser une soulte dont le montant reste à préciser ;

- d'autre part, du produit de cessions immobilières qui sera constitué pour une large part grâce un mécanisme permettant de percevoir par anticipation, dès 2009, le produit de la vente des emprises parisiennes destinées à être libérées ultérieurement.

Les dépenses financées par le budget opérationnel de programme « Immobilier » se limiteront ainsi à 210,3 millions d'euros essentiellement consacrés au paiement des loyers budgétaires et aux travaux de rénovation des tours A, F et G sur le site de Balard.

Pour l'année 2009, les principales opérations financées sur le compte d'affectation spéciale concerneront l'infrastructure de l'hélicoptère Tigre pour 6,1 millions d'euros, l'hôpital Sainte-Anne à Toulon pour 15,3 millions d'euros, l'infrastructure VBCI pour 23 millions d'euros, celle du NH 90 pour 2 millions d'euros et celle de l'A 400M pour 14,5 millions d'euros.

Les effectifs du plafond ministériel d'emplois autorisés (PMEA) du programme progressent de 584 équivalents temps plein (ETP) entre 2008 et 2009. La suppression de 189 ETP est compensée par les mesures de transfert liées au nouveau périmètre du programme.

M. Christian Piotre a ensuite fait le point sur la mise en oeuvre de la réforme du ministère de la défense.

Il a indiqué que la réforme était décomposée en une quarantaine de « projets » dont la mise en oeuvre était répartie entre le chef d'état-major des armées, le délégué général pour l'armement et le secrétaire général pour l'administration en fonction de leur champ de compétence, ce dernier présidant le « comité de modernisation du ministère » chargé du pilotage de la réforme. Chaque chef de projet a reçu du ministre une lettre de mission assortie d'objectifs. La totalité des réductions d'effectifs prévues en 2009 ont d'ores et déjà été réparties entre les différents projets.

Parmi les premiers jalons déjà franchis ou proches de l'être, M. Christian Piotre a cité la finalisation de l'étude de faisabilité du projet de regroupement des états-majors et services centraux sur le site de Balard et la constitution d'une mission ad hoc, la création du comité ministériel d'investissement, la création d'une agence ministérielle de reconversion du personnel civil et militaire et le lancement de l'expérimentation de 11 bases de défense.

M. Christian Piotre a identifié quatre conditions pour le succès de la réforme : la mise à disposition de crédits de masse salariale correspondant pleinement aux objectifs d'effectifs prévus par la loi de programmation militaire ; la réussite de la « manoeuvre ressources humaines », qui nécessite la mise en place d'instruments juridiques et financiers pour la reconversion et la mobilité interministérielle, mais qui dépend également de facteurs non maîtrisés comme l'évolution de la situation économique ; la réalisation en temps voulu des recettes exceptionnelles indispensable au financement des investissements sur la première partie de la loi de programmation ; le renforcement de la qualité du service, c'est-à-dire l'amélioration de la capacité opérationnelle, de l'entraînement et de l'environnement de travail, qui est une des raisons d'être essentielles de la réforme.

Abordant le rôle spécifique du secrétariat général pour l'administration dans la réforme, M. Christian Piotre a indiqué qu'il lui appartenait d'abord de contribuer à l'effort demandé à l'ensemble du ministère. Il a cité à cet égard la suppression prévue de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) et la réduction des effectifs de la direction du service national (DSN), du service d'infrastructure de la défense (SID), de la direction des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD) et du service des moyens généraux (SMG). Le quart des effectifs du secrétariat général pour l'administration, s'élevant actuellement à 12 000 personnes, devrait être concerné par cet effort.

M. Christian Piotre a également évoqué son rôle d'accompagnement dans les domaines social, immobilier, financier et juridique, ainsi que son rôle de coordination générale illustré par la présidence du comité de modernisation du ministère.

A la suite de cet exposé, M. Didier Boulaud, rapporteur pour avis, a demandé des précisions sur la renégociation de la convention avec la Société nationale immobilière (SNI) et sur la constitution de la société de portage destinée à assurer la vente, par anticipation, des emprises parisiennes destinées à être libérées. Il a évoqué l'adoption par la commission des finances d'un amendement tendant à remettre en cause le régime assurant au ministère de la défense l'intégralité du retour financier sur ses cessions immobilières.

M. Daniel Reiner a souhaité des précisions sur le fonctionnement du compte d'affectation spéciale. Il a notamment souhaité avoir la confirmation que le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » prendrait exclusivement en charge des dépenses de nature immobilière.

En réponse à ces questions, M. Christian Piotre a apporté les précisions suivantes :

- depuis la signature de la convention d'origine avec le ministère de la défense en 1972, la nature et le rôle de la SNI ont notablement évolué ; celle-ci dégage aujourd'hui des résultats importants sans que le ministère de la défense n'ait véritablement défini toutes les exigences contractuelles qu'il serait en droit de formuler, par exemple en matière d'entretien des immeubles ; aussi est-il apparu souhaitable de réviser cette convention, en lui assignant un horizon temporel défini, de 10 ou 15 ans ; le ministère attend que la SNI accompagne la réforme en cours, en adaptant le volume des contingents de logements réservés au nouveau plan de stationnement ; par ailleurs, le ministère de la défense entend valoriser la visibilité donnée par la convention à la SNI ; celle-ci verserait donc une soulte dont le montant, évalué en liaison avec France Domaine, pourrait être de l'ordre de 200 millions d'euros ;

- une large part des recettes exceptionnelles attendues en 2009 proviendra de la cession des emprises immobilières parisiennes ; la Caisse des dépôts et consignations et la Sovafim créeront une filiale commune qui achètera ces emprises dès 2009 en vue de leur revente ultérieure ; les emprises immobilières situées en province et destinées à être libérées au cours de la prochaine loi de programmation militaire sont évaluées à 470 millions d'euros ; toutefois, le produit des cessions ne peut être déterminé avec précision compte tenu des incertitudes sur les conditions de vente et des possibilités de cessions à l'euro symbolique aux collectivités territoriales bénéficiant des contrats de redynamisation de site ; l'arbitrage rendu par le Premier ministre assure au ministère de la défense le retour de l'intégralité du produit des cessions ;

- les comptes d'affectation spéciale (CAS) dérogent au principe de non-affectation des recettes aux dépenses : le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » est alimenté par les loyers budgétaires et les produits de cession ; il peut financer des opérations d'infrastructure ; ces actions sont programmées en liaison avec France Domaine et les services du ministère du budget, en fonction des prévisions de recettes du CAS ; le financement des besoins identifiés en 2009 en matière d'infrastructure suppose la réalisation en temps voulu des recettes exceptionnelles liées notamment à la vente de l'immobilier parisien ; le ministère du budget a donné son accord sur un assouplissement des règles de fonctionnement du CAS afin que ces ressources soient plus rapidement utilisables ; si ce mode de financement comporte une part de risque lié à la date de réalisation des recettes, il échappe en revanche aux régulations budgétaires et les crédits sont automatiquement reportés d'un exercice à l'autre.

PJLF pour 2009 - Mission Défense - Programme Equipement des forces - Audition de M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l'armement

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l'armement, sur le projet de loi de finances pour 2009 (programme « Equipement des forces » de la mission Défense).

En introduction, M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l'armement, a indiqué que l'année 2008 marquait de nombreux changements pour la défense avec la publication du Livre blanc, le lancement d'une importante phase de réforme des politiques publiques et l'élaboration de la prochaine loi de programmation militaire (LPM). L'impact de ces travaux pour l'équipement des forces et pour la délégation générale pour l'armement (DGA) est déterminant en matière de gouvernance des programmes, d'orientation de la recherche, des programmes et de la politique industrielle et de coopération.

M. Laurent Collet-Billon a tout d'abord dressé le bilan de l'année 2008, qui marque la transition entre la Loi de programmation militaire 2003-2008 et le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

Les orientations du Livre blanc ont un impact sur les cibles et les cadences de livraison de la plupart des grands programmes. La DGA a ouvert depuis le printemps 2008 des discussions avec l'industrie afin de renégocier les contrats. La plupart de ces négociations se concrétiseront en 2009.

S'agissant de 2008, le report à 2011 de la décision sur le deuxième porte-avions est la plus importante des conclusions des travaux du Livre blanc.

M. Laurent Collet-Billon a indiqué que la priorité donnée dans le Livre blanc à l'équipement s'observerait dès 2009 avec une progression des crédits de paiement affectés au programme 146 « Equipement des forces » de la mission « Défense »de plus d'un milliard et demi d'euros.

Afin de tenir compte de la maîtrise des finances publiques, une certaine modération des engagements a été nécessaire. Ceux-ci ont été ramenés de 11,6 milliards d'euros à 7,3 milliards d'euros en 2008. Les paiements futurs devront être en phase avec les ressources allouées, maintenant déterminées pour 2009 et esquissées pour les deux années suivantes. Les principaux faits marquants pour 2008 concernent les commandes de 8 avions Rafale, de 116 véhicules blindés de combat d'infanterie (VBCI), les 5 045 équipements Felin pour les fantassins et les 36 stations Syracuse III. Ont été livrés 14 avions Rafale (sept Air et sept Marine), 6 hélicoptères TIGRE, la première frégate HORIZON (Forbin), 75 torpilles MU 90, 1 550 postes radio PR4G VS4I-IP, 148 armements air-sol modulaires (AASM) en version décamétrique, 41 VBCI et 358 équipements FELIN. Dans le domaine de la dissuasion, il a relevé, pour 2008, s'agissant de la composante aérienne, la convergence des actions permettant de commencer, en 2009, la transition de l'ASMP vers l'ASMPA, et, s'agissant de la composante sous-marine, l'achèvement de la construction du Terrible et son transfert sur le dispositif de mise à l'eau en mars dernier, en présence du Président de la République. Le délégué général a conclu cette partie de son exposé en déclarant que ces programmes complexes se poursuivaient de manière satisfaisante.

M. Laurent Collet-Billon a ensuite souligné l'effort important effectué en faveur des programmes en urgence opérationnelle. Le contexte actuel conduit en effet à recourir de plus en plus à des commandes urgentes pour satisfaire le besoin des forces déployées en opération. Ces commandes, résultant du retour d'expérience sur les théâtres d'opérations, peuvent répondre à une évolution du contexte d'emploi des forces mais constituent souvent une accélération du tempo de programmes en cours. Cela concerne aussi bien des petits équipements que des équipements plus lourds. Ces commandes ont représenté en 2008 une centaine de millions d'euros, à comparer aux 700 millions de livres dépensées par les forces britanniques, avec l'effet d'éviction que l'on devine sur les programmes. Il faut toutefois souligner que les Britanniques disposent d'un cadre réglementaire adapté pour ce type d'acquisition en ayant une ligne de financement disponible en dehors de leur budget. En 2008, ont ainsi été commandés soixante tourelleaux téléopérés intégrés aux véhicules de l'avant blindé (VAB), des postes radio interopérables, des véhicules Buffalo. D'autres demandes concernant le déploiement de drones MALE (moyenne altitude longue endurance) de type SIDM (système intérimaire de drone MALE) sont en cours. La réduction des délais de mise à disposition des équipements passe par une accélération de la commande (avec les outils tels la lettre de commande ou le dispositif FMS - Foreign Military Sales avec les Etats-Unis) et une réduction des délais de livraison.

M. Laurent Collet-Billon a ensuite tracé les perspectives pour 2009, première année d'application de la LPM 2009-2014. Le projet de loi de finances pour 2009 a été construit en prenant en compte les orientations issues du Livre blanc.

Les commandes et livraisons, les engagements et paiements, prévus au titre de l'exercice 2009, prennent en compte l'adaptation des rythmes de réalisation et de fabrication d'un certain nombre d'équipements, à la fois pour tenir compte des nouvelles cibles retenues dans le Livre blanc et des perspectives d'export. L'effort en faveur de l'équipement se traduit à la fois dans le fort accroissement des ouvertures d'autorisations d'engagement, dans celui des engagements et dans la hausse des crédits de paiement. Dans le PLF 2009, 19,3 milliards d'euros sont ouverts au titre des autorisations d'engagements, 20,3 milliards au titre des engagements, et 10 milliards au titre des paiements (dont environ 600 millions d'euros de recettes extra-budgétaires). Cette hausse des engagements correspond, d'une part, à un petit nombre de commandes globales en cohérence avec les cibles du Livre blanc et, d'autre part, aux crédits nécessaires pour accompagner les renégociations de cadences et de livraisons.

M. Laurent Collet-Billon a indiqué que la DGA poursuivait actuellement ces négociations avec les industriels concernés, dans l'objectif de maintenir des conditions de réalisation industriellement et économiquement satisfaisantes. Au total, les ressources prévues en autorisations d'engagement (hors titre 2 mais avec le CEA) s'élèvent, dans le projet de loi de finances, à 19,1 milliards d'euros, plus un report escompté d'un milliard, soit 20,1 milliards auxquels il convient encore d'ajouter 400 millions de ressources extrabudgétaires. Les crédits de paiement s'élèvent à 10,3 milliards d'euros auxquels s'ajoutent 600 millions de ressources extrabudgétaires.

S'agissant des principales commandes prévues pour 2009, M. Laurent Collet-Billon a déclaré que, au-delà des commandes globales de 60 avions Rafale, 3 FREMM, 332 VBCI, 16 454 FELIN et 150 MdCN, les principales commandes pour 2009 concernaient : 22 hélicoptères NH90 TTH version terrestre (report de 2008) ; le deuxième sous-marin nucléaire d'attaque Barracuda ; le premier système de détection d'agents biologiques pour les troupes déployées ; 53 véhicules à haute mobilité (VHM) ; 1 000 AASM et le premier système de détection d'agents biologiques pour les troupes déployées. Les principales livraisons concernent 8 hélicoptères TIGRE, 14 avions Rafale, 75 torpilles MU 90, 96 VBCI, 34 canons d'artillerie de 155 mm (CAESAR), la 2ème frégate HORIZON (Chevalier Paul), et enfin 128 missiles anti-aériens ASTER 15.

MLaurent Collet-Billon a indiqué que les performances de gestion étaient satisfaisantes et que le bilan des indicateurs de performances du programme 146 « Equipement des Forces » de la mission Défense était globalement positif. Comme en 2007, l'objectif de maîtrise des coûts sera tenu. Le niveau de maîtrise des devis des programmes, au stade de réalisation, est très satisfaisant. Ces bons résultats s'expliquent par la généralisation des contrats globaux incluant le maintien en condition opérationnelle initiale des programmes qui augmentent la visibilité offerte à l'industrie et contribuent à la maîtrise des coûts. La maîtrise des délais des programmes est en amélioration régulière. L'objectif de tenue des délais devrait être globalement respecté, étant entendu qu'il n'intègre pas encore les difficultés persistantes et inquiétantes de certaines opérations importantes telles que celle de l'avion de transport A 400 M. Pour tenir cet objectif ambitieux, la DGA met l'accent, d'une part, sur la sensibilisation et l'incitation de l'industrie à mieux garantir ses délais et, d'autre part, sur l'application stricte de pénalités.

La norme de dépense, qui reste à fixer, déterminera cette année encore les conditions de fin de gestion et en particulier le niveau exact de reports arrêté en toute fin d'année. Comme en 2007, les factures des PME-PMI seront privilégiées. Des intérêts moratoires seront forcément générés. Ils devraient être limités, dans la mesure où les reports de crédits ouverts en loi de finances rectificative (restrictions des crédits pour les opérations extérieures et de ceux prévus pour le financement des FREMM) sont disponibles dès le début d'année suivante.

S'agissant de la maîtrise du niveau des intérêts moratoires, des actions pour la réduction sensible du délai global de paiement ont été poursuivies. Un service de la DGA a été créé à cet effet et le bénéfice s'en est fait sentir dès cette année. Toutefois, une augmentation du montant des intérêts moratoires est à prévoir en 2009 en raison, d'une part, des nouvelles dispositions en matière de délai global de paiement réduit de 45 jours à 30 jours et, d'autre part, du taux associé qui est fondé sur le taux de refinancement de la Banque centrale européenne.

M. Laurent Collet-Billon a indiqué que la DGA poursuivait ses efforts afin de maîtriser son coût d'intervention, qui inclut les rémunérations et charges sociales, les pensions ainsi que les frais de fonctionnement et les investissements. Ce coût d'intervention devrait rester inférieur à 1,1 milliard d'euros.

Le délégué général pour l'armement a ensuite évoqué le programme 144 « Environnement et prospective ». La DGA est impliquée dans trois des cinq actions de ce programme, représentant 80 % des crédits (hors Titre 2) et constitué à plus de 95 % de crédits destinés aux études amont et aux subventions vers les industriels et les opérateurs de l'Etat (ONERA, ISL, Ecoles DGA). Il s'agit d'un enjeu majeur pour le tissu industriel, en particulier pour les PME et les laboratoires de recherche.

S'agissant des études amont, les crédits de paiements s'établissaient à 443 millions d'euros en 2004, à 645 millions d'euros en 2008 et devraient être de 661 millions d'euros en 2009, dont 13 millions pour les pôles de compétitivité. Les commandes à l'industrie sont de l'ordre de 700 millions d'euros depuis 2006. Cela répond aux ambitions affichées par la précédente LPM et permet un soutien accru à l'innovation ainsi que le renforcement de la recherche militaire et duale.

Les axes d'effort pour les études amont prennent en compte les priorités du Livre blanc, notamment la dissuasion (études pour le futur moyen océanique de dissuasion...) et la fonction connaissance et anticipation (exploitation du renseignement, surveillance du champ de bataille, technologies de radio logicielle...), mais aussi la protection (études sur l'alerte avancée, technologies de surveillance des espaces nationaux, protection des systèmes informatiques, défense NRBC,...), l'intervention (protection des forces et adaptation des équipements aux menaces asymétriques, technologie des missiles complexes et des munitions de précision, ... ) et la prévention.

M. Laurent Collet-Billon a également évoqué la recherche duale à travers le programme 191 piloté par la DGA pour la Mission Interministérielle pour la Recherche et l'Enseignement Supérieur (MIRES). Ce programme bénéficie de 200 millions d'euros en 2009, soit le même montant que pour 2008. Ces crédits sont répartis de la même façon que l'année dernière entre le CNES (165 millions d'euros) et le CEA (35 millions d'euros).

Les principaux domaines couverts par la recherche duale sont les sciences du vivant, les technologies de l'information et de la communication, les technologies spatiales, les matériaux, les micro- et nanotechnologies, l'énergie, l'environnement et le développement durable.

M. Laurent Collet-Billon a ensuite évoqué la politique industrielle et l'action en faveur des PME. Selon lui, les capacités industrielles et technologiques de défense dépendent pour une large part des PME-PMI, qui ont la capacité de développer des innovations de rupture et de productivité. Aussi la DGA s'efforce-t-elle d'identifier les PME stratégiques et les « fournisseurs critiques » qui participent à notre autonomie stratégique. Elle s'assure de la pérennité de leurs savoir-faire et de leurs capacités industrielles.

La DGA soutient la capacité d'innovation des PME au travers des contrats « Recherche Exploratoire et Innovation » (210 projets acceptés depuis septembre 2004, dont 43 en 2008 - partenariat DGA-OSEO). Elle encourage les PME-PMI à être plus présentes sur les marchés européens.

La DGA s'est notamment investie dans la mise en oeuvre du plan d'actions PME approuvé par le ministre de la défense fin 2008 et visant à améliorer l'information, à réduire la complexité, et à faciliter l'accès direct ou indirect des PME à la commande publique, ainsi qu'aux marchés export. La DGA a mis en place les indicateurs permettant de suivre ces actions avec objectivité et précision.

M. Laurent Collet-Billon a évoqué le soutien aux pôles de compétitivité qui sont des lieux privilégiés pour les programmes de recherche duale et facilitent la coopération autour de projets innovants. En 2008, cinquante-cinq projets intéressant la défense ont été sélectionnés et financés.

Il a ensuite tenu à souligner, en cette année 2008 qui est celle de la Présidence française de l'Union européenne, les actions en faveur de la construction de la base industrielle et technologique (BITD) européenne. A cet égard, il a évoqué la conférence des directeurs nationaux d'armement du 14 octobre dernier qui a dégagé des propositions consensuelles sur les actions en faveur des PME, la mise en oeuvre de la stratégie pour la BITD approuvée l'an dernier par l'Agence européenne de défense (AED), l'effort accru en matière de Recherche et Technologie et, enfin, les suites à donner aux propositions de la Commission européenne décrites dans le « paquet défense » pour aller au-delà des deux directives en cours d'examen. Toutes ces propositions seront discutées avec l'AED, la Commission et les partenaires européens de la France.

Concernant les exportations, les perspectives de commandes pour 2008 sont de 6 milliards d'euros, ce qui semble tout à fait atteignable au vu des résultats connus (3,4 milliards) et amènerait nos exportations à des niveaux supérieurs à la meilleure année récente, 2006 (5,74 milliards). Cette reprise confirme la dynamique actuelle de la politique de soutien à l'exportation voulue par le ministre de la défense. Les mauvais résultats de l'année 2004 (3,4 milliards) semblent derrière nous. Les principales commandes, en 2008, concernent les avions ravitailleurs par le Royaume-Uni, le système Aster pour Singapour et la frégate FREMM pour le Maroc.

L'année 2008 a vu la mise en oeuvre des recommandations du rapport du député Yves Fromion concernant l'amélioration du dispositif de soutien aux exportations. En particulier, pour coordonner l'action de tous les ministères de manière simultanée autour des grands enjeux nationaux, a été mise en place la commission interministérielle pour les exportations de défense et de sécurité (CIEDES), devenue depuis la commission interministérielle d'appui aux contrats internationaux (CIACI), annoncée en août 2007 par le Premier Ministre.

Par ailleurs, il a été décidé de regrouper le contrôle et le soutien aux exportations à la direction du développement international (DDI), afin d'apporter des réponses plus rapides aux entreprises. Parallèlement, la simplification du dispositif de contrôle des exportations se poursuit.

En conclusion, M. Laurent Collet-Billon a déclaré qu'il aurait à coeur de mener à bien sa part d'exécution de la LPM, avec notamment, dans les tout prochains mois, la renégociation de beaucoup de contrats de grands programmes, et de poursuivre ses efforts afin d'assurer les acquisitions urgentes sans altérer la cohérence d'ensemble des acquisitions. Les prochains mois verront également la concrétisation de nombreuses actions en faveur de la construction d'une Europe de l'armement réaliste où l'Agence européenne de défense jouera le rôle de pépinière des futurs programmes en coopération européenne. Enfin, l'action du délégué général pour l'armement s'inscrit dans le cadre de la mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques.

M. Xavier Pintat, corapporteur pour avis des crédits du programme 146 « Equipement des forces » de la mission Défense, a interrogé le délégué général sur les recettes exceptionnelles, inscrites au budget de la défense dans le projet de loi de finances pour 2009, provenant de la cession de fréquences radio. Il a demandé notamment comment se déroulerait cette opération, si la DGA y serait associée, en serait le pilote, et s'il était certain que ces recettes soient au rendez vous. Il a également évoqué la proposition d'EADS Astrium de racheter les deux satellites Syracuse II et de les louer aux forces armées. Enfin, il a interrogé le délégué général sur les drones et en particulier le SIDM.

M. Daniel Reiner, corapporteur pour avis des crédits du programme 146 « Equipement des forces» de la mission Défense a interrogé le délégué général sur l'efficacité du « copilotage » du programme 146 par le chef d'état-major des Armées (CEMA) et le délégué général pour l'armement. Il a demandé s'il était normal que les crédits affectés au maintien en condition opérationnelle (MCO) connaissent de si fortes augmentations et si, en termes de lisibilité budgétaire, il ne serait pas plus opportun que ces crédits soient inscrits dans le programme 146 et non dans le programme 178. Il a également demandé si les renégociations en cours des contrats avec les industriels, du fait de la réduction du nombre des appareils commandés, n'entraîneraient pas de lourdes pénalités et si ces pénalités avaient bien été prises en compte dans la construction du budget. Il a cité à cet égard le cas de l'hélicoptère Tigre. Enfin, M. Daniel Reiner a questionné le délégué général pour l'armement, sur le véhicule haute mobilité (VHM), les hélicoptères NH90 et le programme d'avion A 400M.

En réponse à M. Xavier Pintat, M. Laurent Collet-Billon a indiqué, s'agissant du compte d'affectation spéciale (CAS) « Fréquences », qu'il n'était pas à même de garantir que les fréquences pourraient être effectivement vendues en 2009 compte tenu de la situation économique ; la DGA nommera dans les meilleurs délais un responsable en charge de ce dossier. Il a également déclaré que le montant de 600 millions d'euros reposait sur une évaluation sérieuse de la valeur des fréquences.

S'agissant des satellites, M. Laurent Collet-Billon a précisé qu'il s'agissait de céder l'usufruit des charges utiles et non de céder les satellites. Cette opération sera ouverte aux industriels qui le souhaiteront et il n'y aura pas nécessairement un seul candidat. Cela ne remettra aucunement en question la coopération avec l'Italie sur Sicral 2.

Enfin, concernant les drones, il a indiqué que l'on disposera, en février prochain, des résultats d'études sur le drone « advanced UAV », intéressant à la fois la France, l'Allemagne et l'Espagne. Il faut encore s'assurer que ce programme peut être mené de manière complète dans des conditions de gouvernance acceptables, en particulier s'agissant du radar. Il existe également des propositions spontanées émanant d'autres industriels et certains équipements sont directement accessibles « sur étagère ».

En réponse à M. Daniel Reiner sur l'efficacité du copilotage CEMA-DGA du programme 146, il a indiqué qu'il se déroulait correctement, le binôme DGA-EMA étant indissociable : le CEMA exprime les besoins des forces auxquels le DGA s'efforce de répondre, dans l'enveloppe budgétaire assignée. Conformément aux orientations du ministre de la défense, un éventuel passage d'un copilotage du programme 146 à un pilotage par la seule DGA ne pourra être envisagé qu'avec la mise en place effective du comité ministériel des investissements.

S'agissant du MCO, il a indiqué que ce débat avait déjà eu lieu et qu'il avait été tranché dans le sens que l'on sait, c'est-à-dire en l'excluant du programme 146 et en le conservant dans le programme 178, la principale préoccupation restant de ne pas disperser les compétences techniques. Il a par ailleurs indiqué qu'il avait demandé des études précises sur le coût du MCO, notamment de l'avion Rafale, et que les premiers résultats sont satisfaisants.

Concernant les renégociations, il a déclaré que les choses avançaient de façon différente en fonction des industriels. S'agissant du VHM, il a rappelé que si celui-ci n'avait pas été commandé en 2007, en raison d'un arbitrage budgétaire, et que le CEMA avait finalement été contraint d'y renoncer. Concernant l'hélicoptère NH 90, il a déclaré que les difficultés provenaient essentiellement de la version navale et s'expliquaient en large partie par les relations concurrentes des deux industriels responsables. Enfin, pour ce qui est de l'A 400M, ce sont visiblement les problèmes de mise au point de la propulsion, au sens large du terme, c'est-à-dire non pas seulement du moteur, mais aussi de son adaptation à l'hélice et à la nacelle, qui causent les derniers retards. Par ailleurs, selon EADS, la soute nécessite une mise au point délicate. En outre, il y a encore des visions différentes de sortie de crise entre les pays partenaires, entre lesquels les discussions se poursuivent.

M. Jacques Gautier a interrogé le délégué général sur l'état des exportations du Rafale et la reprise des avions associée, et sur l'adéquation des matériels imaginés pour la guerre de demain (Livre blanc) aux opérations en cours en Afghanistan et les drones.

M. Jean-Pierre Chevènement a souhaité connaître pour quelles raisons le lance-roquettes multiples (LRM) a été remplacé par le lance-roquettes unitaires (LRU) et combien de régiments les 650 VBCI permettraient d'équiper.

Enfin, M. Jean-Louis Carrère a posé des questions sur la réalisation des programmes A 400M, NH 90, VHM et Félin, ainsi que sur les drones.

En réponse à M Jacques Gautier, M. Laurent Collet-Billon a déclaré que les contrats d'exportation de Rafale étaient des contrats de gouvernement à gouvernement et que, pour l'instant, trois prospects sérieux étaient en négociation avec la France : les Emirats Arabes Unis, la Libye et la Grèce.

S'agissant des opérations en Afghanistan, il a indiqué que pour répondre aux besoins des opérations d'aujourd'hui, la DGA avait recours aux acquisitions en « urgence opération » (moyens de protection du combattant et des véhicules notamment). Ces opérations restent limitées en tout cas par rapport à la pratique britannique, d'autant que chaque acquisition en urgence opérationnelle est faite sur le budget du ministère sans contrepartie. Néanmoins, il faut s'attendre à une augmentation des opérations d'urgence. La DGA s'efforce d'avoir des retours d'expérience effectués directement par des ingénieurs de l'armement, afin d'accroître sa réactivité dans la réponse adressée aux besoins des armées. Il a déclaré qu'il n'était pas opposé à la mise en oeuvre progressive de certains programmes dont la mise au point finale demande du temps, comme par exemple le programme FELIN.

En réponse à M. Jean-Pierre Chevènement, il a indiqué que le passage du LRM (lance roquettes multiples) au LRU (lance roquettes unitaires) résultait de l'application de nos engagements internationaux et, en particulier, de la convention interdisant l'utilisation d'armes à sous-munitions. Le LRU, commandé à 26 exemplaires, n'équipera a priori qu'un seul régiment. S'agissant des VBCI, les 650 véhicules commandés permettront d'équiper huit régiments. Enfin, en réponse à M. Jean-Louis Carrère, il a indiqué que le Rafale serait prochainement doté des pods Damoclès.

Jeudi 13 novembre 2008

- Présidence de M. Josselin de Rohan, président -

PJLF pour 2009 - Mission Aide publique au développement - Audition de M. Alain Joyandet, secrétaire d'Etat à la coopération et à la francophonie

La commission a procédé à l'audition de M. Alain Joyandet, secrétaire d'Etat à la coopération et à la francophonie, sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Aide publique au développement »).

M. Alain Joyandet a tout d'abord indiqué que la France restait le troisième contributeur mondial à l'aide publique au développement après les Etats-Unis et l'Allemagne, avec 7,3 milliards d'euros. Sur ce montant, plus de 4 milliards sont comptabilisés en aide publique au développement mais ne relèvent pas de la mission « Aide publique au développement ». Les crédits de cette mission, qui s'élevaient à 3,090 milliards d'euros en 2008, seront de 3,166 milliards d'euros en 2009, soit une augmentation de 2,46 %.

Relativement à notre richesse nationale, le volume de l'aide devrait passer de 0,37 à 0,47 %. M. Alain Joyandet a reconnu que ce chiffre serait en partie fonction du calendrier des annulations de dettes. Il a ainsi indiqué qu'il préférait s'engager sur un objectif de 0,41 % du PIB.

Il a estimé en toute hypothèse que si la France voulait atteindre l'objectif fixé de 0,7 % en 2015, il lui faudrait à la fois retrouver des marges budgétaires importantes et diversifier ses instruments d'intervention, en augmentant notamment les prêts concessionnels qui sont également comptabilisés en aide publique au développement. Il a rappelé qu'il avait, dans ce sens, pris l'initiative d'augmenter les encours de l'Agence française de développement, actuellement de 3,6 milliards d'euros, d'un milliard d'euros en 2009.

Il a rappelé que les engagements en Afrique représentaient les deux tiers de l'aide française, qu'ils étaient passés de 1,231 milliard d'euros en 2006 à 1,311 milliard en 2008 et qu'ils devraient représenter en moyenne annuelle 1,981 milliard d'euros sur la période 2009-2001.

Il a souligné qu'en matière d'aide-projet, l'ensemble des projets lancés seraient poursuivis et que ceux qui sont actuellement à l'étude seraient engagés. Les interventions en Afghanistan, en Palestine et en Haïti n'empiètent pas sur la priorité africaine.

Il a estimé que si le calcul de l'APD n'était pas simple, la France se conformait aux normes définies dans le cadre du Comité d'aide au développement de l'OCDE.

Il a considéré qu'il était possible, malgré les difficultés budgétaires, de tenir les engagements pris.

L'ensemble des engagements multilatéraux seront ainsi respectés.

Pour ce qui concerne le Fonds européen de développement (FED), la question de sa budgétisation est clairement posée. A partie de 2010, la diminution de la part relative de la France devrait permettre de retrouver des marges de manoeuvre au profit de l'aide bilatérale.

L'engagement de la France en faveur du fonds mondial de lutte contre le Sida, la tuberculose et le paludisme est de 900 millions d'euros sur trois ans. Pour le global alliance for vaccines and immunization (GAVI), les 100 millions d'euros prévus seront maintenus.

Globalement, a conclu M. Alain Joyandet, la France a les moyens de poursuivre la politique qui est la sienne.

M. Josselin de Rohan, président, a jugé difficilement compréhensible l'organisation de la nouvelle architecture de l'aide entre la nouvelle direction générale et l'Agence française de développement. Il s'est interrogé sur le point de savoir si l'opérateur n'allait pas rester le stratège.

M. Alain Joyandet a rappelé que le ministère des affaires étrangères et européennes était en cours de réorganisation et prévoyait la création d'une direction générale des affaires globales, dont une direction serait chargée de suivre l'évolution des objectifs du millénaire pour le développement. Il a indiqué avoir demandé que la gouvernance de l'agence française de développement soit revue de sorte que le secrétaire d'Etat à la coopération et à la francophonie puisse en présider le conseil d'administration. Cette solution juridique a été refusée par le Conseil d'Etat, mais la volonté politique demeure.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga a souligné les propos du ministre sur l'incertitude liée aux annulations de dettes.

Représentant M. André Vantomme, corapporteur des crédits de la mission « Aide publique au développement », elle a souhaité des précisions sur l'évolution de l'aide-projet et sur le glissement progressif de l'aide française des pays les moins avancés vers les pays émergents.

Elle s'est interrogée sur l'avenir du Fonds social de développement et sur la possibilité de rassembler les crédits d'action culturelle au sein d'une seule et même mission budgétaire, pour plus de lisibilité.

M. Alain Joyandet a indiqué que l'aide-projet bénéficierait d'une rallonge de 92 millions d'euros en autorisations d'engagement. Il a précisé qu'une distinction serait faite entre les pays avec lesquels la France a un partenariat privilégié et les autres.

Il a indiqué que le ministère s'était efforcé de préserver les crédits du Fonds social de développement, dont les autorisations d'engagement (AE) passeraient de 13 à 16 millions d'euros en 2009, soit 21 % des AE de l'aide-projet. Il a exprimé son accord avec toute évolution de nature à améliorer la lisibilité des crédits budgétaires.

M. Christian Cambon, corapporteur des crédits de la mission « Aide publique au développement », a rappelé que dans un contexte budgétaire tendu, il convenait de s'assurer que l'efficacité des sommes importantes affectées au développement était assurée. Tout en considérant que l'objectif de 0,7 % de la richesse nationale consacrée au développement devait être poursuivi, il s'est interrogé, compte tenu de la difficulté manifeste à l'atteindre, sur l'opportunité d'une « opération-vérité » qui cesserait de placer la France dans une position défensive au profit d'une approche plus qualitative axée sur les résultats. Compte tenu de l'extinction progressive des annulations de dettes, de la difficulté à dégager des marges de manoeuvre budgétaires et d'une improbable compensation par l'augmentation des prêts, il a mis en garde contre un risque de décalage entre l'objectif et les résultats alors que la France reste le troisième bailleur mondial.

Evoquant l'effort multilatéral consenti par la France, il s'est interrogé sur la capacité d'absorption par les bénéficiaires des crédits du Fonds mondial. Il a rappelé que si le Fonds avait reçu quelque 11,8 milliards de dollars depuis sa création et avait engagé 11,6 milliards, seuls 6,6 milliards avaient été décaissés. Compte tenu de cette situation, il s'est interrogé sur la possibilité pour la France de redéployer une partie de sa contribution au profit d'actions bilatérales dans le domaine de la santé, qui seraient plus rapidement décaissées.

Il a évoqué la nécessité d'une révision de la zone de solidarité prioritaire pour tenir compte de la typologie définie par le conseil de modernisation des politiques publiques au lieu d'afficher une zone d'intervention très large avec des moyens bilatéraux réduits.

Il a souhaité savoir comment le choix et la mise en oeuvre des projets du FED pourraient être améliorés.

M. Alain Joyandet a estimé que l'architecture internationale de l'aide était particulièrement compliquée et se traduisait par des complications administratives. Il est convenu qu'il serait intéressant de disposer de meilleurs retours sur l'efficacité des différents fonds et sur la destination effective des crédits aux bénéficiaires. Il a appelé de ses voeux une simplification de l'architecture de l'aide internationale.

Il a considéré ensuite que le Fonds Sida était une vraie réussite. La France s'intéresse aux problèmes de mise en oeuvre et cherche à faire en sorte que l'action sur le terrain soit plus efficace. Dans cette attente, une diminution de la contribution française serait un signal très négatif.

Pour ce qui concerne l'objectif de 0,7 %, la France est en position offensive pour l'atteindre. Il a été réaffirmé par le président de la République à la tribune des Nations-unies. Ce transfert de richesse vers les pays pauvres doit être réalisé. Il faut imaginer des solutions variées et ne pas opposer subventions et prêts.

M. Robert Hue a considéré qu'il était certes possible et souhaitable de porter des discours très volontaristes mais avec une APD à 0,38 % du PIB en 2008, il ne voyait pas comment l'objectif de 0,7 % pourrait être atteint en 2015. Cet écart ne pourra qu'affecter l'image de la France dans le monde. Il s'est interrogé sur l'affectation dans le budget du milliard d'euros additionnel pour l'Afrique évoqué par le ministre.

Mme Catherine Tasca a exprimé son inquiétude quant au volume réel de l'aide mise en oeuvre en Afrique. Elle a estimé que dans la situation budgétaire actuelle, beaucoup dépendrait des méthodes utilisées et de leur efficacité.

Elle a souhaité savoir quelles étaient les conséquences de la crise financière sur notre aide et comment l'AFD évoluait pour y faire face.

Elle a souligné une contradiction entre la volonté du ministère de déléguer ses actions à des opérateurs et de vouloir en assurer le pilotage.

Elle a demandé un bilan du dernier sommet de la francophonie.

M. Robert del Picchia a souligné les difficultés d'exécution et de contrôle des projets mis en oeuvre dans le cadre du FED.

M. Jean-Louis Carrère a estimé que l'on ne pouvait qu'être favorable à l'objectif de 0,7 % à l'échéance de 2015, mais qu'une programmation indicative serait préférable à des discours volontaristes.

Il a appelé à une transparence accrue en matière d'annulations de dette.

Evoquant le Fonds Sida, il a exprimé son plein accord avec ses objectifs et ses résultats, tout en considérant que les décaissements devraient être plus rapides.

M. Didier Boulaud a évoqué l'émotion des Etats africains dans la perspective de la réunion à Washington du G20 à laquelle ils ne sont pas conviés.

M. Alain Joyandet a apporté les éléments de réponse suivants :

- le milliard d'euros additionnel pour l'Afrique est mis en oeuvre par l'Agence française de développement ;

- la France se situe sous la moyenne de l'OCDE pour la part de son aide qui emprunte le canal des ONG ; le ministère s'est engagé à augmenter cette part de 50 % en 5 ans ;

- l'Afrique n'est pour l'instant pas affectée par la crise financière ; elle « bénéficie », d'une certaine manière de son isolement par rapport à la mondialisation. Elle subirait en revanche très fortement l'impact d'un ralentissement des échanges mondiaux. Devant cette situation, la France maintient son aide et multiplie les interventions de soutien au secteur privé ;

- il existe une forme de contrat d'objectifs avec l'AFD, le plan d'orientation stratégique reprenant les grandes priorités de la France, dont la relance de l'agriculture. Sur ce sujet, une conférence internationale réunie les 8 et 9 décembre 2008 fera un inventaire des infrastructures nécessaires et une évaluation des objectifs en matière de production. En outre, la France souhaite obtenir de l'Organisation mondiale du commerce une exception agricole alimentaire ;

- le sommet de la francophonie a été un succès. Au-delà de son action pour la langue française, il s'est saisi de questions mondiales, au premier rang desquelles la crise financière internationale. En outre, en marge du sommet, deux accords ont été conclus par la France : l'un avec le Québec sur la mobilité professionnelle, l'autre avec l'organisation internationale de la francophonie (OIF) pour la mise à disposition de la maison de la francophonie, pendant 50 ans et à titre gracieux, en contrepartie des apports immobiliers de l'OIF. Le prochain sommet se tiendra en 2010 à Madagascar ;

- il est nécessaire de renforcer le contrôle de l'action multilatérale afin qu'elle soit plus efficace. La France a aussi une responsabilité pour mieux exercer son influence ;

- le décaissement trop lent du fonds Sida est un vrai problème. Il faut trouver des systèmes plus efficaces sur le terrain. La « galaxie » du développement s'est constituée par ajouts et empilements. La réorganisation du ministère en administration centrale et sur le terrain, où l'ambassadeur est replacé au coeur de l'action extérieure de l'Etat, porte une véritable rationalisation ;

- depuis 2001, 790 millions d'euros de dette ont été annulés. En 2009, 132 millions d'euros d'annulations sont prévus, qui ne devraient influer qu'à la marge sur les statistiques de l'aide ;

- l'Afrique du Sud sera présente au G 20, avancée historique obtenue par le président de la République. La marche vers un « Bretton Woods II » est engagée et le message des Africains sera entendu.

Application des lois - Bilan au 30 septembre 2008 - Communication

Puis la commission a entendu une communication de M. Josselin de Rohan, président, sur le contrôle de l'application des lois pour l'année parlementaire 2007-2008. En préambule, M. Josselin de Rohan, président, a rappelé que l'essentiel de l'activité législative de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées consistait en l'examen de projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou accords internationaux, mais que ces conventions et accords n'étaient pas pris en compte dans le contrôle de l'application des lois. A côté des conventions et accords, la commission a examiné, en tant que commission saisie au fond, deux projets de loi intéressant des questions de défense. Il s'agit de la loi n° 2008-492 relative aux emplois réservés et portant dispositions diverses relatives à la défense, et de la loi n° 2008-493 ratifiant l'ordonnance n° 2005-883 du 2 août 2005 relative à la mise en place au sein des institutions de la défense d'un dispositif d'accompagnement à l'insertion sociale et professionnelle des jeunes en difficulté et l'ordonnance n° 2007-465 du 29 mars 2007 relative au personnel militaire modifiant et complétant la partie législative du code de la défense et le code civil, et portant diverses dispositions relatives à la défense.

Il a rappelé que la loi n° 2008-492 relative aux emplois réservés et portant dispositions diverses relatives à la défense nécessitait huit mesures d'application, mais qu'à ce jour, aucune n'a encore été prise. Selon l'échéancier de mise en application de la loi, la publication des huit mesures devrait intervenir au début de 2009. Concernant la loi n° 2008-493 ratifiant l'ordonnance n° 2005-883 du 2 août 2005 relative à la mise en place au sein des institutions de la défense d'un dispositif d'accompagnement à l'insertion sociale et professionnelle des jeunes en difficulté et l'ordonnance n° 2007-465 du 29 mars 2007 relative au personnel militaire modifiant et complétant la partie législative du code de la défense et le code civil, et portant diverses dispositions relatives à la défense, les mesures d'application devraient être prises d'ici à la fin de l'année.

Ensuite, M. Josselin de Rohan, président, a indiqué à la commission que cette année parlementaire avait également permis la parution de décrets intéressant des lois antérieurement promulguées. C'est ainsi que trois décrets portant application de la loi n° 2005-270 du 24 mars 2005 portant statut général des militaires ont été publiés, portant à 84 % son taux d'application à ce jour. De même, concernant les décrets portant application de la loi n° 2006-449 du 18 avril 2006 modifiant la loi n° 99-894 du 22 octobre 1999 portant organisation de la réserve militaire et du service de défense, une mesure a été publiée au cours de l'année parlementaire écoulée, portant à 75 % le taux d'application de cette loi.

En conclusion, M. Josselin de Rohan, président, s'est félicité de la prise de ces mesures d'application et a rappelé que la commission restera vigilante sur cette question, veillant à ce que les mesures prévues soient effectivement prises.