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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES


Mardi 18 novembre 2008

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président -

Grenelle de l'environnement - Audition de M. Pierre Gadonneix, président directeur général d'Electricité de France

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Pierre Gadonneix, président directeur général d'EDF sur le projet de loi de programme n° 42 (2008-2009) relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.

M. Pierre Gadonneix, président directeur général d'EDF, a exprimé sa satisfaction de pouvoir être entendu par la commission des affaires économiques sur le projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, qui doit être examiné en janvier prochain par le Sénat. Il s'agit d'un texte important qui prend en compte les enjeux du développement durable et, à cet égard, EDF considère qu'elle a un rôle essentiel à jouer pour améliorer l'avenir énergétique de la France.

En préambule, il a fait valoir que les grandes orientations stratégiques de l'entreprise, qui visent à assurer la sécurité d'approvisionnement et à produire de l'énergie dans des conditions respectueuses de l'environnement, n'avaient pas été modifiées par la crise économique et financière actuelle.

Tout en reconnaissant néanmoins que cette crise ne saurait avoir aucun impact sur l'entreprise, il a rappelé qu'EDF, placée dans une posture relativement favorable par rapport à d'autres acteurs économiques, disposait de plusieurs atouts permettant d'en atténuer les effets. Ainsi, l'entreprise produit, distribue et commercialise un bien indispensable dont la consommation se substitue difficilement à d'autres énergies, ce qui confère à sa demande un caractère prévisible ; la structure de son capital, dans lequel l'Etat est majoritaire, garantit à l'entreprise la stabilité nécessaire à une politique industrielle de long terme ; enfin elle dispose d'un patrimoine industriel dont la valeur intrinsèque n'est pas affectée par les perturbations des marchés financiers. Cette crise ne remet pas en cause la vision à long terme d'EDF, qui repose sur les trois orientations fondamentales que sont la sécurité d'approvisionnement, le respect de l'environnement et les économies d'énergie, l'ambition étant pour l'entreprise de devenir un des leaders mondiaux dans la lutte contre le changement climatique. Sa stratégie s'inscrit donc parfaitement dans le cadre du projet de loi « Grenelle de l'environnement ».

M. Pierre Gadonneix a ensuite précisé que, pour répondre aux exigences environnementales, l'entreprise poursuivait différents axes stratégiques :

- le développement d'un programme d'investissement ambitieux. En 2005, l'entreprise a mis un terme à la baisse constatée depuis 2002 du niveau des investissements et souhaite désormais porter ceux-ci à un niveau deux fois supérieur à celui enregistré en 2005. EDF va investir dans l'amélioration de la qualité des réseaux de transport et de distribution et du développement des capacités de production d'électricité. La France vit depuis trop longtemps dans l'illusion de surcapacités en matière de production d'électricité, ce qui ne correspond plus à la réalité, surtout pour satisfaire la demande en période de pointe. Aussi, pour financer les investissements qui s'imposent, il est nécessaire que le tarif intégré d'électricité soit fixé à un niveau adéquat. Or, en 2008, EDF se retrouve dans une situation inédite où les recettes provenant des activités exercées en France sont inférieures aux dépenses d'investissement courant engagées sur le territoire national ;

- la relance du nucléaire civil au niveau mondial. La France est à cet égard en position favorable avec la construction du réacteur EPR à Flamanville dont le chantier progresse et dont le raccordement au réseau est prévu pour 2012. La Grande-Bretagne possède également un potentiel important de développement de la filière nucléaire, EDF devant prendre le contrôle de British Energy d'ici à la fin de l'année 2008. L'entreprise a également signé deux contrats avec une entreprise chinoise afin de construire et d'exploiter deux réacteurs EPR sur un site à proximité de Hong Kong. Elle est également en pourparlers aux Etats-Unis, pays dans lequel elle a créé une « joint-venture » et en Afrique du Sud, où elle a répondu à un appel d'offre en partenariat avec Areva, Bouygues et Alstom ;

- faire d'EDF un leader en matière d'énergies renouvelables et d'efficacité énergétique. L'entreprise a opté pour une stratégie de développement d'une production électrique diversifiée reposant sur différentes filières parmi lesquelles l'éolien, la biomasse, l'énergie marine et le solaire. Ainsi, EDF Énergies Nouvelles, filiale de l'entreprise, a récemment fait l'objet d'une augmentation de capital, un partenariat a été lancé avec des constructeurs automobiles pour développer des concepts de véhicules électriques et des offres commerciales ont été développées auprès des consommateurs pour encourager l'utilisation de l'énergie solaire notamment.

M. Pierre Gadonneix a estimé que ces différents axes stratégiques étaient de nature à favoriser les économies d'énergie et la production d'électricité faiblement émettrice de dioxyde de carbone (CO2). C'est dans ce contexte qu'il a tenu à commenter certains aspects du projet de loi « Grenelle de l'environnement ».

D'un point de vue général, l'entreprise est favorable aux mesures prévues par ce texte. La France dispose d'un avantage par rapport à ses voisins européens puisqu'elle est, grâce à l'électricité nucléaire et hydraulique, qui représente 90 % de la production annuelle, le pays le moins émetteur de CO2. Ainsi, le parc de production d'EDF émet 42 grammes de CO2 par kilowattheure (kWh) produit soit neuf fois moins que la moyenne du parc européen. L'entreprise s'engage néanmoins à diminuer de 20 % ses émissions de CO2 sur la période de référence 1990-2020 définie par le protocole de Kyoto, en agissant principalement sur la modernisation de ses centrales thermiques qui servent à la production de pointe et représentent environ 5 % de la production. Cet élément n'exonère toutefois pas la France et EDF d'oeuvrer en faveur de la promotion des économies d'énergie.

Abordant ensuite les dispositions relatives à la consommation énergétique des bâtiments, M. Pierre Gadonneix a rappelé qu'EDF avait pris l'engagement de favoriser l'efficacité énergétique, faisant de cet objectif un des axes privilégiés de sa stratégie commerciale. 10 000 conseillers clientèle ont ainsi été formés à l'éco-consommation, 350 000 logements privés et 120 000 logements sociaux auront fait l'objet de rénovations thermiques entre juillet 2006 et juillet 2009 et 50 000 chauffe-eau solaires auront été installés dans les départements et collectivités d'outre-mer. L'entreprise a également procédé à la promotion des ampoules « basse consommation », signant un accord avec le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, qui prévoit la commercialisation, en moins d'un an, de 10 millions d'ampoules de ce type à un prix inférieur à deux euros. Il s'est par ailleurs félicité de ce que les pouvoirs publics développent l'instrument des certificats d'économies d'énergie, mécanisme qui a accru les efforts de l'entreprise en faveur de la réduction de la consommation.

Dressant ensuite un état des lieux de la situation énergétique des logements, il a indiqué que le chauffage électrique équipait un quart des 30 millions de logements existants, ainsi que les trois quarts des logements neufs construits chaque année, soit environ 300 000 logements. La règlementation thermique applicable impose des normes d'isolation spécifiques et plus contraignantes pour les logements équipés de chauffage électrique par rapport à ceux qui sont chauffés par des énergies fossiles, ce qui les rend plus économes en énergie. Le chauffage électrique s'est développé dans les logements neufs principalement pour des raisons liées au prix relatif des énergies, le tarif de l'électricité n'ayant augmenté que de 5 % en 5 ans contre 56 % pour celui du gaz. Enfin, il a fait remarquer que les logements français consommaient en moyenne moins que les logements allemands.

M. Pierre Gadonneix a estimé qu'à l'avenir la France aurait besoin de toutes les formes d'énergie disponibles et que la règlementation thermique devait laisser sa chance à chaque filière sans exclure a priori une forme de chauffage. Les efforts à réaliser dans ce domaine doivent s'orienter en priorité sur la performance énergétique et les économies d'énergie. A cet égard, des marges de progrès sont envisageables notamment grâce à des solutions faisant appel aux pompes à chaleur, aux chauffe-eau solaires ou à des matériaux isolants. Toutefois, ces solutions techniques nouvelles ne seront pas toutes disponibles d'ici à 2012 à des conditions techniques et économiques raisonnables, notamment les pompes à chaleur, pour être proposées dans les différents types de logement, notamment le logement collectif. En outre, les dispositions relatives au bâtiment du projet de loi « Grenelle de l'environnement » ne proposent pas un traitement spécifique de la question de l'eau chaude sanitaire qui n'a pourtant pas de rapport avec celle de l'isolation. Ainsi, les 11 millions de ballons d'eau chaude actuellement détenus par les ménages français consomment en moyenne 55 kWh d'énergie primaire par mètre carré et par an, 75 kWh pour certains logements, et sont programmés pour fonctionner la nuit, aux heures creuses, c'est-à-dire en faisant appel à la production d'électricité d'origine nucléaire, soit quasiment sans émissions de CO2 et à des conditions de tarif particulièrement favorable au pouvoir d'achat.

Il a expliqué que cette difficulté venait de ce que les consommations d'énergie dans les bâtiments au regard de la réglementation thermique sont comptabilisées en énergie primaire. Or, l'électricité n'est pas une énergie primaire, puisque sa production nécessite l'utilisation d'autres sources d'énergie, fossiles, minérales ou renouvelables, ce qui explique que la comptabilisation de l'électricité diffère selon qu'elle est exprimée en énergie primaire ou en énergie finale. Le passage d'une unité à l'autre est réalisé en appliquant à l'énergie finale un coefficient de 2,58, correspondant peu ou prou au rendement moyen des centrales de production. Dès lors que les consommations énergétiques dans les bâtiments sont décomptées en énergie primaire, il apparaît donc nécessaire de moduler le seuil des 50 kWh, puisque la production d'eau chaude sanitaire au moyen d'un ballon d'eau chaude sature, à elle seule, ce seuil. A cet égard, le texte de l'article 4 du projet de loi, tel qu'amendé par l'Assemblée nationale, est satisfaisant puisqu'il laisse ouvert, dans les constructions neuves, le recours aux différentes solutions énergétiques.

Puis M. Pierre Gadonneix a rappelé le rôle-clé joué par le parc hydraulique de l'entreprise pour la sécurité d'approvisionnement et la sûreté du système électrique national. Cette production, d'origine renouvelable, constitue un atout indéniable pour répondre aux pointes de consommation. A titre d'exemple, lors de l'incident du 4 novembre 2006, EDF a été en mesure de mobiliser, en moins de 20 minutes, près de 5.000 mégawatts (MW) de puissance supplémentaire au moyen de ses barrages hydro électriques pour limiter les conséquences de la panne d'électricité. En outre, EDF, premier exploitant hydraulique en Europe, a prévu d'investir près de 500 millions d'euros au cours des années 2006-2011 pour renforcer la sécurité et la performance des barrages, soit un doublement de l'effort par rapport à la période précédente, ce qui permet d'assurer la pérennité de ce patrimoine. L'entreprise est par ailleurs extrêmement attentive à favoriser la concertation et le dialogue entre les différents usagers de la ressource en eau pour créer les conditions d'une gestion équilibrée de cette ressource.

L'enjeu principal s'agissant de cette source d'énergie est celui du maintien de son potentiel de production. L'absence, dans le texte du projet de loi, de toute référence à un effacement des barrages qui constitueraient un obstacle à la continuité écologique est donc, à ce titre, un élément positif. Au demeurant, les barrages sont équipés de dispositifs permettant d'assurer la bonne circulation des espèces aquatiques.

En définitive, le président d'EDF a considéré que la France devait s'attacher à produire de l'électricité dans des conditions respectueuses de l'environnement, favorisant des émissions réduites de CO2, et a indiqué la totale disponibilité de l'entreprise pour relever ce défi.

M. Jean-Paul Emorine, président, tout en notant le caractère récent du parc nucléaire d'EDF, s'est interrogé sur les conditions dans lesquelles l'entreprise serait conduite, dans les années à venir, à financer le démantèlement de ses centrales.

En réponse, M. Pierre Gadonneix a fait valoir qu'il s'agissait d'un enjeu important pour EDF, traité en toute transparence. Il a indiqué que depuis 2005, date de l'ouverture du capital d'EDF, des sommes étaient provisionnées au sein d'un fonds dédié, extérieur à l'entreprise, pour assurer le paiement des dépenses afférentes au démantèlement. Ce fonds devrait, à terme, disposer de 16 milliards d'euros. Relevant qu'une opération de démantèlement et de remise en l'état d'un site représentait environ 12 % du coût de construction d'une centrale et réclamait des délais compris entre 10 et 20 ans, il a précisé que certaines opérations étaient actuellement en cours et que l'objectif était de remettre les sites dans un état identique à celui qui prévalait avant la construction de la centrale.

Après s'être interrogé sur les raisons pour lesquelles la centrale de Brennilis, première centrale nucléaire française, n'était pas encore démantelée, M. Bruno Sido a souhaité obtenir des précisions sur les conséquences des modifications, introduites par l'Assemblée nationale à l'article 4 du projet de loi « Grenelle de l'environnement », permettant de moduler le seuil des 50 kWh. Il s'est également interrogé sur les émissions réelles de CO2 liées au chauffage électrique, en prenant notamment en compte le fait que celui-ci est utilisé lors des heures de pointe pendant lesquelles la consommation est satisfaite par des moyens de production thermique, et sur la méthode utilisée pour déterminer le coefficient de conversion de 2,58 entre énergie finale et énergie primaire pour l'électricité, se demandant si ce calcul ne conduisait pas à pénaliser l'utilisation de cette source d'énergie dans les constructions neuves.

M. Gérard Bailly s'est demandé si la discussion du projet de loi ne constituait pas une occasion pour réaffirmer l'importance de l'électricité d'origine hydraulique, jugeant que de nombreux cours d'eau pouvaient encore être équipés de telles installations. Il a, à cet égard, estimé que les préoccupations de défense de certaines espèces aquatiques pouvaient conduire à pénaliser cette source de production et se heurter à l'objectif de développement des énergies d'origine renouvelable. Puis, il s'est interrogé sur le niveau du tarif de rachat par EDF de l'électricité provenant des éoliennes et sur les possibilités de valoriser la biomasse pour la production d'électricité.

Notant que la structure du parc de production d'EDF permettait de limiter les émissions françaises de CO2, M. Gérard Cornu s'est demandé si un développement supplémentaire des capacités hydrauliques ne serait pas de nature à limiter le recours à des moyens de production thermique. Puis, tout en jugeant indispensable de favoriser un accroissement de la part des énergies renouvelables dans le mix énergétique français, il s'est interrogé sur la soutenabilité, pour le consommateur, de l'augmentation du prix de l'électricité que cette évolution pourrait induire.

M. Rémy Pointereau a demandé des précisions sur le calendrier de renouvellement des centrales nucléaires d'EDF et sur les perspectives d'enfouissement des lignes électriques, car leur impact visuel sur les paysages ne peut être ignoré des contraintes induites pour les exploitants agricoles. Il s'est interrogé, à cet égard, sur l'opportunité d'affecter aux exploitants de terres agricoles traversées par des lignes électriques une partie de la « redevance pylônes », dont seules les collectivités territoriales sont aujourd'hui bénéficiaires.

M. Dominique Braye s'est tout d'abord étonné des déclarations du président d'EDF sur le caractère satisfaisant de la rédaction de l'article 4 du projet de loi « Grenelle de l'environnement » et s'est demandé si la fixation à 50 kWh du seuil de consommation maximale des constructions neuves à partir de la fin 2012 (fin 2010 pour les bâtiments publics et les bâtiments affectés au secteur tertiaire) ne serait pas de nature à interdire le recours au chauffage électrique par convecteur et à l'eau chaude au moyen d'un ballon, même en appliquant une modulation, dont le ministre d'Etat avait fait valoir, lors du débat à l'Assemblée nationale, qu'elle ne devrait pas excéder 20 %. Puis, soulignant l'impact visuel très négatif des éoliennes sur les paysages et rappelant les réserves récemment émises, à ce titre, par un ancien Président de la République, il s'est interrogé sur les surcoûts liés à cette source d'énergie, récemment mis en avant par une étude réalisée par l'Institut Montaigne. Enfin, il a fait part des insatisfactions de nombreuses petites et moyennes entreprises liées aux délais nécessaires pour obtenir d'EDF d'être raccordées et alimentées en électricité.

Mme Evelyne Didier a demandé des précisions sur les efforts consentis par EDF dans le domaine de l'énergie solaire et des batteries pour développer les véhicules électriques. Se félicitant de la grande attention dont le réchauffement climatique fait désormais l'objet dans le débat public, elle a ensuite relevé qu'il était nécessaire d'être également très vigilant sur les problèmes liés à la préservation de la biodiversité.

M. Charles Revet s'est interrogé sur la possibilité pour un exploitant de moduler, en fonction de la demande, la puissance issue d'une centrale nucléaire.

Après avoir demandé des précisions sur les effets de la crise financière sur les sommes consignées dans le fonds dédié pour financer le démantèlement des centrales nucléaires, M. Louis Nègre s'est interrogé sur les délais qu'il était raisonnablement possible d'obtenir pour connecter une installation photovoltaïque au réseau et sur les effets pour la santé humaine du développement des ampoules à basse consommation.

En réponse à ces différentes interventions, M. Pierre Gadonneix a apporté les précisions suivantes :

- les travaux de démantèlement de la centrale de Brennilis avaient été démarrés mais ont été interrompus, pour une durée d'environ deux années, en raison d'une procédure contentieuse, introduite par une association et qui a aujourd'hui abouti. Ceci a pour effet d'accroître le coût de l'opération, laquelle est appelée, en tout état de cause, à se poursuivre dès que possible ;

- le coefficient de 2,58 utilisé pour convertir l'électricité en énergie primaire présente un caractère conventionnel et correspond au rendement moyen des centrales de production françaises ;

- il existe, en France, un potentiel limité de développement de l'électricité hydraulique dans la mesure où les grands sites sont déjà équipés. Selon certaines estimations, il serait possible de produire entre 2 et 7 térawattheures (TWh) supplémentaires chaque année, sur un potentiel total évalué à 70 TWh. Compte tenu de l'existence de demandes tendant à l'effacement de certains barrages et de la nécessité d'assurer, avec l'application du débit réservé, un flux régulier d'eau dans les cours d'eau, l'enjeu principal est de maintenir le solde net annuel de production hydroélectrique à son équilibre actuel ;

- l'électricité d'origine éolienne présente un coût supérieur à celle provenant des moyens thermiques ou nucléaire. Pour autant, cette réalité économique ne rend pas illégitime le recours à cette énergie, compte tenu des incertitudes qui entourent le niveau, dans les prochaines années, du prix de l'électricité. A cet égard, une augmentation du prix des énergies fossiles pourrait, à l'avenir, limiter ces surcoûts ;

- il existe encore un potentiel important pour augmenter le rendement de l'énergie solaire, notamment sous l'effet des gains liés aux progrès technologiques et à la diffusion de cette technique. En revanche, le coût de l'éolien se situe désormais vraisemblablement à son optimum économique et offre peu de possibilités d'amélioration ;

- le développement de la part de l'éolien dans le mix énergétique français met en lumière les deux questions que sont les impacts sur les paysages et le caractère irrégulier de la production d'énergie qui en résulte ;

- comparé à l'électricité d'origine thermique et nucléaire, l'éolien présente un surcoût de 50 % et le solaire de l'ordre de 500 %, même si, dans le second cas, ce surcoût est appelé à diminuer ;

- comme dans la plupart des pays, les surcoûts liés à la promotion des énergies renouvelables sont supportés par le consommateur, par l'intermédiaire, en France, du mécanisme de compensation des charges de service public de l'électricité (CSPE) ;

- l'énergie issue de la biomasse est appelée à se développer, même si son potentiel apparaît limité en raison de son coût et de la concurrence avec les usages alimentaires des productions agricoles ;

- l'âge moyen des centrales nucléaires françaises est de 23 ans, la plus ancienne ayant été mise en service il y a 30 ans. Les 58 réacteurs ont d'ailleurs été construits au cours d'une période relativement courte de 15 années. Même si la plupart d'entre eux n'atteindront pas cette durée, EDF espère que ces réacteurs, conçus pour fonctionner pendant 40 ans, pourront fonctionner jusqu'à 60 ans comme c'est déjà le cas pour nombre d'entre eux aux Etats-Unis présentant des caractéristiques techniques comparables. Il n'y a donc pas d'urgence à entamer, dès aujourd'hui, le renouvellement, du parc nucléaire et la construction du réacteur EPR sur le site de Flamanville répond avant tout à la nécessité de satisfaire les besoins supplémentaires de consommation. Dans l'attente de ce renouvellement, EDF a pour ambition de construire plusieurs centrales nucléaires à l'étranger. De la sorte, l'entreprise disposera des compétences humaines et scientifiques pour entamer, le moment voulu, le processus de renouvellement de son parc en France ;

- le modèle de réacteur EPR est appelé à être utilisé pendant une vingtaine d'années, dans l'attente du développement des réacteurs de quatrième génération. Par ailleurs, EDF est candidate pour assurer la construction du deuxième réacteur EPR, récemment annoncée par le Président de la République ;

- en comparaison de pays asiatiques, les Etats-Unis, le Canada ou le Mexique, la France est celui dans lequel les lignes électriques sont le plus massivement enfouies. La filiale d'EDF dédiée à la gestion du réseau de distribution, Electricité réseau distribution France (ERDF), consacre des investissements importants aux actions d'enfouissement, notamment pour renforcer la sécurité du réseau, considération qui prime sur le caractère peu esthétique de ces lignes ;

- les besoins de chauffage sont plus importants en hiver, mais pas nécessairement aux heures de pointes de consommation d'électricité. Dans ces conditions, le recours au chauffage électrique ne suppose pas nécessairement la mobilisation de moyens de production thermique. Selon différentes estimations, un kilowattheure de chauffage électrique émet entre 150 et 200 grammes de CO2 ;

- un ballon d'eau chaude consomme, à lui seul, 55 kWh d'énergie primaire par mètre carré et par an dans une habitation « standard ». Dans ces conditions, il apparaît nécessaire de moduler de manière appropriée le seuil des 50 kWh ou d'exclure, dans le décompte des consommations d'énergie des constructions neuves, celles qui sont liées à la production d'eau chaude sanitaire pour permettre de continuer à équiper les logements neufs en électricité pour le chauffage et l'eau chaude ;

- EDF Energies Nouvelles, filiale d'EDF, a récemment lancé une augmentation de capital de 500 millions d'euros, notamment dans le but de financer un programme en faveur du développement de l'énergie solaire ;

- le développement de batteries électriques performantes et autonomes constitue un enjeu important pour diffuser la technologie des véhicules électriques. A ce titre, l'une des pistes envisagées pourrait s'appuyer sur les véhicules hybrides rechargeables qui permettent de lever ces difficultés. En l'état actuel des techniques disponibles, les batteries sont encore trop coûteuses, trop lourdes et peu autonomes ;

- il est possible de stocker de l'électricité grâce aux stations de transfert d'énergie par pompage (STEP) qui permettent de produire de l'électricité lors des pointes de consommation et d'utiliser l'énergie des centrales nucléaires, pendant la nuit, pour remonter l'eau dans une retenue, laquelle sera réutilisée pour produire de l'électricité. Cette technique nécessite cependant des investissements importants ;

- il est techniquement possible de moduler la puissance des centrales nucléaires, mais celles-ci sont avant tout conçues pour fonctionner de manière régulière et assurer des besoins de consommation « de base » ;

- le fonds dédié pour le financement des opérations de démantèlement est géré par des comités indépendants d'EDF et les sommes sont placées afin de limiter les risques. Ceci étant, la crise financière a eu nécessairement un impact sur le niveau de ces fonds, évalué à moins de 10 %. La loi oblige EDF à réalimenter ce fonds pour atteindre la somme de 16 milliards d'euros en 2011 ;

- certains consommateurs ont éprouvé des difficultés pour être raccordés au réseau au moment de la séparation entre les activités liées à la gestion du réseau et celles ayant trait à la commercialisation. Ces difficultés sont toutefois en passe d'être surmontées. S'agissant des délais de raccordement des installations de production, y compris celles d'une puissance modeste, ils peuvent être plus longs car il est nécessaire d'en examiner les conséquences en termes de sûreté pour les réseaux de distribution.

Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président, puis de M. Pierre Hérisson, vice-président

Plan Ecophyto 2018 - Audition de M. Guy Paillotin

Puis la commission a procédé à l'audition de M. Guy Paillotin, ancien directeur de l'INRA, auteur du plan Plan EcoPhyto 2018.

Précisant que le plan Plan EcoPhyto 2018 n'était en rien une oeuvre personnelle, M. Guy Paillotin a indiqué qu'il faisait suite à l'une des résolutions du « Grenelle de l'environnement » prescrivant de réduire de 50 % l'usage de produits phytosanitaires en dix ans si possible, suggérée par le ministre de l'agriculture et de la pêche, M. Michel Barnier. Ayant, à la demande de ce dernier, accepté de présider un groupe technique composé de représentants des différentes catégories d'acteurs et chargé d'instruire cette résolution, M. Guy Paillotin a souligné la qualité des fructueux débats qu'il a dirigés pendant six mois, la question des produits phytosanitaires n'ayant été que marginalement abordée dans le cadre du « Grenelle ». Les conclusions du groupe, largement consensuelles, ont été approuvées notamment par la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA) et par l'association France nature environnement.

M. Guy Paillotin a fait observer que le postulat de départ d'une diminution de moitié des produits phytosanitaires en dix ans pouvait faire référence à plusieurs critères :

- les masses de produits actifs. Les fabricants de ces produits cherchant à accroître au maximum leur efficacité, il est en effet prévisible que leur masse totale diminue structurellement. Mais les associations environnementales n'ont pas souhaité retenir une telle référence ;

- l'impact des produits. L'absence d'indicateurs opérationnels rapportables sur la durée à un tel critère, mais également l'opposition des associations environnementales à la volonté des fabricants de ne retenir que l'impact des produits sur les exploitations agricoles et non sur l'ensemble de l'écosystème, ont conduit à abandonner également ce critère ;

- la fréquence d'intervention. Si la majorité des membres du comité était favorable à ce critère, il ne pouvait faire l'objet d'une consolidation rapide à l'échelle nationale ; il a par conséquent été aussi écarté ;

- enfin, la quantité de doses vendues rapportée à la dose unitaire spécifique de la substance active (NODU). Ce critère, simple, opérationnel et intégrable au niveau national, a finalement été retenu.

Soulignant que la France était parmi les premiers pays utilisateurs de produits phytosanitaires en volume total, mais qu'elle se situait dans la moyenne s'ils étaient rapportés à l'hectare, M. Guy Paillotin a insisté sur les risques que courait l'agriculture nationale, non seulement en termes d'image, mais surtout en dépendance vis-à-vis d'approvisionnements extérieurs, si elle ne remettait pas en cause son modèle de production intensive. Estimant qu'il ne faudrait pas compter, dans les premières années du moins, sur des innovations technologiques du secteur industriel pour tenir cet engagement de réduction, il a préféré parier sur la capacité du monde agricole à faire évoluer ses pratiques. Soulignant qu'il existait un rapport d'un à deux dans l'utilisation des produits de traitement entre les agriculteurs les plus et les moins vertueux, il a appelé à développer, valider et diffuser des méthodes de travail durables auprès du plus grand nombre d'entre eux, ainsi qu'à renforcer leur formation en jouant sur le volontarisme. Il a noté que la réglementation sanitaire française, concentrée sur l'efficacité des produits, ne permettait pas facilement de recourir à des techniques réduisant le recours aux traitements dès lors qu'elles donnaient moins de résultats en termes de production.

Anticipant la nécessité, après l'adaptation des pratiques, d'investir massivement dans l'innovation, il a regretté que les efforts en ce domaine soient dispersés en un grand nombre d'organismes de recherche. Appelant à un programme européen de recherche, il a observé que les industriels étaient davantage désireux de s'implanter sur les marchés émergents, où l'usage de produits phytosanitaires reste encore très limité, plutôt qu'enclins à engager des programmes de recherche sur de nouvelles molécules, les taux de rentabilité du secteur étant assez faibles. Remarquant que le souci d'une efficacité maximale des produits aboutissait à accroître la résistance des plantes à leur égard, il a, pour conclure, appelé à mobiliser fortement les acteurs en les encourageant à modifier leurs pratiques et en les convainquant qu'il en va d'abord de leur propre intérêt.

Cet exposé a été suivi d'un débat.

M. Jean Bizet s'est inquiété de l'articulation entre le Plan EcoPhyto 2018 et le futur règlement communautaire visant à modifier la directive de 1991 sur l'utilisation des produits phytosanitaires. Il a regretté que ces deux textes, qui visent plus à protéger les utilisateurs de ces produits que les consommateurs de denrées agricoles, envisagent des interdictions importantes, alors même que les méthodes alternatives de production agricole n'existent pas encore. Ces impasses « technologiques » vont fragiliser gravement et durablement des filières, en particulier maraîchères, et conduire à des augmentations de prix des produits alimentaires. Il aurait souhaité qu'un examen plus équilibré de la situation permette de mieux prendre en compte le facteur temps, indispensable pour, d'une part, découvrir de nouvelles molécules innovantes, d'autre part, mettre au point des méthodes économiquement viables de substitution aux produits phytosanitaires, et enfin, assurer la formation des agriculteurs.

Mme Evelyne Didier a constaté que les plantes se montraient de plus en plus résistantes à des produits phytosanitaires toujours plus efficaces : il existe donc bien un véritable problème de dépendance de la production agricole à l'usage de ces produits qui va rapidement conduire à de profondes difficultés écologiques et sanitaires. Il est regrettable que les industriels soient plus intéressés par la commercialisation des molécules existantes sur d'autres marchés que le continent européen, que par le développement de molécules nouvelles moins dangereuses pour la santé.

S'appuyant sur son expérience de viticulteur, M. Daniel Laurent a jugé extrêmement préoccupante pour l'avenir de pans entiers de l'économie agricole l'absence de délai permettant au producteur de trouver des substituts à la suppression de certaines molécules, surtout dans un contexte d'évolution rapide de la climatologie. Il a souhaité que le principe de réalité économique soit mieux pris en compte pour éviter la disparition de filières très utilisatrices actuellement de produits phytosanitaires.

M. Daniel Soulage a observé que l'intervention de M. Guy Paillotin rejoignait à bien des égards les informations obtenues au cours de ses auditions en tant que rapporteur des crédits du budget du ministère de l'agriculture et de la forêt destinés à garantir la sécurité et la qualité sanitaires de l'alimentation. Rappelant l'importance de la formule législative « si possible », il a souligné que la prise en compte du facteur temps était essentielle pour la formation et l'information des agriculteurs, la validation et la diffusion de méthodes de production alternatives, et enfin la recherche de nouvelles molécules. Tout en reconnaissant que certaines filières étaient mieux organisées, donc mieux préparées, que d'autres, il a estimé que la reconduction d'autorisations temporaires de 120 jours pour l'utilisation de produits désormais interdits, comme cela avait été le cas durant l'été 2008 pour un certain nombre des dizaines de molécules supprimées sans alternative, n'était pas un mode de fonctionnement satisfaisant ni susceptible d'être pérennisé. Enfin, il a considéré que les difficultés qu'allait créer le caractère drastique de cette nouvelle règlementation était un facteur supplémentaire pour décourager l'installation de jeunes agriculteurs. Aussi a-t-il évoqué l'idée d'un moratoire pour l'application de ces dispositions ou d'un conventionnement par type de production, permettant aux agriculteurs d'avoir une claire vision de l'avenir immédiat et à moyen terme.

En réponse à cette première série d'intervenants, M. Guy Paillotin a fait part des réflexions suivantes :

- la stagnation des rendements dans toutes les cultures qui utilisent des produits phytosanitaires, voire leur réduction, démontre qu'un mode de production agricole trop intensif conduit inéluctablement à une impasse ; il est donc impératif de sortir l'agriculture, notamment européenne, de la dépendance des produits phytosanitaires ;

- mais il est une seconde raison économique à ce mouvement : face à la demande sociale d'une agriculture « plus saine » qui se renforce, les concurrents de l'agriculture européenne qui utilisent peu d'intrants en font d'ores et déjà un argument commercial de vente qui rencontre un certain succès ;

- tous les acteurs responsables, y compris parmi les organisations non gouvernementales (ONG) de défense de l'environnement, sont conscients qu'il faut accorder du temps pour trouver des solutions alternatives ; reste qu'il faut se mettre d'ores et déjà en mouvement de façon à ce que des premiers résultats significatifs soient enregistrés dans les années à venir ;

- l'adhésion des agriculteurs à la démarche est indispensable, mais en réalité, beaucoup sont d'ores et déjà convaincus, à la fois au plan sanitaire (pour leur propre santé) et au plan économique (le coût des intrants ne cesse d'augmenter, les rendements stagnent et les consommateurs sont exigeants) ;

- d'ailleurs, aujourd'hui déjà, une partie significative des producteurs compte des taux d'utilisation de produits phytosanitaires très largement inférieurs à la moyenne : c'est donc que dès à présent, les techniques et méthodes de production permettent d'avancer ; si certains agriculteurs y arrivent, c'est en général qu'ils suivent des formations, acceptent des conseils, mutualisent les bonnes pratiques, etc... ; une part essentielle du succès du Plan EcoPhyto 2018 repose sur la généralisation de ces comportements, à mesure notamment du renouvellement des générations dans le monde agricole ;

- les productions dites « orphelines », c'est-à-dire celles, essentiellement maraichères et fruitières, pour lesquelles les industriels phytosanitaires n'engagent pas de recherches nouvelles et se retirent du marché car celui-ci, du fait de son étroitesse, n'est pas rentable, sont un problème en tant que tel qui n'est pas lié au Plan EcoPhyto 2018 et qui nécessiterait une réflexion ad hoc.

Observant que la recherche agronomique avait jusqu'à présent privilégié les plantes les plus rentables, qui sont aussi les plus fragiles et nécessitent de ce fait beaucoup d'intrants, de nombreux passages de traitement et des changements fréquents de variétés, M. Paul Raoult a jugé nécessaire de réorienter cette recherche sur des productions plus robustes permettant de limiter l'usage des produits phytosanitaires. Il a toutefois souligné qu'il n'était pas économiquement envisageable, même si la préservation de l'environnement, en particulier des nappes phréatiques, était essentielle, de supprimer totalement les traitements phytosanitaires et de ne pratiquer que de l'agriculture biologique.

M. Jacques Muller a regretté que la recherche française ne se soit pas davantage préoccupée de développer les concepts d'agro-écologie sur lesquels s'appuient les modèles de production agricole intégrée, déjà largement mis en oeuvre dans certains pays. Il a suggéré la mise en oeuvre d'un dispositif fiscal qui renchérisse les prix des produits utilisant beaucoup d'intrants phytosanitaires et dont les ressources générées seraient destinées à la recherche agronomique publique. Enfin, il a proposé que la France adopte, pour la mise en oeuvre nationale de la PAC, le dispositif allemand allouant des droits à paiement unique (DPU) aux producteurs de fruits et légumes travaillant en production intégrée, ce qui leur permet de vendre leurs produits à des prix très compétitifs.

A cette seconde série d'intervenants, M. Guy Paillotin a répondu que :

- la valorisation des espèces qui nécessitent peu de traitements est à l'évidence une nécessité ; toutefois, il n'est pas raisonnable de demander la suppression de tout traitement : en matière agricole comme pour la santé humaine ou animale, il est normal de soigner les maladies ;

- mais pour poursuivre l'analogie, il est également indispensable, ne serait-ce que pour que les traitements continuent à être efficaces contre les maladies, de ne pas favoriser le développement de résistances par un usage massif et répété (exemple des antibiotiques) : il convient donc d'être mesuré ;

- il n'existe pas de mobilisation suffisante en faveur de la recherche publique, dont l'organisation n'est pas propice à la meilleure efficacité : il s'agit-là d'un problème politique qu'il revient aux élus nationaux de prendre en charge, de même, du reste, qu'il est de leur responsabilité de s'assurer que les crédits de la PAC sont utilisés de la manière la plus rationnelle et propice au développement durable.

En conclusion, M. Guy Paillotin a estimé indispensable de mobiliser les acteurs agricoles, de les convaincre que l'évolution que traduit le Plan EcoPhyto 2018 est une nécessité pour eux-mêmes, pour leur propre santé comme pour leur avenir économique.

Mercredi 19 novembre 2008

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président -

Transports ferroviaires - Audition de M. Hubert Haenel, parlementaire en mission, sur le système ferroviaire français

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'audition de M. Hubert Haenel, parlementaire en mission, sur le système ferroviaire français.

M. Hubert Haenel, parlementaire en mission, a tout d'abord présenté le premier volet de son rapport au Gouvernement, concernant plus spécifiquement l'organisation nationale du système ferroviaire. Il a estimé que la loi du 13 février 1997 créant l'établissement public Réseau ferré de France (RFF), gestionnaire de l'infrastructure ferroviaire distinct de la SNCF, n'avait pas été un texte pleinement satisfaisant. Souhaitant principalement traiter la question de la dette ferroviaire dans la perspective du respect des critères de Maastricht par la France, le législateur français n'est pas allé jusqu'au bout de la logique définie par les directives européennes. Il en a résulté une véritable « usine à gaz » dans la mesure où RFF se trouve contraint par la loi elle-même de déléguer l'essentiel de ses missions à la SNCF qui est, par ailleurs, un opérateur ferroviaire théoriquement à égalité avec les autres. M. Hubert Haenel a estimé que plus d'une décennie après la loi de 1997, l'organisation ferroviaire française apparaît beaucoup trop compliquée, ce qui nuit à la fois à la transparence et au développement de l'ensemble du système. Ce constat est officiellement partagé, à la fois par la Cour des comptes, dans un rapport du printemps 2008, par l'Ecole polytechnique de Lausanne -qui a rendu en 2007 un rapport sur le sujet commandité par la SNCF et RFF- mais aussi et surtout par la Commission européenne elle-même qui a adressé des observations à la France, l'été dernier. C'est dans ce contexte, que le Gouvernement l'a missionné afin de recueillir ses propositions pour améliorer le système. Ce dernier a indiqué quelles étaient ses préconisations après avoir insisté sur le caractère indispensable de la réforme. Il a tout d'abord fait valoir qu'une solution en apparence idéale, pourrait consister à transférer à RFF la totalité des 55.000 personnels de la SNCF actuellement en charge de l'infrastructure. Estimant cette option peu réaliste, il a indiqué celle qui lui semblerait la plus à même de répondre à l'ensemble des contraintes, à la fois françaises et européennes. Il s'agirait de créer une société anonyme, dénommée « Exploitation nationale des chemins de fer français» (ENCF), filiale à 100 % de la SNCF, employant les 14.400 agents travaillant actuellement à l'exploitation du réseau, c'est-à-dire, affectés à l'organisation du trafic et à sa gestion concrète, notamment en matière d'aiguillage. S'agissant de la réaction des services de la Commission européenne à cette proposition, il a fait valoir deux éléments :

- ni la mise en place d'accords passés entre la SNCF et RFF en vue d'une meilleure coordination, ni même la création annoncée d'une commission de régulation nationale, ne sont considérées par Bruxelles comme des réponses suffisantes ;

- en revanche, sa proposition de filialisation des fonctions d'exploitation du réseau peut être envisagée dès lors que l'indépendance entre cette nouvelle société et la SNCF serait très strictement garantie.

Achevant la présentation du premier volet de son rapport, il a rappelé que celui-ci concluait sur un constat de carence de l'Etat en matière de gouvernance et de financement du système ferroviaire, soulignant que le récent contrat de performance signé entre le Gouvernement et RFF n'était pas pleinement suffisant.

M. Hubert Haenel a ensuite présenté le second volet de son rapport traitant plus spécifiquement de la problématique de la régionalisation ferroviaire. Ayant rappelé le rôle qui fut le sien dans la conception et la mise en place du transfert des services de proximité aux régions, il a estimé que chacun pouvait aujourd'hui se féliciter du grand succès rencontré par les trains express régionaux (TER) qui incarnent la principale réussite de la décentralisation. Il a précisé que cette réforme était encore évolutive, les trois générations de convention déjà passées entre les conseils régionaux et la SNCF ayant permis d'améliorer le système pour mieux répondre aux spécificités locales. Néanmoins le rapport identifie trois problèmes auxquels le transport ferroviaire régional de voyageurs est aujourd'hui confronté :

- un problème financier lié aux dépenses des régions toujours plus importantes, non seulement pour financer l'exploitation du service, mais aussi pour contribuer aux projets d'infrastructure, par exemple au travers des « plans rail » comme celui décidé par la région Midi-Pyrénées ;

- des difficultés liées aux goulets d'étranglement technique, dans la mesure où la saturation de certaines lignes ou de certaines grandes gares régionales est une entrave au développement de nouveaux services régionaux ;

- enfin, les questions liées à une éventuelle ouverture à la concurrence des services ferroviaires régionaux.

Revenant sur ce dernier point, M. Hubert Haenel a tenu à démentir les allégations parfois avancées dans la presse selon lesquelles son rapport préconisait une ouverture à la concurrence à compter de la fin 2009. La question d'une ouverture à la concurrence des services régionaux est aujourd'hui soumise à deux séries d'incertitudes fortes. Sur le plan juridique, un doute subsiste sur le point de savoir s'il est ou non nécessaire de modifier la loi d'orientation sur les transports intérieurs (LOTI) pour autoriser les régions qui le souhaiteraient à choisir la façon dont elles peuvent sélectionner l'opérateur du service : au moyen d'une convention signée de gré à gré, par exemple avec la SNCF, ou bien après avoir procédé à un appel d'offres auprès des différentes entreprises ferroviaires. A ces incertitudes juridiques s'ajoutent des interrogations d'ordre technique concernant la faisabilité pratique d'une éventuelle mise en concurrence, portant sur le périmètre des parties du réseau susceptibles d'être dévolues à un nouvel entrant, le devenir des matériels et des équipements aujourd'hui propriété de la SNCF mais financés par les régions et, enfin et surtout, le sort des agents de la SNCF affectés à son service. Il serait dangereux de ne pas traiter de ces questions et d'attendre qu'une éventuelle décision des juridictions européennes ou françaises impose brutalement l'ouverture à la concurrence. En conséquence, le rapport préconise d'avancer très prudemment sur le sujet en suivant la même démarche que celle adoptée pour la régionalisation elle-même au milieu des années 90 : dans un premier temps, la réunion d'un groupe de travail réunissant toutes les parties prenantes afin d'étudier l'ensemble des questions, puis, dans un second temps, la mise en place par la loi d'une possibilité d'expérimentation de l'ouverture à la concurrence par des régions volontaires.

M. Jean-Paul Emorine, président, a plaidé pour qu'une véritable réflexion soit menée sur le fret ferroviaire en concertation avec les présidents de région. Il a ensuite donné la parole à M. Francis Grignon, rapporteur du projet de loi relatif à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et guidés et portant diverses dispositions relatives aux transports.

M. Francis Grignon a noté que les attributions qu'il est prévu d'attribuer à la commission de régulation des activités ferroviaires (CRAF) en ferait un gendarme plus qu'un acteur économique. Il a déclaré partager la position de M. Hubert Haenel en faveur d'une organisation plus cohérente du transport ferroviaire. Il a fait valoir que l'instruction des demandes de sillon, qui peuvent prendre plusieurs mois, permet à la SNCF d'avoir connaissance des stratégies suivies par les autres acteurs du fret. Considérant que dans l'idéal, la gestion du trafic devrait, comme les travaux lourds, relever de RFF, il s'est demandé s'il n'était pas possible d'aller au-delà de la solution proposée. Il s'est également interrogé sur la possibilité, dans un cadre de mise en concurrence, de garder les personnes en place lors d'un changement d'opérateur faisant suite à un appel d'offres.

M. Michel Teston a rappelé que la Cour des comptes, dans un rapport publié en avril 2008, avait considéré que la création de RFF en 1997 avait été une réforme inachevée, source de complexité et de confusion dans le partage des responsabilités. Il a estimé que la proposition de M. Hubert Haenel tranchait en faveur de la SNCF. Reprenant les analyses de certains experts, il a craint que la création d'ENCF ne rende le système encore plus complexe et a évoqué la possibilité de créer plutôt une holding, comme dans d'autres pays européens, afin de mieux définir les compétences de chaque acteur.

M. Charles Revet a souligné la nécessité, afin d'éviter les plaintes et les procédures judiciaires, de répondre aux demandes de Bruxelles relatives à la séparation entre l'opérateur et le gestionnaire du réseau, impliquant alors que RFF assume l'ensemble des fonctions de gestion du réseau et d'attribution des sillons, ce qui induirait le transfert des personnels avec conservation de leur statut. Jugeant l'ouverture à la concurrence inévitable à terme dans le transport des voyageurs, il a souligné que la SNCF devait s'y préparer dès maintenant afin d'éviter une conversion forcée et douloureuse le jour où celle-ci s'imposera.

Rappelant que le fret, en France, circule beaucoup plus lentement qu'en Allemagne tout en requérant un personnel plus nombreux, M. Rémy Pointereau s'est demandé comment améliorer la compétitivité de la SNCF, dont dépend celle des entreprises. En ce qui concerne les voies de TGV, il a rappelé que le fret pourrait les utiliser la nuit afin de libérer des sillons.

Mme Evelyne Didier a dénoncé l'attitude de l'Etat, estimant que le manque de sillons résultait d'abord du mauvais état des réseaux, qui ne permet pas de profiter pleinement des améliorations techniques dont ont bénéficié les trains. Elle s'est demandé quel niveau d'investissement l'État était prêt à consacrer à la régénération des réseaux et a appelé à ne pas supprimer de manière précipitée des lignes locales qui peuvent servir à délester d'autres liaisons.

Mme Mireille Schurch a souligné en préambule que le réseau ferré devait transporter les personnes où qu'elles soient, ce qui constitue une mission de service public, mais également répondre aux objectifs du « Grenelle de l'environnement ». Après avoir noté que le Massif central ne possède pas de ligne à grande vitesse alors que le sillon rhodanien est saturé, elle a soutenu le projet de Transline Alpes-Auvergne-Atlantique en direction de l'Europe centrale, ainsi que l'importance de la desserte des villes petites et moyennes par les trains express régionaux (TER). Il convient de renforcer les compétences de RFF et d'assurer la préservation du service public, dans la mesure où la concurrence s'intéresse plutôt aux secteurs les plus rentables.

M. François Fortassin a interrogé le rapporteur sur les conditions dans lesquelles la concurrence peut être introduite au niveau des régions alors que les parcours des trains concernent souvent plusieurs d'entre elles. Faisant ensuite observer que les finances de l'Etat sont dans une situation difficile, il a appelé à une clarification des responsabilités entre la gestion des lignes et celle des matériels, car les matériels neufs ne sont pas utilisés à leur plein potentiel sur des lignes anciennes mal entretenues.

M. Jean-Jacques Mirassou a jugé indispensable que l'Etat procède à la mise en oeuvre cohérente des objectifs du « Grenelle de l'environnement » et de rénovation des réseaux de transport. Il a demandé au rapporteur si l'état des lieux qu'il avait réalisé avait également été effectué dans d'autres Etats membres afin d'étudier, dans l'hypothèse où ces pays ne seraient pas prêts, la possibilité de retarder l'ouverture à la concurrence au-delà de 2010.

S'agissant du projet de ligne à grande vitesse Rhin-Rhône, M. Gérard Bailly a proposé d'ajouter une voie supplémentaire afin de permettre la circulation rapide du fret parallèlement au transport de passagers.

En ce qui concerne la nécessaire clarification des relations entre RFF et la SNCF, M. Louis Nègre a estimé préférable de simplifier le système plutôt que d'ajouter une entité supplémentaire, en transférant la gestion du trafic à une entreprise nouvelle. S'appuyant sur l'exemple allemand, il a souligné les aspects positifs de la concurrence, qui n'empêchera pas d'attribuer le marché à l'opérateur historique s'il propose les meilleures prestations.

En réponse aux différents intervenants, M. Hubert Haenel a apporté les précisions suivantes :

- son rapport répond à une lettre de mission du Premier ministre lui demandant d'examiner la situation du système ferroviaire sans envisager de réforme des entités existantes ni des péages associés à l'usage des sillons ;

- l'exploitation de lignes interrégionales implique que le contrat avec l'opérateur prévoie la possibilité de coordination entre les régions concernées ;

- les lignes d'aménagement du territoire, mentionnées dans le rapport du préfet Jacques Barel en 1995, structurellement déficitaires, bénéficient actuellement d'une péréquation au sein du budget de la SNCF, et il faudra définir une solution alternative lors du passage à la concurrence ;

- une offre de transport ne peut être conçue sans une dimension d'intermodalité incluant l'usage du vélo ;

- la gestion des gares est une question complexe qui nécessiterait la mise en place d'un comité réunissant toutes les parties prenantes, notamment les collectivités territoriales qui participent à leur financement, afin de prendre en compte les enjeux d'urbanisme et de développement local ;

- la future CRAF aura les compétences d'un comité de régulation ;

- son rapport fait suite aux travaux d'experts tels que ceux de la Cour des comptes, l'Ecole polytechnique de Lausanne et de la Commission européenne, mais il s'appuie aussi sur des expertises internes menées par RFF ou la SNCF dans les régions ;

- la solution d'une holding sur le modèle allemand ne rencontre pas forcément la faveur de la Commission européenne ;

- un transfert massif de personnel de la SNCF vers RFF pourrait désorganiser les deux entreprises et susciter des conflits sociaux de grande ampleur ;

- les convois lourds de fret ne peuvent emprunter les lignes à grande vitesse en raison d'une pente trop importante et la recherche d'une moindre pente sur certains tracés, comme la branche sud du projet de ligne à grande vitesse Rhin-Rhône, a dû être écartée en raison des surcoûts engendrés ;

- de même, l'hypothèse d'une troisième voie sur la branche est de cette ligne n'a pas été retenue par RFF pour des raisons budgétaires ;

- vingt-quatre pays européens ont fait l'objet d'une mise en demeure de la part des autorités communautaires pour transposition insuffisante des règles adoptées dans le cadre des paquets ferroviaires.

PJLF pour 2009 - Mission écologie, développement et aménagement durables, compte spécial et budget annexe - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis, sur le projet de loi de finances pour 2009, de MM. Jean Bizet, Charles Revet, Jean-François Le Grand, Francis Grignon et Roland Courteau, sur les crédits de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », du compte spécial « Contrôle et sanctions automatisés des infractions au code de la route » et du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a indiqué que le ministère du développement et de l'aménagement durable avait fait l'objet, en un an, de nombreuses modifications, sous la double impulsion de la révision générale des politiques publiques et du Grenelle de l'environnement. Les services centraux, tout d'abord, ont été regroupés en cinq grandes directions générales « coiffées » par un secrétariat général et un commissariat général du développement durable. Au niveau régional, les services de l'Etat vont être regroupés en directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement. Ces directions résulteront de la fusion des directions régionales de l'environnement (DRE), des directions régionales de l'industrie de la recherche et de l'environnement (DRIRE) et des directions régionales de l'environnement (DIREN) et seront créées en trois vagues dont neuf dès 2009. Enfin, au niveau départemental, l'expérimentation en cours, dans huit départements, de la fusion des directions départementales de l'équipement et des directions départementales de l'agriculture et de la forêt, devrait conduire à la création de 47 nouvelles directions départementales de l'équipement et de l'agriculture en 2009.

Précisant que le rapport détaillait les autres mesures décidées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a fait part de son souhait d'interroger le ministre, en séance publique, sur la suppression annoncée des prestations d'ingénierie réalisées par les services de l'Etat au bénéfice des collectivités territoriales dans le champ concurrentiel. Dans bien des cas en effet, cette disparition risque de coûter cher aux collectivités, qui devront payer pour un service gratuit jusque là et qui, dans certains cas, auront du mal à trouver des bureaux d'étude au niveau local.

Abordant les suites du Grenelle de l'environnement, il a présenté les principales conséquences des décisions prises dans ce cadre au niveau financier :

- il s'agit, tout d'abord, des mesures fiscales prévues dans le présent projet de loi de finances, comme la taxe poids lourds, l'augmentation de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) sur les déchets, les aides à l'agriculture biologique ou encore le « verdissement » des aides au logement ;

- il s'agit également de mesures qui sont annoncées comme devant figurer dans le projet de loi de finances rectificative, comme l'augmentation des redevances payées aux agences de l'eau par les exploitants de barrages hydroélectriques ;

- au total, d'après les informations fournies par le ministère, 7,3 milliards d'euros devraient, dans les trois ans à venir, être consacrés aux actions arbitrées dans le Grenelle de l'environnement.

Evoquant les crédits de la mission « Ecologie, aménagement et développement durables », M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a précisé que celle-ci se composait de neuf programmes concernant essentiellement les transports, l'énergie et l'environnement. Les dotations budgétaires demandées pour cette mission en 2009 s'élèvent à 10,25 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 10 milliards d'euros en crédits de paiement, et sont donc stables par rapport à l'an dernier. Deux programmes regroupent 80 % des crédits de la mission : celui relatif aux infrastructures de transports et celui concernant les personnels de l'Etat concourant aux politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.

M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a ensuite indiqué que deux programmes étaient consacrés plus spécifiquement à l'environnement. Il s'agit du programme 113, qui regroupe pour la première fois les crédits relatifs à la politique de l'eau, de la nature et de l'urbanisme, conformément aux nouveaux contours de la direction générale qui vient d'être créée. Il s'agit ensuite du programme 181, qui concerne l'ensemble des crédits relatifs à la prévention des risques. Leurs crédits de paiement s'élèvent respectivement à 333,3 et 237,5 millions d'euros, en hausse de 10 % par rapport à 2008.

Soulignant que le périmètre de ces nouveaux programmes suivait globalement les réorganisations du ministère et pouvait donc se justifier, M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a jugé impératif de parvenir à une stabilité de la maquette budgétaire, constamment modifiée depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, ce qui gêne considérablement les comparaisons de crédits d'une année sur l'autre. Il a ensuite relevé que les évolutions les plus notables, s'agissant de ces crédits, étaient d'abord le financement des mesures décidées dans le cadre du Grenelle de l'environnement, qui bénéficient d'une forte priorité, notamment les actions en faveur de la biodiversité, dont les crédits augmentent de 17 %, celles relatives au plan national santé environnement et, plus généralement, à la prévention des risques, puisque selon la programmation 2009-2011, les crédits affectés à ce programme devraient augmenter de plus de 28 % en 2010 et en 2011.

Il s'est ensuite félicité que l'évolution des crédits consacrés à l'urbanisme soit tout d'abord marquée par le soutien à la mise en oeuvre de la réforme des permis de construire. Entrée en vigueur le 1er octobre 2007, celle-ci vise à garantir les délais d'instruction, simplifier les procédures et améliorer la sécurité juridique des actes. Les premiers mois d'application montrent que les délais sont mieux respectés. En revanche, il reste encore à effectuer un travail d'appropriation par les collectivités territoriales. C'est pourquoi il était particulièrement important de maintenir les effectifs des services de l'Etat affectés à cette tâche, ce qui a été fait en 2007 et en 2008. Cet effort doit être poursuivi en 2009 pour assurer le succès de la réforme.

Relevant ensuite que le budget prévoyait une aide à l'élaboration de 30 plans locaux d'urbanisme intercommunaux et au lancement de projets éco-polis, M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a jugé ambitieux cet objectif alors que, dans le même temps, aucune aide financière spécifique n'est prévue pour l'élaboration des Schémas de cohérence territoriale (SCOT). Or, a-t-il relevé, la carte des SCOT est loin d'être achevée et ceux-ci ont vocation, dans le cadre du Grenelle de l'environnement, à devenir des instruments essentiels de mise en cohérence des différentes politiques à une échelle pertinente, qui est souvent celle du bassin d'habitat. Jusqu'au 1er janvier 2008, il existait une aide d'un d'euro par habitant, qui avait été instituée par la loi Urbanisme et habitat de 2003. Ce soutien financier supplémentaire a permis de subventionner les études de 146 SCOT en 4 ans, soit une moyenne de 73.000 euros par schéma, c'est-à-dire près de 36 % en moyenne du coût des études. D'après le ministère lui-même, cette aide a largement contribué au succès de ces documents, notamment en milieu rural, le ministère estimant même que beaucoup de SCOT ruraux ou de pays, voire périurbains, n'auraient pas pu être engagés sans cette impulsion financière donnée par l'Etat.

Soulignant que, du fait des délais d'appropriation par les élus locaux de l'intérêt de ce document, le délai de trois ans prévu pour cette aide financière avait été un peu court, M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a jugé qu'il serait utile de prolonger ce dispositif et annoncé en conséquence qu'il proposerait à la commission un amendement inscrivant 3 millions d'euros dans le programme 113 afin que l'Etat soutienne financièrement les collectivités qui se lancent dans la réalisation d'un SCOT.

S'agissant du second programme, relatif à la prévention des risques, il a souhaité insister sur deux points principaux. Le premier concerne les effectifs des inspecteurs des installations classées, qui sont encore bien en-deçà de ceux annoncés à la suite de la catastrophe d'AZF. Sur la période 2004-2007, le gouvernement avait programmé la création de 400 postes supplémentaires, dont 200 par redéploiement. Or sur ces 400 renforts, 206 seulement ont été créés durant cette période, dont 146 par redéploiement. Il est désormais prévu de créer 200 postes de 2009 à 2012 par redéploiements internes. Autrement dit, le renfort de 400 qui devait intervenir au plus tard en 2007 ne serait effectif qu'à l'horizon 2012.

Le deuxième point concerne l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), dont le financement a été quelque peu erratique ces dernières années. Après la suppression, en 1999, des cinq taxes qui lui étaient affectées, l'ADEME a vu ses dotations budgétaires fortement chuter, aboutissant aujourd'hui à un besoin important de financement, notamment en matière de politique des déchets. C'est l'une des explications avancées pour justifier la forte hausse de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) prévue par l'article 9 du projet de loi de finances, puisque le produit de taxe supplémentaire doit être intégralement affecté à l'ADEME pour financer des actions en faveur de la prévention et du recyclage des déchets. M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a donc insisté sur la nécessité de veiller, dans les années à venir, à la pérennité de l'affectation du produit supplémentaire de TGAP à l'ADEME et à son utilisation en faveur notamment des plans de prévention des déchets élaborés par les collectivités territoriales, de la tarification incitative ou encore des actions visant à renforcer le compostage. En conclusion, il a estimé que le budget tenait globalement compte des engagements du Grenelle, tout en poursuivant les politiques déjà mises en oeuvre, et a invité la commission à l'adopter, sous réserve de l'amendement proposé.

M. Gérard Cornu, vice-président, a salué la pertinence de l'amendement proposé par le rapporteur et insisté sur l'importance des SCOT comme document d'aménagement du territoire, notamment en matière commerciale.

Soulignant l'ampleur des changements affectant la présence territoriale de l'Etat notamment la fusion des DDE-DDAF, M. Gérard Bailly a souhaité que les parlementaires soient informés des réformes en cours et puissent donner leur avis. Après avoir soulevé les problèmes suscités par l'application de la loi sur l'eau et la nécessité d'identifier par des critères objectifs les cours d'eau soumis à des contraintes spécifiques, il a déploré l'affectation de crédits à la défense et à la préservation des prédateurs.

Rappelant que, dans l'esprit du législateur, le SCOT avait vocation à déterminer les grands axes de développement, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a déploré une tendance à l'alourdissement et au renchérissement des procédures d'élaboration de ces documents et à leur contenu, ce qui à terme mettait en cause les compétences des maires en matière d'urbanisme.

M. François Fortassin a souhaité que les changements affectant les services déconcentrés de l'Etat soient rationnels et a relevé que les cultures des DDE et des DDAF étaient très différentes. Evoquant les crédits destinés à la préservation des prédateurs, il a ironisé sur « l'intérêt » d'une telle politique.

Relevant qu'un certain nombre de documents comme les PLU ou les plans de déplacement urbain se mettaient en place avant les SCOT, Mme Mireille Schurch s'est interrogée sur la mise en cohérence de ces documents dans le cas où le SCOT était adopté après. Elle a indiqué que le PLU intercommunal était ressenti comme dangereux par les communes, désireuses de conserver leurs compétences, et précisé que celles-ci préféraient avoir recours aux services de l'Etat, qui présentent des garanties de neutralité. Elle a souhaité en conséquence que celui-ci continue à accompagner les projets d'urbanisme des communes.

Mme Evelyne Didier a souligné à son tour que les DDE et les DDAF exerçaient des métiers très différents et qu'en conséquence leur fusion apparaissait problématique sur le plan de l'efficacité et résultait bien davantage d'une volonté de réduire les effectifs. Déplorant l'allongement des délais d'instruction des dossiers instruits par les DDE, elle a relevé que le SCOT ne jouait pas toujours son rôle de mise en cohérence des différentes politiques sur un même territoire.

M. Yannick Botrel a déploré la disparition progressive de l'assistance à maîtrise d'ouvrage pour les communes, voire de maîtrise d'oeuvre ; il a relevé que les petites communes ne disposaient pas de services suffisants et que les bureaux d'études pouvaient être réticents à s'engager.

En réponse aux différents intervenants, M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, a précisé les éléments suivants :

- l'élaboration d'un SCOT est un processus long, difficile et coûteux mais incontournable, notamment dans la perspective du Grenelle de l'environnement : c'est le document pertinent en terme de périmètre (le bassin de vie) et de prise en compte de la problématique de la mobilité et des déplacements : les PLU antérieurement adoptés devront être rendus compatibles avec le SCOT dans le périmètre duquel ils s'inscrivent ;

- en principe, l'aide des services de l'Etat aux communes les plus pauvres doit être maintenue, dans le cadre de l'assistance technique de l'Etat pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT) ;

- la suppression des prestations d'ingénierie dans le champ concurrentiel devrait permettre un gain de 1.090 équivalents temps plein travaillés en 2009 ;

- il serait opportun que la commission des affaires économiques organise des auditions sur le thème de la réorganisation territoriale de l'Etat et la mise en oeuvre de la directive « services » et interroge le ministre en séance sur ce sujet : les économies d'échelle ne devront pas s'effectuer au détriment de la rationalisation et de l'efficacité de l'action sur le terrain ;

- même si elle n'est pas très visible, le programme comporte effectivement une ligne budgétaire destinée à la préservation du loup ou de l'ours sur le territoire national, la France devant à cet égard respecter ses engagements européens et internationaux. La cohabitation des prédateurs avec les élevages est source de graves difficultés surtout dans leurs nouveaux territoires de conquête.

Puis M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a indiqué qu'au sein de la mission il s'était attaché à l'analyse du programme 174, intitulé « énergie et après-mines ». Relevant que l'essentiel des crédits de ce programme, doté de 835 M€ en autorisations d'engagement, était utilisé pour financer certaines prestations sociales dont bénéficient les mineurs retraités ou encore en activité, il a estimé erronée l'affirmation selon laquelle le programme recouvre l'ensemble des actions de l'Etat concourant à satisfaire les besoins des consommateurs en énergie, dans la mesure où les crédits des personnels affectés au suivi et à la conduite de la politique de l'énergie n'y sont pas inscrits.

Tout en soulignant que le programme était, cette année, doté d'une action spécifique regroupant les missions de l'Etat en matière de lutte contre le changement climatique, il a expliqué qu'une analyse fine de ces dernières laissait conclure au caractère légèrement artificiel de cette création. En effet, ces moyens visent à apporter diverses subventions à plusieurs organismes, comme le laboratoire central de surveillance de la qualité de l'air, à la réalisation d'études, comme le volet « qualité de l'air » du deuxième plan national santé environnement, ou de certaines actions mises en oeuvre par la ligue de protection des oiseaux. Ils permettent par ailleurs le versement d'une subvention au bénéfice des 34 associations de surveillance de la qualité de l'air.

Il a ensuite abordé la présentation des dépenses fiscales rattachées au programme, notamment le crédit d'impôt dont bénéficient les ménages qui réalisent des travaux en faveur des économies d'énergie ou qui installent des équipements performants ou utilisant des énergies renouvelables.

Créé par la loi de finances pour 2005, ce mécanisme donne droit à un crédit au titre de l'impôt sur le revenu pour l'acquisition de ces matériels ou équipements, comme les matériaux d'isolation thermique, les fenêtres isolantes ou les pompes à chaleur. Le projet de loi de finances 2009 en propose une réforme, compte tenu de la création d'un éco-prêt à taux zéro (PTZ) afin d'aider les particuliers à financer des travaux d'amélioration de la performance énergétique de leur logement. En contrepartie et aux fins d'amélioration de l'efficacité du crédit d'impôt, l'article 50 du PLF en rénove les conditions d'application. Ainsi, il serait prolongé jusqu'à la fin 2012 et son champ d'application, actuellement limité aux travaux effectués dans une résidence principale, serait étendu aux logements mis en location, dans la limite de trois logements par contribuable. Les chaudières « basse température » et les pompes à chaleur air/air n'y seraient plus éligibles, tandis que le taux du crédit d'impôt applicable aux appareils de chauffage au bois et aux pompes à chaleur serait progressivement ramené à 25 % ou à 40 %. En revanche, les frais de main-d'oeuvre pour les travaux d'isolation des parois opaques seraient désormais éligibles, ainsi que les dépenses liées à l'établissement d'un diagnostic de performance énergétique dont la réalisation n'est pas obligatoire.

M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a ensuite effectué une analyse du secteur électrique national. Après avoir rappelé que le parc français de production d'électricité disposait d'une puissance totale de 117 gigawatts (GW), dont 63,3 GW de nucléaire, 25,5 GW d'hydraulique, 24,8 GW de thermique et 3,5 GW d'énergies renouvelables hors hydraulique, et que la France avait été exportatrice nette d'électricité pour un volume de près de 57 térawattheures (TWh) en 2007, il a jugé satisfaisante la situation nationale en matière de sécurité d'approvisionnement. Il a néanmoins relevé que le 17 décembre 2007 le parc français n'avait pas été en mesure de satisfaire la demande nationale, près de 90 GW de puissance appelée, et que la France avait été contrainte d'importer de l'électricité pour maintenir l'équilibre entre l'offre et la demande. Il a en conséquence jugé nécessaire de promouvoir les économies d'énergie et d'encourager une évolution des comportements des consommateurs. Il a enfin ajouté qu'une nouvelle programmation pluriannuelle des investissements de production électrique devrait être élaborée d'ici au début de l'année 2009 afin de fixer les grands objectifs programmatiques jusqu'à l'horizon 2020.

Puis, il a précisé que l'année 2008 avait été marquée par une nouvelle hausse des prix de l'électricité sur les marchés libéralisés. Liée en partie à l'accès de fièvre sur le marché des énergies fossiles, cette évolution a porté le prix du mégawattheure (MWh) à des niveaux extrêmement élevés, proches certains mois de 90 euros. Cette hausse doit toutefois être relativisée compte tenu du faible nombre de clients dont les contrats d'approvisionnement reposent sur ces prix. En effet, la plupart des consommateurs industriels qui ne pouvaient plus bénéficier des tarifs réglementés ont eu l'opportunité de demander le bénéfice du tarif réglementé transitoire d'ajustement du marché (TaRTAM) et sont repassés à ce niveau de prix, c'est-à-dire le niveau du tarif « classique » majoré, au plus, de 23 %. La durée de validité du TaRTAM a d'ailleurs été prolongée jusqu'30 juin 2010 avec le vote de la loi de modernisation de l'économie.

M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a toutefois estimé que cette évolution des prix de marché était problématique pour les gestionnaires de réseaux, de transport et de distribution, puisque ces derniers sont, en vertu des directives européennes, tenus d'acquérir les « pertes » selon des procédures de marché. Sur le plan technique, ces pertes sont liées à un phénomène physique en vertu duquel, sous l'effet de l'échauffement des câbles électriques, le volume d'électricité au bout d'une ligne est inférieur à celui qui est produit par les centrales. Or, ces pertes représentent des volumes importants d'électricité, de l'ordre de 13 TWh pour le réseau de transport et de 22 TWh pour les réseaux de distribution, leur coût étant pris en compte dans le tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité (TURPE). Toutefois, cette répercussion est effectuée sur la base d'un prix de marché de 30 euros le MWh, soit un niveau bien inférieur à celui des prix actuels de marché.

Rappelant que la Commission de régulation de l'énergie venait d'adresser au Gouvernement une proposition d'évolution du TURPE, sur laquelle il devrait se prononcer dans les deux prochains mois, il s'est déclaré à la fois pleinement conscient, pour la sûreté et la qualité des réseaux, de la nécessité de prendre en compte l'ensemble des coûts dans les tarifs et très attentif à l'évolution du TURPE et à ses conséquences sur les niveaux des tarifs réglementés.

Le rapporteur pour avis a ensuite fait part de sa satisfaction sur l'évolution des négociations sur le troisième « paquet énergie » présenté par la Commission européenne, qui ont abouti à la préservation du modèle d'opérateurs énergétiques intégrés. En effet, la France, soutenue par d'autres pays européens, a réussi à constituer une minorité de blocage pour s'opposer aux propositions en matière de séparation patrimoniale entre les opérateurs chargés du transport et de la production. A cet égard, il s'est félicité du travail effectué par le Sénat sur ce sujet avec la proposition de résolution préparée par le groupe de travail, présidé par M. Ladislas Poniatowski, sur le troisième « paquet énergie », laquelle a été adoptée à l'unanimité de la commission.

Puis, M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a évoqué les débats récents sur l'énergie nucléaire. Il s'est tout d'abord interrogé, à titre personnel, sur la « diplomatie du nucléaire » menée par le Président de la République, lequel a promis une aide à un grand nombre de pays pour se doter d'un parc nucléaire. Compte tenu des risques liés à cette énergie, il a estimé nécessaire de faire preuve de prudence en la matière et jugé que de tels transferts ne sauraient être effectués sans l'acquisition d'une culture de la sûreté. Il a ensuite relevé que plusieurs incidents avaient récemment affecté la gestion des activités nucléaires en France, notamment sur les sites de Tricastin ou de Romans-sur-Isère, démontrant la nécessité d'être transparent et rigoureux en matière de contrôle des installations. En outre, il s'est interrogé sur les conditions dans lesquelles la maintenance des installations nucléaires était assurée, dans la mesure où les exploitants font massivement appel à des entreprises sous-traitantes pour réaliser ces opérations. Enfin, il a fait part de ses réserves sur la décision du Président de la République tendant à lancer la construction d'un deuxième réacteur EPR, au moment même où le chantier finlandais d'Areva, comme celui d'EDF à Flamanville, connaissent des difficultés et où la France ne dispose encore d'aucun retour d'expérience pour juger de la pertinence de cette troisième génération de réacteurs.

Il a enfin abordé la question des énergies renouvelables électriques, rappelant que la commission en avait déjà largement débattu la semaine précédente lors de l'examen de la proposition de résolution de M. Marcel Deneux sur le « paquet énergie-climat ». Au-delà des traditionnelles justifications énergétiques et environnementales, il a noté que l'augmentation de la part des énergies renouvelables s'inscrivait dans la double perspective du Grenelle de l'environnement et du « paquet énergie-climat », rappelant que la France était encore loin d'atteindre ses objectifs en la matière, tant dans le domaine électrique que dans celui de la chaleur. Pour autant, une évolution encourageante est enregistrée en 2007, puisque la production d'origine éolienne s'est accrue de 85 %, pour atteindre le chiffre de 4 TWh. La progression du solaire photovoltaïque, bien que la production soit plus modérée, est également très positive, avec une croissance de 70 %. Au total, ce sont près de 4 500 installations qui bénéficient de l'obligation d'achat, pour une puissance totale de 11,5 GW.

S'agissant des éoliennes, les années 2007-2008 ont été marquées par la poursuite de la mise en place des zones de développement de l'éolien (ZDE). Le 29 février 2008, 85 ZDE avaient été créées, permettant l'implantation d'une puissance éolienne comprise entre 1 GW et 4,5 GW. Surtout, 115 propositions étaient, à la même date, en cours d'instruction et 318 pourraient être déposées d'ici au début de l'année 2009. Il a ainsi considéré que la mise en place de cet outil avait permis de dépassionner légèrement la question de l'éolien, dans la mesure où seuls 8 recours ont été déposés sur des projets de ZDE.

M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a cependant relevé que tous les types d'éoliennes étaient astreints à la procédure de ZDE, y compris le « petit éolien », c'est-à-dire les installations d'une puissance comprise entre 5 et 36 kilowatts (kW). Or, il s'agit d'une procédure administrative et politique lourde, l'instruction d'une demande pouvant réclamer jusqu'à 29 semaines, ceci étant manifestement disproportionné au regard de la taille et de l'enjeu énergétique de ces projets. Dans ces conditions, il a jugé souhaitable que le « petit éolien » puisse être dispensé de cette exigence pour bénéficier de l'obligation d'achat.

S'agissant du vote des crédits de la mission, il a indiqué que les financements accordés au programme 174 n'étaient pas critiquables puisqu'ils visent essentiellement à financer les prestations sociales des mineurs, jugeant pleinement justifié cet effort de solidarité de l'Etat. Relevant cependant qu'un vote présentait également une signification politique, il a souligné qu'il était en désaccord avec les orientations de fond de la politique énergétique menée par le gouvernement, qu'il s'agisse de l'accord donné en 2002 à la libéralisation du marché de l'électricité et du gaz ou, plus récemment, de la privatisation de Gaz de France.

En conséquence, M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a appelé la commission à rejeter les crédits inscrits dans la mission « écologie, développement et aménagement durables ».

Mme Evelyne Didier s'est tout d'abord faite l'écho des préoccupations exprimées par les salariés des Houillères, qui ont fait part de leurs inquiétudes quant aux montants inscrits dans la mission pour financer les prestations sociales des mineurs. S'agissant de la réforme du crédit d'impôt pour les travaux d'économies d'énergie, elle s'est demandé si son extension aux logements locatifs, y compris limitée à trois logements par contribuable, ne serait pas de nature à opérer une réorientation de cette aide publique au détriment des propriétaires occupants et si l'éligibilité de certaines dépenses de main d'oeuvre ne s'effectuait pas au détriment de certains équipements et donc de l'industrie qui les produit.

M. Marcel Deneux a tout d'abord demandé si le financement du dispositif de bonus/malus environnemental pour l'acquisition de véhicules particuliers était inscrit dans le périmètre de la mission « écologie, développement et aménagement durables ». Puis, il s'est interrogé sur le pourcentage que représentent les pertes sur les réseaux de transport et de distribution au regard de la consommation électrique totale. Enfin, il a fait valoir que des procédures administratives allégées existaient déjà pour l'installation d'éoliennes de moins de 12 mètres, les modalités du calcul de cette hauteur faisant néanmoins l'objet d'un débat relatif à la prise en compte ou non des pales de l'éolienne.

M. François Fortassin s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles la part de l'électricité d'origine hydraulique, énergie qu'il a jugée de qualité et respectueuse de l'environnement, avait diminué dans la production totale française. Faisant ensuite part de son accord pour favoriser l'implantation de petites éoliennes, il a indiqué qu'il était plus réservé sur les implantations de champs d'éoliennes qui peuvent, selon les territoires, porter d'importants préjudices à la qualité des paysages. Enfin, il s'est déclaré convaincu de la nécessité d'encourager le développement des installations photovoltaïques, citant en référence l'exemple de la ville de Barcelone.

Tout en reconnaissant que le chantier de l'EPR en Finlande subit actuellement des retards, essentiellement liés au fait qu'il s'agit du premier modèle de réacteur de ce type et aux exigences évolutives de l'autorité de sûreté nucléaire nationale tout au long de l'avancement des travaux, M. Jean-François Le Grand a fait valoir que les légères difficultés, liées à la conception de certains bétons, rencontrées par le chantier de Flamanville n'avaient rien de comparable et ne soulevaient aucune difficulté en matière de sûreté nucléaire. Il a ainsi souligné que l'EPR français devrait être opérationnel selon le calendrier initial. Par ailleurs, notant que les impacts paysagers des champs d'éoliennes étaient très importants, il s'est déclaré favorable à l'allégement des contraintes encadrant l'implantation du « petit éolien ».

M. Yannick Botrel s'est tout d'abord demandé si les nouvelles implantations d'éoliennes bénéficieraient de l'exonération de deux années de taxe professionnelle annoncée par le Président de la République, rappelant l'importance de cette recette fiscale pour les collectivités territoriales. Il s'est par ailleurs interrogé sur la possibilité, au regard du droit de l'urbanisme, d'implanter une éolienne de moins de douze mètres sans permis de construire, s'inquiétant notamment des conséquences pour le voisinage.

Mme Mireille Schurch s'est demandé si les entreprises sous-traitantes qui interviennent sur les chantiers de maintenance d'installations nucléaires sont tenues à des exigences en matière de sûreté et de sécurité aussi contraignantes que celles imposées aux exploitants eux-mêmes.

En réponse à ces différentes interventions, M. Roland Courteau, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- il n'a pas été porté à sa connaissance d'informations selon lesquelles le budget en faveur du financement des prestations sociales des mineurs serait, cette année, insuffisant. Comme les années précédentes, il semblerait que les crédits soient adaptés aux besoins de financement de ces droits acquis ;

- le secteur du logement est, en France, l'un des principaux émetteurs de gaz à effet de serre. Dès lors, il n'est pas inintéressant de multiplier le nombre de logements éligibles, notamment les logements locatifs, au crédit d'impôt en faveur des économies d'énergie et des énergies renouvelables. Au surplus, un logement mieux isolé et plus économe en énergie permet au locataire de bénéficier d'une réduction de sa facture énergétique ;

- compte tenu du coût de la main d'oeuvre, il est également pertinent d'élargir le crédit d'impôt aux dépenses liées à la pose de certains équipements. Il sera en tout état de cause souhaitable d'effectuer un bilan de cette disposition ;

- le financement du bonus/malus automobile ne relève pas du programme 174. Il est cependant à noter que l'application de ce dispositif a créé certaines injustices, notamment pour les familles nombreuses qui sont contraintes de faire l'acquisition de véhicules de grande taille, ou pour des catégories particulières de la population, comme les invalides de guerre, pour lesquels des véhicules disposant d'un habitacle spécial sont nécessaires. Sur ce sujet, M. Gérard Cornu, président, a précisé qu'un amendement adopté à l'Assemblée nationale devrait prendre en compte la situation des familles nombreuses ;

- la production hydroélectrique a augmenté de 3,6 % en 2007 et l'ensemble « hydraulique et éolien » représente désormais 12,4 % de la production française d'électricité. A elle seule, l'hydroélectricité représente 64,2 TWh mais reste à un niveau inférieur au productible total, estimé à 70 TWh. Il ne faut en outre pas négliger l'effet des sécheresses sur cette source d'énergie ;

- le développement de l'éolien n'est pas uniquement synonyme d'inconvénients pour les paysages. A titre d'exemple, dans l'Aude, département dans lequel l'éolien s'est fortement développé, les activités touristiques n'ont pas souffert de cette évolution et certaines activités économiques en ont bien tiré parti ;

- l'électricité d'origine photovoltaïque a progressé de 70 % en 2007 mais le niveau de production reste encore modeste, à 0,02 TWh. Il existe toutefois des marges de progression, conditionnées à la réduction des coûts et aux progrès technologiques ;

- les problèmes rencontrées par le chantier de l'EPR sur le site de Flamanville sont en effet restés limités mais ont, malgré tout, provoqué une très brève interruption du chantier ;

- les éoliennes devraient être également concernées par l'exonération provisoire de taxe professionnelle. Les pertes de recettes pour les collectivités territoriales devraient cependant être compensées par l'Etat ;

- le « petit éolien » a vocation à se développer avant tout dans le secteur agricole, et non en zone urbaine, notamment sous l'impulsion des exploitants agricoles qui souhaitent diversifier leurs activités. Il semble néanmoins souhaitable d'alléger les procédures liées aux ZDE pour bénéficier du tarif de l'obligation d'achat ;

- les entreprises sous-traitantes dans les installations nucléaires doivent respecter la réglementation générale en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection et font l'objet de contrôles de la part de l'Autorité de sûreté nucléaire. Il serait toutefois souhaitable d'effectuer des efforts accrus en faveur de la formation des personnels de ces entreprises.

Puis M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a tout d'abord présenté les crédits des programmes « Infrastructures et services de transport», « Sécurité et affaires maritimes » et « Météorologie ».

Le premier programme, relatif aux transports, est, à côté du programme support, le plus important de la mission avec 4,542 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) inscrits en 2009. Il est nouveau et regroupe d'anciens programmes, comme celui des passifs financiers ferroviaires. Les crédits de ce programme vont augmenter fortement pour atteindre 1,2 milliards d'euros sous l'effet d'une subvention d'équilibre exceptionnelle versée à l'Agence de Financement des Infrastructures de Transport en France (AFITF) pour compenser la disparition du produit des cessions de sociétés d'autoroutes. Néanmoins, le budget de ce programme, hors subvention AFITF, est quasiment stable pour 2009.

En outre, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a fait part de son étonnement quant à l'évolution des crédits du programme « Sécurité et affaires maritimes », stables par rapport à l'an passé, à hauteur de 134,5 millions d'euros en CP et qui seront maintenus à ce niveau jusqu'à 2011. Or les défis à relever sont nombreux, si l'on songe à la prévention des pollutions marines, à la modernisation de la flotte de commerce ou au développement en général du commerce maritime. Il a tenu toutefois à relever un point positif, à savoir l'augmentation des crédits liés à l'enseignement (en particulier en faveur des lycées professionnels maritimes), qui passeront de 10,4 à 12,2 millions d'euros en 2009.

Concernant le programme relatif à la météorologie, il a constaté que ses crédits étaient, cette année encore, en forte hausse, pour atteindre 184,3 millions d'euros. Il a, néanmoins, déploré que le nouveau contrat d'objectifs entre l'Etat et Météo France n'ait toujours pas été conclu à ce jour, alors que le précédent concernait la période 2005-2008.

Puis M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a mis l'accent sur trois problématiques : les suites de la loi portant réforme portuaire, l'avenir de l'AFITF et le budget de Réseau ferré de France (RFF).

Concernant la réforme portuaire, il y a lieu de se féliciter de la rapidité avec laquelle le Gouvernement a pris les décrets d'application de la loi votée en juillet dernier. Il a salué le grand sens de la responsabilité des syndicats qui ont signé, le 30 octobre dernier, l'accord-cadre sur les modalités de transfert des salariés des ports employés à l'exploitation et à la maintenance des outillages. Cet exemple tend à prouver qu'il faut avoir le courage d'engager des réformes réputées impossibles sans céder à la fatalité. Il a ensuite indiqué que la dynamique de la loi portant réforme portuaire risquait malheureusement d'être fortement ralentie voire compromise par des objectifs de préservation de l'environnement très stricts. S'agissant des projets de « zonages Natura 2000 » qui assurent la préservation de la biodiversité, il convient de les définir sans obérer le développement économique des ports français. A cette occasion, il a rappelé qu'il avait interpellé Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, secrétaire d'Etat chargée de l'Ecologie, sur la situation de la zone littorale entre Le Havre et Rouen qu'il est envisagé de classer « Natura 2000 ». Or, a-t-il fait valoir le développement des ports français peut induire la création de dizaines de milliers d'emplois, comme l'a reconnu récemment le Président de la République en déplacement à l'usine Renault de Sandouville. Enfin, il a souligné qu'il s'attacherait aux enjeux et à la mise en oeuvre de la réforme portuaire, dans le cadre du suivi de l'application de la loi qui lui avait été confié par la commission.

Il a abordé ensuite la question de l'éventuelle suppression de l'AFITF, en rappelant l'adoption d'un amendement d'appel en ce sens adopté par la commission des finances. Il a estimé que l'agence se trouvait effectivement à la croisée des chemins et qu'il convenait de faire évoluer ses missions pour répondre aux enjeux du Grenelle de l'environnement. En conséquence, la suppression de l'AFITF paraît excessive, le vrai débat ne portant pas tant sur son existence mais plutôt sur le montant et la pérennité de ses ressources. Certes, le budget de l'agence s'établit à 2,538 milliards d'euros pour 2009, en hausse de plus de 400 millions par rapport au budget modificatif pour 2008, mais plusieurs problèmes restent en suspens. A court terme, la subvention d'équilibre de 1,2 milliard d'euros sera probablement victime de la régulation du ministère du budget et les délais habituellement longs de notification de crédits induiront des difficultés de paiement avec les entreprises avec lesquelles l'Etat a contracté. A moyen et long termes, l'agence n'a aucune certitude sur les moyens dont elle disposera pour réaliser les quelque 40,8 milliards d'euros de travaux sur la période 2009-2020. Son budget global annuel devrait idéalement atteindre 3 milliards d'euros d'ici 2012 et 3,6 milliards à partir de 2013. Or, le ministère s'engage seulement à ce que l'agence dispose en moyenne d'un budget de 2,8 milliards par an pour les cinq ans à venir.

Il a toutefois noté avec satisfaction que le Gouvernement avait prévu d'augmenter progressivement la redevance domaniale, acquittée par les sociétés d'autoroutes, qui alimente le budget de l'AFITF. L'augmentation cumulée sur les trois années à venir de celle-ci devrait dépasser les 900 millions d'euros, alors qu'elle ne s'élève aujourd'hui qu'à 168 millions d'euros en 2007 pour un chiffre d'affaires des sociétés concessionnaires de 7,385 milliards d'euros. Il a estimé qu'il n'était pas illégitime que le Gouvernement, en concertation avec lesdites sociétés, relève par voie réglementaire leur contribution sans bouleverser l'équilibre des contrats de concession, compte tenu des effets de report de trafic dont bénéficieront, dans un premier temps, les autoroutes à péage lorsque la taxe poids lourds sera instituée. Il conviendrait naturellement que cette hausse de la redevance domaniale se répercute sur les péages payés par les poids lourds et non par les autres véhicules.

Enfin, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a évoqué la situation financière de RFF. Saluant la signature le 31 octobre 2008 du contrat de performance 2008-2012 entre l'Etat et RFF, il a rappelé les objectifs en termes d'accélération du renouvellement des voies : sur la période 2008-2012, RFF s'engage à la régénération de 3.940 km de voies pour 7,3 milliards d'euros, et plus globalement sur 2008-2015, l'objectif est de mobiliser 13 milliards d'euros minimum pour rénover 6.420 km de voies. Toutefois, l'Etat ne participera pas à cet effort supplémentaire car ses subventions vont diminuer dès 2010. En réalité, RFF mise essentiellement sur une hausse majeure mais progressive des péages ferroviaires. Plus secondairement, l'établissement public devrait enregistrer une augmentation des recettes de cessions d'actifs immobiliers et des subventions versées par l'AFITF. Au total, cet effort en faveur du renouvellement du réseau est bienvenu mais il permettra seulement de rattraper l'immense retard accumulé depuis presque vingt ans.

En outre, il faudra rapidement clarifier la question de la dette, et plus précisément de ce que l'on appelle la dette « hors article 4 non amortissable », qui correspond à la dette historique du réseau ferré français, car plusieurs chiffres circulent à ce sujet, évaluant à la baisse la dette de 13,5 milliards d'euros. Il semblerait que l'affectation d'une subvention globale à RFF permette de rendre positif son compte de résultat et de lui donner la possibilité, à terme, de rembourser cette dette. Mais ce scénario optimiste dépend des ressources dont disposera réellement RFF sur le très long terme.

Enfin, il a estimé que le temps était venu d'engager véritablement le débat sur le transfert de personnel de la SNCF vers RFF. Dix ans après la création de RFF, les conséquences doivent être tirées des dysfonctionnements observés, et il est souhaitable que le Parlement et le Gouvernement prennent position par rapport aux récentes propositions du sénateur Hubert Haenel, notamment lors de l'examen du projet de loi relatif à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et guidés.

Au vu des éléments présentés, il a appelé la commission à émettre un avis favorable sur l'adoption des trois programmes examinés.

M. Marcel Deneux a souligné la nécessité de modifier en profondeur les règles de fonctionnement de RFF et de définir des ressources financières pérennes pour l'AFITF.

M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a estimé que les évolutions que connaissaient ces deux opérateurs allaient dans le bon sens. Il s'est référé à cet égard au choix récent de RFF de privilégier les travaux de nuit sur les voies de fer, effectués dorénavant sur de longues périodes ininterrompues, afin d'économiser les deniers publics.

Mme Evelyne Didier, après avoir rappelé les difficultés pour financer les projets issus du Grenelle de l'environnement, a mis en garde contre les conséquences du démantèlement des services publics, notamment en matière ferroviaire et, de façon plus générale, a déploré les critiques dont étaient systématiquement l'objet les fonctionnaires et les agents des entreprises publiques.

M. Charles Revet, rapporteur pour avis, rappelant l'attitude pragmatique adoptée comme rapporteur sur le projet de loi portant réforme portuaire, a déclaré partager l'essentiel de ces préoccupations et a précisé que, dans l'éventualité d'un transfert des cheminots de la SNCF vers RFF ou une autre structure, ceux-ci continueraient de bénéficier de leur statut.

Puis M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis sur les crédits consacrés au transport aérien a tout d'abord évoqué leur nouvelle architecture budgétaire. Le programme « Transport aérien » ayant disparu de la mission « Écologie, développement et aménagement durables », ses crédits ont été transférés d'une part dans le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », d'autre part dans deux programmes de la mission Ecologie, notamment pour ce qui concerne les infrastructures et l'ACNUSA (l'autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires).

M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a souligné que le suivi des crédits consacré aux infrastructures devenait difficile en raison de leur fusion avec les crédits d'autres types d'infrastructures (routières, ferroviaires et portuaires) et de l'absence cette année d'indicateur budgétaire qui leur soit consacré spécifiquement. Il a notamment regretté la disparition d'un indicateur qui mesurait l'effort de l'État en faveur du désenclavement des territoires par le soutien à une desserte aérienne adaptée.

En ce qui concerne le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a indiqué que ses moyens étaient de 1,934 milliards d'euros, soit une progression de 1,6 % à périmètre constant selon les informations fournies par le Gouvernement, tandis que la programmation pluriannuelle prévoyait une croissance des crédits de paiement de 7 % d'ici 2011. Il a ajouté que le budget annexe regroupait désormais la totalité des crédits de la DGAC (la direction générale de l'aviation civile) et que l'ensemble des moyens de personnel étaient concentrés dans un seul programme, « Soutien aux prestations de l'aviation civile ». Or, a-t-il fait valoir, la DGAC a des activités aussi bien de régulation que de production de service à l'égard des acteurs du transport aérien, dans le domaine de la circulation aérienne, de la surveillance ou de l'information par exemple. Il a insisté sur la nécessité de séparer d'une manière plus nette les fonctions de production et de régulation de la DGAC, afin de faciliter le contrôle parlementaire mais aussi de favoriser une meilleure adaptation des services aux évolutions du secteur. Il a apporté son soutien à l'amendement adopté par l'Assemblée nationale et tendant à ce que le Gouvernement remette au Parlement en 2010 un rapport étudiant les perspectives d'évolution statutaire de la DGAC.

Poursuivant sur le sujet du secteur du transport aérien, M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a souhaité que les organismes qui interviennent dans ce secteur fassent preuve de volonté politique et de l'aptitude nécessaire pour s'adapter à la tourmente que celui-ci traverse en ce moment. Le transport aérien est en effet très sensible à la conjoncture, qu'il s'agisse du prix des carburants ou de la crise financière, les conséquences de celle-ci se faisant déjà sentir, à travers notamment une diminution des vols en classe affaires qui sont souvent essentiels pour l'équilibre financier des compagnies aériennes. L'Association internationale du transport aérien (IATA) prévoit ainsi des pertes de 3 milliards d'euros pour le secteur du transport aérien l'an prochain, la baisse du trafic touchant d'une manière accentuée le fret.

Se demandant comment s'adapter à ce contexte, M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a abordé deux points :

- l'espace aérien est handicapé en Europe par sa fragmentation en une multitude d'espaces aériens nationaux, alors que les compagnies américaines bénéficient d'un territoire unifié et d'un nombre réduit de points de contrôle. La politique de « ciel unique européen » qui vise à unifier les systèmes de contrôles en Europe est donc une nécessité. Il convient également de prendre en compte la croissance à long terme du transport aérien et d'aller vers un élargissement de l'espace aérien ouvert au transport civil, ce qui peut entraîner une réduction de l'espace réservé aux usages militaires lorsque cela ne porte pas atteinte aux impératifs de la défense nationale et européenne.

- les relations entre l'aéroport et son voisinage, qui constituent un enjeu sur le plan environnemental, justifient l'évolution du statut de l'ACNUSA, dont la mission sera élargie à l'ensemble des nuisances environnementales et dont la procédure de saisie sera simplifiée. L'enjeu est également économique dans la mesure où un aéroport, surtout lorsqu'il est de grande taille, fédère autour de lui des activités économiques, souvent à forte valeur ajoutée, ainsi que des services qui offrent un nombre important d'emplois et attirent de nouveaux résidents. Un grand aéroport, a-t-il souligné, constitue un technopôle qui joue un rôle essentiel dans le développement d'un territoire. Aucune structure n'ayant encore été mise en place pour permettre à l'ensemble des acteurs publics et privés de dialoguer sur les relations entre l'aéroport et le territoire dont il fait partie, afin de prévenir les litiges éventuels, M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a rappelé l'existence du dispositif des communautés aéroportuaires, qui a été créé par la loi du 23 février 2004, et a plaidé pour que celles-ci soient enfin mises en place autour des grands aéroports français.

Puis M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis, a proposé à la commission d'adopter sans modification les crédits du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

M. Francis Grignon, rapporteur pour avis, a ensuite présenté ses observations sur le programme « Sécurité et circulation routières », le compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » et sur l'article 60 du projet de loi de finances relatif à la taxe poids lourds.

Le programme « Sécurité et circulation routières », qui constitue l'un des nombreux leviers de la lutte contre l'insécurité routière, disposera en 2009 de 61,4 millions d'euros en CP, soit une légère hausse de 0,8 % par rapport à 2008. En 2007, on a dénombré 4.838 personnes tuées lors d'accidents de la route, soit une baisse de 2,1 % par rapport à 2006. Mais les efforts ne doivent pas être relâchés, comme le montre malheureusement la forte hausse de 16,8% des tués le mois dernier par rapport à octobre 2007. L'objectif fixé par le Président de la République de faire passer le nombre de personnes tuées sous la barre des 3.000 personnes par an d'ici 2012 doit impérativement être maintenu.

Quant au compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », il enregistre une forte progression, passant de 194 millions d'euros en 2008 à 212,05 millions d'euros en 2009. A cette occasion, il a rappelé que les recettes issues des amendes radars devraient atteindre 542 millions d'euros en 2009, l'AFITF percevant le solde de leur produit (environ 200 millions d'euros), une fois opérés les versements au profit du compte d'affectation spéciale rattaché à la mission (212,05 millions), des collectivités territoriales (100 millions) et des départements d'outre-mer et de Corse (30 millions). Il s'est félicité de la progression dynamique de la part des amendes forfaitaires affectées à l'AFITF, qui ne représentait que 100 millions d'euros en 2007. Il a néanmoins déploré que les dépenses liées à la réparation des radars pour cause de vandalisme, estimées à 22 millions d'euros en 2009, représentent près de la moitié des dépenses totales de maintenance et de réparation des radars.

Puis M. Francis Grignon, rapporteur pour avis, a présenté le dispositif de l'article 60 du projet de loi de finances, rattaché à la mission écologie, qui instaure la taxe dite « taxe poids lourds ». Rappelant que cet article était structuré en deux volets -l'un consacré à l'ensemble du territoire national, l'autre à l'Alsace-, il a rappelé les principales caractéristiques de cette taxe au niveau national.

Elle s'applique aux véhicules de transport de marchandises d'au moins 3,5 tonnes.

Les voies concernées sont, d'une part, les routes et autoroutes appartenant au domaine public routier national, à l'exception des routes et autoroutes à péages et, d'autre part, les routes appartenant à des collectivités territoriales, dès lors qu'elles supportent ou sont susceptibles de supporter des reports de trafic significatifs en provenance d'itinéraires nationaux ou situés hors de France.

Le taux de la taxe sera déterminé par voie réglementaire et variera entre 0,05 et 0,30 euro par essieu et kilomètre parcouru, en combinant trois critères : le nombre d'essieu et la classe d'émission EURO du véhicule et éventuellement le niveau de congestion de l'axe routier emprunté.

Les informations permettant l'établissement de la taxe seront collectées grâce à un équipement électronique embarqué. Le principe du télépéage en flux libre a été retenu mais ce n'est qu'à l'issue de l'appel d'offres que l'on connaîtra les technologies qui seront utilisées. A titre personnel, M. Francis Grignon, rapporteur pour avis, a fait part de sa préférence pour la technologie satellitaire qui semble plus souple d'utilisation.

Puis il a présenté les principales spécificités de la taxe poids lourds qui sera expérimentée en Alsace dès 2010 et tenant compte de l'existence d'une taxe poids lourds en Allemagne. En conséquence, la taxe alsacienne concernera seulement les véhicules de plus de 12 tonnes, et son taux variera entre 0,015 et 0,20 euro par essieu et par kilomètre.

Rappelant que les députés avaient apporté plusieurs modifications à l'article 60 du PJLF 2009, il a exposé l'amendement le plus significatif, qui prévoit que le taux de la taxe est minoré de 25 % pour les 10 % des départements métropolitains les plus défavorisés en termes de proximité des grandes agglomérations européennes et d'offres alternatives à la route.

Puis M. Francis Grignon, rapporteur pour avis, a regretté le retard pris par le Gouvernement pour lancer ce projet de taxe, annoncé depuis février 2008, chaque année de retard représentant un manque à gagner de quelque 900 millions d'euros.

Il a ensuite plaidé pour faire évoluer rapidement les directives dites « Eurovignettes » afin de permettre l'application de ces taxes sur les autoroutes à péage, celles-ci bénéficiant d'un effet d'aubaine majeur en termes de circulation lors de la mise en place de la taxe fin 2011. La directive « Eurovignette II » interdit en effet que le montant des péages dépasse les coûts directs liés à l'entretien et à l'exploitation d'un axe routier.

En outre, il a jugé qu'il était absolument indispensable d'instituer un système efficace de lutte contre la fraude pour placer sur un pied d'égalité tous les transporteurs routiers français et européens. L'acceptabilité sociale de cette taxe dépendra de la capacité à sanctionner tous les contrevenants, indépendamment de leurs pays d'immatriculation. A cette occasion, il a fait part de ses plus vives inquiétudes en pointant l'absence d'interconnexion entre les fichiers des services des douanes dans l'Union européenne.

Il a enfin exprimé sa volonté de suivre avec attention l'évolution des différents chantiers ouverts par le Gouvernement et tendant à aligner la réglementation nationale sur celle des Etats voisins, afin de ne pas pénaliser les quelque 40.000 transporteurs français par rapport à leurs concurrents européens.

Compte tenu de la nécessité de lancer rapidement l'appel d'offres pour instituer la taxe poids lourds, il a suggéré d'émettre un avis favorable à l'adoption de l'article 60 rattaché à la mission « Ecologie », relevant que la commission des affaires économiques pourrait soumettre des amendements lors du prochain débat budgétaire si ses observations n'avaient pas été suivies d'effet.

Enfin, il a proposé d'adopter sans modification les crédits du programme « Sécurité et circulation routières » et du compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ».

M. Charles Revet, déplorant les contraintes imposées par la directive Eurovignette II, déclaré craindre les effets pervers de la taxe poids lourds ainsi mise en place, en termes de distorsion de concurrence pénalisant les entreprises de transports routiers français. Il a plaidé pour une vigilance forte de la commission dans le suivi de l'évolution de ce dossier.

M. Francis Grignon, rapporteur pour avis, après avoir rappelé que 16 % du trafic de camions en France en 2004 concernaient les camions immatriculés à l'étranger, dont la moitié empruntait les autoroutes à péage, a précisé que les camions français qui empruntent les autoroutes à péage, soit 25 % environ du trafic total, seront également exonérés de la taxe poids lourds.

Puis la commission a adopté un amendement présenté par M. Jean Bizet, rapporteur pour avis, tendant à majorer le programme 113 de 3 millions d'euros afin que l'Etat participe financièrement à l'élaboration des SCOT.

Elle a ensuite émis à la majorité un avis favorable à l'adoption des crédits budgétaires de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », ainsi modifiés du compte spécial « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » et du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » ainsi qu'aux articles 60 et 61 rattachés.

Audiovisuel et nouveau service public de la télévision - Demande de saisine pour avis et nomination d'un rapporteur pour avis

La commission a ensuite demandé à être saisie pour avis sur le projet de loi n° AN 1209 (XIIIe législature) relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision (urgence déclarée), sous réserve de son adoption et de sa transmission.

Elle a ensuite nommé M. Bruno Retailleau, rapporteur pour avis sur ce projet de loi.

PJLF pour 2009 - Mission Recherche et enseignement supérieur - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une seconde séance, tenue dans l'après-midi, la commission a examiné le rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2009 de MM. Michel Houel et Daniel Raoul, sur les crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

M. Daniel Raoul, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que, conformément au champ d'intervention traditionnel de la commission des affaires économiques, son collègue et lui-même avaient limité leur analyse aux dix programmes de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) relevant de la politique de la recherche.

Puis il a souligné que gouvernement avait annoncé que l'enseignement supérieur et la recherche constituaient sa première priorité budgétaire : les moyens de la MIRES connaissent donc une augmentation de 6,5 % en 2009 et de presque 17 % sur la période 2009-2011 et, s'agissant plus précisément de la recherche, la hausse des moyens atteint 7,4 %, soit 863 millions d'euros supplémentaires. Toutefois, après avoir rappelé l'importance de la recherche et de l'innovation pour l'avenir de la France, il a qualifié de faussée la présentation du budget de la recherche par le Gouvernement.

M. Daniel Raoul, rapporteur pour avis, a ainsi relevé que l'ensemble des 863 millions d'euros supplémentaires n'était pas consacré à l'effort de recherche. Une partie importante de cette somme, en l'occurrence 163 millions d'euros, est en effet destinée à financer les retraites des personnels des organismes de recherche. En outre, l'augmentation de 3,8 % des moyens accordés aux organismes de recherche sera consacrée à hauteur des deux tiers aux frais de personnel. S'agissant par exemple de la situation de l'Institut de la recherche agronomique (INRA), l'augmentation de ses moyens affichée à 4,8 % est en réalité, déduction faite de ses charges de personnels, limitée à 0,4 %, qui plus est en euros courants.

Ensuite, il a exprimé ses interrogations sur l'augmentation annoncée pour 2009 du crédit impôt recherche (CIR), qui devrait en effet croître de 600 millions d'euros en conséquence de la réforme prévue par la loi de finances pour 2008. Or, dans un contexte de crise économique, rien n'assure que les entreprises maintiendront leurs investissements en matière de recherche et développement. Par ailleurs, la réforme profite essentiellement aux grandes entreprises, pour lesquelles le CIR constitue plus un effet d'aubaine qu'une réelle incitation à la recherche-développement. Il a donc appelé de ces voeux un ciblage du CIR sur les PME, après une évaluation de la réforme.

M. Daniel Raoul, rapporteur pour avis, a ensuite regretté que la recherche soit concernée par les suppressions de postes (900 sont prévues en 2009 dans la recherche et l'enseignement supérieur) : dans les établissements de recherche, cela conduit ainsi à la suppression de près de 300 équivalents temps plein travaillés (ETPT) au Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et de 48 ETPT à l'INRA.

Enfin, il a considéré que la traduction des objectifs du « Grenelle de l'environnement » dans le budget 2009 illustrait les biais de l'affichage gouvernemental. Ainsi, l'annonce faite par le Président de la République de consacrer un milliard d'euros supplémentaire à la recherche dans le domaine du développement durable, reprise à l'article 19 du projet de loi sur le « Grenelle de l'environnement », ne se traduit dans le budget 2009 que par 79 millions d'euros supplémentaires destinés à la recherche dans ce domaine, les documents budgétaires démontrant qu'une grande partie du milliard annoncé serait constituée de redéploiements, et non de crédits nouveaux.

Par ailleurs, dans le cadre de son rapport pour avis, M. Daniel Raoul, rapporteur pour avis, a examiné la situation de deux établissements de recherche, l'INRA et le CNRS.

L'INRA dispose d'un budget important, avec une subvention pour charges de service public de 643 millions d'euros en 2009, en hausse de 4,8 %. Cependant, le cas de l'INRA est symptomatique du budget 2009 : l'augmentation de cette subvention est quasiment entièrement consacrée au financement des retraites. Par ailleurs, l'INRA est concerné par la suppression de 46 ETPT. M. Daniel Raoul, rapporteur pour avis, s'est inquiété de la pérennité de l'expertise exercée par l'INRA dans le domaine de la génomique végétale, cette expertise indépendante étant pourtant nécessaire, comme il l'avait indiqué, avec ses collègues MM. Jean Bizet et Jean-Marc Pastor, dans le cadre du débat sur le projet de loi relatif aux organismes génétiquement modifiés (OGM).

Puis il a souligné que le CNRS, premier établissement public à caractère scientifique et technologique (EPST), était confronté aujourd'hui à une réforme de ses structures, le plan « Horizon 2020 » : les départements scientifiques sont transformés en Instituts, avec une double mission d'opérateurs d'un noyau de laboratoires et d'agences de moyens pour les laboratoires extérieurs, notamment universitaires. Il a exprimé la crainte que cette réforme ne conduise notamment à la coexistence de structures à deux vitesses, la ministre pouvant charger de sa propre autorité certains instituts et pas d'autres d'une mission nationale. Une commission mixte CNRS-ministère a été mise en place pour déterminer le contour et les missions des futurs instituts, mais les syndicats de personnel de l'établissement en ont été exclus. Cette réforme intervient dans un contexte de réduction importante des effectifs du CNRS, avec la suppression de 133 ETPT dans la filière ingénieurs, techniciens et administratifs et de 158 ETPT dans celle des post-doctorants.

En conclusion de son intervention, M. Daniel Raoul, rapporteur pour avis, a proposé à la commission de rendre un avis défavorable au projet proposé en raison non pas du montant des crédits, mais de la structure de leur augmentation.

Se réjouissant que la recherche et l'enseignement supérieur constituent la première priorité budgétaire du gouvernement, M. Michel Houel, rapporteur pour avis, a souhaité revenir sur la présentation générale des crédits de la mission.

Il a souligné que les crédits de la recherche augmentaient de près de 7,4 % en 2009, soit 863 millions d'euros supplémentaires : 243 millions d'euros en autorisations d'engagement et 620 millions d'euros de dépenses fiscales en faveur de la recherche des entreprises, par l'intermédiaire du CIR. Il a salué l'équilibre recherché entre recherches publique et privée : 57 % des moyens nouveaux sont ainsi dédiés à la recherche privée et 43 % à la recherche publique.

La recherche publique voit ses moyens augmenter de 365 millions d'euros : 243 millions d'euros de moyens budgétaires supplémentaires et 122,5 millions d'euros injectés à partir d'économies réalisées, en contrepartie de l'augmentation du CIR, sur certains dispositifs en faveur de la recherche privée. M. Michel Houel, rapporteur pour avis, s'est ainsi réjoui de l'augmentation de 45 millions d'euros des moyens de l'Agence nationale de la recherche (ANR), avec un soutien accru aux « programmes blancs » (c'est-à-dire sans thématique spécifique) qui devraient désormais représenter 35 % des financements de l'agence. Il a également salué la première traduction budgétaire des engagements du « Grenelle de l'environnement ».

Il a ensuite indiqué que la recherche privée disposerait en 2009 de 498 millions d'euros supplémentaires, les 620 millions d'euros de dépenses fiscales supplémentaires relevant du CIR justifiant en partie les 122,5 millions d'euros d'économies portant sur les aides à la recherche privée.

Rejoignant M. Daniel Raoul, il est convenu de la nécessité d'une évaluation des effets du CIR, notamment selon la taille des entreprises, tout en soulignant l'efficacité démontrée du CIR : 1 euro de CIR contribuerait à des dépenses supplémentaires de recherche en entreprise de 1 à 3,3 euros. Le CIR est ainsi devenu un facteur clé de l'attractivité de la France et un outil anti-délocalisations.

Puis M. Michel Houel, rapporteur pour avis, a exprimé son désaccord avec son collègue rapporteur pour avis sur la question des ressources humaines : il s'est montré favorable à la contribution de la recherche à l'effort de l'Etat en matière de diminution de postes de fonctionnaires, tout en soulignant que le secteur de l'enseignement supérieur et de la recherche dérogeait au principe institué par le gouvernement de non-remplacement d'un départ sur deux à la retraite, avec seulement un départ sur douze non remplacé. Il a salué par ailleurs le lancement du plan carrières par le Gouvernement.

Il a ensuite exprimé sa grande satisfaction, partagée par M. Daniel Raoul, face à la reconduction sur une nouvelle période de trois ans de la politique des pôles de compétitivité, reconnue par tous comme un succès.

Enfin, M. Michel Houel, rapporteur pour avis, a indiqué s'être intéressé dans le rapport à l'ANR, outil désormais central de la politique de recherche de notre pays. L'examen de l'activité de l'agence en 2007 a répondu à certaines de ses inquiétudes et à celles formulées au moment de la création de l'ANR. Ainsi, tant la durée des financements accordés (dont la moyenne est de 37 mois) que le niveau des financements (dont la moyenne est de plus de 750 000 euros) paraissent suffisants. Cependant, des difficultés existent toujours, en matière de relations avec les EPST ou de lourdeur des procédures, même si le gouvernement a pris certaines mesures afin d'alléger ces dernières. En tout état de cause, toutes les questions relatives à l'activité de l'ANR seront abordées en 2009 dans le cadre de son évaluation par l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES).

En conclusion, M. Michel Houel, rapporteur pour avis, a proposé à la commission de rendre un avis favorable au projet de budget relatif à la MIRES. Il a précisé que sa suggestion concernait le texte tel qu'adopté par l'Assemblée nationale le 3 novembre 2008, un amendement ayant augmenté la subvention de l'Institut Pasteur de 2 millions d'euros en prélevant cette somme sur les crédits destinés à la recherche en aéronautique, une des principales bénéficiaires du CIR. Il a indiqué que le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT) souhaitait prélever cette somme sur un autre programme de la MIRES et qu'il lui revenait donc de faire des propositions en ce sens.

M. Michel Houel, rapporteur pour avis, a par ailleurs rappelé que plusieurs articles étaient rattachés à la MIRES. En accord avec M. Daniel Raoul, il a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'article 66 visant à reconduire la politique des pôles de compétitivité sur la période 2009-2011. Il a, dans les mêmes conditions, suggéré de rendre un avis favorable sur deux articles insérés par l'Assemblée nationale, l'article 66 bis (rapport évaluant les coûts de la mise en place d'une couverture juridique destinée aux lycées bacheliers ou aux étudiants sortant de classe préparatoire non encore inscrits dans un établissement d'enseignement supérieur désirant effectuer un stage sous convention d'établissement) et l'article 66 ter (rapport sur l'évolution du financement par le budget de l'enseignement supérieur et sur la place des docteurs dans l'économie française), tout en exprimant son scepticisme, partagé par son collègue, face à la multiplication des rapports au Parlement.

A M. Jean-Paul Emorine, président, qui souhaitait connaître le nombre de postes actuels à l'INRA et au CNRS, M. Daniel Raoul, rapporteur pour avis, a répondu qu'en 2008, l'INRA comptait 10 786 ETPT (dont 8 504 chercheurs et 1 784 doctorants) et le CNRS 34 952 ETPT. M. Jean-Paul Emorine, président, a alors souligné qu'il fallait prendre en compte l'importance de ces effectifs dans les jugements portés sur les suppressions de poste.

Puis il a indiqué que le bureau de la commission des affaires économiques proposerait à ses membres de créer un groupe de travail sur les pôles de compétitivité.

M. Alain Fouché a demandé aux rapporteurs pour avis des précisions sur le plan de modernisation du CNRS et souhaité connaître les contrôles que la Cour des Comptes avait prévu de mener en 2009 sur des établissements de recherche. M. Daniel Raoul, rapporteur pour avis, a souligné qu'il s'interrogeait sur la combinaison entre le plan « Horizon 2020 » et le projet d'Institut du vivant. Il a relevé par ailleurs que l'augmentation des moyens de l'ANR, dont il se réjouit, notamment à destination des « programmes blancs », ne pouvait se faire qu'au détriment des EPST, ce qu'il regrette. M. Michel Houel, rapporteur pour avis, a ajouté qu'un rapport de l'AERES sur l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) devait être publié prochainement.

M. Charles Revet s'est interrogé sur la recherche effectuée en matière d'organismes génétiquement modifiés (OGM), notamment par l'INRA. Il a par ailleurs suggéré au président la création d'une mission de suivi des recommandations formulées par le Parlement dans le cadre de la loi relative aux OGM.

M. Michel Houel, rapporteur pour avis, a indiqué que l'INRA poursuivait en Alsace une expérimentation en matière d'OGM. M. Daniel Raoul, rapporteur pour avis, a précisé que celle-ci se voyait appliquer une des recommandations formulées par le Parlement, à savoir la création d'une commission locale de suivi et d'évaluation dans laquelle siègent des opposants aux OGM. Il a en outre fait part de son inquiétude quant à la pérennité de l'expertise de l'INRA dans le domaine de la génomique végétale, en raison notamment de la chute des effectifs d'étudiants en biologie végétale. M. Jean-Paul Emorine, président, a relevé que le président du Haut conseil des biotechnologies serait bientôt nommé et que cette nomination devrait permettre de procéder au suivi des recommandations formulées par le Parlement.

Après avoir salué la qualité du travail effectué par les rapporteurs pour avis, M. François Patriat a souligné que, malgré le consensus existant sur l'importance de la recherche, l'Europe restait encore largement en retard par rapport aux Etats-Unis en matière de dépenses de recherche. A cet égard, il a regretté la trop faible augmentation des crédits de la recherche dans le projet de loi de finances pour 2009. Il a par ailleurs observé que la réduction du nombre d'exploitations agricoles n'en rendait pas moins nécessaire la recherche en matière agronomique, en raison tant des problèmes alimentaires au niveau mondial que de l'intérêt économique d'une balance commerciale excédentaire. Puis, après avoir déploré que les régions soient amenées à prendre en charge des allocations de post-doctorants en lieu et place de l'Etat, il a souhaité que d'autres ressources soient mobilisées aujourd'hui pour la recherche, compte tenu de l'importance du sujet.

M. Alain Chatillon, soulignant l'importance des pôles de compétitivité, a interrogé les rapporteurs pour avis sur les fonds versés aux projets développés par les pôles de compétitivité et sur l'évaluation des différents pôles. Puis, ayant regretté les inexactitudes médiatiques sur les OGM comme le manque de pédagogie auprès du grand public en la matière, il a déploré le départ vers les pays anglo-saxons de chercheurs dans ce domaine. Il a enfin appelé de ses voeux une amélioration de l'action des ambassades en matière de soutien au développement des entreprises françaises à l'étranger.

M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé qu'une évaluation des pôles de compétitivité, rendue publique en juillet 2008, avait dressé un constat positif de cette politique, tout en appelant certains pôles à améliorer leurs résultats. S'agissant des missions économiques à l'étranger, il a souligné que leur efficacité dépendait pour beaucoup de la qualité de leurs animateurs.

Après avoir indiqué attendre avec une certaine inquiétude la nomination du président du Haut conseil des biotechnologies, M. Jean Bizet a souhaité que des orientations claires et positives soient définies par la France en matière d'OGM, soulignant les enjeux de cette question en termes de compétitivité de l'agriculture nationale et, plus largement européenne. A cet égard, il a considéré nécessaire de faire évoluer l'acceptation sociétale sur le sujet ou d'expliquer à la population qu'à défaut, l'interdiction de l'utilisation des OGM conduirait à un surcoût alimentaire.

En réponse à ces intervenants, M. Daniel Raoul, rapporteur pour avis, a estimé que seuls réussiront les pôles de compétitivité ayant su, tels les technopôles, faire converger les collectivités territoriales, les universités et les industries. M. Michel Houel, rapporteur pour avis, a pour sa part précisé que l'évaluation des pôles de compétitivité effectuée sous l'égide de la Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) et rendue publique en juillet 2008 avait conclu que sur les 71 pôles de compétitivité, 36 atteignaient leurs objectifs, 22 les atteignaient partiellement et 13 devaient être reconfigurés.

Puis, suivant la suggestion de M. Michel Houel, rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption sans modification des crédits pour 2009 de la mission « Recherche et enseignement supérieur », M. Daniel Raoul, rapporteur pour avis, ayant réitéré son opposition à la structure de ces crédits. En outre, conformément aux recommandations de ses deux rapporteurs pour avis, elle a également donné un avis favorable à l'adoption des articles 66, 66 bis et 66 ter du projet de loi de finances rattachés à la mission.

PJLF pour 2009 - Compte spécial « Participations financières de l'Etat »

Elle a ensuite examiné le rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2009 de M. François Patriat, sur les crédits du compte spécial « Participations financières de l'Etat ».

En propos liminaire, M. François Patriat, rapporteur pour avis, a rappelé que ce compte retraçait les opérations de gestion des parts que l'Etat détient dans le capital d'entreprises publiques (EDF, SNCF...) ou privées (Renault par exemple). Ce compte retrace à la fois les dépenses (les prises de participation notamment) et les recettes (les dividendes perçus par l'Etat et le produit de la vente des participations à l'occasion d'ouvertures de capital ou de privatisations) liées à ces participations.

M. François Patriat, rapporteur pour avis, a souligné que l'examen du compte n'était pas anodin en raison de l'actualité économique et financière. Le plan de soutien aux banques adopté par le Parlement le 16 octobre 2008 fait en effet intervenir ce compte : il apporte à la Société de prise de participations de l'Etat (SPPE) une avance d'un milliard d'euros afin de financer, de façon transitoire, la prise de participation au capital de Dexia. Par ailleurs l'Etat a acquis le 6 novembre 2008 un tiers du capital des ex-Chantiers de l'Atlantique par une augmentation de 110 millions d'euros qui apparaît en dépense du compte.

M. François Patriat, rapporteur pour avis, a regretté tout d'abord l'absence de réelle information fournie au Parlement, notamment en matière de prévisions de recettes. Conscient des contraintes pesant sur la gestion des participations de l'Etat et de la nécessité de ne pas donner d'indications trop précises pouvant affaiblir la position de l'Etat, il a néanmoins déploré l'affichage d'un montant de 5 milliards de recettes pour 2009, comme les années précédentes. Ce montant, totalement virtuel, ne correspond en effet à aucune réalité et aucune information n'est donnée sur les cessions envisagées afin de l'atteindre.

Il a ainsi relevé qu'en 2007, le compte avait enregistré près de 7,8 milliards d'euros de recettes, soit 55 % de plus que le montant prévu. Pour 2008, le compte n'a pas encore enregistré un milliard d'euros de recettes.

M. François Patriat, rapporteur pour avis, a indiqué avoir repris à son compte dans son rapport les propositions formulées en 2007 par le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, M. Michel Bécot, tendant à obtenir un niveau d'information satisfaisant. Il a ainsi considéré que le « Rapport de l'Etat actionnaire », annexé au projet de loi de finances, pourrait comporter des éléments d'information raisonnables, comme une liste d'opérations indicative et non exhaustive, ou la présentation des différentes options envisagées, quand l'évolution d'une entreprise est à l'étude. Il a regretté que le Parlement ne prenne connaissance que par la presse des scénarios à l'étude sur l'évolution de certaines entreprises.

M. François Patriat, rapporteur pour avis, s'est également interrogé sur la pertinence de l'affectation des dépenses du compte. Ces dernières sont en effet orientées, comme pour les deux exercices précédents, à plus de 80 % vers le désendettement. Ainsi, en 2007, 3,5 milliards d'euros du compte y ont été consacrés, alors que le déficit public a atteint 51 milliards d'euros. Tout en étant conscient de l'enjeu représenté par la dette, il s'est interrogé sur le sens de cette affectation, considérant que ces ressources pourraient être affectées à certaines politiques publiques, à l'exemple de la politique de la recherche.

S'agissant du plan de soutien aux banques, M. François Patriat, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il ne concernait qu'à la marge le compte. Il a estimé que l'intervention de l'Etat en soutien aux banques avait manqué d'ambition et de rigueur. Il a fait observer que le Gouvernement s'était contenté d'apporter sa garantie aux banques, ainsi que des prêts à hauteur de 10,5 milliards d'euros, sans aucune contrepartie. A l'exception de Dexia et à la différence d'autres pays, notamment les pays anglo-saxons, l'Etat n'est en effet pas entré au capital des banques, ce qui lui aurait pourtant permis, selon lui, de peser sur la gouvernance et la stratégie des banques et de les contraindre à soutenir l'activité économique. Or il a constaté que les banques restreignaient aujourd'hui le crédit aux entreprises.

M. François Patriat, rapporteur pour avis, a enfin examiné la stratégie de l'Etat actionnaire à la lumière de deux entreprises concernées par des projets d'évolution, La Poste et AREVA.

S'agissant de la Poste, il a salué l'amélioration de la situation financière de l'entreprise, celle-ci ayant ainsi versé, en 2007, 141 millions d'euros de dividendes à l'Etat. M. François Patriat, rapporteur pour avis, a considéré que le projet de transformation de l'entreprise en société anonyme était une première étape avant la privatisation, celle-ci n'étant en rien imposée par les textes européens. Il a mis l'accent sur les dangers de cette évolution au regard des missions de service public de La Poste, notamment en termes d'aménagement du territoire et d'accessibilité bancaire. Il a estimé qu'une ouverture du capital, voire une privatisation de l'entreprise, pourrait conduire à une véritable fracture postale, comme la privatisation de France Telecom a conduit à une fracture numérique.

S'agissant d'AREVA, il a indiqué que cette entreprise, fleuron de l'industrie française, était concernée par différents projets d'évolution. Il a notamment évoqué les projets d'ouverture du capital et de fusion avec Alstom. Il s'est interrogé sur ces scénarios, se déclarant sceptique sur le sens d'un rapprochement avec Alstom et il a, en tout état de cause, souhaité que le Parlement puisse obtenir davantage d'information sur les hypothèses à l'étude.

Tout en reconnaissant que l'Etat actionnaire gérait plutôt de manière satisfaisante ses participations, M. François Patriat, rapporteur pour avis, a proposé à la commission de rendre un avis défavorable sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat ».

M. Jean-Paul Emorine, président, s'est interrogé sur la pertinence de la présence de l'Etat actionnaire dans un certain nombre d'entreprises, notamment Renault.

Il a souligné par ailleurs que le projet d'évolution du statut de la Poste ne remettait pas en cause le contrat de service public qui lie l'entreprise à l'Etat. Il a également déclaré que l'entreprise avait besoin de capitaux pour investir, face à la concurrence européenne, ce qui le conduit à ne pas être défavorable au changement de statut de l'entreprise.

Il a enfin souhaité que la commission organise un débat sur l'Etat actionnaire.

Après avoir déclaré partager le scepticisme du rapporteur pour avis quant à la pertinence d'un rapprochement entre Alstom et AREVA, M. Alain Chatillon a jugé que l'Etat ne gérait pas de manière satisfaisante toutes ses entreprises, prenant EADS en exemple. S'agissant de l'ouverture du capital de La Poste, tout en se déclarant opposé à toute privatisation de l'entreprise, il a rappelé que certaines de ses dispositions statutaires avaient été modifiées dès 2001 par un gouvernement socialiste.

M. Martial Bourquin a déclaré que la décision du Gouvernement de ne pas prendre de participation au capital des banques avait des conséquences importantes, perceptibles par exemple dans l'industrie automobile. Il a indiqué que les difficultés de l'industrie automobile étaient dues à la baisse des ventes, résultant en partie de l'augmentation des taux des crédits. Il a donc considéré que la prise de participation aurait permis d'imposer aux banques de soutenir l'activité économique.

S'agissant de La Poste, il a souhaité que le Gouvernement n'ouvre pas le capital de La Poste, préférant une recapitalisation de l'entreprise par la Caisse des dépôts et consignations, qui permettrait au groupe d'affronter la concurrence internationale. Il a estimé qu'un consensus national était possible sur cette question.

M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé le plan de sauvetage d'Alstom organisé par M. Nicolas Sarkozy, alors ministre de l'Economie et des finances, soulignant qu'il illustrait le pragmatisme de l'intervention de l'Etat.

M. Alain Chatillon s'est dit favorable à la proposition de M. Martial Bourquin, tout en regrettant que la Caisse des dépôts n'ait pas été suffisamment utilisée dans ce type d'opérations.

En réponse aux différentes interventions, M. François Patriat, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- la présence de l'Etat parmi les actionnaires de Renault a permis au Président de la République d'imposer à la direction de Renault le maintien du site de Sandouville ;

- les ouvertures de capital opérées dans les entreprises publiques ont toujours conduit à la privatisation de l'entreprise concernée.

Contre l'avis du rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » pour 2009.

Transports ferroviaires - Audition de M. Hubert du Mesnil, président de Réseau Ferré de France

Elle a enfin procédé à l'audition de M. Hubert du Mesnil, président de Réseau Ferré de France (RFF), sur le projet de loi n° 501 (2007-2008), relatif à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et guidés et portant diverses dispositions relatives aux transports.

Après s'être félicité de l'intérêt manifesté par le Sénat pour la contribution que RFF pouvait apporter au débat, M. Hubert du Mesnil a rappelé l'importance de la mise en place d'une autorité de régulation comme prévu par le projet de loi qui sera prochainement examiné par la Haute assemblée. En effet, il a souligné que le secteur ferroviaire était aujourd'hui soumis à des évolutions très profondes du fait de la multiplication du nombre d'acteurs. Il a précisé que ce phénomène concernait non seulement l'arrivée de nouveaux entrants dans le cadre de l'ouverture à la concurrence des services ferroviaires, mais encore le rôle nouveau reconnu aux régions ou aux autorités portuaires en la matière, qui disposent désormais de la possibilité de demander directement des sillons ferroviaires sans passer par leur opérateur. Il a estimé que si cette ouverture du système pouvait parfois être source de complexité et de tensions, elle constituait fondamentalement un facteur de progrès pour l'ensemble du transport ferroviaire dans notre pays.

Dans ce contexte, il a estimé tout à fait opportun de prévoir la création d'une autorité spécifiquement dédiée à la régulation du secteur dans la mesure où un tel rôle ne revient pas naturellement à l'Etat, dont la fonction première est d'opérer les choix stratégiques comme il le fait, par exemple, dans le cadre du Grenelle de l'environnement. Réitérant son soutien à la démarche engagée par le projet de loi, M. Hubert du Mesnil a ensuite exposé les principales améliorations du texte qui lui sembleraient opportunes. D'une part, il a estimé nécessaire de mieux distinguer la notion de réseau, de celle d'infrastructure ferroviaire. En effet, dans la mesure où les évolutions récentes permettent à plusieurs acteurs de devenir gestionnaire d'infrastructure -tels que les entreprises intervenant dans le cadre de partenariat public/privé ou les autorités portuaires- il est nécessaire de bien rappeler que RFF est quant à lui en charge d'une mission visant à assurer la cohérence globale de l'ensemble du réseau, indépendamment de l'intervention des différents gestionnaires d'infrastructure. D'autre part, tout en rappelant l'importance de l'effort financier de 13 milliards d'euros inscrit dans le récent contrat de performance signé avec l'Etat, il a estimé nécessaire d'assouplir les règles de réalisation des travaux sur l'infrastructure afin de gagner en efficacité.

M. Francis Grignon a souhaité savoir s'il convenait de conférer à la commission de régulation des activités ferroviaires (CRAF), instaurée par le projet de loi, un rôle d'acteur économique lui permettant notamment de faire des recommandations aux gestionnaires et aux opérateurs ferroviaires. A ce titre, la CRAF devrait-elle bénéficier de pouvoirs supplémentaires ? Enfin, quelle est la position de RFF sur la proposition du sénateur Hubert Haenel de transférer les 14.400 cheminots SNCF, actuellement chargés de missions d'exploitation de l'infrastructure, vers une entité nouvelle, dénommée Exploitation nationale des chemins de fer français (ENCF), qui serait une filiale à 100 % de la SNCF ?

M. Hubert du Mesnil, président, rappelant que RFF venait récemment de recevoir pour la première fois une réclamation officielle d'un opérateur ferroviaire s'estimant lésé dans l'attribution de sillons, a estimé qu'il était indispensable que la CRAF joue un rôle économique. Rappelant que cette autorité administrative indépendante rendra au Gouvernement un avis conforme sur le montant des péages, il a indiqué que RFF devra désormais justifier ses demandes de relèvement de péages en se fondant sur le coût complet de l'infrastructure, conformément aux engagements pris dans le contrat de performance signé fin octobre 2008. En tout état de cause, l'existence de la CRAF apportera une véritable « valeur ajoutée » avec une nouvelle vision pour arbitrer les différends entre RFF et SNCF. Il a en revanche estimé peu souhaitable que cette nouvelle autorité puisse faire des recommandations, en matière d'investissements, aux opérateurs et gestionnaires ferroviaires, compte tenu de la part déterminante des investissements publics dans ce secteur. En outre, il a précisé qu'il ne partageait pas le diagnostic très sombre du sénateur Hubert Haenel sur les relations entre RFF et SNCF. A cet égard, il a tenu à mettre au profit de la bonne entente entre ces deux entités le succès relatif de l'ouverture à la concurrence du trafic fret en 2006 ou encore la réussite des dispositifs de cadencement de trains mis en place dans plusieurs régions de France. Plus généralement, il a jugé qu'il ne fallait pas exagérer les tensions existantes et que les différends incontestables servaient d'aiguillon pour faire évoluer positivement l'organisation et le fonctionnement du réseau ferré français. Il a enfin considéré, qu'avant même d'envisager l'idée de transférer le personnel chargé des missions d'exploitation de l'infrastructure, il fallait les identifier précisément au sein des différents services de la SNCF.

M. Charles Revet, considérant que les impératifs communautaires pesant sur l'ouverture à la concurrence du trafic ferroviaire étaient incontournables, s'est interrogé sur la possibilité pour RFF de remplir les missions prévues pour la CRAF afin de ne pas complexifier le paysage institutionnel. Il a ensuite demandé si RFF souhaitait bénéficier de transferts de personnel de la SNCF ? Enfin, il a plaidé pour une massification et une planification plus ambitieuses des travaux de régénération des voies ferrées afin d'économiser les deniers publics.

M. Michel Teston, après avoir indiqué qu'il existait, suite à l'ouverture à la concurrence de plusieurs marchés économiques, environ quarante autorités administratives indépendantes aujourd'hui en France, dont les pouvoirs sont à la fois exécutifs et juridictionnels, a souhaité que des garanties fortes soient apportées au fonctionnement de la CRAF. Abordant ensuite le contrat de performance signé récemment entre RFF et l'Etat, il a indiqué que l'Etat ne participerait, en 2009, qu'à hauteur de 2,4 milliards d'euros au budget de l'établissement public. Rappelant que le doublement du budget destiné au renouvellement des voies d'ici 2015 reposera essentiellement sur la hausse des péages ferroviaires, l'amélioration de la productivité lors des travaux et l'accélération de la vente des biens immobiliers, il a souhaité savoir si les régions devront également consentir un effort financier supplémentaire par rapport aux contrats de plan Etat-région déjà signés. Enfin, il a estimé que la proposition du sénateur Hubert Haenel de créer ENCF était manifestement une mesure favorable à l'opérateur ferroviaire historique.

M. Alain Fouché a souhaité connaître les prévisions de croissance des trafics fret et voyageurs.

Leur répondant, M. Hubert du Mesnil a apporté les précisions suivantes :

- la question de l'exploitation doit être distinguée de celle de la maintenance. Les contrats industriels de maintenance passés entre RFF et SNCF ne posent pas de problème particulier. En revanche, le contrat d'exploitation du réseau que RFF sous-traite à la SNCF suscite des interrogations quant au partage des tâches entre ces deux organismes, car RFF instruit les demandes de sillons tandis que la SNCF assure la circulation des trains. La proposition de créer la société ENCF tente de clarifier cette situation, mais elle aboutirait finalement à instituer deux gestionnaires du réseau ;

- le Gouvernement n'a pas définitivement tranché la question de savoir si la CRAF, au-delà de son rôle d'arbitre, a vocation à jouer un rôle actif en matière de développement économique du secteur ferroviaire ;

- les régions ne verront pas augmenter leur contribution au financement du renouvellement des voies entre 2008 et 2015 ;

- le trafic de TER devrait continuer de croître à un rythme de 3 à 5 % par an, tandis que la croissance du trafic des voyageurs sur le réseau grande vitesse dépendra de la réalisation de tout ou partie des engagements pris à l'issue du Grenelle de l'environnement. Enfin, l'objectif fixé par ce dernier d'atteindre une croissance de 25 % de la part de marché du fret non routier d'ici à 2012 dépendra de la capacité du fret SNCF à réussir sa mutation. A cet égard, le modèle allemand, dans lequel la Deutsche Bahn représente encore 80 % du trafic fret, peut apporter des enseignements intéressants.

Mme Esther Sittler a insisté sur la nécessité pour la SNCF de garantir la fiabilité de ses services et prestations.

M. Martial Bourquin a indiqué que le succès des réformes dépendait en règle générale d'une volonté politique forte et cohérente. Prenant l'exemple de la ligne Mulhouse-Dijon, il a déploré que certains tunnels ne soient pas mis aux normes pour assurer le passage de conteneurs, faute de ressources insuffisantes de RFF. Il a plaidé pour que RFF engage des programmes d'investissements majeurs afin d'éviter la saturation de certains réseaux.

Mme Mireille Schurch a fait part de son inquiétude sur l'organisation générale du réseau ferroviaire français. Celui-ci, constitué en étoile autour de Paris, ne dessert pas correctement le Massif Central et peine à assurer un aménagement harmonieux du territoire, gage d'une croissance économique forte à long terme. Elle a souhaité savoir s'il existait une volonté politique pour assurer le désenclavement de cette région, contribuant ainsi au désengorgement de certaines autres, aujourd'hui saturées.

M. Michel Teston a demandé si l'adoption du projet de loi relatif à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et guidés, qui instituera la CRAF, permettra de répondre de façon satisfaisante aux critiques de la Commission européenne sur le modèle d'organisation ferroviaire français.

M. Hubert du Mesnil a alors apporté les éléments de réponse suivants :

- le trafic de fret ferroviaire, devenu un enjeu politique majeur depuis quelques mois et une volonté politique forte, est en effet indispensable pour atténuer les évolutions spontanées du marché. A titre d'exemple, les pouvoirs publics allemands ont imposé que tout aménagement et extension de capacités dans le port de Hambourg s'accompagne de la création des réseaux ferrés appropriés pour leur desserte ;

- les difficultés de fonctionnement du réseau ferroviaire en Ile-de-France constituent désormais un sujet national vu leur ampleur. Pour faire face à la saturation constatée dans de nombreuses régions ferroviaires, il convient de mettre en place une stratégie d'itinéraires alternatifs, à l'image de ce qu'ont décidé les autorités belges pour le trafic de fret au départ ou à destination du port d'Anvers. Ceci permettrait d'éviter un arrêt complet des trains en cas d'incident technique ;

- la priorité au meilleur usage du réseau existant est inscrite désormais dans le projet de loi du Grenelle de l'environnement ;

- certains assouplissements techniques et réglementaires seraient bienvenus afin de permettre l'exploitation de lignes de chemin de fer aujourd'hui inutilisées ou pratiquement abandonnées ;

- la Commission européenne est très favorable à la création prochaine de la CRAF. Si le réseau ferré français fait effectivement l'objet de plusieurs critiques, il convient toutefois de rappeler que tous les pays de l'Union européenne, à l'exception des Pays-Bas, ont reçu des observations de la part de la Commission.