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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES


Mardi 25 novembre 2008

- Présidence de Mme Colette Mélot, vice-présidente, et de M. Jacques Legendre, président -

PJLF pour 2009 - Mission Enseignement scolaire - Examen du rapport pour avis

La commission a procédé tout d'abord à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Claude Carle sur les crédits de la mission « Enseignement scolaire » du projet de loi de finances pour 2009.

Après avoir rappelé que la mission interministérielle « Enseignement scolaire » serait une nouvelle fois en 2009 le premier poste de dépenses du budget de l'Etat avec 59,99 milliards d'euros de crédits de paiement, M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis, a formulé les observations suivantes :

- la dépense d'éducation ne doit pas être regardée comme un coût, mais comme un investissement. A ce titre, il est légitime de consentir à des efforts financiers considérables en faveur de l'école, mais les résultats des politiques concernées doivent en retour être analysés. Pour l'heure, l'évaluation demeure insuffisante, notamment lorsqu'il s'agit de mesurer la démocratisation générale du système éducatif ou l'effet de mesures ponctuelles, souvent trop vite généralisées ;

- à moyens quasi constants, le projet de loi de finances pour 2009 prévoit un enrichissement de l'offre éducative, en direction en particulier des élèves issus des milieux les moins favorisés. Ces derniers sont en effet concernés au premier chef par l'accompagnement éducatif ou les stages de remise à niveau ;

- trois réformes majeures ont été engagées sans dépenses supplémentaires : la réforme du lycée, la revalorisation de la voie professionnelle et la refondation de l'école primaire autour de nouveaux programmes et de nouveaux horaires ;

- ces progrès significatifs sont rendus possibles par une meilleure mobilisation des crédits et des personnels du ministère, le non-renouvellement d'un poste d'enseignant partant à la retraite sur deux étant guidé par le souci d'affecter prioritairement les enseignants dans les classes ;

- ainsi dans le premier degré, 6.000 emplois ne seront pas renouvelés, dont 500 au titre de la révision des mises à disposition d'enseignants, 3.000 du fait de la sédentarisation d'une partie des maîtres spécialisés des réseaux d'aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED) et 3.000 en raison de la réforme du recrutement des enseignants, 500 postes étant créés par ailleurs compte tenu de la démographie ;

- dans le second degré, 6.500 postes au total ne seront pas reconduits. En particulier ne le sont pas 2.000 en raison de la démographie, 3.000 grâce à la rationalisation du remplacement, 1.000 au titre de la révision des mises à disposition et 1.000 du fait de la baisse des postes ouverts aux concours de recrutement. Cependant, afin de soutenir l'offre éducative dans les zones les plus défavorisées, 500 postes attribués sur projet seront créés ;

- s'agissant des personnels administratifs, 500 postes seront économisés grâce à la mise en place de nouvelles applications informatiques. La création de 500 emplois est également anticipée, afin de permettre la création d'établissements publics d'enseignement primaire (EPEP) ;

- pour l'enseignement privé sous contrat, 1.100 postes sont supprimés au titre des mesures de parité, et 100 seront créés, toujours à parité, dans le cadre du « Plan Banlieue ». Il est permis, au demeurant, de s'interroger sur la pertinence d'un traitement purement paritaire des emplois créés ou supprimés, cette manière de faire présupposant que les effectifs accueillis dans le public et dans le privé sous contrat évoluent parallèlement. En tout état de cause, la règle paritaire ayant permis l'apaisement des tensions scolaires, une réflexion pourrait être ouverte sur la présence des établissements privés dans les zones d'éducation prioritaire (ZEP) ainsi que sur la revalorisation du forfait d'externat, pour l'heure prévue sur deux années ;

- le projet de loi de finances pour 2009 permettra également d'engager la revalorisation de la condition des personnels, via un effort de 410 millions d'euros en ce sens ;

- les politiques scolaires ne peuvent réussir qu'avec l'aide de l'ensemble de la communauté éducative, qui rassemble les personnels du service public de l'éducation, les parents d'élèves, les collectivités territoriales et le monde socio-économique.

Après avoir salué ce budget de réforme, M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis, a proposé à la commission de donner un avis favorable à son adoption, sous réserve d'un rééquilibrage significatif des crédits destinés à l'enseignement agricole.

Un large débat a suivi l'intervention de l'orateur.

Mme Françoise Laborde a souhaité savoir si les maîtres spécialisés des RASED devaient être sédentarisés dans des écoles ou être affectés dans des classes à l'instar des autres professeurs des écoles. Elle a par ailleurs relevé que le traitement du public et du privé semblait pour l'heure fort peu paritaire.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin a exprimé sa préoccupation devant l'absence d'évaluation des politiques éducatives, en s'interrogeant notamment sur le nombre important d'indicateurs non renseignés. Elle a également formulé ses inquiétudes devant les suppressions de postes dans le premier degré au moment même où la démographie se redresse. Elle a, de plus, souligné la qualité du travail de remédiation accompli dans les RASED et s'est interrogée sur les conséquences de leur disparition pour des élèves qui cumulent souvent de très lourds handicaps. Enfin, elle a souhaité savoir pourquoi le nombre de personnels médico-sociaux ne cessait de diminuer.

M. Jean-Pierre Plancade a souligné qu'outre les médecins et les infirmières, les psychologues scolaires étaient particulièrement nécessaires et pourtant souvent oubliés.

M. Philippe Richert a rappelé que le Sénat avait, lors de l'examen de la loi de 2004 sur les libertés et responsabilités locales, souhaité confier aux collectivités territoriales la gestion des personnels médico-sociaux. L'Assemblée nationale ne l'avait pas suivi sur ce point. La situation ne s'étant pas améliorée, ce transfert devrait être à nouveau envisagé, les élèves souffrant de cette situation. Il a également souhaité que les conséquences de la suppression de 3.000 emplois dans les RASED soient évaluées, les écoliers ne devant en aucun cas s'en trouver pénalisés. Enfin, il s'est interrogé sur les conséquences de la réforme du recrutement des enseignants, s'agissant tout à la fois du devenir des instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM) et des étudiants qui préparent les concours sans savoir quel sort leur sera finalement réservé.

Mme Colette Mélot a observé que la question des personnels médico-sociaux pourrait être abordée dans le cadre des travaux de la mission temporaire du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales.

M. Jacques Legendre, président, a insisté sur la nécessité de ne plus désespérer les étudiants de langues rares, en n'ouvrant pas de postes aux différents concours de recrutement.

M. Pierre Martin a mis l'accent sur les difficultés rencontrées par les collectivités territoriales en matière d'organisation des transports scolaires. Outre les problèmes de la double tournée de ramassage supposée par l'accompagnement éducatif et les heures de soutien, se pose également celui de la non-concordance des emplois du temps des différents niveaux d'enseignement. Il conviendrait de les aligner, au moins au niveau du collège, sur le rythme adopté à l'école.

M. Claude Bérit-Débat a alors regretté que le ministère de l'éducation nationale n'ait pas jugé opportun d'associer les collectivités territoriales aux décisions qu'il a prises, puisque c'est à elles qu'il revient d'en assumer par la suite les conséquences. Il s'est également interrogé sur l'avenir des RASED, la sédentarisation revenant à nier la compétence même des maîtres spécialisés.

En réponse aux intervenants, M. Jean-Claude Carle, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- les 3.000 maîtres spécialisés concernés seront affectés dans des classes, mais ils pourront faire bénéficier leurs élèves et leurs établissements de leur expérience que nul ne conteste ;

- les collectivités territoriales devraient être associées bien plus tôt à des décisions qui les concernent ;

- l'inaction ne cesse de rendre plus préoccupante la pénurie des personnels médico-sociaux. Une solution doit maintenant être trouvée afin de sortir de l'immobilisme. Il faudrait donc passer des accords avec le secteur libéral ;

- l'absence d'évaluation est une évidence et les documents budgétaires en témoignent. Un effort significatif devra être fait sur ce point ;

- une période de transition devrait être prévue pour les concours de recrutement d'enseignants, mais, à ce stade, les détails du dispositif restent encore bien flous.

Puis la commission a entendu Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis, sur les crédits du programme « Enseignement technique agricole » de la mission « Enseignement scolaire » du projet de loi de finances pour 2009.

Après avoir rappelé que lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008, le ministre de l'agriculture et de la pêche avait souligné la nécessité d'offrir un nouveau souffle pédagogique et financier à l'enseignement agricole, Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis, a formulé les observations suivantes :

- la progression de 0,64 % des crédits de l'enseignement agricole n'est qu'une apparence, la masse salariale hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions » régressant de près de 1,60 %. L'enseignement agricole public est tout particulièrement touché, les suppressions d'emplois s'y traduisant immédiatement par des fermetures de classe. Il en va de même du non-renouvellement de deux postes administratifs sur trois, qui se traduira par des prises de risque inconsidérées ;

- l'enseignement privé est également concerné par les restrictions budgétaires qui conduisent l'Etat à refuser d'honorer ses engagements. La revalorisation de la subvention versée aux établissements dits du « temps plein » est ainsi différée à 2009 et se poursuivra jusqu'en 2012. D'ores et déjà, ces établissements ont engagé une action contentieuse qui se traduira nécessairement par la condamnation de l'Etat. Quant aux établissements dits du « rythme approprié », ils ont vu leurs crédits progresser, mais la mise en réserve, puis l'annulation systématique des crédits les concernant réduisent à néant année après année la mise à niveau de la subvention qui leur est versée ;

- les reports de charge progressent ainsi tous les ans et pourraient atteindre, à la fin de l'année 2009, près de 50 millions d'euros ;

- il est donc impératif de remettre à niveau le budget de l'enseignement agricole et d'apurer l'ensemble du passif qui a ainsi été accumulé, en opérant ce transfert à partir du budget de l'Education nationale dont une fraction de 0,08 % pourrait ainsi aller à l'enseignement agricole. L'exécution de la loi de finances pour 2007 montre au demeurant qu'un tel prélèvement pourrait sans difficulté être effectué ;

- il serait enfin incompréhensible que l'enseignement agricole, qui représente un modèle pédagogique de plus en plus souvent cité en exemple et qui accueille plus d'un tiers de boursiers, ne bénéficie pas d'un traitement au moins égal à celui de l'éducation nationale. En pleine cohérence avec l'esprit de la réforme budgétaire, il revient au Parlement de revenir sur les arbitrages gouvernementaux lorsque ceux-ci sont manifestement erronés ;

- pour autant, le ministre de l'agriculture et de la pêche est le premier responsable de son budget. Il lui reviendra donc de prendre à l'avenir ses responsabilités.

Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis, a alors proposé à la commission de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits pour 2009 de la mission interministérielle « Enseignement scolaire » et de subordonner un éventuel avis favorable à l'adoption d'un amendement permettant d'augmenter de manière très significative le budget du programme 143 « Enseignement technique agricole ».

Un large débat a suivi l'intervention de l'orateur.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin a indiqué qu'à l'instar du rapporteur pour avis, elle voyait dans l'enseignement agricole une exception remarquable dont les résultats en matière d'insertion professionnelle méritaient d'être salués. Elle a également souligné les inquiétudes que faisaient naître non seulement les suppressions d'emploi, mais encore la généralisation du baccalauréat professionnel en trois ans dans l'enseignement agricole, qui sera particulièrement difficile à mettre en place dans les petites structures qui n'auront pas les moyens de conserver des filières en quatre ans aux côtés des nouveaux cursus en trois ans.

Se déclarant favorable à la proposition du rapporteur pour avis, M. Jean-Claude Carle a appelé le ministère de l'agriculture et de la pêche à prendre des engagements afin de ne pas réitérer indéfiniment les mêmes arbitrages peu pertinents. Il serait en effet inconcevable que le secteur agricole hypothèque son avenir en malmenant des établissements dont il a profondément besoin.

M. Pierre Martin a souligné que le problème de budgétisation de l'enseignement agricole était récurrent et qu'il fallait lui apporter une réponse. Il s'est également interrogé sur le devenir professionnel des diplômés des établissements concernés.

M. Ivan Renar a fait part de son accord avec le principe même de l'amendement, tout en regrettant que l'article 40 de la Constitution ne laisse pas d'autre solution au législateur que de transférer vers l'enseignement agricole des crédits en provenance du budget de l'éducation nationale.

M. Ambroise Dupont a apporté son soutien à la proposition du rapporteur pour avis, en invitant le ministère de l'agriculture et de la pêche à attribuer enfin à l'enseignement agricole les moyens dont il a besoin pour exister.

M. Jacques Legendre, président, a fait état de son étonnement devant le traitement budgétaire que réservait, chaque année, le ministère de l'agriculture et de la pêche à l'enseignement agricole. Il a également souligné le fait que l'amendement tendait avant toute chose à abonder de 51 millions d'euros les crédits du programme 143 et qu'en l'état actuel du droit parlementaire, il n'était pas possible de les prélever sur d'autres programmes que ceux relevant de l'éducation nationale. Seul le Gouvernement pourrait, s'il le souhaitait, lever ou transformer ce gage et il lui reviendra, le cas échéant, de le faire en séance. Quant au ministère de l'agriculture et de la pêche, il conviendrait qu'il adopte désormais d'autres méthodes de travail et il serait bon de le lui signifier très clairement.

En réponse aux intervenants, Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- cet amendement est présenté pour solde de tout compte et il est accompagné de l'engagement de ne plus intervenir à l'avenir. Il est en effet temps pour le ministère de l'agriculture et de la pêche de prendre enfin ses responsabilités ;

- les deux ministères concernés ont commencé à travailler en commun afin d'éviter que de telles difficultés ne se reproduisent.

La commission a ensuite adopté à l'unanimité l'amendement présenté par Mme Françoise Férat, rapporteur pour avis, et tendant à majorer de 51.453.333 euros les crédits de paiement pour 2009 du programme 143 « Enseignement technique agricole ».

Enfin, la commission a entendu le rapport pour avis de Mme Brigitte Gonthier-Maurin sur les crédits consacrés à l'enseignement professionnel au sein de la mission « Enseignement scolaire» dans le projet de loi de finances pour 2009.

Après avoir rappelé que, depuis plus d'un an, l'enseignement professionnel était sous les feux de l'actualité en raison de la réforme du baccalauréat professionnel, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteur pour avis, a formulé les observations suivantes :

- alors que la réforme du lycée se fait à budget constant, la généralisation du baccalauréat professionnel en trois ans se traduit par une baisse de 0,27 % des crédits de paiement qui lui sont consacrés. Cette différence de traitement n'est pas sans susciter des interrogations ;

- ce n'est pas la création du baccalauréat professionnel en 3 ans, mais sa généralisation, qui fait naître des inquiétudes. Si la naissance de ce nouveau cursus permettra en effet d'attirer vers l'enseignement professionnel de nouveaux profils d'élèves, elle risque également de nuire aux élèves qui ne seront pas capables de supporter ce rythme accéléré. Celui-ci permettra toutefois de dissiper la lassitude que ressentaient certains élèves qui suivaient le cursus en 4 ans ;

- les expérimentations engagées depuis 2000 montrent que le principe d'une formation en 3 années permet d'améliorer très nettement les résultats des élèves qui obtiennent le baccalauréat professionnel, mais que sa mise en oeuvre se traduit aussi par de nombreux échecs et arrêts d'études à hauteur de près de 50 %. Les élèves concernés, qui jusque là obtenaient au moins pour une large part un brevet d'études professionnelles (BEP), sortent alors du système éducatif sans aucune qualification ;

- le maintien du BEP n'est qu'un succédané, dès lors que les formations spécifiques qui y conduisent sont supprimées. La part du contrôle en cours de formation (CCF) dans l'évaluation prévue au sein de ce diplôme le prouve ;

- la préparation du BEP permettait pourtant d'atteindre deux objectifs, en donnant à des élèves souvent fragiles le temps de reprendre confiance et en les conduisant à une qualification qui permettait dans tous les secteurs, sauf un, une meilleure insertion qu'un certificat d'aptitudes professionnelles (CAP). Le CAP devenant désormais le seul diplôme de remédiation, il peut en découler une baisse du niveau de qualification des élèves concernés ;

- la généralisation va donc à l'encontre de la souplesse et du pragmatisme qui devraient gouverner la voie professionnelle, cette dernière accueillant des élèves aux profils très différents qui se voyaient offrir jusque là une grande diversité de filières, chacune correspondant à des besoins particuliers ;

- la réforme se fait dans une certaine précipitation, les référentiels et les programmes étant encore en cours d'élaboration moins d'un an avant son entrée en vigueur. Il est également possible de s'interroger sur l'accompagnement pédagogique qui sera proposé aux enseignants. Un tel bouleversement supposerait en effet un véritable pilotage de la part des corps d'inspection du ministère, car l'essentiel de la réforme se jouera dans les classes ;

- par ailleurs, la promotion de l'apprentissage ne doit pas conduire à occulter le rôle essentiel tenu par l'enseignement professionnel sous statut scolaire. Chacune de ces formes d'enseignement a un rôle à jouer, l'apprentissage permettant une meilleure insertion à court terme et la voie scolaire ouvrant la voie à des reprises d'études futures ;

- le projet de loi de finances pour 2009 traduit quelques avancées en direction des professeurs de lycée professionnel (PLP). Celles-ci restent toutefois timides, les inégalités symboliques qui séparent les corps demeurant très fortes. La représentation des PLP dans les différentes instances du ministère devrait ainsi faire l'objet d'études plus approfondies ;

- les mentalités doivent changer, afin de mettre fin à l'orientation par l'échec vers la voie professionnelle, qui reste la règle au collège. Pour que des vocations naissent, il faudra toutefois que les élèves puissent découvrir l'enseignement professionnel. Tel n'est pas le cas actuellement, le collège unique demeurant avant tout un collège d'enseignement général. Le sort réservé à l'option de découverte professionnelle le prouve, celle-ci restant dans les faits réservée aux élèves susceptibles de rejoindre la voie professionnelle, qu'il s'agisse du module de 3 heures ou de celui de 6 heures ;

- la mise en place du parcours de découverte des métiers et des formations aurait pu se traduire par un changement d'esprit, mais les premiers textes parus sont très en retrait par rapport à l'esprit initial du dispositif. Les élèves devaient visiter un lycée général et technologique, un lycée professionnel et un centre de formation d'apprentis (CFA). Finalement, ce sera l'un de ces établissements au choix. De même, ils devaient passer 10 jours en entreprise durant les quatre années passées au collège. Le ministère indique finalement qu'au sein de ces 10 journées, l'on peut compter le temps passé en relation avec un professionnel ;

- l'orientation demeure une préoccupation secondaire, nul n'en étant réellement responsable. Il conviendrait donc d'attribuer à chaque élève un adulte-référent qui aurait la charge, tout au long des quatre années de collège, de suivre sa scolarité, de s'entretenir avec l'élève de ses projets et de l'aider à les mûrir. Cela offrirait un peu de stabilité aux élèves et garantirait l'engagement de l'adulte en question. Ce dernier serait désigné parmi l'ensemble des personnels concourant à la mise en oeuvre du service public d'éducation au sein de l'établissement ;

- quant aux conseillers d'orientation psychologues (COP), ils devraient voir leur fonction pérennisées, leur travail étant en effet essentiel bien que souvent invisible. Pour l'heure, le corps semble avoir été mis en extinction, même si aucune décision officielle n'a été prise à ce sujet. Il conviendrait que le ministère apporte des précisions sur le sujet ;

- les COP pourraient au demeurant gérer des banques de stage pour les élèves de 3e dans chaque établissement. Cela éviterait que ces séquences d'observation ne soient l'occasion pour les logiques de reproduction sociale de jouer à plein ;

- quant au parcours de découverte des métiers et des formations, il devrait devenir plus ambitieux et permettre aux élèves de s'ouvrir progressivement à la diversité des métiers. Pour ce faire, il faut commencer tôt, les collégiens mûrissant d'autant mieux leur projet que leur réflexion ne se construit pas sous la pression d'une décision d'orientation prochaine.

Après avoir indiqué que de telles orientations supposaient une volonté politique, mais aussi des moyens budgétaires et que ceux-ci ne figuraient pas dans le projet de loi de finances pour 2009, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteur pour avis, a proposé à la commission de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits pour 2009 de la mission « Enseignement scolaire ».

Un large débat a suivi l'intervention du rapporteur pour avis.

Mme Françoise Laborde s'est interrogée sur les raisons pour lesquelles l'éducation nationale ne développait pas un système de modules dans l'enseignement professionnel afin de constituer de vraies passerelles entre les cursus. Elle a également indiqué que le stage effectué en classe de 3e devait permettre d'ouvrir les élèves à la diversité des métiers et non s'opérer, comme tel est le cas actuellement, auprès des proches des familles. Enfin, elle s'est étonnée du fait que les élèves qui désirent faire leur stage dans une école primaire n'y soient pas autorisés.

Mme Marie-Thérèse Bruguière a souligné que cette situation n'était pas isolée et que les stages en milieu scolaire étaient le plus souvent impossibles.

M. Jacques Legendre, président, a rappelé que le groupe de travail de la commission sur le baccalauréat s'était intéressé aux diplômes professionnels et qu'il avait constaté que le BEP et le CAP n'avaient jamais cessé d'être en concurrence, alors même que le premier devait à terme remplacer le deuxième. Quant aux cursus en trois ans, ils permettront de surmonter la lassitude qu'éprouvent certains élèves au bout de la quatrième année. Pour autant, les avis des syndicats d'enseignants sur ce sujet sont particulièrement contrastés et il apparaît difficile de parvenir à une position tranchée. En tout état de cause, il serait bon que, comme l'avait proposé le groupe de travail, les élèves ayant obtenu leur baccalauréat professionnel puissent se voir garantir un temps de poursuite d'études. Enfin, les collégiens et les lycées devraient sans nul doute découvrir plus tôt et de manière plus approfondie les différents métiers.

En réponse aux questions des intervenants, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- la création d'une banque de stages permettrait de les mutualiser et de garantir ainsi à chaque élève qu'il pourra effectuer une séquence d'observation profitable ;

- le baccalauréat professionnel en trois ans sera, à n'en pas douter, une opportunité pour certains élèves, mais sa généralisation risque de conduire de nombreux lycéens à l'échec.

A l'issue de ces échanges de vues, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Enseignement scolaire » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2009, sous réserve de l'adoption d'un amendement augmentant de 51.453.333 euros les crédits du programme 143 « Enseignement technique agricole ».

Mercredi 26 novembre 2008

- Présidence de M. Jacques Legendre, président -

Audiovisuel public - Audition de l'intersyndicale de France Télévisions

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'audition de l'intersyndicale de France Télévisions sur le projet de loi organique n° 1208 rectifié (AN) relatif à la nomination des présidents des sociétés France Télévisions, Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France et sur le projet de loi n° 1209 (AN) relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.

M. Marc Chauvelot, secrétaire général du Syndicat national des régions de télévision-Confédération générale du travail (SNRT-CGT) France 3 a tout d'abord rappelé la forte mobilisation des personnels de l'audiovisuel public les 13 février, 18 juin et 25 novembre derniers, qui témoigne des craintes que suscite le projet de loi.

Le modèle économique qu'il propose apparaît en effet fort fragile :

- l'annonce de la suppression de la publicité a d'ores et déjà plongé France Télévisions dans une spirale déficitaire ;

- la dotation supplémentaire de 150 millions d'euros ouverte en cours d'année suffira à peine à maintenir les entreprises concernées à flot ;

- pour 2009, la commission dite « Copé » avait estimé le manque à gagner lié à la suppression de la publicité entre 20 heures et 6 heures du matin à 450 millions d'euros. Pour l'heure, malgré les diverses mesures prévues ou annoncées et compte tenu des coûts supplémentaires induits par la production de programmes supplémentaires aux heures où était diffusée de la publicité, estimés à 70 millions d'euros, le manque à gagner pour France Télévisions demeure de l'ordre de 100 à 150 millions d'euros ;

- cette estimation prend en compte l'impact des amendements proposés à l'Assemblée nationale, qui viennent diviser par deux le produit de la taxe sur la publicité et diminuer très fortement le rendement de la taxe pesant sur le chiffre d'affaires des opérateurs du secteur des communications électroniques ;

- elle intègre également la baisse prévisible des recettes liées à la vente d'espaces publicitaires diffusés en journée sur les chaines de service public, les entreprises privées du secteur ayant d'ores et déjà adopté une stratégie agressive sur ce segment ;

- elle comprend aussi les coûts liés à la création d'une entreprise unique, qui ne se traduira pas seulement par des gains de productivité, mais qui supposera également une harmonisation sociale et salariale, ainsi qu'un effort de formation pour permettre la mobilité des personnels au sein de l'entreprise unique, soit au total des dépenses supplémentaires de 70 millions d'euros ;

- un emploi équivalent à près de 70 000 euros, une baisse du budget de France Télévisions d'un montant de 140 millions d'euros se traduirait par 2000 suppressions d'emplois, cet ordre de grandeur fournissant un bon point de repère pour évaluer les effets de la réforme en l'état.

Après avoir indiqué qu'au vu de l'ensemble de ces éléments, la réforme proposée apparaissait particulièrement hasardeuse, M. Marc Chauvelot s'est déclaré favorable à l'indexation de la redevance, tout en s'étonnant de la volonté affichée par le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique de neutraliser les effets de cette indexation.

De même, le passage de la diffusion analogique à la diffusion numérique génèrera des économies qui doivent être utilisées pour financer le développement de la télévision publique, et non reversées, d'une manière ou d'une autre au budget de l'État.

M. Marc Chauvelot a ensuite évoqué les pistes permettant à la télévision publique de dégager des recettes nouvelles :

- les droits de détention des oeuvres, qui pour l'heure vont essentiellement aux producteurs privés, devraient bénéficier avant tout aux chaines publiques qui ont financé la plus grande partie de l'investissement initial. L'audiovisuel public pourrait ainsi développer une véritable politique patrimoniale au lieu de voir ces droits lui échapper au bout de deux diffusions. C'est au demeurant une telle politique que des chaînes comme la British Broadcasting Corporation (BBC) ont su développer, cette dernière en tirant désormais 21 % de ses recettes ;

- l'amendement proposé par M. Christian Kert au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale, qui prévoit l'éclatement des guichets uniques d'achat prévus par la réforme, n'est pas acceptable. Si la diversité des programmes suppose des guichets éditoriaux multiples, la constitution d'une entreprise unique est l'occasion pour les chaines publiques de dégager de vraies marges de négociation économique.

M. Marc Chauvelot a enfin souligné les limites des arguments développés en faveur de la nomination des présidents des sociétés nationales de programme par le pouvoir exécutif. Ils reviennent en effet à reconnaître que le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) n'a qu'une indépendance toute relative. Aussi ce pouvoir devrait-il revenir à la représentation nationale ou au CSA si sa composition était rénovée. Par ailleurs, la durée effective des mandats des présidents suscite des inquiétudes, la longévité des dirigeants des chaines publiques étant bien différente de celle de leurs homologues des chaînes privées.

Mme Carole Petit, secrétaire générale du Syndicat national des journalistes (SNJ) France 3, notant la transformation des sociétés de programme en simples antennes au sein de France Télévisions, a insisté sur l'importance de la mention du nom des chaînes dans la loi, afin de garantir leur pérennité. Soulignant, en outre, que la force de France 3 réside dans la déclinaison de l'information à tous les niveaux national, régional et local, elle s'est déclarée fortement opposée aux éventuels projets de suppression de l'information nationale sur la chaîne, qui compte 1.600 journalistes.

M. Jacques Rutman, secrétaire général du Syndicat des réalisateurs et créateurs du cinéma, de la télévision et de l'audiovisuel - Union nationale des syndicats autonomes (SRCTA-UNSA), a quant à lui estimé que le mal caché du service public audiovisuel tenait à son incapacité à bénéficier des retours financiers pertinents sur les programmes qu'il diffuse et produit. Ainsi, alors que la BBC produit directement 60 % des programmes qu'elle diffuse, France Télévisions doit créer des filiales pour pouvoir faire de la production et est limitée dans ses capacités de production. Ces contraintes, fixées par les décrets dits « Tasca », ont des effets extrêmement néfastes sur le secteur audiovisuel :

- la multiplication des sociétés de production, dont le nombre s'élève aujourd'hui à 1.300, nuit au dynamisme et à la viabilité économique du secteur ;

- les conditions de travail des créateurs ont été considérablement détériorées par l'intervention de plus en plus grande des producteurs dits « indépendants » : l'intermittence a augmenté, les parts fixes des salaires ont baissé et les droits d'auteur ne sont pas toujours payés ;

- enfin, les diffuseurs publics sont extrêmement pénalisés par la précarité de leurs droits d'exploitation sur les oeuvres qu'ils ont produites ou coproduites.

A cet égard, il a fortement déploré l'absence de « créateurs » (auteurs, réalisateurs, scénaristes, éclairagistes...), dans la commission « Copé » pour la nouvelle télévision publique.

M. Jean Lemesle-Corneille, délégué national Sud France 3, a souligné la fragilité de la compensation de la suppression de la publicité en raison de la non-affectation des taxes.

M. Christian Pauly, secrétaire général de la Confédération française démocratique du travail (CFDT) des médias, s'est également inquiété des moyens de France Télévisions, en insistant sur le coût du renouvellement des moyens de production. Sur la question de la nomination du président de France Télévisions, il s'est étonné que l'on prévoit un avis conforme du Conseil supérieur de l'audiovisuel, alors même que l'objet de la nomination par le Président de la République a pour but de « sortir de l'hypocrisie » actuelle. Enfin, il a insisté sur l'importance de la présence majoritaire de l'Etat dans le capital de la société de l'audiovisuel extérieur de l'Etat.

S'interrogeant sur la pertinence du modèle d'entreprise unique de Radio France, Mme Josiane Gasc, secrétaire générale l'Union des syndicats nationaux de l'audiovisuel - Confédération française des travailleurs chrétiens (USNA-CFTC) Radio-France, a attiré l'attention des commissaires sur l'importance du maintien des bureaux régionaux de France 3. Elle a également soutenu que l'impératif de « diversité » devrait être renforcé dans le texte de loi.

M. Gilles Julien, secrétaire du SITR, a souligné que le système d'assistanat au bénéfice des producteurs mis en place par les décrets « Tasca » est une hérésie économique, qui n'a aucun impact positif sur la création.

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteur, a interrogé les représentants de l'intersyndicale de France Télévisions sur la manière dont les téléspectateurs pourraient être sensibilisés à l'utilité de la redevance, ainsi que sur les conséquences qu'aurait, au sein de la future société France Télévisions, la mise en place des unités de programme. Elle a plus particulièrement souhaité connaître ses conséquences sur la diversité des programmes ainsi que sur les conditions de travail.

Après avoir rappelé que la commission des affaires culturelles avait toujours été très favorable à un financement de l'audiovisuel public par la redevance, M. Michel Thiollière, rapporteur, a souhaité connaître le jugement que portaient les membres de l'intersyndicale sur le projet de cahier des charges soumis à consultation publique. Il a également mis l'accent sur la stabilité du niveau de recettes garanti par l'attribution d'une subvention budgétaire, le produit des taxes affectées étant par nature plus volatile. Il s'est enfin interrogé sur les conséquences de la nouvelle organisation de France Télévisions en matière de choix des programmes.

Revenant sur le nécessaire effort de pédagogie devant accompagner toute hausse de la redevance, M. Jacques Rutman s'est déclaré partisan d'une révision du champ des exonérations. L'introduction d'une part de progressivité pour les assujettis exonérés pourrait également être étudiée. De même, l'assiette de la redevance pourrait être élargie aux entreprises, aux résidences secondaires ainsi qu'aux ordinateurs fixes et portables, sous réserve que les foyers fiscaux concernés n'acquittent pas la redevance à un autre titre. Enfin, les exonérations devraient faire l'objet d'une compensation intégrale.

M. Marc Chauvelot a ensuite apporté les précisions suivantes :

- les chaines diffusées via la Télévision numérique terrestre (TNT) doivent, elles aussi, participer de manière significative au financement de l'audiovisuel public ;

- la création de guichets économiques centralisés est compatible avec le maintien d'une diversité éditoriale, dès lors que chaque chaîne conserve une politique d'achat propre ;

- les conventions collectives ne seront pas dénoncées, elles deviendront caduques du fait de la disparition de leurs signataires. Cela ouvre un large champ de négociation pour les partenaires sociaux, qui sont prêts à l'investir ;

- si les personnels sont prêts à participer à une réflexion constructive sur la stratégie de l'audiovisuel public, ils se refusent à accepter que les capacités d'investissement puissent diminuer dans un secteur en pleine expansion, qui ne cesse de vivre de nouvelles mutations technologiques ;

- en l'état actuel, le projet de cahier des charges apparaît très normatif et ne semble pas laisser aux professionnels de la télévision publique les marges de manoeuvre dont ils ont besoin pour exercer leur métier en toute indépendance. Les déclarations récentes de responsables politiques sur les grilles de programme ne peuvent qu'être inquiétantes de ce point de vue ;

- il y a lieu de se réjouir que la commission des affaires culturelles reconnaisse que le financement global de la réforme ne semble pas encore entièrement garanti.

Après avoir souligné que le marché publicitaire était très sensible à la conjoncture économique, M. Jean Lemesle-Corneille a indiqué qu'il était également très dynamique et qu'à ce titre, il valait mieux une affectation directe du produit des taxes. Au surplus, cela garantirait l'indépendance financière des chaines de télévision publique, à la différence des subventions budgétaires, qui ne sont pas des ressources propres ;

Mme Carole Petit est revenue sur la nécessaire préservation de la rédaction nationale de France 3, la force de la chaîne tenant tout à la fois à son ancrage régional et à sa diffusion nationale intégrée.

M. Christian Pauly a ensuite fait état de la capacité des chaines à se réorganiser efficacement pour peu que les moyens de production et de fabrication qui leur sont propres soient maintenus, la télévision publique ne pouvant se limiter à un rôle de simple diffuseur de programme conçus, produits et réalisés en externe. S'agissant de la pédagogie relative à la redevance, il a souhaité qu'elle devienne l'affaire de l'ensemble des représentants des pouvoirs publics, qui ne sont pas toujours exemplaires sur ce point.

M. David Assouline a indiqué que sa participation initiale à la commission dite « Copé » avait été motivée par le projet de refondation de la télévision publique. Il a toutefois regretté que la suppression de la publicité ait été, dès le départ, un principe incontestable, alors que les gains tirés de la publicité constituent une garantie minimale d'indépendance pour France Télévisions vis-à-vis de l'Etat.

Il a, en outre, regretté certaines prises de position sur l'organisation et le financement de France Télévisions, alors que la commission « Copé » avait clairement conclu que la mise en place de l'entreprise unique aurait un coût avant de permettre de dégager de nouveaux financements, et s'était exprimée à l'unanimité en faveur de la création d'un guichet unique.

Il a enfin souhaité savoir si des menaces de privatisation pesaient sur France Télévisions, en raison de l'insuffisance de ses dotations.

Mme Marie-Christine Blandin a souhaité savoir si France Télévisions avait déjà la possibilité d'avancer les programmes de la première partie de soirée et si elle disposait de prévisions sur les droits d'exploitation des coproductions par les chaînes de télévision.

Après avoir déploré l'absence de salariés de France Télévisions à la commission « Copé », véritable « forfait » contre la démocratie, M. Jack Ralite a déclaré que le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision risque de transformer le paysage audiovisuel français en un lieu de confrontation entre la « télé caddie » et la « télé éducative ». A cet égard, il a appelé de ses voeux une télévision généraliste, populaire et de création.

Soulignant que de la démocratie peut naître l'absolutisme, il a ainsi souligné qu'au vu du poids de la télévision, la nomination du président de France Télévisions par le Président de la République constituait un risque majeur.

En réponse aux intervenants, Mme Carole Petit a estimé que les dispositions relatives à la nomination et à la révocation du président de France Télévisions comportaient des risques d'inconstitutionnalité. Sur le plan économique, elle a souligné qu'il fallait laisser du temps au groupe France Télévisions pour rétablir l'équilibre.

M. Jacques Rutman a considéré que la mise en place d'un décideur unique était plutôt contraire aux intérêts du producteur qu'à ceux du créateur et qu'elle ne signifiait pas forcément la disparition d'interlocuteurs sur les différents types de programmes dans chaque chaîne.

M. Gilles Julien a estimé que si les risques de privatisation du service public audiovisuel sont mineurs, ceux de sa marginalisation sont plus importants.

Enfin, M. Didier Barast, délégué FO France 3, a affirmé que la pérennité de France Télévisions passait notamment par la stabilité de son président.

PJLF pour 2009 - Mission Culture et articles rattachés 59 octies et nonies - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission a entendu M. Serge Lagauche, rapporteur pour avis, sur les crédits du programme « Création » de la mission « Culture » du projet de loi de finances pour 2009 et sur le secteur du cinéma.

M. Serge Lagauche, rapporteur pour avis, a précisé que les deux rapports relatifs, d'une part au programme « Création » de la mission « Culture » et, d'autre part, au secteur du cinéma, seront désormais regroupés au sein d'un seul rapport.

S'agissant du programme « Création » de la mission « Culture », il a indiqué que les crédits budgétaires qui lui seront consacrés en 2009 connaîtront une hausse modique de 0,79 % pour les crédits de paiement (à 805,92 millions d'euros, dépenses de personnel comprises) et de 18,9 % pour les autorisations d'engagement (à 948,28 millions d'euros, en raison notamment du projet de la Philharmonie de Paris). Après avoir précisé que les fonds de concours progresseraient de 30 %, que les dépenses fiscales rattachées au programme s'élèveraient à 201 millions d'euros (soit 24,9 % des dépenses totales du programme) et que les ressources extra-budgétaires, affectées à l'action « Spectacle vivant », seraient de 15 millions d'euros, le rapporteur pour avis a formulé les observations suivantes :

- il serait impératif de pérenniser les ressources extra-budgétaires au bénéfice de la création, et notamment du financement du spectacle vivant ;

- s'agissant des indicateurs, on peut se demander pourquoi le coût de traitement des demandes de subvention varie du simple à plus du double selon l'instance qui instruit le dossier ;

- le budget consacré à ce programme se répartit comme suit (en crédits de paiement) entre les quatre actions du programme : 648,86 millions pour le spectacle vivant, 84,42 millions pour les arts plastiques, 30,90 millions pour le livre et la lecture, et 41,71 millions pour les industries culturelles (disque, livre, cinéma) ;

- 10 millions d'euros supplémentaires (soit + 3,5 %) seront déconcentrés, dont la moitié seront consacrés à l'accompagnement des réformes qui découleront des « Entretiens de Valois » ;

- s'agissant des autorisations de programme, le projet de la Philharmonie de Paris, à la Villette, concentre une part importante des crédits d'investissement, et il ne faudrait pas que les grands projets parisiens creusent à l'excès le déséquilibre entre la capitale et les régions ;

- parmi les objectifs des « Entretiens de Valois » figure le souhait d'une collaboration régionale et d'une meilleure articulation entre les interventions de chacun des acteurs, mais les collectivités territoriales souffrant elles-mêmes de contraintes budgétaires, il paraît difficile qu'elles puissent renforcer davantage leur soutien au spectacle vivant et, plus généralement, aux actions culturelles ;

- le ministère envisage que les DRAC puissent constituer les pôles d'excellence artistique et culturelle interrégionaux dédiés au spectacle vivant, avec 5 grandes « interrégions ». Il s'agit ainsi de mieux coordonner et mutualiser les actions, mais il est étonnant qu'il n'attende pas pour ce faire les conclusions des « Entretiens de Valois » et du Conseil des collectivités territoriales de la culture ;

- plutôt que de créer un Observatoire du spectacle vivant qui centraliserait l'ensemble des données statistiques, il semble seulement envisagé de connecter les observatoires régionaux ou autres, mais on peut s'interroger sur l'efficacité d'une telle mise en réseau ;

- la ministre sera interrogée en séance publique sur la proposition émise par certains professionnels de créer un Centre national du spectacle vivant, à l'image du Centre national de la cinématographie dans le domaine du cinéma ;

- les progrès réalisés pour améliorer la diffusion et la circulation des spectacles sont trop lents et insuffisants, chaque spectacle faisant l'objet d'1,9 représentation en moyenne, toutes disciplines confondues ;

- concernant les arts plastiques et le lancement du « plan de relance du marché de l'art en France », des mesures fiscales devraient être proposées dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2008 ;

- dans le secteur du livre et de la lecture, un effort sera réalisé en 2009 en faveur des médiathèques de proximité et de la démocratisation de la lecture. Par ailleurs, on peut se réjouir du lancement de la bibliothèque numérique européenne Europeana. Le plan de soutien aux librairies indépendantes, l'avenir du livre numérique et la création du Conseil du livre méritent une attention particulière ;

- les crédits consacrés à l'action de soutien aux industries et professions culturelles augmenteront de 24,6 % du fait de l'inscription des crédits destinés à la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI) et des transferts internes au programme « Création » ;

- l'industrie du disque bénéficie également d'un plan de soutien qui est indispensable.

Puis M. Serge Lagauche, rapporteur pour avis, a évoqué le secteur du cinéma caractérisé par un niveau toujours élevé de la production et un tassement relatif de la fréquentation des salles, qui attise l'inquiétude des exploitants confrontés à des investissements importants, liés notamment à la perspective de devoir s'équiper de projecteurs numériques. Il demandera à la ministre de préciser les dispositions envisagées afin de soutenir ces investissements.

Puis, après avoir rapidement évoqué les secteurs de la vidéo à la demande et des industries techniques et soutenu le projet de création d'un crédit d'impôt international, le rapporteur pour avis a apporté des précisions sur l'évolution des différentes sources de financement du secteur (taxes affectées désormais directement au Centre national de la cinématographie (CNC) et, parallèlement, la suppression du compte d'affectation spéciale et la disparition de la mission « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale »,

M. Serge Lagauche, rapporteur pour avis, a formulé les observations suivantes :

- des propositions sur une éventuelle réforme du compte de soutien à l'industrie des programmes audiovisuels devraient être prochainement élaborées ;

- l'impact potentiel du plafonnement des « niches fiscales » sur le dispositif des SOFICA semble limité ;

- l'avenir du régime d'assurance chômage des artistes et techniciens reste posé et on relève une remontée de la courbe du nombre d'intermittents allocataires des annexes 8 et 10 du régime de l'Unedic, tandis que le déficit de ces annexes est d'environ 1 milliard d'euros ;

- on peut relever avec satisfaction qu'un certain nombre de conventions collectives et accords interbranches ont été signés ;

- suite aux dispositions adoptées en ce sens par le Sénat dans le projet de loi sur la diffusion et la protection de la création sur internet pour lutter contre le téléchargement illicite et développer l'offre légale, les professionnels ont été réunis en vue d'une révision de la chronologie des médias et un compromis devrait pouvoir être trouvé rapidement ;

- s'agissant des pratiques amateur, qu'il convient d'encourager et de sécuriser, la ministre a renoncé à recourir à la voie législative, et des pistes alternatives sont explorées. L'action des bénévoles devra cependant bénéficier d'une certaine souplesse, car un cadre trop rigide ne permettrait pas de prendre en compte la diversité des situations et il conduirait à la suppression pure et simple de nombreuses activités ;

- la Commission européenne a élaboré une proposition de directive visant à allonger la durée de protection des droits des artistes interprètes et exécutants, dont on peut douter de l'intérêt réel et de l'opportunité.

Enfin, M. Serge Lagauche, rapporteur pour avis, a présenté les deux articles rattachés à la mission « Culture » introduits par l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du Gouvernement : l'article 59 octies (rapport sur le délai maximal de paiement entre les entreprises du secteur du livre) et l'article 59 nonies (rapport pour déterminer l'impact du droit de suite sur le budget de l'Etat et les modalités de réforme). Peu convaincu de la nécessité de revoir la législation dans ce domaine, il s'est montré très favorable à ce qu'un rapport dresse un constat objectif de la situation, afin d'éclairer le législateur.

Puis il a proposé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Création » de la mission « Culture » pour 2009 ainsi qu'aux deux articles rattachés.

La commission a procédé, ensuite, à l'examen du rapport pour avis de M. Philippe Nachbar sur les crédits des programmes « Patrimoines » et « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » de la mission « Culture » dans le projet de loi de finances pour 2009.

M. Philippe Nachbar a rappelé, au préalable, que dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, l'organisation de l'administration centrale du ministère de la culture et de la communication va être resserrée autour d'un secrétariat général et de trois directions générales, dont celle chargée des patrimoines de France. Après avoir indiqué que les crédits du programme « Patrimoines » s'établissent à 1.129,5 millions d'euros en crédits de paiement pour 2009, dont plus des deux tiers concernent deux des huit actions de ce programme, relatives au patrimoine monumental et archéologique et au patrimoine des musées de France, il a formulé les principales observations suivantes :

- 283 millions d'euros en crédits de paiement sont consacrés à l'entretien et à la restauration des monuments historiques ; ces dotations seront complétées par 20 millions d'euros issus des recettes de cession d'immeubles de l'Etat ; elles permettront de poursuivre des grands projets, notamment en vue de l'ouverture du Musée des civilisations de l'Europe et de la Méditerranée (MUCEM) à Marseille, ville désignée capitale européenne de la culture pour l'année 2013 ; en outre, un effort de rééquilibrage est à noter en faveur des monuments n'appartenant pas à l'Etat ;

- cependant, la situation reste préoccupante, en raison du volume important de la « dette » au niveau des directions régionales des affaires culturelles, qui est évaluée, fin 2007, à environ 450 millions d'euros ; la situation étant très tendue dans certaines régions, il serait nécessaire d'avoir un état des lieux précis de la situation, région par région ;

- en parallèle, un récent rapport sur l'état sanitaire des monuments classés a indiqué que 20 % d'entre eux sont en situation de « péril » et, comme l'avait souligné la mission d'information de la commission en 2006, qu'environ 400 millions d'euros par an seraient nécessaires pour assurer la sauvegarde de notre patrimoine architectural ; dans ce contexte, le rôle du mécénat est essentiel ; il apparaît également nécessaire qu'une ressource extrabudgétaire viennent compléter les dotations de l'Etat : plusieurs pistes sont à l'étude, concernant les paris en ligne ou un prélèvement sur le produit de la Française des jeux, ainsi que l'avait préconisé la mission sénatoriale ;

- s'agissant des dispositifs fiscaux, l'Assemblée nationale a adopté un amendement qui convertit l'avantage fiscal du « régime Malraux » en réduction d'impôt plafonnée ; les députés ont également conditionné le bénéfice du régime applicable aux monuments historiques à un engagement de conservation de l'immeuble par son propriétaire et à l'absence de mise en copropriété, ce qui ne suscite pas d'opposition ; en revanche, contre l'avis du Gouvernement, ils ont plafonné à 200.000 euros par an le montant des déficits et charges imputables sur le revenu global au titre de monuments historiques non ouverts au public ; M. Philippe Nachbar, rapporteur pour avis, a proposé d'adopter deux amendements visant à supprimer ce plafonnement ;

- sur les 436,8 millions d'euros en crédits de paiement consacrés à la politique des musées, 116 millions d'euros sont destinés au Louvre ; cet établissement bénéficie par ailleurs d'importantes ressources propres, en application de l'accord relatif au musée d'Abou Dhabi ; si les actions engagées afin de renforcer la sécurité des musées et lutter contre le trafic illicite de biens culturels sont à saluer, le bilan de l'expérimentation de gratuité des musées suscite des interrogations sur les suites qui y seront données ;

- la situation financière de l'Institut national de recherches archéologiques préventives est préoccupante, comme celle du Fonds national d'archéologie préventive ; il apparaît ainsi nécessaire d'améliorer le rendement de la redevance et d'accélérer les délais de mise en place des chantiers de fouilles ;

- enfin, un effort est engagé en vue de poursuivre la construction du nouveau centre des archives nationales à Pierrefitte-sur-Seine.

Après avoir rappelé que les crédits du programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » s'établissent à 845 millions d'euros en crédits de paiement pour 2009, M. Philippe Nachbar, rapporteur pour avis, a formulé les observations suivantes :

- les dotations allouées aux établissements d'enseignement supérieur sont stables par rapport à 2008 ; elles seront complétées par un financement extrabudgétaire de 20 millions d'euros, qui permettra de poursuivre le plan de rénovation des écoles d'architecture ; par ailleurs, la constitution de pôles d'excellence artistique et culturelle est encouragée afin de rationaliser le réseau des établissements, notamment des écoles d'art ;

- l'éducation artistique et culturelle est une priorité pour 2009, avec des dotations en hausse de 2,3 % ; cela permettra notamment d'accompagner la mise en place de l'enseignement de l'histoire des arts dans les écoles, collèges et lycées ;

- les dotations allouées aux enseignements artistiques sont consolidées, dans l'attente du transfert de ces crédits aux départements et régions ;

- les priorités en matière d'accès à la culture et d'action internationale concernent notamment la poursuite du plan de numérisation du patrimoine et des contenus culturels, les actions en faveur des publics éloignés de la culture, le fonctionnement de la Cité nationale de l'Histoire de l'immigration, les échanges entre institutions culturelles et les actions menées en partenariat avec le Conseil de l'Europe notamment.

En conclusion, M. Philippe Nachbar, rapporteur pour avis, a proposé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits des programmes « Patrimoines » et « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » de la mission « Culture ».

Un débat a suivi l'exposé des rapporteurs pour avis.

M. Ivan Renar a regretté le manque de clarté des documents budgétaires et la faiblesse des crédits en euros constants. Puis il a dénoncé les retards de paiement de l'Etat, qui peine à honorer ses engagements, comme pour le théâtre d'Arras ou la scène de Dunkerque.

Après s'être inquiété du gel annoncé des crédits budgétaires, il a demandé des précisions sur les retours financiers liés à l'opération du Louvre à Abou Dhabi. Enfin, regrettant l'absence de participation de l'Etat au financement du projet du Louvre à Lens, il a jugé insuffisant le budget en faveur de la culture.

M. Jacques Legendre, président, a indiqué que l'Agence muséum, chargée de l'implantation du Louvre à Abou Dhabi, pourrait présenter la situation devant la commission en début d'année prochaine. Puis il a rappelé que l'on ne pouvait pas préjuger, à ce stade, des mesures de gel des crédits budgétaires, mais que la loi de règlement permettrait d'évoquer ce problème. En outre, il s'est interrogé sur le devenir de la délégation générale à la langue française et aux langues de France (DGLFLF) dans le cadre de la réorganisation du ministère de la culture et de la communication. Il a souhaité que la commission marque son attachement au maintien d'une délégation à part entière rattachée à ce ministère. Soulignant, ensuite, l'importance des dispositifs fiscaux permettant de soutenir l'initiative privée en matière de sauvegarde de notre patrimoine, il a estimé que la commission des affaires culturelles devait se mobiliser sur ce sujet. Puis il a indiqué qu'il consignerait un amendement visant à consolider les ressources du fonds national d'archéologie préventive. Il a également insisté sur la nécessité d'encourager le développement de services d'archéologie préventive par les collectivités territoriales, afin que les fouilles prescrites puissent être réalisées dans des délais raisonnables. A cet égard, il participera à un colloque organisé le 8 décembre, sous l'égide du Conseil de l'Europe, sur le thème de la conciliation entre la nécessaire sauvegarde des « archives du sol » et les impératifs du développement économique.

M. Jack Ralite a regretté que les documents budgétaires ne permettent pas de comparer les budgets sur trois ans et il a estimé que les crédits destinés à la culture ne faisaient que compenser le taux d'inflation. Après avoir mis en doute la sincérité des documents budgétaires, il a relevé que l'abondement par des recettes exceptionnelles ne garantissait pas l'avenir. Puis il a relayé les inquiétudes des directeurs de théâtres publics et privés ainsi que celles des archéologues. Evoquant ensuite les débats du récent Forum d'Avignon sur la culture, il a souligné que la contribution de la culture à la croissance justifiait que des crédits corrects lui soient consacrés. Il a rappelé que le mécénat ne se développait qu'en cas de participation de l'Etat lui-même aux projets. Enfin, il s'est inquiété d'une sorte d'autoritarisme du ministère à l'égard des directeurs d'établissements culturels.

Mme Marie-Christine Blandin a demandé des précisions sur les crédits consacrés à la diffusion de la culture scientifique.

M. Serge Lagauche, rapporteur pour avis, a apporté les éléments de réponse suivants :

- le gel des crédits budgétaires pose un problème général que l'examen du projet de loi de finances ne peut prendre en compte à ce stade. Les « Entretiens de Valois » pourraient aussi conduire une réflexion sur ce problème ;

- les rapports pour avis budgétaires de la commission ont aussi pour fonction d'évaluer les politiques conduites par le Gouvernement, le seul examen des crédits étant restrictif.

M. Philippe Nachbar, rapporteur pour avis, a ajouté les précisions suivantes :

- les retards de paiement de l'Etat sont en effet un réel problème sur lequel il conviendra d'attirer l'attention de la ministre en séance ;

- en 2007, le Louvre a reçu 150 millions d'euros au titre du premier versement de la redevance - dont le montant global est de 400 millions d'euros - pour l'utilisation de la « marque » Louvre, en application de l'accord du 6 mars 2007 relatif au musée universel d'Abou Dhabi ; le Louvre a également reçu un mécénat exceptionnel de l'émirat, d'un montant de 25 millions d'euros ;

- les crédits relatifs à la diffusion de la culture scientifique et technique sont inscrits au titre de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur ».

M. Philippe Nachbar, rapporteur pour avis, a présenté, ensuite, deux amendements ayant pour objet :

- de supprimer, à l'article 42 bis du projet de loi de finances, le plafonnement à 200.000 euros du montant des charges imputables au titre des travaux réalisés sur des monuments historiques non ouverts au public ; ce dispositif ne constitue pas une « niche fiscale » ; il s'agit d'une juste contrepartie des charges spécifiques supportées par les propriétaires privés, dans l'intérêt général de la conservation de notre patrimoine ;

- d'exclure, par coordination, l'avantage fiscal résultant du régime applicable aux monuments historiques non ouverts au public du plafonnement global des « niches » introduit par l'Assemblée nationale à l'article 44 bis.

Puis la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Culture » ainsi qu'aux articles rattachés 59 octies et nonies et aux deux amendements présentés par le rapporteur pour avis, les groupes socialiste et communiste républicain et citoyen ne prenant pas part au vote.

PJLF pour 2009 - Mission Médias - Compte de concours financiers Avances à l'audiovisuel - Programme Presse - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite entendu le rapport pour avis de M. Michel Thiollière sur les crédits de l'audiovisuel au sein de la mission « Médias » et sur les crédits du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel » dans le projet de loi de finances pour 2009.

M. Michel Thiollière, rapporteur pour avis sur les crédits de l'audiovisuel, a relevé en préambule, qu'en dépit des annonces catastrophistes relayées par différents médias, les crédits consacrés par l'Etat aux médias, notamment audiovisuels, sont en 2009 plus élevés que jamais. Le Gouvernement est donc conscient des investissements majeurs rendus nécessaires par la révolution numérique.

Il a observé que les crédits de la mission « Médias » sont portés en 2009 à un milliard d'euros, dont plus de 732 millions d'euros sont consacrés à l'audiovisuel et que les ressources issues de la redevance audiovisuelle, retracées dans la mission « Avances à l'audiovisuel », s'élèvent quasiment à 3 milliard d'euros, ce qui représente une hausse de 3,7 % pour le financement des organismes de l'audiovisuel public. Cette augmentation est rendue possible par l'indexation de la redevance sur l'inflation prévue par le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de télévision, qui est une mesure que la commission des affaires culturelles souhaite voir adoptée depuis plusieurs années.

Il a ensuite fait un tour d'horizon de la situation des acteurs de l'audiovisuel public. France Télévisions, après avoir bénéficié d'une hausse de ses crédits en 2008 de 3,5 %, verra sa dotation issue de la redevance augmenter de 53,3 millions d'euros en 2009, conformément au contrat d'objectifs et de moyens (COM) ambitieux qui avait été conclu avec l'Etat en 2007. Par ailleurs, le nouveau programme 313 de la mission Médias, « Contribution au financement de l'audiovisuel public », prévoit une dotation de 450 millions d'euros correspondant à la compensation des pertes de recettes commerciales occasionnées par la disparition partielle de la publicité sur les chaînes de France Télévisions dans le cadre de la réforme de la télévision publique.

A cet égard, il a rappelé que la commission pour la nouvelle télévision publique, dite commission « Copé », avait évalué les pertes financières de France Télévisions en prenant en compte la disparition de la publicité après 20 heures, son effet sur la décote des écrans publicitaires maintenus en journée, la décrue globale du marché publicitaire et les effets des modifications du cadre réglementaire. D'une part, 150 millions d'euros devraient être conservés en ressources propres grâce au parrainage, à la publicité sur les antennes régionales et d'outre-mer et sur les nouveaux supports, et d'autre part, en attendant l'entrée en vigueur complet du dispositif, France Télévisions devrait pouvoir bénéficier de 200 millions d'euros de revenus publicitaires en 2009 grâce à la publicité en journée. Dans la mesure où les revenus publicitaires de France Télévisions étaient légèrement inférieurs à 800 millions d'euros en 2007, la commission « Copé » a fixé la compensation à hauteur de 450 millions d'euros.

M. Michel Thiollière, rapporteur pour avis, a insisté sur le fait que cette dotation diminuait très fortement le risque économique auparavant porté par France Télévisions, dont le chiffre d'affaires publicitaire pouvait être très fluctuant. La dotation prévue par le projet de loi de finances permet donc à France Télévisions de disposer de perspectives financières à la fois solides et sécurisantes, qui lui permettront notamment de contribuer à une hauteur suffisante au soutien à la création. Le rapporteur pour avis s'est engagé à faire preuve d'une vigilance sans faille dans le contrôle du respect des engagements financiers que l'Etat a pris dans les contrats d'objectifs et de moyens passés avec les organismes de l'audiovisuel public.

M. Michel Thiollière, rapporteur pour avis, a ensuite noté que Radio France bénéficiait d'une augmentation de 3,7 % de ses crédits issus de la redevance, ce qui représente 559,7 millions d'euros en 2009, auxquels s'ajoute une dotation additionnelle de 23 millions d'euros inscrite sur le programme 313 de la mission « Médias », qui a pour objet de compenser la restriction du champ publicitaire de Radio France liée à une application plus stricte des principes fixés dans son cahier des charges.

Evoquant la situation d'Arte, il s'est félicité de ce que la hausse des crédits de la chaîne à hauteur de 4 % soit conforme au contrat d'objectifs et de moyens (COM). Il a salué les efforts de gestion de la chaîne pour assurer le passage à la haute définition, développer la vidéo à la demande et la diffusion sur internet, alors que le COM ne prévoyait pas leur financement.

L'Institut national de l'audiovisuel bénéficie pour sa part d'une hausse de 3,4 % de ses crédits, qui atteignent 86 millions d'euros en 2009. Cette augmentation financera notamment la numérisation intégrale des fonds audiovisuels menacés de dégradation.

Après avoir fait état des inquiétudes nées de la budgétisation des crédits du Fonds de soutien à l'expression radiophonique (FESR), il a tenu à souligner que les radios associatives bénéficiaient jusqu'à présent du produit d'une taxe sur les recettes publicitaires des radios et télévisions pour un montant de 25 millions d'euros, qui aurait forcément baissé en 2009. L'Etat a, par conséquent, fait un effort budgétaire adéquat en dotant le nouveau programme « Soutien à l'expression radiophonique » de 26,5 millions d'euros de crédits de paiement pour 2009, en hausse de 6 % par rapport à 2008. Défenseur des radios associatives, qui jouent un rôle fédérateur au niveau local, le rapporteur a annoncé qu'il serait attentif aux crédits attribués au FSER dans les prochaines lois de finances.

M. Michel Thiollière, rapporteur pour avis, a enfin reconnu que les interrogations sur le financement de l'audiovisuel extérieur étaient légitimes. La nouvelle holding « Audiovisuel extérieur de la France » est en effet dotée de crédits à hauteur de 297,5 millions d'euros en 2009, contre 296 millions d'euros en 2008. Cette hausse très légère est inférieure à la seule augmentation des crédits prévue pour France 24 dans son contrat de subvention avec l'Etat. La répartition des crédits qui sera opérée par la société de l'audiovisuel extérieur entre les trois chaînes, en accord avec les partenaires de la France pour TV5 Monde, sera donc extrêmement difficile.

Enfin, il a déploré que le groupement d'intérêt public « France Télé Numérique » soit financé par la redevance, et regretté que la Haute assemblée n'ait pas adopté l'amendement de la commission des affaires culturelles, discuté pendant la première partie de la loi de finances, tendant à remettre en cause l'extension du champ des bénéficiaires de la redevance. La récente création du compte d'affectation « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien », qui regroupe les crédits obtenus par la vente des fréquences libérées grâce au passage au tout numérique, pourrait constituer une source de financement pertinente pour le GIP en 2010.

(La position de la commission a été prise à l'issue de l'examen du rapport pour avis de M. David Assouline, rapporteur pour avis du programme 180 « Presse » de la mission « Médias » du projet de loi de finances pour 2009).

La commission a ensuite entendu M. David Assouline, rapporteur pour avis des crédits du programme 180 « Presse » de la mission « Médias » du projet de loi de finances pour 2009.

A titre liminaire, M. David Assouline, rapporteur pour avis, a rappelé que, dans un contexte particulièrement morose pour la presse écrite payante, le Président de la République a ouvert, le 2 octobre 2008, des Etats généraux de la presse ayant pour objectif de dégager des pistes de réflexion ainsi que des propositions de réforme sur l'organisation du secteur de la presse.

M. David Assouline, rapporteur pour avis, a indiqué que, dans l'attente des conclusions et des recommandations de ces Etats généraux, annoncées pour la fin du mois de décembre 2008, le régime des aides à la presse est globalement reconduit dans le projet de loi de finances pour 2009. Il s'efforcera donc, dans son analyse des crédits du programme 180 « Presse » de la mission « Médias », de déterminer à chaque fois les enjeux principaux qui s'en dégagent, afin de les replacer dans la perspective des Etats généraux de la presse.

Le rapporteur pour avis a relevé, tout d'abord, que le montant des aides directes à la presse était en 2009 de 173,17 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit une légère diminution, de 1,16 % par rapport à 2008, cette baisse ayant vocation à s'amplifier à la suite de l'adoption d'un amendement présenté par le Gouvernement, et adopté en seconde délibération par l'Assemblée nationale, tendant à minorer davantage les crédits du programme 180 d'1,87 millions d'euros.

Puis il a rappelé que les aides directes à la presse se décomposent en trois catégories : les aides à la diffusion, les aides au pluralisme et les aides à la modernisation.

S'agissant des aides à la diffusion, qui s'établissent à 99 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2009, il a souhaité insister sur trois points :

- si le système français de distribution continue de permettre à des titres indépendants aux moyens limités, tels que Siné Hebdo, d'émerger de façon convaincante sur le marché de la presse, il souffre de problèmes d'inadaptation aux codes de lecture modernes : on estime que la distribution et la diffusion de la presse quotidienne nationale française coûtent deux fois plus cher que celles de la presse quotidienne nationale britannique, le trop-plein de titres dans les kiosques étant accusé en particulier de paralyser la diffusion de la presse ;

- face à ces difficultés, des expérimentations visant à désengorger les kiosques en permettant aux vendeurs de mieux sélectionner les titres ont été menées dans plusieurs villes par les Nouvelles messageries de la presse parisienne (NMPP). Dans ces conditions, l'aménagement du principe de l'égalité de traitement entre tous les titres de presse, posé par la loi du 2 avril 1947 (dite loi « Bichet »), fera l'objet d'une réflexion centrale dans le cadre des Etats généraux de la presse ;

- le développement de nouveaux circuits et modes de distribution doit constituer une priorité. Le rapporteur pour avis a ainsi relevé que le développement du portage à domicile peut être envisagé comme un moyen efficace de fidéliser les lecteurs, avec à la clé des créations d'emplois, mais que, pour ce faire, une véritable réflexion doit s'engager sur le métier de porteur (notamment l'opportunité de sa transformation en service à la personne) et sur les moyens que l'Etat est prêt à consentir pour favoriser cette activité : au-delà du fonds d'aide au portage, doté de 8,25 millions d'euros en 2009, il est indispensable d'étudier les possibilités de faire monter en puissance ce nouveau mode de distribution au travers d'exonérations de charges sociales.

S'agissant des aides au pluralisme, d'un montant de 9,97 millions d'euros en 2009, M. David Assouline, rapporteur pour avis, a fait état de deux enjeux principaux :

- les aides au pluralisme se concentrent principalement sur le soutien aux titres à faibles ressources publicitaires. Or, c'est l'ensemble de la presse quotidienne payante qui se trouve confronté à des effets d'éviction publicitaire puissants provoqués par la concurrence exercée par la presse gratuite, internet mais aussi la télévision. A cet égard, il s'est inquiété de l'annonce par le Gouvernement d'une série de mesures tendant à favoriser les revenus publicitaires des télévisions commerciales (l'augmentation du quota publicitaire horaire autorisé de six à neuf minutes sur les chaînes privées, le passage de l'« heure glissante » à l'« heure d'horloge » et l'autorisation d'une seconde coupure publicitaire pendant les oeuvres de fiction) qui provoqueraient une croissance quasi-immédiate des recettes publicitaires des deux principales chaînes privées, TF1 et M6, de près de 500 millions d'euros, soit un montant équivalent au double des investissements dans la presse quotidienne nationale sur un an ;

-  l'idée parfois avancée d'abaisser les seuils de concentration pour permettre aux journaux de consolider leur assise financière semble en contradiction avec les principes consacrés par l'article 34 de notre Constitution, qui dispose désormais, à la suite de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, que « la loi fixe les règles concernant [...] la liberté, le pluralisme et l'indépendance des médias ». Le rapporteur pour avis a rappelé, en outre, que la France se caractérise déjà par une hyper-concentration de ses groupes de presse et que des soupçons croissants d'intrusion du pouvoir politique dans la sphère médiatique ont conduit le groupe socialiste à déposer une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur les liens existant entre le pouvoir exécutif et les organismes de presse et de la communication audiovisuelle, et leurs conséquences pour l'indépendance et le pluralisme de la presse et des médias.

S'agissant des aides à la modernisation du secteur de la presse, M. David Assouline, rapporteur pour avis, a déploré que les moyens ne soient pas à la hauteur des ambitions affichées :

- l'aide à la modernisation de la distribution de la presse quotidienne nationale, dotée de 12 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2009, comme en 2008, vise à financer le plan stratégique des NMPP, baptisé « Défi 2010 », dont le calendrier se prolonge jusqu'en 2012, et qui a pour objectif d'augmenter les points de vente de 28 000 à 33 000 en trois ans, d'une part, et de rechercher des gains de productivité par une réforme des structures et une réduction des effectifs du groupe, d'autre part ;

- s'il faut se réjouir que la tendance baissière du nombre de points de vente se soit inversée en 2007, le cap symbolique des 30 000 points de vente ayant même été franchi en mai 2008, il convient, néanmoins, de souligner que le nombre de fermetures de point de vente demeure très élevé et en très forte progression (+ 39 % de 2006 à 2007). Le bilan restant mitigé, il apparaît indispensable que les NMPP rendent compte aux pouvoirs publics des efforts qu'elles entendent mettre en oeuvre afin de prévenir l'essoufflement du développement des points de vente ;

- le climat des négociations sociales au sein des NMPP est apparu pour le moins tendu au cours de cette année, les ouvriers du Livre-CGT ayant vivement protesté contre un plan de réorganisation de la direction qui prévoit le départ de 350 personnes sur les 3 000 salariés que compte le groupe ;

S'agissant plus précisément des aides de l'Etat en faveur du développement de la presse numérique, aujourd'hui très peu opérationnelles, M. David Assouline, rapporteur pour avis, a regretté que le montant accordé au fonds d'aide au développement des services en ligne des entreprises de presse, de l'ordre de 500 000 euros en 2009, soit dérisoire au regard des investissements considérables et réguliers que le développement de l'internet de presse nécessite. Il a considéré qu'un investissement massif dans la création de sites internet et dans le développement de rédactions bi-média devait clairement constituer une priorité du dispositif d'aides à la presse.

Il a souhaité, ensuite, soulever plusieurs questions concernant le passage de la presse écrite à l'ère du numérique :

- se pose la question de l'extension d'un taux de TVA réduit, à 2,10 ou 5,50 %, aux sites internet de presse pour favoriser leur rentabilité. Il a rappelé que le taux de TVA super réduit de 2,10 %, réservé depuis 1977 aux quotidiens et étendu à tous les périodiques à compter de 1989, représente une aide fiscale indirecte à la presse papier de près de 210 millions d'euros en 2009. Le rapporteur pour avis a souligné que non seulement le dossier de la TVA sur la presse en ligne doit être discuté au niveau communautaire, mais encore que le Gouvernement doit préciser les dispositifs légaux et réglementaires qui permettraient de circonscrire l'internet de presse écrite pour le distinguer des autres services d'information en ligne ;

- le développement des rédactions bi-média pose également la question de la portabilité des droits d'auteur des journalistes entre les différents supports de presse. A cet égard, le rapporteur pour avis s'est inquiété de l'insuffisante représentation des journalistes aux Etats généraux dès lors qu'elle risque de compromettre la recherche d'un équilibre satisfaisant entre la capacité des éditeurs à se moderniser en développant des rédactions bi-média et la défense de la propriété intellectuelle des journalistes.

Enfin, M. David Assouline, rapporteur pour avis, a évoqué la question des abonnements de l'Etat à l'Agence France-Presse (AFP) : il s'est réjoui de l'augmentation de cette aide visant, dans la logique du contrat d'objectifs et de moyens en cours de négociation entre l'Etat et l'AFP pour la période 2009-2012, à accompagner l'Agence dans ses mutations technologiques afin de conforter son statut d'agence d'information à vocation mondiale. Il a fait part, toutefois, de ses inquiétudes quant aux prises de position manifestées par l'Etat au conseil d'administration de l'AFP en faveur d'une modification du statut de l'Agence et d'une ouverture de son capital : selon lui, le statut actuel de l'AFP, hérité de 1957, a permis de garantir son indépendance rédactionnelle, qui en fait la seule agence de presse internationale non anglo-saxonne.

Après avoir regretté que le budget des aides à la presse ne réponde pas suffisamment aux ambitions que l'on est susceptible de nourrir pour une presse française plurielle, indépendante et moderne, M. David Assouline, rapporteur pour avis, a proposé à la commission de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits du programme 180 « Presse » au sein de la mission « Médias ».

Contrairement aux recommandations de M. David Assouline, rapporteur pour avis et suivant les préconisations de M. Michel Thiollière, rapporteur pour avis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Médias » et du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel ».