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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES


Mardi 9 décembre 2008

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président -

Rencontre parlementaire « Energie et développement durable » - Communication

La commission a tout d'abord entendu une communication de M. Marcel Deneux sur la rencontre parlementaire « Energie et développement durable », organisée conjointement par le Sénat, l'Assemblée nationale et le Parlement européen, à Strasbourg, les 20 et 21 novembre 2008.

M. Marcel Deneux a tout d'abord indiqué que l'Union européenne était entrée dans la dernière ligne droite pour parvenir à un accord sur le « paquet Energie-climat » actuellement discuté au Conseil. Il s'agit d'un des quatre dossiers prioritaires de la présidence française de l'Union européenne et sa réussite est fondamentale, tant pour la conférence internationale sur le changement climatique qui s'est ouverte à Poznan, en Pologne, sous l'égide des Nations unies, que pour la préparation de la conférence qui se tiendra à Copenhague en 2009 et qui devra conclure sur un protocole post-Kyoto. L'Union européenne est entrée dans une phase d'accélération des mutations économiques et énergétiques qui doit la conduire à revoir ses modes de production et de consommation, sans pour autant sacrifier sa compétitivité. Le « paquet Energie-climat » constitue ainsi la réponse à l'enjeu de la transition énergétique et économique en fournissant des outils opérationnels, des mécanismes de solidarité et une méthode partagée pour lutter contre le changement climatique. Ce dispositif entend démontrer que le développement durable est possible à l'échelle de 27 Etats membres et ce, malgré leurs différences industrielles, économiques, géographiques ou même climatiques. L'Union européenne, qui représente 15 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre (GES) et 450 millions de consommateurs, doit réussir pour démontrer à ses partenaires internationaux que l'un des principaux acteurs de l'économie mondiale est d'ores et déjà engagé dans la lutte contre le changement climatique.

M. Marcel Deneux a ensuite rappelé les trois objectifs du « paquet Energie-climat » : la règle des « trois fois 20 % » qui correspond à une réduction de 20 % des émissions de GES, une amélioration de 20 % de l'efficacité énergétique et l'incorporation de 20 % d'énergies renouvelables dans la consommation énergétique finale de l'Union européenne. Ce défi nécessite la mobilisation de tous les acteurs ainsi qu'un long travail de pédagogie qui a d'ores et déjà débuté. Il a estimé que la réunion qui s'était tenue à Strasbourg les 20 et 21 novembre 2008 s'inscrivait dans cette perspective, rappelant qu'une centaine de parlementaires s'était réunie à cette occasion sous la coprésidence de MM. Gérard Larcher, Bernard Accoyer et Hans-Gert Pöttering, respectivement présidents du Sénat, de l'Assemblée nationale et du Parlement européen.

Rendant compte des travaux du groupe de travail « Politique européenne de l'énergie et sécurité énergétique » dont il était le rapporteur, M. Marcel Deneux a rappelé qu'il s'agissait d'un sujet essentiel, car la sécurité des approvisionnements énergétiques de l'Europe était vital pour la plupart des partenaires européens qui ne disposent pas d'importantes ressources pétrolières ou gazières.

De nombreux parlementaires de Pologne, du Royaume-Uni, du Portugal, du Luxembourg, d'Irlande, de Finlande, de Suède ou de Croatie sont intervenus pour débattre de deux grandes séries de préoccupations portant d'une part sur la politique extérieure et la géopolitique et, d'autre part, sur les modes internes de production et d'utilisation de l'énergie.

S'agissant du volet extérieur et géopolitique de la sécurité énergétique de l'Europe, la quasi totalité des parlementaires a souligné l'extrême dépendance de l'Europe à l'égard des énergies fossiles, faisant valoir que l'Union européenne sous-estimait le risque que représente cette dépendance en particulier vis-à-vis de Gazprom, société russe contrôlée indirectement par l'Etat. Le conflit géorgien aurait ainsi pu provoquer une rupture, pour l'Union européenne, de ses approvisionnements en provenance de la mer Caspienne. Celle-ci devrait mieux prendre en compte la dimension militaire de l'enjeu énergétique et s'approprier les réflexions qui sont menées dans le cadre de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN). L'Union européenne devrait ainsi agir pour traduire dans les faits la solidarité qu'elle promeut et s'efforcer de rompre le monopole de Gazprom. Tant que l'Europe sera dans cette situation transitoire de dépendance extrême, elle devra dès lors composer avec la Russie. Celle-ci a cependant autant besoin de l'Europe, notamment dans les domaines financier et commercial, que l'Europe a besoin d'elle pour son approvisionnement en gaz et en pétrole.

La question de la dépendance des approvisionnements en énergies fossiles n'est pas exclusivement centrée sur la Russie, mais concerne également les pays du Golf persique, ce qui peut induire des doutes sur la pertinence d'un isolement prolongé de l'Iran sur la scène internationale.

S'agissant des aspects internes de la sécurité énergétiques, M. Marcel Deneux a fait valoir que les parlementaires présents avaient exposé avec beaucoup de détails la situation énergétique de leurs pays respectifs : insularité, bouquet énergétique dominé par une source d'énergie ou encore dépendance extrême vis-à-vis des importations d'énergie. Si chaque Etat doit pouvoir décider de la part respective des différentes sources d'énergie dans son bouquet énergétique, y compris celle d'origine nucléaire, il apparaît toutefois souhaitable de faire progresser la part des énergies renouvelables.

Pour autant, le choix des stratégies énergétiques nationales doit prendre en compte la sécurité des approvisionnements qui exige de mettre en oeuvre une politique européenne commune de l'énergie, voire une politique communautaire en la matière. Un accord spécial avec les pays de l'Afrique du Nord serait également de nature à renforcer la sécurité des approvisionnements communautaires. Les représentants du Royaume-Uni se sont également prononcés en faveur de l'achèvement du marché intérieur de l'énergie afin de pouvoir mutualiser les risques, ainsi que pour la mise en place d'un régulateur européen pour éviter les ruptures d'approvisionnement électrique.

Plusieurs représentants ont souligné les problèmes d'acceptation sociétale des contraintes liées à la sécurité énergétique, par exemple pour la construction de lignes électriques à haute tension, pour l'installation d'éoliennes ou pour l'implantation de centrales nucléaires.

Il a en revanche été reconnu urgent de renforcer les infrastructures de transport d'énergie afin de mutualiser les risques et, d'une façon générale, de mieux prendre en compte la sécurité dans la définition des politiques nationales ou européennes de l'énergie.

Enfin, le potentiel de production charbonnière en Europe reste très important, et son impact sur le changement climatique est non négligeable ; c'est pourquoi il a été rappelé que l'Europe devait engager des efforts plus importants de recherche en faveur d'une exploitation propre du charbon. D'une manière générale l'Europe aurait tout à gagner à miser sur la recherche fondamentale et la mise au point de technologies innovantes pour utiliser de nouvelles sources de production et des nouveaux modes de consommation d'énergie.

En conclusion, M. Marcel Deneux s'est dit impressionné par les différences extrêmes constatées dans la composition des bouquets énergétiques des différents Etats membres. Ainsi 92 % de l'électricité en Pologne provient du charbon, alors qu'en France, 80 % de son énergie provient du nucléaire. Il a également déclaré fonder de grands espoirs dans la présidence française pour parvenir à un accord sur le « paquet Energie-climat », condition essentielle pour que l'Union européenne puisse peser dans les négociations internationales sur le changement climatique.

M. Daniel Raoul a lui aussi fait part de son étonnement quant à la disparité des bouquets énergétiques et des orientations stratégiques des différents Etats membres. Il s'est montré moins optimiste sur la capacité de l'Union européenne à parvenir à un accord avec ses partenaires internationaux, lors de la conférence mondiale sur le climat de Copenhague, fin 2009. Il a ensuite rappelé sa ferme opposition à la création d'un régulateur unique européen, plaidant pour une coordination renforcée entre les régulateurs nationaux. Soulignant la dépendance de l'Union européenne à l'égard de la Russie, il a jugé que le projet de gazoduc Nabucco était plus satisfaisant de ce point de vue que le projet South Stream pour l'approvisionnement gazier de l'Union européenne. Il a enfin estimé que cette dernière se devait de relever le défi du saut technologique en matière d'énergie et de lutte contre le changement climatique au moment même où les Etats-Unis sont en train d'adopter un nouveau positionnement sur ces sujets.

M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé que l'Union européenne ne devait pas sous-estimer le caractère stratégique du Kazakhstan, qui possède d'importantes réserves de gaz.

M. Louis Nègre s'est pour sa part déclaré surpris de la position britannique tendant à soutenir la création d'un régulateur unique européen. Leur répondant, M. Marcel Deneux a expliqué que le Royaume-Uni était dans une situation particulièrement tendue s'agissant de la régulation de son marché de l'électricité et souhaitait profiter de l'Union européenne pour mutualiser les risques.

Mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement - Audition de M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat et Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, secrétaire d'Etat

La commission a ensuite entendu M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, et Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, secrétaire d'Etat chargée de l'écologie, sur le projet de loi n° 42 (2008-2009) de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale.

M. Jean-Paul Emorine, président, a remercié les ministres, qui avaient précédemment présenté à la commission les crédits affectés au ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT) et les dispositions liées au Grenelle de l'environnement contenues dans le projet de loi de finances pour 2009, de venir à nouveau devant elle présenter le premier projet de loi mettant en oeuvre le Grenelle de l'environnement, adopté par l'Assemblée nationale à la quasi-unanimité.

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, s'est tout d'abord félicité de l'accueil réservé par le Sénat aux dispositions du projet de loi de finances pour 2009 qui contribueront à la réalisation des objectifs du Grenelle de l'environnement.

Rappelant qu'il y a dix-huit mois, l'ensemble des forces vives de la nation avaient conduit une réflexion sur les moyens de poursuivre dans la voie du progrès économique tout en étant plus respectueux des ressources de la planète, engageant du même coup une évolution indispensable du modèle économique et énergétique français qui sera un élément majeur de la compétitivité nationale dans les années à venir, il a replacé cet événement « incroyable » dans le contexte européen et international.

Evoquant en premier lieu la négociation européenne en cours sur le « paquet Climat-énergie », il a souligné la convergence entre les objectifs de cette négociation et ceux du Grenelle, dont l'acquis méthodologique, le déroulement et le succès ont largement facilité le travail de la présidence française, ce qui permet d'espérer réussir le « pari impossible » d'un accord sur un changement fondamental de paradigmes économiques entre 27 pays relevant de modèles énergétiques et industriels très différents, sous réserve que soit réglée dans les jours à venir la question des mécanismes de solidarité facilitant dans certains Etats membres les processus de transition nécessaires.

Dans le même temps, a-t-il souligné, se tient la conférence de Poznan, qui réunit 10 000 participants représentant les 6,5 milliards d'habitants de la planète, dont les résultats seront sans doute largement fonction de la capacité de l'Europe à accomplir, en adoptant le « paquet Climat-énergie », un acte politique qui constitue un engagement irréversible.

Dans le même temps, encore, le président élu des Etats-Unis, M. Barack Obama, prépare un plan de relance économique qui sera très largement fondé sur le développement des énergies renouvelables, ainsi que sur la réalisation d'infrastructures favorisant le développement durable.

Le ministre d'Etat a ensuite souligné la quasi-identité des objectifs proposés par le projet de loi, qui reprennent ceux du Grenelle de l'environnement, et de ceux inclus dans le « paquet Energie-climat », que ce soit en matière de taux moyen de recours aux énergies renouvelables, d'engagement sur la réduction de la consommation énergétique des bâtiments, ce sujet est un des rares où la France fait figure de « mauvais élève » et où les marges de progrès, qui sont considérables, seront accrues par les dispositions prévues : « éco-prêt à taux zéro » et aménagement du crédit d'impôt au titre de l'acquisition par les particuliers de leur habitation principale (article 200 quaterdecies du code général des impôts).

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, a relevé que, comme pouvaient en témoigner les sénateurs qui avaient participé aux travaux du Grenelle de l'environnement, toutes les mesures contenues dans le projet de loi de programme aujourd'hui soumis à la sanction démocratique du Parlement ont déjà été approuvées et considérées comme économiquement raisonnables par tous les participants du Grenelle, à l'issue d'un travail commun et de fond sur les mutations inévitables mais pouvant aussi permettre d'améliorer la compétitivité de notre économie et « prendre une longueur d'avance ». Il s'agit par exemple :

- du chantier de la réduction de la consommation énergétique des bâtiments ;

- des mesures relatives aux transports, qui ne constituent pas un « schéma national des transports », mais traduisent la nécessité d'un rattrapage dans le domaine des transports ferroviaire et fluvial et de l'identification des grands besoins en matière d'infrastructures de transport urbain, régional, interrégional et international ;

- des mesures intéressant la consommation, telles l'amélioration de l'étiquetage ou les mécanismes de bonus écologique ;

- de la préservation de la biodiversité : trames verte et bleue, aires marines.

Certes, a relevé le ministre d'Etat, la mise en application de ces objectifs et de ces mesures pourra soulever des problèmes pratiques - il faudra, ainsi, organiser des formations à l'intention des professionnels du bâtiment - mais elle ne devrait pas, en revanche, poser de problèmes financiers ni fiscaux. L'essentiel de la traduction du Grenelle de l'environnement reposera en effet sur des investissements gagés sur des économies. La durée du retour sur investissement pourra varier selon les cas mais, globalement, les mécanismes prévus s'analysent comme un effort d'investissement préparant l'avenir de notre pays.

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, a rappelé que le projet de loi de programme « Grenelle I » serait suivi d'un second projet de loi de transition environnementale dit « Grenelle II » prévoyant ses modalités d'application territoriale. Il a jugé légitime que ce second texte soit en premier lieu examiné par le Sénat.

En conclusion, le ministre d'Etat a souhaité exprimer ses remerciements aux sénateurs et en particulier aux membres de la commission qui avaient participé au Grenelle de l'environnement, citant notamment le président Jean-Paul Emorine et M. Bruno Sido, rapporteur du projet de loi de programme, dont les travaux dans le domaine de l'énergie ont été, comme d'autres rapports de fond émanant du Sénat, une source d'inspiration importante pour le Gouvernement et tous les participants au Grenelle de l'environnement.

Un débat a suivi.

M. Bruno Sido, rapporteur, a tout d'abord relevé que le projet de loi de programme « Grenelle I » était une grande loi, fruit d'un travail considérable accompli parce que l'on a réussi à réunir autour d'une même table des personnes qui auparavant refusaient de se parler. Il s'est félicité de ce que le projet de loi prenne acte de la nécessité de réformer nos sociétés « énergivores » et, au-delà, de prendre de l'avance et de saisir une occasion de rebond économique.

Il a également approuvé que la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement soit partagée en deux textes, le projet de loi de programme qui traduit les grandes décisions prises et une loi « Grenelle II » assurant leur application concrète.

Indiquant qu'il avait procédé depuis le mois de juillet à 75 auditions, il a relevé que tous ses interlocuteurs, sous réserve de divergences de détail dont certaines pourront d'ailleurs faire l'objet d'ajustements, avaient exprimé leur accord sur l'économie générale du projet de loi de programme.

Il a ensuite posé quatre questions :

- approuvant que le texte « Grenelle I » ne soit pas examiné suivant la procédure d'urgence, procédure en revanche tout à fait envisageable dans le cas du projet de loi « Grenelle II » pour permettre son application rapide, il a demandé des précisions sur la date d'examen en première lecture par le Sénat du projet de loi de programme ;

- sur la réduction de la consommation énergétique des bâtiments, jugeant intéressante la disposition adoptée sur la proposition du président de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale pour moduler la norme de 50 KWh par m² et par an en fonction des émissions de dioxyde de carbone liées à chacune des filières énergétiques, il s'est interrogé sur la possibilité que l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) soit chargé d'élaborer un rapport sur les modalités de cette modulation ;

- dans le domaine des transports routiers, il a suggéré que le Gouvernement présente au Parlement, au plus tard trois mois après l'adoption du projet de loi, un rapport sur les enjeux et l'impact relatifs, d'une part, à l'autorisation de circulation des poids lourds de 44 tonnes et, d'autre part, à la réduction de la vitesse à 80 kilomètres/heure sur route et à l'interdiction des dépassement sur autoroute pour tous les poids lourds. Cela permettrait de mettre fin au débat sur l'impact écologique de l'autorisation des 44 tonnes ;

- enfin, évoquant la notion d'« Etat exemplaire », il a observé que ce dernier demandait souvent aux collectivités territoriales de respecter des obligations identiques à celles qu'il s'impose. Il a donc interrogé le ministre d'Etat sur la possibilité de prévoir des mesures incitatives pour les collectivités territoriales, par exemple sous la forme de variations du montant des dotations qu'elles reçoivent en fonction de l'importance de leur effort environnemental.

Remarquant que la dernière question du rapporteur était aussi celle d'un président de conseil général, M. Jean-Paul Emorine, président, a noté que l'autorisation des 44 tonnes était prévue par la réglementation européenne, et qu'elle devrait donc pouvoir s'appliquer sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne.

Répondant au rapporteur, M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, a notamment apporté les précisions suivantes :

- la notion d'Etat exemplaire ne se réduit pas à une simple formule. En adoptant le projet de loi, le Parlement imposera à la Nation un certain nombre d'obligations, que l'Etat devra donc respecter aussi bien que les citoyens, les entreprises ou les collectivités territoriales. L'instauration d'un dispositif incitatif destiné aux collectivités territoriales - telle une modulation de certaines dotations en fonction du respect de certains critères - avait été envisagée, les grandes associations d'élus n'y étant pas « vraiment hostiles » mais elle n'a pas été retenue, car la logique générale du système est qu'il doit être neutre et que le financement du coût des comportements « vertueux » soit assuré par ceux qui n'auraient pas de tels comportements ;

- la question de l'autorisation de circuler des poids lourds de 44 tonnes et de son lien éventuel avec l'interdiction de dépassement n'a pas été tranchée par le Grenelle de l'environnement, qui s'en est tenu, dans le domaine des transports, à définir des choix stratégiques ;

- l'idée d'une modulation de la norme des 50 kWh par m² va dans le bon sens et celle d'une évaluation de ses modalités est tout à fait envisageable.

A propos de l'article 11 du projet de loi qui consacre le développement prioritaire des transports en commun des voyageurs, M. Michel Teston a approuvé le projet de création de 2.000 km de nouvelles lignes de TGV d'ici 2020. Il a toutefois souligné que ceci exigerait des moyens financiers colossaux. Le Gouvernement a annoncé lors des débats à l'Assemblée nationale que l'Etat y participerait à hauteur de 16 milliards d'euros, somme certes importante en elle-même mais bien faible au regard du coût total à prévoir. Il est sans doute envisagé de compléter le financement public par le recours au partenariat public-privé (PPP), comme dans le cas de certaines lignes à grande vitesse en cours de réalisation, mais les investisseurs privés accepteront-ils de participer à des opérations qui sont toutes très nécessaires mais dont certaines pourront avoir une durée d'amortissement assez longue ? Il a donc demandé s'il ne conviendrait pas de prévoir un financement public beaucoup plus élevé pour parvenir à réaliser ces projets dans les délais fixés.

Mme Esther Sittler, rappelant que les collectivités territoriales devraient mettre aux normes leurs bâtiments publics dans le même délai que celui imparti à l'Etat, c'est-à-dire huit ans, s'est inquiétée des dispositions qui pourraient être prises pour aider les petites communes, notamment rurales, qui n'auront pas de budget d'équipement suffisant, par exemple en incitant à des PPP pour l'équipement des bâtiments en capteurs d'énergie solaire, selon une formule expérimentée avec succès en Allemagne.

M. Rémy Pointereau a souhaité connaître la position du Gouvernement sur les questions récemment soulevées à propos du tarif de rachat de l'énergie éolienne.

Approuvant l'accent mis sur le développement des lignes de TGV, dont il a estimé possible le financement par le biais de PPP, il a voulu savoir si, compte tenu de la crise économique et donc de l'intérêt d'accroître les mises en chantier, il serait possible d'avancer la réalisation des projets correspondant à la deuxième vague de développement des lignes à grande vitesse.

Mme Evelyne Didier a demandé si les trames vertes exigeraient le respect d'un niveau élevé de protection ou correspondraient à un dispositif plus léger. A propos du tonnage des camions, elle a demandé si l'on disposait d'études d'impact relatives aux remises à niveau des ouvrages d'art et des routes rendues nécessaires par l'autorisation des 44 tonnes. Rappelant à cet égard qu'un camion provoque la même usure des chaussées que 10 000 voitures, elle s'est interrogée sur l'avantage d'autoriser la circulation sur toutes les voies de poids lourds de 44 tonnes. Elle a par ailleurs observé, à propos du financement des TGV, que les PPP étaient en fait souvent des « partenariats public-public » et elle a douté que l'on puisse aggraver indéfiniment les charges déjà très lourdes pesant sur les collectivités territoriales.

M. Alain Chatillon, après avoir félicité le ministre de sa capacité de synthèse et de son aptitude à se projeter dans l'avenir, a fait remarquer qu'une carte récente des grands travaux envisagés dans le cadre de l'application du Grenelle de l'environnement n'en faisait apparaître aucun en région Midi-Pyrénées, et notamment pas le projet de TGV Toulon-Bordeaux ni celui d'autoroute Castres-Toulouse. Insistant sur la nécessité d'une politique de développement équilibré du territoire, et sur le retard qu'accusait depuis quelque 40 ans le développement des infrastructures de transport en Midi-Pyrénées, il a jugé indispensable que la réalisation de ces projets soit engagée sans tarder.

M. Thierry Repentin a tout d'abord observé que pour suivre le débat sur la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement il fallait prendre en compte, outre le projet de loi de programme et les mesures qui seront prévues par le texte « Grenelle II », les dispositions du projet de loi de finances pour 2009 dont certaines, comme celles portant sur la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), traitent de sujets très lourds pour l'avenir, ainsi que celles qui seront sans doute incluses dans le projet de loi de finances rectificative. Il a en outre fait état d'une divergence d'appréciation avec le ministre sur la méthode suivie pour la procédure d'examen des textes mettant en oeuvre le Grenelle de l'environnement : selon lui, la procédure d'urgence aurait pu être plus facilement admise pour l'adoption du projet de loi « Grenelle I », qui comporte certes des dispositions portant sur les moyens mais est pour l'essentiel un texte déclaratif exprimant des ambitions sur lesquelles le plus grand nombre peut se rejoindre, que pour celle du projet de loi « Grenelle II », texte prescriptif devant permettre d'atteindre concrètement les objectifs retenus, ce qui exige que l'on prenne le temps suffisant pour « ciseler » les mesures qui seront nécessaires.

Rappelant ensuite que le développement durable avait une triple dimension économique, environnementale et sociale, il a souhaité insister sur cette dernière, en particulier à propos de la mise à niveau des bâtiments d'habitation. Demandant confirmation de la possibilité de combiner le recours au crédit d'impôt et l'« éco-PTZ », il a par ailleurs jugé indispensable de soutenir de manière équivalente la mise à niveau de l'habitat privé et celle de l'habitat social, les mesures prévues pour ce dernier - des prêts à 1,9 % limités à 12 000 euros - n'étant pas à la hauteur du problème.

Il s'est inquiété des incidences sur l'accession sociale à la propriété de l'entrée en vigueur de la réglementation Bâtiment basse consommation énergétique (BBC) à l'horizon 2012 : même si cette mise à niveau doit entraîner à terme des économies de consommation d'énergie, elle imposera en effet au moment de l'achat un surcoût que beaucoup ne pourront pas assumer, ce problème se posant également pour le parc locatif social.

Il a souhaité que le Gouvernement accepte d'étudier au fond la proposition qu'avait faite le groupe socialiste lors de la discussion du projet de loi de finances, et qui tendait à réévaluer le plafond du livret A en le portant à 22 000 euros. Cette proposition, repoussée par le ministère du budget, permettrait en effet de dégager 8 milliards d'euros supplémentaires qui, s'ils étaient « ciblés » sur la réhabilitation du bâti, correspondraient à la marge budgétaire qui manque aujourd'hui pour atteindre les objectifs fixés.

Il a enfin souligné que les documents prescriptifs d'urbanisme, les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et les plans locaux d'urbanisme (PLU), auraient pour le respect des objectifs du Grenelle de l'environnement au moins autant d'importance que toutes les dispositions financières ou fiscales prévues et il a espéré que le texte « Grenelle II » comporterait des dispositions concrètes, notamment sur la question des rapports entre habitat et transport.

Après avoir rappelé le vote du projet de loi à la quasi-unanimité à l'Assemblée nationale, M. Daniel Raoul a estimé qu'il n'y avait pas de divergences majeures entre la majorité sénatoriale et l'opposition sur les objectifs du projet de loi, mais que des clivages pourraient apparaître s'agissant des dispositions normatives contenues dans le texte et au moment de l'examen du projet de loi « Grenelle II ».

S'agissant de la création d'un éco-prêt à taux zéro (PTZ) en faveur des bailleurs sociaux, proposition présentée lors du débat sur le projet de loi de finances pour 2009 par M. Thierry Repentin et les membres du groupe socialiste, il a estimé que les arguments du rapporteur général de la commission des finances du Sénat n'étaient pas en phase avec les objectifs de rénovation fixés par le Grenelle I. Il s'est donc interrogé sur les liens entre le projet de loi de finances pour 2009 et les objectifs fixés par le projet de loi de programme.

Il a évoqué le milliard d'euros supplémentaire annoncé pour la recherche dans le domaine du développement durable, estimant qu'une partie importante de cette somme était constituée non de crédits nouveaux mais de redéploiements de crédits, à l'exemple des crédits de l'Agence nationale de la recherche (ANR).

Il a enfin interrogé le ministre sur la part qu'occuperait la mise en oeuvre des engagements du Grenelle dans le plan de relance de l'économie annoncé par le Président de la République.

M. Charles Revet a interrogé le ministre sur les études relatives aux maisons à énergie positive et sur le développement qui pouvait être attendu de celles-ci.

M. Louis Nègre a relevé que le projet de loi n'indiquait pas si l'autorité de régulation ferroviaire, évoquée à l'article 10 du projet de loi, était compétente uniquement en matière de fret ou également en matière de voyageurs.

S'agissant de l'alinéa introduit au même article à l'Assemblée nationale, disposant que « aucun train utilisant un mode de propulsion autre qu'électrique ne sera autorisé à circuler sur une ligne électrifiée dans la totalité du parcours qu'il emprunte à partir du 31 décembre 2015 », il a interrogé le ministre afin de savoir s'il s'agissait d'une mesure vertueuse ou d'une limitation de la concurrence.

Après avoir rappelé que le projet de loi comportait des dispositions visant à rendre l'Etat exemplaire en matière de développement durable, M. Marcel Deneux a évoqué la disposition visant à ce que l'administration soit dotée uniquement de véhicules propres dès 2009. Il s'est interrogé sur le sens des termes « sauf nécessités de service ».

En réponse à l'ensemble des intervenants, M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, ministre de l'Ecologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, a apporté les précisions suivantes :

- s'agissant des lignes à grande vitesse, une maquette financière a été élaborée, en liaison notamment avec Réseau ferré de France (RFF), l'Association des Régions de France (ARF) et la Caisse des dépôts et consignations, et une clé de répartition des charges, sur sept ans, est indiquée dans le projet de loi. Une enveloppe de 16 milliards d'euros est inscrite dans ce dernier ;

- s'agissant de la deuxième série de lignes à grande vitesse prévue, l'avancement de certains projets peut accélérer les projets de la première série ;

- les partenariats public-privé (PPP) sont aujourd'hui plus difficiles à signer que dans les derniers mois. Le plan de relance devrait cependant permettre à l'Etat d'offrir sa garantie pour les PPP à passer dans l'année qui vient, ce qui devrait simplifier la signature de ceux-ci ;

- pour les communes rurales, l'avis de la mission d'appui aux PPP n'est pas obligatoire, la loi ne l'imposant que pour les projets portés par l'Etat et ses établissements publics. Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, secrétaire de l'Etat, a d'ailleurs relevé que les collectivités territoriales étaient souvent plus avancées en matière de contrats de performance énergétique que l'Etat ;

- s'agissant de l'autorisation des poids lourds de 44 tonnes, le fait que la discussion de celle-ci a été écartée par les groupes de travail du Grenelle de l'environnement n'empêche pas le Parlement de l'examiner ;

- s'agissant de l'aménagement du territoire, le Grenelle n'est pas un Conseil interministériel d'aménagement et de développement du territoire, mais un outil de prospective prescriptif ;

- il est nécessaire d'avoir une vision globale afin d'appréhender la mise en oeuvre des engagements du Grenelle de l'environnement, en analysant la loi de finances pour 2009, la loi de finances rectificative, les projets de loi Grenelle I et Grenelle II, mais aussi certaines décisions déjà prises comme le bonus-malus ou certains textes déjà adoptés comme la loi relative à la responsabilité environnementale ;

- s'agissant de l'éolien, le vrai problème ne porte pas sur les tarifs de rachat mais sur l'existence d'un réseau disparate ;

- l'éco-PTZ, qui sera cumulable avec le dispositif du crédit d'impôt sur le revenu prévu à l'article 200 quater du Code général des impôts pour les logements privés, est un outil important. Les logements sociaux sont globalement 50 % mieux isolés que le parc privé, ce qui se traduit par des économies d'énergie pour les locataires ;

- les groupes de travail ont effectué des études approfondies sur les obligations de mise aux normes énergétiques des bâtiments : selon les estimations de la profession, la rénovation de l'ensemble des logements locatifs sociaux devrait conduire à un surcoût de 8 000 euros en moyenne, et ces opérations seront financées au moyen du prêt de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) sur 15 ans à un taux bonifié de 1,9 %. Dans le cadre du plan de relance, l'enveloppe devrait doubler :

- le Gouvernement n'envisage pas de relever le plafond du livret A ;

- l'autorité de régulation ferroviaire aura compétence sur le fret et le transport de voyageurs, comme le prévoit le projet de loi déposé au Sénat et en cours d'examen à la commission des affaires économiques ;

- l'amendement « train électrique » doit être réexaminé.

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, secrétaire d'Etat chargée de l'Ecologie, a apporté les précisions suivantes :

- la position du Gouvernement est très réservée sur l'amendement précédemment évoqué : en effet, des locomotives diesel constituent une meilleure solution que des camions ;

- s'agissant de « l'Etat exemplaire », une circulaire du 3 décembre 2008 est venue interpréter la disposition, visant vingt familles de produits utilisés par l'administration dont les voitures. Elle comprend des dérogations transitoires et quelques types d'usage bénéficieront d'une dérogation permanente, comme pour les pompiers ou les policiers ;

- concernant les maisons à énergie positive, le projet de loi prévoit qu'à partir de 2020 les nouveaux bâtiments devront être à énergie positive. Les personnes achetant une maison à énergie positive avant 2020 bénéficieront d'un PTZ élargi et de meilleures conditions de crédit d'impôt et de remboursement de leur emprunt immobilier. Le surcoût de telles maisons reste aujourd'hui d'au moins 30 % ;

- s'agissant de la trame verte et bleue, il s'agit d'articuler entre eux des espaces de très grande qualité environnementale, de façon souple, avec des protections plus légères que sur celles relatives aux espaces interconnectés.

En conclusion du débat, M. Jean-Paul Emorine, président, a émis le souhait que le projet de loi « Grenelle II » soit examiné en premier lieu au Sénat.

Mercredi 10 décembre 2008

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président -

Urbanisme commercial - Audition de M. Jean-Paul Charié, parlementaire en mission sur l'urbanisme commercial

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Jean-Paul Charié, député du Loiret, parlementaire en mission, sur son rapport d'étape concernant l'urbanisme commercial.

Présentant les grandes lignes de son rapport d'étape, M. Jean-Paul Charié a précisé qu'il proposait les moyens d'impulser la croissance économique et sociale, de redonner la priorité à l'intérêt général et de remettre l'homme au coeur de l'économie de marché. Il a relevé que les contraintes de la modernité - le raccourcissement de la durée de vie des projets économiques, le changement des attentes des consommateurs, le développement technologique - imposaient la réactivité des acteurs, leur adaptabilité, leur ouverture à des schémas de pensée multipolaires et le rejet des oppositions et de l'individualisme pour agir ensemble afin d'atteindre des objectifs collectifs. Stigmatisant les entrées de villes défigurées, l'uniformisation des aménagements urbains, la désertification territoriale et les déséquilibres entre centre et périphérie, il a jugé indispensable de rétablir une cohérence territoriale, de réaffirmer les identités locales, de dynamiser l'économie de proximité et de replacer les coeurs de ville au centre des échanges. Enfin, le commerce étant consubstantiel à l'unité des collectivités humaines, il a souligné la nécessité de prendre en compte les besoins des commerçants et de soutenir leur développement, en particulier au regard de la lourdeur de leurs charges, notamment locatives, de favoriser la loyauté de la concurrence en encadrant la liberté du commerce par des règles interdisant les comportements nuisibles et d'encourager la solidarité, le partenariat, le respect et l'éthique.

Puis M. Jean-Paul Charié a développé plus précisément ses propositions. L'aménagement commercial doit abandonner le critère, non pertinent, de la superficie commerciale pour distinguer quatre niveaux d'envergure des points de vente selon leur zone de chalandise : proximité et quotidien (niveau 1), agglomération (niveau 2), département (niveau 3) et région (niveau 4). Une commission tripartite départementale (élus, représentants du commerce et des consommateurs, urbanistes et spécialistes des territoires) élaborera un volet commercial départemental fixant les priorités du développement commercial et les critères d'urbanisme et d'architecture à respecter pour autoriser la délivrance du permis de construire. Cet outil, de nature interdépartementale pour la région d'Ile-de-France, sera adopté par un collège d'élus et opposable aux tiers. Par ailleurs, chaque schéma de cohérence territoriale (SCOT) et plan local d'urbanisme (PLU) devra également comporter un volet commerce, compatible avec le volet départemental et s'imposant également au permis de construire. Dans ce double cadre, priorité sera donnée au centre ville et à la proximité économique, ainsi qu'à la pluriactivité, indispensable à l'équilibre urbain. Par ailleurs, des magasins à loyers modérés (MLM) seront créés pour favoriser l'implantation commerciale dans les zones denses où les surfaces sont chères ; les procédures de recours seront accélérées, au besoin par la création d'une juridiction spécialisée ; la loi Royer, modifiée par les lois ultérieures, dont la loi de modernisation de l'économie (LME), sera abrogée, la procédure d'autorisation et les commissions départementales d'aménagement commercial (CDAC) ayant démontré leur inefficacité, voire leurs effets pervers ; un Comité national de déploiement sera installé au niveau national pour trois ans afin de favoriser la mise en oeuvre de la nouvelle législation, tandis qu'un Centre national de ressources chargé de recenser les bonnes pratiques sera créé de façon permanente et qu'un guide de méthodologie consultable par chacun sera élaboré.

Le Comité national de déploiement organisera par ailleurs, par appels d'offres auprès d'opérateurs publics ou privés, dix-huit programmes d'actions locales visant à :

- dynamiser les villes (200 coeurs de villes moyennes de moins de 35 000 habitants revivifiés par l'implantation de grands magasins et de petits centres commerciaux, 200 entrées de villes réaménagées au moyen de remembrements commerciaux, 200 centres de distributions urbaines visant à faciliter les livraisons en centre ville à partir d'entrepôts collectifs installés en périphérie, 500 ensembles de MLM, 300 pôles de quartier de proximité et 500 places commerciales de centre bourg) ;

- à occuper l'espace (1 000 commerces multiservices, 50 halles et marchés, 500 unions commerciales professionnelles, 200 services voituriers, 10 services d'hôpital à domicile et 10 coopérations transfrontalières) ;

- et enfin à favoriser la mixité (150 groupements de producteurs-revendeurs locaux, 200 réhabilitations de logements en étage sur commerce, 20 synergies thématiques salons et congrès, 50 partenariats université-recherche-commerce, 200 jardins ouvriers et 200 écoles de promotion du goût).

En conclusion, M. Jean-Paul Charié a indiqué que l'ensemble du dispositif devrait être opérationnel au 1er janvier 2010, les modifications législatives nécessaires étant adoptées avant la fin du premier trimestre 2009, les organes nationaux installés dans la foulée, les instances locales convoquées et les volets commerciaux élaborés avant la fin de l'année 2009, les CDAC et la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) supprimés en conséquence, et les politiques d'aménagement local engagées, par le lancement des appels d'offres et le démarrage des actions collectives, dès 2010.

Après avoir salué la qualité et l'importance du travail de l'intervenant, M. Jean-Paul Emorine, président, a suggéré de substituer au terme « remembrement », chargé d'une connotation négative, celui « d'aménagement », le remodelage des entrées de villes pouvant être organisé autour d'associations foncières.

Mme Elisabeth Lamure, qui avait été rapporteur des dispositions de la LME réformant l'urbanisme commercial, a posé les quatre questions suivantes :

- est-il nécessaire de légiférer à nouveau, sur un sujet complexe, alors que la LME, qui a, au demeurant, répondu aux exigences de la commission européenne, vient seulement d'entrer en application et qu'elle n'a donc pas pu produire les effets qu'en attend le législateur ?

- outre que l'opinion majoritairement exprimée au Sénat il y a six mois sur la perspective de supprimer les CDAC était pour le moins réticente, au regard des rôles de filtre et de lieu de discussion qu'elles jouent efficacement, ne peut-on craindre que cette suppression entraîne des effets identiques à ceux de la circulaire estivale du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, aujourd'hui heureusement abrogée, c'est-à-dire l'ouverture incontrôlée de surfaces commerciales supplémentaires (plusieurs centaines de milliers de m² auraient été illégalement ouvertes en moins de deux mois) et de nouveaux déséquilibres concurrentiels ?

- alors que peu de SCOT sont aujourd'hui approuvés, que leur procédure d'élaboration prend plusieurs mois, voire années, et qu'une articulation entre les volets commerciaux départementaux et ceux relevant des SCOT et des PLU sera indispensable, est-il raisonnable de penser que l'ensemble de ces documents pourraient être adoptés d'ici la fin 2009 ?

- si l'idée des magasins à loyers modérés semble séduisante, le rapport d'étape ne formule aucune proposition concrète pour sa mise en oeuvre : quel mécanisme juridique, quels critères et niveaux d'indemnisation des propriétaires, quel financement sont envisagés ? En particulier, le fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) pourrait-il être sollicité ?

Tout en partageant le constat posé par son collègue député, M. Gérard Cornu s'est lui aussi interrogé sur l'opportunité de légiférer à nouveau si rapidement, observant au surplus que si la précipitation normative était aisée au plan national, les déclinaisons locales semblaient impossibles à articuler dans le calendrier envisagé. Il a par ailleurs fait état de son scepticisme à l'encontre d'une sorte de « communisme commercial », des mesures telles que les MLM, les remembrements ou les actions collectives obligatoires ne semblant guère compatibles avec les principes libéraux devant régir les activités commerciales. En outre, l'exemple de l'EPARECA démontre, selon lui, que l'efficacité des outils mis à disposition de la puissance publique pour intervenir n'est pas toujours à la mesure des financements mobilisés. Il a enfin relevé qu'en tout état de cause, les très nombreuses propositions du rapport d'étape n'étaient nullement formalisées au plan législatif.

Après avoir salué l'ambition de ce rapport, qui vise à réparer toutes les erreurs commises depuis plus de trente ans et propose une réorganisation totale et profonde de l'aménagement commercial du territoire, M. Dominique Braye s'est inquiété de sa faisabilité et a plaidé pour le pragmatisme, observant que le plus important était d'inverser les tendances par une action résolue des élus locaux, quel que soit le contexte législatif. Il a ensuite indiqué que s'il n'était pas personnellement opposé à la suppression des CDAC, celle-ci ne pouvait être envisagée qu'après l'adoption des volets commerciaux des départements, des SCOT et des PLU, voire de documents applicables à des territoires pluridépartementaux dès lors que les enjeux de chalandise le nécessitent. Puis, après avoir souligné le caractère prioritaire des réflexions sur les centres-villes ainsi que sur l'adaptation des équipements collectifs aux ambitions de développement commercial (en particulier les transports en commun et les parkings), il a fait état de ses interrogations :

- quels seront les instances et mécanismes de décision au niveau départemental et supra-départemental, tous les élus locaux concernés par des projets d'implantation, et pas seulement le maire ou le conseiller général, devant pouvoir être parties prenantes ?

- comment sera évitée toute période de viduité juridique dont profiterait la grande distribution, comme elle l'a fait à l'automne sur la base d'une circulaire illégale ?

- et surtout, comment seront contrôlées les extensions de surface de vente ne nécessitant pas de permis de construire, que le dispositif proposé par M. Jean-Paul Charié n'évoque pas ?

Partageant tant le diagnostic du rapport d'étape que sa grande ambition, qui a le mérite de balayer l'ensemble de la problématique, M. Jean-Jacques Mirassou s'est déclaré favorable à la suppression des CDAC, qui lui semblent inutiles, car souvent éloignées des enjeux réels de l'équilibre commercial. Il a souligné la nécessité d'une réflexion, plus large que celle menée dans le seul cadre du SCOT et du PLU, sur la circulation, les parkings et les transports en commun. S'agissant de la cohabitation entre toutes les formes de commerce, il a distingué la situation du commerce de proximité en centre-ville, qui renaît, en petite périphérie des bourgs, qui se délite au détriment des personnes à mobilité réduite (handicapés, personnes âgées...), et en zone rurale, dont les multicommerces périclitent et pénalisent les même catégories de population. A cet égard, prenant l'exemple de son département qui accorde une aide financière aux commerçants et repreneurs de commerce dans les zones du piémont pyrénéen, il a soutenu la proposition de MLM pour aider les professionnels à se fixer dans des zones difficiles.

S'étonnant que les consommateurs soient si peu évoqués dans le rapport d'étape, M. Michel Houel a souligné que les évolutions très rapides de leur comportement conditionnaient directement l'équipement commercial, tel que le retour des surfaces de vente de moins de 300 m² dans les centres-villes ou le dynamisme des grandes surfaces spécialisées qui prennent le pas sur les supermarchés et les hypermarchés. Il s'est ensuite déclaré opposé à la suppression des CDAC et de la CNAC, qui lui paraissent constituer des filtres essentiels, et a souhaité le rétablissement d'un mécanisme de consultation des représentants consulaires, seuls à même, selon lui, de conseiller efficacement les élus en matière d'urbanisme commercial. Il a par ailleurs estimé que le cadre départemental était insuffisant pour traiter les véritables problématiques posées par le gigantisme de certains projets et par le développement des villages de marques, qui drainent des consommateurs sur de très larges distances, au moins régionales si ce n'est parfois davantage. Enfin, après avoir estimé indispensable, comme le propose le rapport, d'obliger les commerçants à adhérer aux associations d'actions collectives, à l'instar de ce qui est imposé dans les centres commerciaux, il a relevé que le mécanisme protecteur institué par la LME ne fonctionnait que pour les projets nécessitant un permis de construire (PC), demandant à cet égard, si les CDAC étaient supprimées, quel moyen nouveau pourrait permettre aux élus d'intervenir en cas d'extension de surface commerciale dispensée de PC.

Soulignant que la diversité des situations sur le territoire était considérable, Mme Evelyne Didier a souhaité que chacun des acteurs de l'urbanisme commercial joue pleinement son rôle. Ainsi, si la collectivité publique est compétente en matière d'aménagement et d'accessibilité, elle ne doit pour autant pas intervenir dans des domaines relevant directement de la responsabilité des commerçants eux-mêmes. Puis, s'interrogeant sur l'opportunité de légiférer à nouveau, alors que la LME est à peine applicable, elle s'est inquiétée des effets pervers d'une suppression de tout contrôle des extensions de surface non soumises à PC. Elle a souligné le rôle actuel des CDAC en la matière et considéré qu'au-delà, elles constituent un lieu de rencontre et d'échanges précieux entre les diverses parties intéressées, notamment les consommateurs. Puis après avoir observé que les investisseurs s'appuyaient sur des études de marché avant de lancer de nouveaux projets et qu'il existait des phénomènes d'entraînement entre enseignes, elle a demandé à M. Jean-Paul Charié s'il s'était préoccupé, dans son étude, des réponses susceptibles d'être apportées aux problèmes de sécurité, par exemple d'attaques à main armée. Elle a ensuite estimé que la problématique des parkings était essentielle dans les projets de revitalisation des centres-villes. Enfin, regrettant que l'individualisme de nombreux commerçants les conduise à solliciter le soutien public plutôt que d'agir de manière collective, elle s'est félicitée de ce que le rapport d'étape envisage en la matière des obligations de participation à des actions collectives.

Après avoir déclaré son total soutien à l'objectif de réaffirmer les identités locales et de développer le commerce de proximité, objectif essentiel en particulier dans les territoires ruraux, M. Gérard Bailly a relevé trois problèmes particuliers dont il souhaiterait que le rapport définitif tienne compte :

- la saisonnalité touristique, qui rend difficile l'équilibre économique de certains commerces tout au long de l'année, mais qui impose pourtant un équipement commercial de base exigé par les touristes ;

- les différences de tarifs des produits livrés aux commerçants selon leur situation géographique, qui pénalisent gravement le commerce rural et qui devraient être compensées par un mécanisme de péréquation territoriale ;

- l'extraordinaire inégalité entre les marges des producteurs et des transformateurs, d'une part, et celles des commerçants, d'autre part, les premiers étant toujours soumis à des exigences de réduction des prix que ne subissent pas les seconds.

Mme Odette Terrade s'est d'abord étonnée que la LME soit remise en cause avant même d'avoir été mise en oeuvre et s'est interrogée sur les raisons de cette précipitation. Puis indiquant partager le souci de redynamiser les centres-villes et de modifier les entrées de villes, elle a souligné l'importance de la question du pouvoir d'achat des consommateurs pour parvenir à atteindre les objectifs poursuivis. Enfin elle a demandé quel lien était susceptible d'exister entre ce rapport de parlementaire en mission et les projets d'extension du travail dominical.

M. Yves Chastan a estimé nécessaire de légiférer en matière d'aménagement commercial, considérant notamment que les positions défendues dans les CDAC étaient caricaturales et que leurs décisions étaient souvent déjugées par la CNAC. Aussi a-t-il soutenu l'idée d'un nouveau texte, pour autant qu'il soit souple et adaptable aux réalités locales, qui peuvent être interdépartementales, et que les rôles de chacun (élus, consommateurs, investisseurs, chambres consulaires) soient clairement définis. Il a toutefois demandé :

- comment les SCOT et les PLU, en particulier ceux qui ont déjà été approuvés, vont-ils pouvoir s'adapter aux volets commerciaux départementaux ?

- est-ce par l'intermédiaire du FISAC que les pouvoirs publics vont pouvoir accompagner les actions collectives des commerçants ?

- quelle articulation est-elle prévue entre les propositions du rapport d'étape et les objectifs du Grenelle de l'environnement, en particulier en matière de transport et de stationnement ?

Mme Jacqueline Panis a observé que des règles d'homogénéisation des enseignes publicitaires existaient déjà pour éviter que les entrées de villes ne soient défigurées et qu'il conviendrait de les appliquer avec davantage de rigueur. Puis elle a exprimé son soutien au développement des jardins ouvriers, qui constituent des « poumons verts » en zone urbaine et d'intéressants espaces d'animation, ainsi qu'à la proposition de rendre obligatoire l'adhésion à des associations de commerçants, qui permettent de mutualiser efficacement de nombreuses problématiques, telles que la sécurité des lieux de vente, le traitement des ordures, l'installation d'une signalétique, etc.

Estimant insuffisant, dans une perspective d'aménagement du territoire, le cadre départemental pour élaborer un volet commercial, M. Marc Daunis s'est appuyé sur son expérience locale personnelle pour estimer que la recherche des complémentarités imposait une cohérence entre SCOT, projet d'agglomération, plan de déplacement urbain (PDU) et, afin de régler les éventuelles difficultés entre SCOT dans le cadre d'une réflexion globale, la région. Il a également souligné l'intérêt de concilier à la fois des circuits courts de production et de consommation, d'une part, et des projets de structures plus lourdes d'autre part. Enfin, il a fait part de ses inquiétudes quant à la capacité, au regard du principe de la liberté du commerce, d'édicter des dispositions réglementaires permettant de réhabiliter les entrées de villes.

M. Dominique Braye, après avoir observé que le régime d'autorisation délivrée par les CDEC avait été inefficace pour organiser un développement commercial équilibré, a estimé qu'on ne pouvait regretter la remise en cause de la LME, dès lors que les conditions de son examen n'avaient pas permis d'effectuer un travail approfondi de modification de la législation existante. Puis il a souhaité que le nouveau cadre législatif mette fin aux pratiques actuelles qui contrarient la faculté des élus locaux d'organiser l'espace en fonction de l'activité, les bénéficiaires d'une autorisation pouvant aujourd'hui changer l'enseigne, donc le secteur d'activité, de la surface de vente concernée peu de temps après avoir obtenu ladite autorisation, qui avait pourtant été délivrée au vu d'un projet précis pour une activité déterminée.

M. Jean-Paul Emorine, président, a pour sa part insisté sur la nécessité de favoriser l'adoption des SCOT, qui doivent intégrer tous les éléments pertinents pour l'occupation de l'espace, et de donner aux élus locaux, quels que soient les territoires, les moyens de réaliser ces documents d'urbanisme essentiels pour l'équilibre des communautés.

Après avoir remercié les commissaires pour la qualité de leur écoute et la pertinence de leurs questions, M. Jean-Paul Charié, parlementaire en mission, a apporté les réponses suivantes :

- le caractère effectivement ambitieux de ses propositions découle du constat que les réformes partielles sont demeurées inefficaces et que, seule, une remise en cause de l'ensemble de l'organisation actuelle de l'urbanisme commercial était susceptible de permettre de parvenir aux objectifs poursuivis, qui s'appuient sur l'affirmation qu'il ne peut exister de liberté d'entreprendre sans un minimum de règles de loyauté ;

- la recherche de prix toujours plus bas est dangereuse, elle favorise du reste parfois « l'arnaque » et elle est souvent défavorable au consommateur, qui doit pouvoir bénéficier de services associés, même si le coût en est légèrement renchéri ;

- la suppression des CDAC et l'abrogation de la loi Royer sont des engagements pris par le Gouvernement lors de l'examen de la LME, qui ont été rappelés pendant les débats au Sénat ; en tout état de cause, le rapport d'étape organise l'échange entre les élus et les représentants consulaires au niveau départemental, dans le cadre de l'élaboration du volet commercial, mais il limite aux seuls élus la responsabilité de voter ce document d'urbanisme ;

- il est exact que le niveau départemental n'est pas toujours suffisant, soit que les SCOT ne couvrent pas l'ensemble du territoire départemental, soient que ces schémas soient de tailles très différentes, soit encore que les projets relèvent de la catégorie 4, qui nécessite en elle-même une vison interdépartementale ; s'agissant de l'Ile-de-France, le caractère interdépartemental du volet commercial est d'ores et déjà prévu par le rapport d'étape ;

- les consommateurs, dont les comportements évoluent plus vite que les formes commerciales elles-mêmes, seront évidemment associés aux réflexions conduisant à la définition des volets commerciaux départementaux ;

- les problématiques de sécurité doivent concerner les commerçants sur leurs lieux d'activité, leurs clients, mais aussi leurs salariés, notamment en ce qui concerne leurs véhicules garés sur des parkings périphériques ;

- la proposition de loi qui accompagnera le rapport définitif sera la plus simple possible, elle n'entrera pas dans un détail inutile et elle sera rédigée dans un souci d'adaptabilité aux évolutions du commerce ; en outre, les dispositions réglementaires nécessaires à son application seront présentées en même temps que ce texte ;

- les volets départementaux seront nécessairement différents selon les territoires et n'auront pas les mêmes exigences ni les mêmes priorités, car celles-ci dépendent des caractéristiques propres auxdits territoires ;

- les problèmes propres aux activités saisonnières devront naturellement être pris en compte, car ces activités sont essentielles pour le développement touristique de nombreux territoires ;

- une solution devra être effectivement trouvée par le Gouvernement pour remettre en cause les surfaces ouvertes illégalement en septembre et en octobre en s'appuyant de manière insolente sur la circulaire du 28 août 2008 ;

- un certain nombre de propositions, telles les MLM ou les obligations de participer à des actions collectives, ne sont pas encore totalement et définitivement « calées » au plan juridique ; mais toutes ces mesures ne relèveront pas exclusivement de la loi : tel est notamment le cas de l'essentiel des dix-huit programmes nationaux déclinés au niveau local ; reste qu'il conviendra d'avoir le courage de remettre en cause certains comportements actuels qui, au nom de la liberté du commerce, permettent à une minorité d'attenter à la loyauté des relations commerciales ou à l'efficacité des actions collectives soutenues par une majorité.

Organisme extraparlementaire - Désignation d'un candidat

Puis la commission a décidé de proposer à la nomination du Sénat M. Philippe Dominati comme titulaire pour siéger au Conseil supérieur de l'énergie, en remplacement de M. Ladislas Poniatowski.

Organisation et régulation des transports ferroviaires - Audition de M. Eric Tourneboeuf, secrétaire général de l'UNSA Transport

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. Eric Tourneboeuf, secrétaire général de l'UNSA Transport.

M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé en guise d'introduction le souhait de la commission d'entendre les représentants des personnels du secteur ferroviaire, en complément des auditions des responsables d'entreprises auxquelles il a été procédé la semaine précédente.

M. Eric Tourneboeuf a présenté brièvement l'Union nationale des syndicats autonomes (UNSA), créée en 1994 par la fusion de plusieurs syndicats dont la Fédération de la maîtrise et des cadres de la SNCF. L'UNSA obtient environ 7 % aux différentes élections dans la branche commerce et services et, plus précisément, il est le deuxième, le troisième ou le quatrième syndicat dans les activités de transports. Concernant le projet de loi créant la Commission de régulation des activités ferroviaires (CRAF), il a rappelé qu'il s'agissait d'une obligation européenne et qu'il ne fallait pas attendre de cette nouvelle instance qu'elle règle tous les problèmes du secteur ferroviaire. Le but est de garantir un équilibre du système pour le présent et pour l'avenir, dans la perspective de l'ouverture partielle à la concurrence du transport de voyageurs à compter du 13 décembre 2009.

Il a estimé que la question essentielle était celle de la complexité de l'organisation ferroviaire, issue de la loi du 13 février 1997 créant Réseau ferré de France (RFF). Un système relativement fermé sur lui-même a été remplacé par une organisation qui repose sur le jeu combiné de différents acteurs. Il a fait valoir que l'UNSA n'était pas favorable au principe de l'ouverture à la concurrence dans le secteur et que cette évolution pouvait présenter de réels risques si elle était faite rapidement.

Le premier risque tient au retard pris par la législation sur la réalité du marché. Ouvrir à la concurrence un secteur où 95 % des agents de l'opérateur historique sont régis par un statut particulier ne devrait être envisageable que s'il existait un cadre social harmonisé pour les salariés de l'ensemble des entreprises ferroviaires. Or, tel n'est pas le cas.

Le second risque concerne la sécurité. En effet, si l'établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF) constitue bien le cadre administratif dans lequel la sécurité devrait être garantie, force est de constater que cet établissement ne dispose pas des moyens d'exercer réellement ses compétences et que c'est donc le comportement quotidien des cheminots qui constitue aujourd'hui la principale garantie de sécurité du système. La sécurité ferroviaire est excessivement complexe puisqu'elle repose très largement sur l'action de chacun des acteurs et sur la prise en compte de réglementations très variables d'un type d'activité ou d'une zone géographique à l'autre. Pour cette raison, une des conditions du développement du secteur ferroviaire, affirmée par le Grenelle de l'environnement, exige le maintien d'une certaine stabilité des personnels en charge de l'activité ferroviaire. La sécurité exige que ceux-ci soient formés et expérimentés, ce qui devrait conduire à les fidéliser, notamment au moyen d'un cadre social harmonisé offrant un niveau de garanties suffisantes.

Sur le projet de loi lui-même, M. Eric Tourneboeuf a indiqué ne pas avoir de critiques particulières à formuler, dans la mesure où le cadre communautaire exige effectivement la mise en place d'un arbitre. Il a toutefois tenu à attirer l'attention sur l'importance de la question de l'allocation des capacités qui renvoie elle-même à celle de l'état du réseau ferroviaire français et au débat sur le mode de financement des investissements très lourds exigés pour la remise en état de cette infrastructure. Ceux-ci ne sauraient être seulement financés par les transporteurs et l'équilibre financier du réseau exigera donc toujours une intervention publique, ce qu'il ne faut pas perdre de vue au moment où on s'apprête à rentrer dans une logique de concurrence.

M. Francis Grignon, rapporteur, s'est demandé si le plus rationnel pour la SNCF ne serait pas de décomposer ses différentes activités en centres de gestion bien identifiés, respectivement en charge des TGV, des trains régionaux, des trains corail intercités, du fret, des gares classiques et, enfin, des gares de triage. Il a, en outre, estimé que la CRAF ne devait pas seulement jouer un rôle d'arbitre, mais qu'elle devait aussi avoir une approche économique du secteur ferroviaire et se prononcer notamment sur les investissements. Concernant la situation sociale des personnels, il a fait valoir que la négociation d'un cadre harmonisé relevait des partenaires sociaux et il s'est interrogé sur le devenir des agents de la SNCF en cas de transfert d'une activité de TER à un concurrent de l'entreprise publique.

M. Michel Teston a rappelé que l'ouverture à la concurrence du réseau intérieur n'était actuellement pas exigée par le paquet ferroviaire et que le règlement sur les obligations de service public ne prévoyait pas de mise en concurrence des trains de type TER. Il a aussi souhaité connaître l'opinion de M. Eric Tourneboeuf sur :

- la mise en place de la possibilité de cabotage intérieur pour les lignes internationales ouvertes à la concurrence à partir de fin 2009 ;

- la mise en place d'une véritable Europe sociale ferroviaire, notamment par l'instauration du certificat de conduite européen, mesure oubliée du projet de loi, sur laquelle M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat chargé des transports, a annoncé la semaine dernière qu'il y aurait un amendement.

M. Jean-Jacques Mirassou s'est interrogé sur la façon dont les opérateurs privés pourraient rentabiliser l'exploitation de services ferroviaires alors même que tout démontre que ceux-ci sont aujourd'hui largement déficitaires. Il s'est demandé si l'ouverture à la concurrence ne risquait pas de se traduire par une diminution des coûts obtenue par un abaissement de la qualité des services et du niveau de sécurité.

Mme Evelyne Didier a rappelé qu'elle n'était pas favorable au principe de l'ouverture à la concurrence, se demandant d'ailleurs si la réponse à la complexité actuelle du système ne passerait pas par un retour à une organisation intégrée, comme cela était le cas avant 1997. Soulignant l'importance primordiale du facteur humain dans le bon accomplissement des activités ferroviaires, elle a interrogé M. Eric Tourneboeuf sur les domaines dans lesquels l'harmonisation sociale lui paraissait aujourd'hui indispensable pour garantir la qualité de l'exploitation et maintenir le haut niveau de compétence des employés du secteur.

M. Eric Tourneboeuf a répondu en apportant les précisions suivantes :

- concernant le découpage de la SNCF en centres de gestion, il a rappelé que l'entreprise était déjà composée de cinq branches d'activités distinctes présentant chacune une comptabilité identifiée, et ce en application de la loi de 1997 sur la séparation des activités assurées par la SNCF, de gestionnaire d'infrastructure délégué d'une part, et d'entreprise ferroviaire d'autre part. Les gares sont en train de faire l'objet d'une mise en place d'une comptabilité séparée ;

- s'agissant des activités de type train corail ou des lignes dites d'aménagement du territoire, leur situation financière particulière a déjà été pointée, notamment en 2005 lorsque le président de la SNCF a mis en exergue l'existence d'un déficit important sur ces lignes : 100 millions d'euros à l'époque, ramenés à environ 80 millions d'euros aujourd'hui. L'équilibre économique de ces services est une question éminemment politique puisque, en situation de concurrence, il existe un débat sur le point de savoir si c'est à la SNCF de financer ces activités déficitaires en procédant à des péréquations internes ou s'il ne serait pas du rôle de l'Etat d'intervenir financièrement au titre de ses obligations de service public et de l'aménagement du territoire. Il serait envisageable que la CRAF intervienne pour exiger une plus grande transparence du financement de ces lignes, en incitant par exemple l'Etat à rembourser à la SNCF les péages qu'elle verse pour l'exploitation de ces services à l'instar de ce qu'il fait déjà en compensant aux régions l'essentiel des péages payés par les TER. Le déficit financier le plus important pour ce type de lignes n'est pas constaté sur des liaisons transversales comme Bordeaux-Lyon, mais sur les trains desservant Paris, dans la mesure où ils arrivent dans la capitale aux heures où les péages sont les plus chers, sachant que de surcroît, en Ile-de-France, l'utilisation de l'infrastructure ferroviaire n'est pas payée au coût marginal mais selon la règle du coût complet ;

- l'application concrète du troisième paquet ferroviaire autorise le cabotage intérieur à titre accessoire, disposition qui sera sans doute concrètement très délicate à vérifier par la CRAF ; comment apprécier le caractère effectivement accessoire de telle ou telle montée ou descente de voyageurs dans les gares françaises, tout au long d'un trajet international ? ;

- le règlement sur les obligations de service public (OSP) n'impose pas l'ouverture à la concurrence du trafic régional. Toutefois, un certain nombre d'autorités organisatrices pourraient envisager de s'appuyer sur ce texte pour obtenir le droit de lancer des appels d'offres, quitte à aboutir à un contentieux devant la Cour de justice des communautés européennes. Au cas où cette mise en concurrence deviendrait un jour effective, il faut s'inspirer de l'exemple allemand pour répondre à la question du devenir des personnels de l'opérateur historique lors de la perte d'un marché par celui-ci. La Deutsche Bahn a décidé de ne transférer à ses concurrents ni son personnel, ni son matériel, et cette attitude a pu s'avérer contre-productive puisqu'elle a incité les entreprises privées à se substituer entièrement à l'opérateur historique en acquérant du matériel neuf et en repensant l'ensemble du mode d'exploitation du service, marginalisant encore un peu plus ce dernier. Le refus catégorique de la Deutsche Bahn ne constituera donc pas une réponse optimale et l'acceptation d'un transfert de personnels pourrait être un moindre mal.

- le dialogue est aujourd'hui bloqué en matière d'harmonisation sociale européenne entre, d'une part, la fédération européenne des travailleurs du transport (ETF), représentant la quasi-totalité de syndicats de personnel du ferroviaire, et, d'autre part, la confédération européenne des entreprises (CER), fédérant les organisations patronales. Le seul point concret ayant abouti est celui du certificat de conduite transfrontalier qui devrait effectivement être mis en place prochainement. Ce document est toutefois plus proche d'un permis de conduire de pilote de ligne que d'un permis routier puisqu'il n'est pas entièrement personnel et qu'une partie de sa validité dépend du rattachement à l'entreprise qui emploie le conducteur ;

- s'agissant des conditions de la concurrence, les nouveaux entrants ne sont pas dans la même situation que la SNCF puisqu'ils ne se positionnent, par définition, que sur des activités rentables, au détriment des autres, limitant ainsi au maximum les charges fixes liées au fonctionnement d'ensemble du système que la SNCF supporte aujourd'hui. Il est à craindre que la désintégration de l'organisation dans laquelle la SNCF joue l'ensemble des rôles ne se traduise par l'oubli pur et simple de certaines missions, ou au minimum par leur dégradation. Ainsi la SNCF consacre environ 7 % de son chiffre d'affaires à la formation professionnelle des agents, ce qui est très au-dessus des normes habituelles, quels que soient les secteurs considérés ;

- on peut se demander si les nouveaux opérateurs seront en mesure de construire un modèle préservant l'attractivité des métiers du ferroviaire, comme la SNCF a su le faire au travers du statut. A l'inverse, on peut craindre de voir transposer dans le domaine ferroviaire ce qui existe déjà dans le domaine routier, à savoir l'emploi de personnels d'Europe centrale avec des salaires moins élevés pour effectuer des missions de plusieurs jours qui, sous couvert d'aller-retour international, comprennent plusieurs jours de cabotage dans des pays comme la France. Un tel nivellement social par le bas présente des risques évidents en matière de sécurité ;

- concernant la situation de la SNCF en tant que gestionnaire d'infrastructure délégué, le système issu de 1997 a été fragilisé par la désintégration des fonctions de gestion de réseau et les difficultés qui en découlent n'affectent pas seulement les nouveaux entrants mais aussi la SNCF en tant qu'entreprise ferroviaire demandeuse de sillons.

A M. Francis Grignon, rapporteur, qui s'interrogeait sur les difficultés à être employé par RFF pour des agents relevant initialement de la SNCF, M. Eric Tourneboeuf a répondu que ce type de transfert avait déjà été réalisé puisque la moitié des 200 agents présents lors de la création de RFF étaient des employés de la SNCF sous statut. La mise en oeuvre de ces transferts pose néanmoins un problème précis : tout en conservant le statut de cheminots, les agents ainsi transférés ne bénéficient pas d'une continuité de leurs droits en termes de retraite et de protection sociale, dans la mesure où il n'existe pas de caisse générale pour l'ensemble des employés du secteur ferroviaire, à l'instar de ce qui prévaut pour le statut des industries électriques et gazières. Il peut en découler une pénalisation des agents qui ont ainsi cotisé à plusieurs régimes différents. A ce titre, on peut s'étonner de la politique du Gouvernement en matière de régime spécial qui consiste à diminuer pour l'avenir le nombre de cotisants au régime des cheminots, alors qu'il aurait plutôt fallu trouver une formule permettant d'étendre ce régime à l'ensemble des travailleurs du secteur ferroviaire dont le nombre est appelé à croître dans les années qui viennent.

Organisation et régulation des transports ferroviaires - Audition de M. Jean-Marc Fontaine, membre du bureau fédéral de Sud Rail

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Jean-Marc Fontaine, membre du bureau fédéral de Sud Rail.

M. Jean-Marc Fontaine a exposé d'emblée le désaccord de son syndicat avec le projet de loi relatif à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires. Il a considéré que la création d'une autorité de régulation rendrait encore plus complexe l'organisation du secteur, déjà marquée par la séparation entre la SNCF et Réseau ferré de France (RFF). Redoutant une déstructuration du service public ferroviaire, il a plaidé pour une réintégration de la gestion des infrastructures et de celles en charge du transport ferroviaire au sein d'une structure unique. En outre, il a estimé que la création de RFF avait permis à l'Etat d'éviter de reprendre la dette des transports ferroviaires.

S'agissant de l'ouverture à la concurrence, M. Jean-Marc Fontaine a craint que les employés des nouveaux opérateurs ne bénéficient pas d'une formation suffisante et que la multiplication des structures ne permette plus d'assurer la sécurité maximale qui constitue la priorité des cheminots. Il a aussi souligné le problème posé par le mauvais entretien du réseau et les difficultés récurrentes sur les caténaires.

M. Jean-Marc Fontaine a enfin considéré que l'existence d'une société unique favoriserait les synergies entre les acteurs et a déploré qu'un service public soit régi par des considérations uniquement marchandes.

M. Francis Grignon, rapporteur, a d'abord demandé à M. Jean-Marc Fontaine si la présence d'un régulateur n'était pas nécessaire pour éviter la survenance de distorsions de concurrence, une fois celle-ci mise en place. Il l'a également interrogé sur les deux rapports relatifs au système ferroviaire, remis par M. Hubert Haenel au Premier ministre, ainsi que sur l'ouverture éventuelle à la concurrence de certaines lignes de trains express régionaux (TER).

S'agissant du fret, M. Michel Teston a rappelé que, selon les propos tenus devant la commission par M. Joachim Fried, directeur de la stratégie de la Deutsche Bahn, l'émergence d'acteurs de grande taille se ferait par la cession des activités des entreprises ferroviaires historiques. Il s'est interrogé sur la possibilité pour la SNCF de faire partie de ces entreprises qui joueraient un rôle de premier plan sur le marché.

Mme Evelyne Didier a estimé que la séparation comptable a toujours précédé la segmentation entre les activités rentables et celles qui ne le sont pas. Elle a demandé à M. Jean-Marc Fontaine sa position sur l'harmonisation sociale de la situation des employés et sur l'éventualité d'un transfert du personnel vers des structures privées.

Abordant la question de la formation, M. Jean-Jacques Mirassou s'est demandé comment faire en sorte que la séparation entre des opérateurs distincts ne porte pas atteinte au bon fonctionnement du système.

M. Jean-Marc Fontaine a apporté les réponses suivantes :

- sur le fret ferroviaire, la SNCF a modifié plusieurs fois sa politique relative aux wagons isolés ; par ailleurs, le transport ferroviaire n'est pas traité à égalité avec le transport routier, ce dernier ne participant pas de manière appropriée au financement des infrastructures qu'il utilise ;

- le transfert des personnels d'aiguillage à une filiale de la SNCF proposé par le rapport de M. Hubert Haenel n'est pas une solution satisfaisante et le rapport final n'a pas répondu aux intentions qu'il avait exprimées au départ, s'agissant notamment de la préservation du service public ;

- à propos des ambitions de la SNCF en terme de développement de l'entreprise, il conviendrait d'assurer d'abord que certains segments, tels que le transport public, sortent du système marchand, sans prendre pour modèle le système ferroviaire anglais ;

- l'harmonisation sociale se fait dans le mauvais sens, comme en témoigne un décret récent instituant des dérogations au temps de travail ; la réglementation SNCF, pourtant insuffisante, apparaît comme supérieure à celle du secteur privé ;

- en matière de la formation professionnelle, il faut environ seize mois pour former un mécanicien ; or, désormais, l'ouverture du transport à des opérateurs privés risque de limiter la compétence des mécaniciens à un nombre limité de matériels sur certaines lignes, ce qui pourrait porter atteinte à l'efficacité du travail quotidien comme à la sécurité du transport.

M. Jean-Marc Fontaine a enfin regretté que l'article 23 du projet de loi étende le champ d'une concession accordée à une société autoroutière, tout en accordant la gratuité aux usagers locaux, alors que c'est le transport ferroviaire qu'il conviendrait de privilégier.

M. Jean-Paul Emorine, président, a alors souligné que le Grenelle de l'environnement avait proposé des mesures pour favoriser le transport ferroviaire.

Organisation et régulation des transports ferroviaires - Audition de M. Thierry Roy, secrétaire fédéral de la Confédération générale du travail (CGT)

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Thierry Roy, secrétaire fédéral de la Confédération générale du travail (CGT), accompagné de MM. Daniel Geneste et de Henry Wacsini.

M. Thierry Roy a précisé que le projet de loi comportait trois volets et que deux nouveaux points y seraient probablement introduits à l'initiative du Gouvernement :

- l'un en matière de transport aérien concernant la limite d'âge maximum de départ à la retraite des personnels navigants ;

- et l'autre relatif à une réforme du conseil national des transports, du conseil supérieur du service public ferroviaire, ainsi que des conseils de la marine marchande et de l'aviation civile.

La partie ferroviaire du projet de loi marque une étape supplémentaire dans le processus de libéralisation du secteur au-delà même de la seule création de la commission de régulation des activités ferroviaires (CRAF). Il a rappelé l'opposition de principe de la CGT à cette évolution qui, du reste, est loin d'avoir fait la preuve de son efficacité dans ce domaine comme dans d'autres.

Il a aussi regretté que ce projet de loi n'ait fait l'objet d'aucune concertation préalable avec le Gouvernement, rappelant que par ailleurs l'ensemble du syndicalisme européen demande depuis plusieurs années que soit engagé un bilan de la libéralisation des chemins de fer.

En outre, il est difficile de dissocier l'examen de ce projet de loi du débat plus large sur le système ferroviaire français en général et sur le bilan négatif de la réforme de 1997 en particulier.

Il a ensuite fait part de ses observations sur les principaux éléments du texte.

Le titre I transpose des éléments des premier, deuxième et troisième paquets ferroviaires s'agissant de l'ouverture à la concurrence pour le transport de voyageurs, ce qui n'est pas sans soulever un certain nombre d'interrogations du point de vue de la sécurité.

Plus précisément, il est à craindre que les articles 1er et 2 ne remettent en cause le haut niveau d'exigence de sécurité qui a fait la force du système ferroviaire français, celui-ci risquant d'être la victime de la volonté d'ouverture à la concurrence des opérateurs privés.

En outre, le projet de loi donne la possibilité à Réseau ferré de France (RFF) de céder à des « opérateurs de proximité » des missions de gestionnaire d'infrastructure actuellement assurées par la SNCF, ce que conteste la CGT pour laquelle cette disposition apporte une preuve supplémentaire du fait que la séparation imposée entre la gestion de l'infrastructure et son utilisation constitue bien un problème. Or, curieusement, cette séparation est envisagée comme une solution dans le cas de ces opérateurs de proximité alors qu'elle est généralement présentée comme un facteur de problèmes lorsque l'on évoque d'autres aspects du secteur ferroviaire. Cette mesure risque de se traduire par un désengagement supplémentaire de l'Etat, puisqu'elle vise à transférer tout ou partie des charges d'infrastructures des lignes sans voyageurs classées 7 à 9 par l'Union internationale des chemins de fer (UIC), soit près de la moitié du réseau.

Le titre III traite de la régulation des activités ferroviaires à proprement parler et institue la CRAF, chargée en fait de superviser l'ensemble des acteurs tels que RFF, la SNCF, les autres opérateurs, mais aussi l'établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF). En outre, le texte crée des possibilités d'intervention pour de nouveaux acteurs même lorsque leur activité n'est pas le transport ferroviaire.

Nonobstant l'analyse de la CGT sur la libéralisation elle-même, M. Thierry Roy a considéré qu'il y avait une certaine cohérence à ce que la CRAF dispose de prérogatives équivalentes, voire supérieures, à d'autres autorités de régulation telles que celle mise en place dans le secteur de l'énergie. En revanche, la mise sous tutelle de l'EPSF serait susceptible de porter atteinte à la sécurité, alors qu'il s'agit d'une dimension fondamentale du système ferroviaire.

En outre, il serait souhaitable que l'article 5 du projet de loi soit amendé afin de renforcer la composition de la CRAF dans un sens plus social.

Quant à la partie routière du projet de loi, elle marque, au travers du paragraphe III de l'article 23, une étape supplémentaire dans la mise en concession du réseau, ce qui est difficilement acceptable. Cette démarche n'a aucune justification et n'est pas cohérente avec la fin du principe de l'adossement autoroutier. Si la concession d'une route nationale (RN 205) constitue une première, il ne peut échapper à personne que cela ouvre probablement la voie à un processus de privatisation plus large, ce qui justifie une demande de retrait de cette disposition.

Un débat s'est instauré.

M. Francis Grignon, rapporteur, s'est interrogé sur les améliorations susceptibles d'être apportées au projet de loi. Il a souhaité obtenir des précisions sur ce qu'il fallait entendre par la mise sous tutelle de l'établissement public de sécurité ferroviaire par la CRAF et l'existence de compétences sociales de la CRAF.

M. Michel Teston a demandé si les garanties accordées par le texte en matière de cabotage étaient suffisantes. Il a aussi souhaité savoir s'il ne serait pas préférable que les opérateurs de proximité prévus soient plutôt constitués à l'initiative d'acteurs publics ou parapublics, tout en estimant important que RFF conserve la propriété des infrastructures ferroviaires.

Mme Evelyne Didier a indiqué qu'elle partageait l'essentiel de l'analyse livrée par M. Thierry Roy et l'a interrogé sur les actions à entreprendre pour assurer le développement du transport ferroviaire tout en garantissant la sécurité.

M. Jean-Jacques Mirassou a souhaité savoir comment il était possible pour la SNCF de demeurer très performante tout en continuant d'assurer ses missions de service public.

M. Thierry Roy a apporté les éléments de réponses suivants :

- l'intervention de la CRAF en matière de sécurité ne doit pas remettre en cause les prérogatives de l'EPSF, en particulier à un moment où les réclamations des opérateurs privés contre des décisions de cet établissement pourraient induire une pression en faveur d'un abaissement des exigences. La sécurité ferroviaire est en effet un facteur de coût très important pour les entreprises du secteur ;

- le projet de loi apporte des précisions utiles à la mise en oeuvre des textes communautaires au sujet du cabotage dans le cadre de liaisons internationales. L'ouverture à la concurrence à laquelle la CGT est opposée va poser un certain nombre de questions en matière d'accès des opérateurs aux services qualifiés par les textes européens de « facilités essentielles » et en particulier aux gares.

En complément, M. Daniel Geneste a explicité le rôle social de la CRAF en estimant nécessaire que cette dernière comprenne au sein de son collège un représentant des personnels des entreprises ferroviaires, à l'instar de ce qui existe déjà pour la commission de régulation de l'énergie (CRE).

M. Michel Teston a fait part de ses interrogations sur les risques « d'écrémage » du trafic consistant pour les nouveaux opérateurs à n'exploiter que les parties du service répondant à leurs critères de rentabilité au détriment des autres.

M. Francis Grignon, rapporteur, faisant référence aux auditions précédentes, s'est demandé si l'ouverture à la concurrence allait réellement se traduire par l'arrivée brutale de nouvelles entreprises sur le marché du transport de voyageurs, compte tenu du niveau d'investissement exigé.

Mme Evelyne Didier a estimé nécessaire de préciser les situations dans lesquelles l'arrivée de nouveaux opérateurs se ferait par le biais de la réponse à un appel d'offres.

M. Jackie Pierre a évoqué le risque de voir le système de péages sur les sillons conduire les entreprises privilégier leurs demandes pour les trafics les plus rentables, ce qui impliquerait à terme un manque de capacités pour assurer des liaisons financièrement moins intéressantes.

M. Daniel Raoul, après en avoir appelé à une directive européenne en faveur des services d'intérêt économique général, s'est interrogé sur la façon dont les concurrents de la SNCF pourront utiliser les gares.

Suite à ces interventions, M. Thierry Roy a fait état des éléments suivants :

- l'ouverture à la concurrence du transport régional ne constitue nullement une obligation européenne et toute décision en ce sens ne pourra donc procéder que d'une décision politique nationale. Seul ce type de trafic pourrait être dévolu au moyen d'appels d'offres ;

- le risque « d'écrémage » du trafic peut s'illustrer à travers l'exemple d'un concurrent de l'Eurostar privilégiant les horaires les plus porteurs et abandonnant les autres à la société publique ;

- le bon niveau de sécurité actuel du système résulte à la fois du réseau, du matériel et de l'organisation humaine. Ainsi existe-t-il des marges sur lesquelles des opérateurs soucieux de rentabilité pourraient être tentés de faire porter la réduction des coûts ;

- les règles actuelles de tarification tendent essentiellement à orienter les usagers vers un remplissage homogène des trains et s'écartent de la logique d'un accès égal à tous les trains pour tous, quels que soient leurs moyens financiers ;

- tous les intervenants sur le marché ne supportent pas, au même titre que la SNCF, les coûts liés aux frais fixes du système ferroviaire ou à l'acquisition d'un haut niveau de sécurité, par exemple au travers de la formation de leurs personnels ;

Par ailleurs, M. Daniel Geneste a précisé que l'émergence des opérateurs de proximité ne devait pas consister en un désengagement des acteurs publics et il a rappelé qu'un amendement avait été déposé sur le projet de loi de mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, actuellement en discussion, tendant à assurer que la SNCF soit présente aux côtés de ces nouveaux opérateurs de gestion du réseau.

Il s'est inquiété de la possibilité, prévue par le projet de loi, de laisser d'autres entités que les entreprises ferroviaires demander des sillons, ce qui pourrait leur permettre éventuellement de les transférer ensuite à d'autres opérateurs.

Sur ce dernier point, M. Jean-Paul Emorine, président, a fait valoir que toutes les entreprises étaient à égalité dans la mesure où le prix des sillons était le même pour tous.

Puis en réponse à une question de Mme Evelyne Didier, M. Thierry Roy a rappelé que la SNCF était à la fois une entreprise ferroviaire et le gestionnaire délégué de l'infrastructure agissant pour le compte de RFF. Concernant cette seconde mission, il a estimé que le projet de loi risquait de permettre à des opérateurs de proximité de jouer, seuls, le rôle normalement dévolu au gestionnaire d'infrastructure.

M. Jean-Paul Emorine, président, a apporté plusieurs précisions sur la façon dont l'infrastructure était aujourd'hui gérée, indiquant que les équipes qui en avaient la charge étaient de toute façon rémunérées directement ou indirectement par le paiement des péages, quelle que soit la forme juridique que pourrait prendre la structure accueillant ces équipes.

M. Daniel Raoul a fait valoir qu'à partir du moment où le secteur ferroviaire était entré dans une logique de concurrence, il était essentiel de bien distinguer ce qui relève de la responsabilité propre de RFF, quitte à ce que cet organisme délègue ensuite une partie de ses missions à une autre entité, telle que la SNCF.

M. Thierry Roy a estimé que la question de savoir dans quelles conditions les équipes de la SNCF délégataires de RFF assuraient effectivement un égal accès au réseau à tous les opérateurs pouvait éventuellement concerner les horairistes, chargés de prévoir les trafics et d'instruire les demandes de sillons, mais en aucun cas les personnels chargés de l'application de ces décisions comme par exemple ceux en charge des centres d'aiguillage, tant il est évident que ces derniers assurent un traitement identique aux trains de la SNCF et à ceux de la concurrence.

M. Daniel Geneste a ensuite fait part d'un doute sur la lecture du projet de loi concernant l'identité exacte de l'autorité administrative mentionnée au 6° du paragraphe III de l'article 8.

A propos de la gestion des gares, il a rappelé que la SNCF isolait les comptes liés à ces équipements au sein de la comptabilité de l'entreprise, alors que la CGT souhaitait que la SNCF conserve la propriété des gares tout en garantissant un égal accès aux autres opérateurs.

Il a également rappelé que les différentes branches de la SNCF n'étaient pas propriétaires de leurs équipements ni même des recettes ou des liquidités qu'elles produisent.

Simplification et clarification du droit et allègement des procédures - Demande de saisine et nomination d'un rapporteur pour avis

La commission a enfin demandé à être saisie pour avis sur la proposition de loi n° 34 (2008-2009), adoptée par l'Assemblée nationale, de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures.

Elle a ensuite nommé M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis sur cette proposition de loi, sous réserve de la décision de la Conférence des Présidents.