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COMPTES RENDUS DE LA MISSION COLLECTIVITES TERRITORIALES


Mercredi 10 décembre 2008

- Présidence de M. Claude Belot, président -

Audition de M. Philippe Richert, questeur du Sénat, sénateur du Bas-Rhin

La mission a d'abord procédé à l'audition de M. Philippe Richert, sénateur du Bas-Rhin.

M. Philippe Richert a consacré son exposé aux débats portant sur l'organisation territoriale en Alsace, s'appuyant sur son expérience d'élu au conseil général et au conseil régional.

Il a d'abord fait observer que, hors de la région, l'Alsace bénéficie d'une notoriété plus grande que les départements qui la composent, tandis qu'en Alsace même les citoyens ne distinguent pas toujours clairement les activités du conseil général de celles du conseil régional.

Soutenant le processus de décentralisation, M. Philippe Richert a estimé que cela ne devait pas consister seulement en un transfert de compétences de l'Etat vers les collectivités territoriales, mais que la décentralisation devait se fixer deux objectifs :

- renforcer la démocratie locale en prenant mieux en compte les besoins de la population, de sorte que les citoyens soient mieux impliqués dans les décisions ;

- améliorer l'efficacité de l'action publique en répondant aux problèmes de terrain avec une meilleure utilisation de l'argent public par rapport à la qualité des résultats produits. Prenant l'exemple des collèges et lycées, il s'est demandé si l'amélioration de leur entretien, constatée depuis leur transfert aux collectivités territoriales, correspondait réellement à une meilleure gestion de la part de celles-ci, ou si ce n'était que la conséquence de l'effort financier consenti par les départements et des régions, très supérieur aux ressources que leur consacrait auparavant l'Etat.

Présentant l'évolution des propositions d'unification institutionnelle de l'Alsace au cours des vingt dernières années, M. Philippe Richert a rappelé qu'il avait, dès le début des années 1990, repris une proposition de M. Henri Goetschy, ancien président du conseil général du Haut-Rhin, tendant à réunir le conseil régional et les deux conseils généraux dans une même assemblée. Il a souligné qu'une telle proposition était adaptée au cas spécifique de l'Alsace, région de petite taille comprenant seulement deux départements, dotée d'une histoire commune, d'un territoire bien identifié et d'une population qui partage un fort sentiment d'appartenance à l'égard de la région.

Cette proposition, a indiqué M. Philippe Richert, a également été formulée en 1994 par M. Daniel Hoeffel, alors président du conseil général du Bas-Rhin. Accédant lui-même à cette fonction en 1998, il a une nouvelle fois lancé cette idée en 2000. Si le président du conseil régional, M. Adrien Zeller, ne s'y est pas alors montré favorable, des rencontres régulières ont pu se mettre en place entre les conseils généraux à partir de 2002. Cette collaboration, qui a pris la forme de rapports élaborés conjointement par les exécutifs, puis débattus séparément par les deux assemblées, a permis aux deux départements de mettre en oeuvre certaines politiques communes. A titre d'exemple, l'archéologie préventive est passée sous la responsabilité d'un établissement commun aux deux départements, le Pôle d'archéologie interdépartemental rhénan (PAIR).

M. Philippe Richert a souligné que, selon les sondages, 70 % à 80 % des citoyens alsaciens préfèrent qu'il n'y ait qu'une collectivité, tout en se montrant attachés au maintien d'une identité propre à chacun des deux départements, et que le comité économique et social régional s'était prononcé en faveur du projet à une large majorité. Il a indiqué que sa proposition allait précisément dans ce sens, car il s'agissait de réunir dans une même assemblée des élus issus de deux modes de scrutin :

- des représentants territoriaux élus dans le cadre des cantons, comme les conseillers généraux actuels ; le nouveau conseil territorial pourrait ainsi se réunir, si nécessaire, en formation départementale ;

- des représentants politiques élus sur un scrutin de liste, comme les conseillers régionaux, ce mode d'élection ayant notamment l'avantage de permettre la représentation des minorités et le respect du principe de parité.

S'agissant de la position des élus départementaux, M. Philippe Richert a rappelé que les présidents des deux conseils généraux d'Alsace avaient adressé en 2008 une lettre commune au Président de la République, par laquelle ils demandaient à expérimenter une forme d'organisation regroupant le conseil régional et les conseils généraux. Quant aux conseillers régionaux, il a estimé qu'un nombre croissant d'entre eux étaient en accord avec sa proposition. Il a fait observer qu'une Alsace unifiée pourrait se comparer à certains Etats allemands pour sa population, même si elle n'en partage pas les compétences.

M. Philippe Richert a souligné en conclusion l'existence d'une très forte demande, en Alsace, en faveur d'un regroupement des collectivités, sujet qui constituerait un enjeu majeur des prochaines élections.

Un large débat s'est ensuite engagé.

Après avoir souligné l'intérêt de ce projet, M. Yves Krattinger, rapporteur, a demandé des précisions sur le mode de scrutin envisagé pour l'élection de cette assemblée commune et sur la répartition des élus, entre conseillers généraux et régionaux. Il a souhaité avoir des éléments de comparaison, en outre, avec le système allemand. Soulignant les spécificités de l'Alsace, il s'est interrogé sur les économies réelles que permettrait de réaliser la réunion des deux départements, dans la conduite des grandes politiques. Enfin, il a demandé si ce projet pourrait être étendu à des départements voisins, tels que la Moselle ou le Territoire de Belfort.

M. Claude Belot, président, s'est demandé, d'une part, si, au-delà de l'adhésion de la population à ce projet, une loi serait nécessaire pour le concrétiser et, d'autre part, s'il pourrait être envisagé de constituer une grande région, par la réunion de l'Alsace et de la Lorraine.

M. Pierre-Yves Collombat, premier vice-président, a jugé cette démarche intéressante, dans le cadre des particularités qui caractérisent déjà l'Alsace. Il a voulu avoir des précisions sur la façon dont s'articulerait le partage des compétences, craignant, à cet égard, que le projet n'aboutisse à une certaine confusion entre les questions d'intérêt départemental et régional.

M. Bruno Retailleau s'est dit favorable à de plus grandes régions, tout en reconnaissant qu'elles ne seraient jamais au niveau des Länder allemands. Il s'est interrogé sur les principales raisons justifiant l'adhésion des Alsaciens à cette démarche.

Dans le même sens, M. Yves Détraigne s'est demandé si l'adhésion d'une majorité des Alsaciens au projet tenait à la force de conviction des élus ou aux spécificités de cette région, du fait de son histoire, de son identité et de la cohérence de son territoire.

Mme Marie-France Beaufils a voulu savoir si, du fait des spécificités propres à l'Alsace, une telle démarche serait transposable à d'autres collectivités.

Enfin, Mme Anne-Marie Escoffier s'est interrogée sur les outils mis en place, le cas échéant, en vue d'évaluer les progrès réalisés en termes de démocratie locale.

En réponse, M. Philippe Richert a apporté les précisions suivantes :

- les modes actuels d'élection des conseillers généraux et régionaux seraient maintenus ; il y aurait donc deux types d'élus, les uns sur la base d'un scrutin majoritaire et uninominal au niveau territorial et les autres sur la base d'un scrutin régional de liste ; cette mixité existe d'ailleurs en Allemagne ; les élections cantonales auraient lieu au même moment dans l'ensemble des cantons, et simultanément avec les élections au niveau régional ; certains proposent de redéfinir le périmètre des cantons ou de ne conserver que des conseillers généraux ; or, il est essentiel de maintenir un scrutin de liste, afin d'assurer la parité et la représentation des minorités ;

- en France, le poids prépondérant de l'échelon central conduit à déséquilibrer les termes du débat entre l'Etat et les collectivités territoriales ; le rapport de forces est plus équilibré en Allemagne, même si la comparaison est délicate, puisqu'il s'agit d'un système fédéral et que les Länder ont des compétences et des moyens sans commune mesure avec ceux des régions françaises ; cependant, en termes de population, la réunion des collectivités en Alsace permettrait de peser davantage face à l'échelon national ;

- le premier bénéfice à attendre de ce projet est un renforcement de la démocratie ; au niveau de l'exercice des compétences, même si les gains en termes d'efficience sont faibles, ils seront néanmoins significatifs sur un budget global d'environ 2,5 milliards d'euros ;

- selon un récent sondage, plus de 95 % des Alsaciens-Mosellans souhaitent le maintien des lois locales ; par exemple, le régime complémentaire d'assurance maladie, obligatoire et géré de façon paritaire, fonctionne très bien ;

- l'organisation d'un référendum local serait un préalable nécessaire au vote d'une loi, afin de s'assurer, au-delà des sondages d'opinion, de l'adhésion des Alsaciens au projet ; il faudrait ensuite définir des modalités plus précises de mise en oeuvre, notamment en termes d'organisation des compétences ou de répartition précise des sièges entre conseillers généraux et régionaux ;

- si des liens historiques unissent l'Alsace et la Moselle, il serait sans doute difficile d'envisager, à l'heure actuelle, un regroupement des régions Alsace et Lorraine. Il faut franchir le pas d'une union au niveau alsacien avant d'envisager une suite éventuelle ;

- le conseil général du Bas-Rhin a organisé, dans le cadre de l'examen de la loi de 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, un débat public intitulé « Hommes et territoires », auquel 10.000 personnes ont participé ;

- pour les Alsaciens interrogés sur le sujet, la démarche de regroupement des collectivités est jugée souhaitable pour les raisons suivantes : elle permettrait de renforcer l'identité régionale, de donner plus de poids à l'Alsace par rapport aux autres régions, de simplifier la prise de décision, d'alléger la bureaucratie et d'assurer plus de cohérence et de transparence dans le fonctionnement des institutions locales ; la réussite de la fusion du pays de Bade et du Wurtemberg est également mise en avant ;

- l'exemple alsacien pourrait inspirer d'autres collectivités, mais il serait difficilement généralisable, compte tenu de l'identité forte propre à cette région, du faible nombre de ses départements, et aussi du nombre d'élus à réunir (environ 120 en Alsace, contre plusieurs centaines dans certaines autres régions).

Audition de M. Charles Guené, sénateur de la Haute-Marne

La mission a entendu une communication de M. Charles Guené, sénateur de la Haute-Marne, sur les éléments d'une réforme de la fiscalité et des finances locales.

Le sénateur Charles Guené a, tout d'abord, estimé qu'une telle réforme était difficile à fixer tant que le modèle de gouvernance et les compétences exercées n'étaient pas déterminés.

S'agissant des finances locales, il a constaté qu'aujourd'hui, les relations entre l'Etat et les collectivités territoriales étaient parvenues à un point de non-retour avec l'application aux dotations d'Etat de la règle d'évolution de l'ensemble des dépenses de l'Etat.

Il a noté qu'en conséquence, de nombreuses voix préconisaient la substitution, à ces dotations, de parts de fiscalité, des objections pouvant être opposées à cette proposition, comme celle de la solidarité entre les territoires, traduite notamment par la dotation de solidarité urbaine.

Il a constaté que les simulations effectuées sur la base de la proposition d'attribution de parts de fiscalité faisaient apparaître deux couples : communes-intercommunalités, d'une part, et départements-régions, d'autre part.

Il a constaté que le produit de la fiscalité directe locale actuelle -les « 4 vieilles »- correspondait sensiblement au montant des dotations de l'Etat et qu'on pouvait envisager de l'attribuer aux collectivités de base.

Pour les départements et régions, il a recommandé le partage d'impôts nationaux (CSG, TVA ...).

Cette répartition supposerait l'achèvement préalable des transferts de compétences et la conclusion d'un accord sur un éventuel partage de la dette de l'Etat car le système proposé impliquerait ensuite la séparation budgétaire de l'Etat et des collectivités territoriales.

La réforme consisterait donc à permettre à une collectivité d'agir sur le taux de l'impôt, le second niveau de collectivité du couple qui en recevrait une part ne pouvant pas faire varier ce taux.

Il ne lui a pas semblé certain que l'administration centrale souhaite se démettre de son pouvoir de contrôle de l'ensemble de la fiscalité, non plus que les collectivités territoriales veuillent abandonner un système revendicatif vis-à-vis de l'Etat, laissant à ce dernier une grande part de la responsabilité du sort financier des collectivités territoriales.

Au-delà de ce projet de système global, fondamentalement différent de l'actuel, M. Charles Guené a souligné qu'il importait de parvenir à retrouver de nouvelles règles du jeu, notamment en établissant entre les collectivités territoriales des règles de péréquation, celle-ci devenant purement horizontale.

Abordant la réforme à venir de la taxe professionnelle, il a estimé qu'elle ne constituait pas le coeur du débat en soi, car elle s'inscrivait naturellement dans le prolongement de celle engagée en 2004. Prenant ainsi acte de ce qui avait déjà été fait, il a décrit l'hypothèse, en cours d'élaboration, consistant à répartir la taxe professionnelle sur la base des anciens critères d'assujettissement : foncier bâti, investissements et nombre de personnes travaillant sur un territoire.

En ce qui concerne les couples de collectivités, il a attiré l'attention sur le problème de la mutualisation des moyens au regard de la toute récente jurisprudence européenne.

Il a pris acte du rôle des départements dans la péréquation des ressources, notamment en milieu rural, et a conclu sur une probable évolution de la gouvernance de ceux-ci vers une meilleure prise en compte des territoires.

M. Yves Krattinger, rapporteur, s'est étonné du décalage entre ces propositions, qui semblent radicales et qui demanderaient une expertise précise, et la réalité : aujourd'hui, l'Etat choisit en permanence les finances des collectivités territoriales comme ajustement des finances publiques.

Mme Marie-France Beaufils a mis en avant les inégalités importantes dans les capacités contributives des territoires au titre de la fiscalité locale telle qu'elle existe actuellement, ce qui pose la question de la capacité d'investissement des collectivités. En ce qui concerne la péréquation, elle a cité l'exemple espagnol, où l'Etat ne réussit pas à organiser la répartition des richesses entre les régions riches et les autres. Enfin, elle s'est interrogée sur les divergences de discours entre différents membres du Gouvernement au sujet du Fonds de compensation pour la TVA (FCTVA).

En approuvant le principe du remplacement des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales par des impositions, M. Pierre-Yves Collombat a cependant posé la question de la péréquation et du dynamisme des impôts qui seraient transférés.

M. Dominique Braye a relevé qu'actuellement, la péréquation maximale était opérée grâce à l'intercommunalité.

M. Rémy Pointereau a de son côté insisté sur la nécessaire lisibilité des impôts pour le contribuable, qui doit comprendre et apprécier l'origine des évolutions de la fiscalité.

M. François Patriat a indiqué qu'en Bourgogne, seuls 13 % des dépenses du conseil régional étaient liés d'une manière ou d'une autre aux actions des conseils généraux ; il serait ainsi préférable de développer les couples régions - intercommunalités et Etat - régions, plutôt que le couple départements - région.

M. Charles Guené a expliqué souhaiter dépasser les clivages existants et trouver un nouveau mode de gouvernance. Alors que les études montrent que la péréquation a perdu de son efficacité au fil des années, il a estimé que les dotations de l'Etat n'étaient pas nécessaires pour cela, dès lors que le Parlement organise des règles nationales de répartition des richesses et que se développe une péréquation au niveau régional. Il a enfin soutenu la nécessaire lisibilité de l'impôt, qui peut passer à la fois par une révision des bases et par l'affectation d'un impôt à un niveau de collectivité ou à un couple de collectivités.

Audition de M. Philippe Dallier, sénateur de la Seine-Saint-Denis

La mission a ensuite entendu une communication de M. Philippe Dallier, sénateur de la Seine-Saint-Denis.

A titre liminaire, M. Philippe Dallier a rappelé que la réflexion qu'il avait menée sur le Grand Paris dans le cadre de l'Observatoire de la décentralisation partait d'un constat : le territoire du Grand Paris existe déjà puisqu'il coïncide avec la zone dense urbaine ; seulement, il n'est pas gouverné en raison de l'empilement des niveaux d'administration et de l'absence d'un périmètre politique qui lui corresponde.

M. Philippe Dallier a estimé que la réforme qu'il préconisait s'imposait pour quatre raisons : garantir le dynamisme de développement de l'Ile-de-France, réduire la fracture territoriale et sociale qui existe entre les différentes parties de cette zone dense et ainsi recréer pour les populations les plus défavorisées un sentiment positif d'appartenance à ce territoire, remédier au problème de la lisibilité démocratique de la gouvernance, et, enfin, renforcer l'efficacité des politiques publiques. A cet égard, et prenant l'exemple de la politique de la ville, il a jugé qu'actuellement les périmètres d'action retenus n'étaient pas les bons, trop de pilotes intervenant pour une politique donnée, sans que l'un d'entre eux soit en mesure d'agir sur le bon périmètre.

Après avoir rappelé qu'il avait mené sa réflexion avec le double souci de ne pas remettre en cause la région d'Ile-de-France et de ne pas inclure la grande couronne parisienne dans le champ du Grand Paris, M. Philippe Dallier a présenté les principales propositions qu'il avait formulées. Il a appelé à la fusion de Paris avec les trois départements de la petite couronne dès 2010, une nouvelle répartition des compétences pouvant être envisagée dès 2011 entre les communes, la nouvelle collectivité et la région, les intercommunalités ne présentant pas, sur ce territoire, le même intérêt qu'ailleurs. Il a considéré que les communes parisiennes disposant toutes d'une taille critique pour délivrer des services de proximité, il était possible de leur en transférer la compétence, tandis que le logement, la politique de la ville, le financement de la politique sociale et la péréquation seraient attribués au nouvel échelon supérieur. La gestion des collèges et des transports, y compris les grands axes routiers ou les taxis, reviendrait, dans ce schéma, à la région. Enfin, s'agissant de la question de la police et de la sécurité, M. Philippe Dallier s'est prononcé pour la mise en place d'un préfet de police à l'échelle du Grand Paris et pour la création d'une police métropolitaine qui se substituerait aux polices municipales dont les charges de fonctionnement pèsent lourdement sur les budgets des communes les plus pauvres.

Interrogé par M. Claude Belot, président, sur l'opportunité d'étendre la région d'Ile-de-France, et sur la pertinence, dans le cas français, du modèle du Grand Londres, M. Philippe Dallier a estimé, sur le premier point que, si la dimension des régions françaises était revue, il serait alors nécessaire de redessiner les contours de l'Ile-de-France, et, sur le second point, qu'en raison des spécificités de la région parisienne, aucun des modèles anglais, allemand ou espagnol n'était transposable à Paris.

M. Serge Lagauche a marqué son désaccord avec le schéma proposé, considérant en particulier que la remise en cause des intercommunalités de la petite couronne posait problème, dans la mesure où les communes souhaitaient conserver cette forme d'association. Il a estimé que si la mission poursuivait sa réflexion sur le Grand Paris, il serait nécessaire d'entendre plusieurs des acteurs concernés.

M. Dominique Braye a insisté sur la nécessité d'aborder cette question avec réalisme et pragmatisme. Il s'est dit en accord avec l'idée que l'intercommunalité en petite couronne présentait moins d'intérêt qu'ailleurs, en raison de la taille des communes concernées. Il a considéré que le principal problème posé par l'organisation actuelle était lié à la fracture sociale et territoriale existant entre les différents départements, ce qui rendait avant tout nécessaire une meilleure péréquation des ressources et une meilleure coordination des différents acteurs sur les grands projets. Il a enfin souligné que le principal danger de la réforme était d'éloigner les autorités responsables du citoyen et de perdre ainsi en proximité.

En réponse, M. Philippe Dallier a estimé, qu'à la différence de la situation qui a conduit les pouvoirs publics à diviser en quatre départements l'ancien département de la Seine, la réforme de la décentralisation avait créé une situation entièrement nouvelle, rendant tout à fait possible le maintien dans le cadre du Grand Paris d'une véritable proximité de gestion. Il a par ailleurs jugé que la mise en place du Grand Paris permettrait la définition d'un périmètre pertinent et d'une nouvelle gouvernance et devrait être conçue, à ce titre, comme un préalable à la mise en oeuvre d'une nouvelle politique de péréquation ou de grands projets.