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COMPTES RENDUS DE LA MISSION COLLECTIVITES TERRITORIALES


Mardi 20 janvier 2009

- Présidence de M. Claude Belot, président -

Audition de M. Pierre Mauroy, ancien Premier ministre, sénateur du Nord

La mission a procédé, tout d'abord, à l'audition de M. Pierre Mauroy, ancien Premier ministre, sénateur du Nord, membre du comité Balladur.

M. Pierre Mauroy a indiqué, au préalable, qu'il avait accepté de participer aux travaux du comité Balladur, en accord avec le parti socialiste, pour y apporter sa sensibilité politique et son expérience des responsabilités locales, en tant que maire puis président de communauté urbaine notamment.

Soulignant la grande diversité des points de vue exprimés jusqu'alors devant le comité, il a estimé que la synthèse en serait, le cas échéant, très difficile à faire.

Il a avancé, néanmoins, plusieurs pistes de réflexions. Tout d'abord, le trop faible nombre de grandes villes en France, par rapport aux pays voisins, constitue un handicap auquel il juge nécessaire, depuis plus de dix ans, d'apporter une réponse. Ainsi a-t-il souhaité que les communautés urbaines puissent se transformer en collectivités territoriales de plein exercice. Cette idée, qui a le soutien de la plupart des présidents de communautés urbaines et des maires des plus grandes villes de France, permettrait de conforter l'expérience désormais ancienne de ces établissements publics, auxquels les communes, s'agissant de l'agglomération lilloise par exemple, décident de transférer un nombre de plus en plus important de compétences. Une telle proposition pourrait faire l'objet d'un large consensus au sein du comité Balladur. Elle pourrait également concerner certaines communautés d'agglomération, soit au total une vingtaine de groupements.

M. Pierre Mauroy a relevé, en outre, que la multiplicité des quelque 36 700 communes constitue, certes, une exception en Europe, mais que les Français y sont profondément attachés, compte tenu de leur ancrage historique. Ainsi, les tentatives de fusion, regroupement ou rapprochement de communes n'ont guère été suivies d'effets. En revanche, depuis la « loi Chevènement » de 1999, l'intercommunalité a connu un remarquable développement, ce qui traduit une évolution des mentalités.

Il a indiqué qu'il y avait un certain consensus autour de l'idée d'élire les conseillers communautaires en même temps que les élus municipaux, à partir d'un fléchage, sur le modèle du scrutin de type PLM (Paris-Lyon-Marseille).

Puis il s'est prononcé contre l'idée de réunir, sous quelque forme que ce soit, conseil général et conseil régional, alors que le fonctionnement de ces institutions n'est pas à remettre en cause. La région a en effet des responsabilités premières dans les domaines de l'économie, de la formation professionnelle ou des infrastructures, mais aussi en matière de coordination et de pilotage de projets structurants. Quant au département, il bénéficie d'une légitimité historique et incarne la proximité, en liaison avec les villes. Il a jugé nécessaire de conforter sa responsabilité en matière sociale, estimant qu'il faudrait aller plus loin dans ce domaine, notamment afin de remédier à certaines incohérences. Par ailleurs, il a considéré que ce serait une régression d'élire des conseillers régionaux sur la base d'une circonscription cantonale.

Soulignant le niveau raisonnable d'endettement des collectivités territoriales et les réussites de la décentralisation, M. Pierre Mauroy a condamné toute campagne de dénigrement de l'action des collectivités territoriales. Il conviendrait plutôt, a-t-il estimé, de s'interroger sur la place de l'Etat et sur la façon dont celui-ci a répondu à ses obligations. Il a souhaité que l'Etat, dans les domaines où il a transféré la compétence aux collectivités territoriales, sache se retirer et leur fasse ainsi pleinement confiance, dans l'esprit de la décentralisation.

S'agissant des financements croisés, il a estimé qu'il n'était pas souhaitable de les proscrire, car ils permettent d'assurer, autour d'un même projet, un certain dialogue entre les collectivités territoriales. Ils représenteraient entre 10 et 15 % du total des interventions et sont, pour une large part, imposés par l'Etat.

Sans vouloir remettre en cause le principe constitutionnel de non tutelle d'une collectivité sur une autre, il a jugé intéressant, cependant, d'avoir plus largement recours à la désignation d'un chef de file.

Il a souhaité, enfin, le maintien de la clause générale de compétence pour toutes les collectivités territoriales, estimant que sa suppression, pour l'un ou l'autre des échelons, poserait davantage de problèmes qu'elle n'en règlerait.

M. Pierre Mauroy a ensuite indiqué que le sujet du financement des collectivités territoriales faisait l'objet d'un débat au sein du comité Balladur. Il a plaidé pour le maintien de la taxe professionnelle, craignant que sa suppression n'ait pour conséquence une désaffection de la population pour les projets industriels ou commerciaux. S'agissant de la taxe d'habitation, il a rappelé que deux gouvernements avaient déjà tenté de remettre à jour les bases d'imposition sans aller jusqu'au bout et a estimé impératif d'y parvenir enfin, dans un esprit d'égalité. Il a également fait observer que les propositions tendant à remplacer la fiscalité locale par une dotation ou par une part d'impôt d'Etat posaient des difficultés pratiques, notamment dans le choix de l'impôt à utiliser.

M. Yves Krattinger, co-rapporteur, a souhaité savoir comment devrait évoluer le statut des communes faisant partie d'une communauté urbaine, dans le cas où celle-ci deviendrait une commune de plein exercice. M. Pierre Mauroy lui a répondu qu'elles demeureraient intactes, des modalités pouvant être trouvées pour aménager l'exercice de la clause de compétence générale.

Répondant à une autre question de M. Yves Krattinger, co-rapporteur, sur la situation des petites communes au sein d'une communauté urbaine, M. Pierre Mauroy a pris l'exemple de la communauté urbaine de Lille, dont la population totale est de 1 100 000 habitants, qui comprend 85 communes, dont 45 de petite taille, le nombre de leurs habitants allant de 171 pour la plus petite à 220 000 pour Lille. En ce qui concerne la proposition d'une élection des conseillers communautaires par « fléchage » des premiers élus de chaque liste de candidats aux scrutins municipaux, dont l'application est difficile pour les communes pratiquant le panachage, il a jugé possible de modifier le régime du scrutin municipal, notamment pour abaisser le seuil du nombre d'habitants en dessous duquel le panachage resterait autorisé.

M. Yves Krattinger, co-rapporteur, l'interrogeant sur la nécessité de maintenir dans chaque département l'ensemble des services de l'Etat, il a considéré que l'Etat devait jouer le jeu de la décentralisation et faire confiance aux élus.

Prenant l'exemple du rôle des départements dans la couverture du territoire en téléphonie mobile, M. Yves Krattinger, co-rapporteur, a fait valoir que l'idée de supprimer la clause de compétence générale pour certaines collectivités entrait en contradiction avec la demande de l'Etat faite aux mêmes collectivités d'intervenir sur ses projets, notamment en ce qui concerne leur financement. Il a finalement considéré que la taxe professionnelle avait été le vecteur du développement de l'intercommunalité, ce à quoi s'est associé M. Pierre Mauroy en ajoutant qu'elle avait rapproché les entreprises et les collectivités territoriales.

M. Dominique Braye a d'abord considéré que, s'il ne fallait en effet pas porter atteinte aux collectivités territoriales, le meilleur moyen de les préserver était justement de les faire évoluer. Il a souhaité savoir si les élus des différents niveaux de collectivités entendus par le comité Balladur avaient tenu des propos constructifs ou s'ils avaient plutôt défendu des situations acquises.

M. Pierre Mauroy a répondu que, si beaucoup d'élus plaidaient pour la poursuite dans la voie actuelle, c'est que la situation des collectivités territoriales ne justifiait pas une transformation radicale.

M. Dominique Braye a estimé que la loi Chevènement du 12 juillet 1999, relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, avait rencontré un grand succès quantitatif puisque 92 % des communes sont aujourd'hui concernées, mais que le périmètre des structures intercommunales était souvent inadapté. Plaidant pour l'achèvement de la carte de l'intercommunalité et la rationalisation des périmètres, il a demandé ce qu'allait proposer le comité Balladur à ce sujet.

En réponse, M. Pierre Mauroy a jugé nécessaire de poursuivre le processus intercommunal jusqu'au bout, sans pour autant créer un niveau supplémentaire. Il a estimé qu'un accord semblait possible sur les communautés urbaines, voire sur les communautés d'agglomération qui le souhaitent. En revanche, les communautés de communes, a-t-il indiqué, posent un problème beaucoup plus vaste. Il a regretté que les préfets n'aient pas mieux contrôlé la cohérence des périmètres de certaines structures intercommunales alors que la loi leur en donnait les moyens.

Considérant que les conseils généraux et les conseils régionaux s'engageaient parfois dans des initiatives divergentes, M. Dominique Braye a demandé s'il ne convenait pas de rendre complémentaires le département et la région, en tenant compte de la grande diversité des territoires français, notamment en ce qui concerne la taille de leur population. En réponse, M. Pierre Mauroy a considéré qu'en matière économique, la région devait être chef de file et qu'elle devait piloter les actions en coopération avec les départements et les communes.

M. Dominique Braye lui demandant enfin s'il était possible de limiter la pratique des financements croisés, M. Pierre Mauroy a répondu que le problème n'était pas majeur, au motif que les projets ont la plupart du temps un financeur principal et que les autres partenaires n'apportent qu'une part minime des sommes investies.

Répondant à M. Philippe Dallier sur les propositions que pourrait faire le comité Balladur concernant l'Ile-de-France, M. Pierre Mauroy a indiqué que le comité évoquerait le cas de Paris dans un document distinct du rapport principal. Parlant en son nom propre, il a regretté qu'une communauté urbaine n'ait pas été instituée dès l'origine, une structure spécifique ne lui paraissant pas indispensable. Il a proposé que Paris et les trois départements de la petite couronne s'unifient au sein d'une structure institutionnelle qui regrouperait environ six millions d'habitants. Il a souligné la chance que représenterait pour la France la création d'un Grand Paris, face aux autres très grandes villes du monde.

M. François Patriat a craint que la transformation des communautés urbaines en communes de plein exercice ne crée un nouvel échelon d'administration. Concernant les compétences de proximité attribuées au département, il a considéré que l'agglomération ou la communauté urbaine étaient elles aussi capables d'exercer certaines de ces compétences, telles que l'action sociale. Il a enfin exprimé sa préférence pour une organisation territoriale fondée sur quatre niveaux : l'intercommunalité, la région, l'Etat et l'Europe.

M. Pierre Mauroy lui a répondu que toute réorganisation devrait se faire sur le mode de la concertation. Il a estimé que les établissements intercommunaux n'ont pas actuellement les structures nécessaires pour assurer l'action sociale, faisant observer en outre que le vieillissement de la population entraînerait à l'avenir un accroissement des dépenses de santé.

M. Claude Belot, président, a fait valoir que l'espace français se caractérisait aujourd'hui par une polarisation autour d'une quinzaine de grandes agglomérations, réalisant ainsi, près de cinquante ans après son élaboration, le programme des métropoles d'équilibre. Il a noté que le découpage territorial en régions ne coïncidait pas toujours avec ces métropoles et a demandé à M. Pierre Mauroy son opinion sur l'hypothèse d'une fusion des régions. Ce dernier a approuvé cette idée à condition que les régions concernées soient volontaires.

En réponse à M. Claude Belot, président, M. Pierre Mauroy est convenu de la possibilité de parvenir à des convergences sur l'organisation territoriale, sans recourir pour autant à un bouleversement général qui n'apparaît pas nécessaire.

Evoquant la question de la clause de compétence générale, Mme Jacqueline Gourault, co-rapporteur, a demandé si le comité Balladur souhaitait l'attribuer aux intercommunalités et, dans cette hypothèse, si elle devait être retirée aux communes.

M. Pierre Mauroy a estimé que, sur le terrain, les communes étaient fières d'appartenir à une communauté urbaine et que leurs besoins pouvaient être conciliés avec ceux de l'intercommunalité, celle-ci devant bénéficier de la clause de compétence générale parce que c'est à son niveau que s'élaborent les grands projets. Il a aussi marqué sa préférence pour le maintien de la clause de compétence générale aux niveaux communal et intercommunal.

Audition de M. Edward Jossa, directeur général des collectivités locales

La mission a ensuite entendu M. Edward Jossa, directeur général des collectivités locales, membre du comité Balladur.

Rappelant l'obligation de réserve à laquelle il était tenu, M. Edward Jossa a mis en exergue dans son propos introductif les nombreux aspects positifs de la décentralisation française, comme l'émergence d'une gestion locale performante, la remise à niveau des services publics locaux, les progrès accomplis en matière de qualité de vie et le bon niveau d'autofinancement des collectivités territoriales. Constatant cependant que la part de la dépense locale dans le produit intérieur brut était en France inférieure à ce qu'elle est dans les autres pays européens, il a jugé que le modèle français de décentralisation s'essoufflait en raison d'un certain nombre de blocages induits par ses caractéristiques propres. Prenant l'exemple du champ fiscal, il a estimé qu'il était très difficile d'offrir aux collectivités locales une ressource qui garantisse leur autonomie fiscale tout en leur offrant suffisamment de marges de manoeuvre. De la même manière, il a considéré que le nombre très important de collectivités territoriales qui se traduit par l'existence de 59 000 employeurs locaux et de 39 000 autorités fiscales constituait moins un surcoût qu'un frein à l'évolution de l'organisation territoriale.

M. Claude Belot, président, et M. Yves Krattinger, co-rapporteur, ont contesté le surcoût occasionné par le morcellement communal, soulignant à la fois l'avantage que constituait à cet égard le bénévolat des élus municipaux et la faible part des communes rurales dans la fiscalité locale. M. Edward Jossa ayant précisé qu'il s'agissait moins d'un coût direct en personnel que d'un coût indirect supporté par les services de l'Etat, M. Dominique Braye a considéré que les communes rurales bénéficiaient aussi souvent de l'assistance des services de l'intercommunalité, ce qui leur permettait de conserver des taux d'imposition faibles.

S'agissant de la question de la dépense locale, M. Yves Krattinger, co-rapporteur, a rappelé que non seulement les collectivités territoriales prenaient en charge 73 % des investissements publics et comptaient pour moins de 10 % dans la dette publique, mais aussi qu'elles avaient créé et pris en charge des services qui n'existaient pas auparavant. Il a souligné le paradoxe qu'il y avait alors à dénoncer les dépenses des collectivités locales, sans souhaiter remettre en cause les services auxquels elles correspondaient et même en les encourageant à poursuivre leur effort d'investissement pour le bien de l'économie française. Il a, en outre, estimé nécessaire de prendre en compte, dans l'évaluation de la situation financière des collectivités locales, l'impact que les décisions de l'Etat pouvaient avoir sur leurs recettes et leurs dépenses.

M. Edward Jossa a considéré que l'importante progression de la dépense locale posait problème parce qu'elle induisait notamment une hausse des prélèvements obligatoires. Il a estimé que le débat sur le besoin de financement des collectivités locales était parfois mal posé : ainsi le respect de la règle du budget de fonctionnement en équilibre n'interdit pas aux collectivités locales de produire de la dette pour financer les investissements. De la même manière, toutes les décisions d'investissements ne sont pas également profitables pour l'économie, et il existe de bonnes dépenses de fonctionnement, comme les dépenses de transfert. Il a par ailleurs considéré qu'on négligeait trop souvent dans l'examen des dépenses locales la part qu'y prenaient les dépenses de fonctionnement directement induites par des dépenses d'investissement.

Sur la question de l'impact des décisions de l'Etat sur les finances locales, M. Edward Jossa a rappelé le bilan d'examen des textes soumis à la commission consultative d'évaluation des normes : 78 textes correspondant à 610 millions d'euros de dépenses nouvelles, dont plus de la moitié concerne la fonction publique territoriale, et qui, à 90 %, sont les conséquences directes de dispositions législatives. Il a considéré qu'un tel bilan posait notamment la question des études d'impact préalables.

M. Charles Guené a avancé l'idée de mettre en place un nouveau système fiscal qui permettrait aux collectivités locales d'être financées par une ressource liée à l'évolution du produit intérieur brut, les taxes locales revenant aux communes et aux intercommunalités et une part d'impôt national aux régions et aux départements. Une nouvelle gouvernance serait organisée pour déterminer les taux de variation de l'imposition et les régions et les intercommunalités distribueraient les ressources respectivement aux départements et aux communes.

M. Edward Jossa a estimé que le partage d'impôts d'Etat ne pouvait se concevoir que pour un périmètre suffisamment large, dans la mesure où leur assiette est difficilement territorialisable. Jugeant qu'il faudrait alors renoncer aux marges de manoeuvre fiscale, il s'est posé la question de la compatibilité d'un tel système avec la règle de l'autonomie fiscale.

M. Claude Belot, président, et M. Yves Krattinger, co-rapporteur, se sont à ce sujet interrogés avec M. Edward Jossa sur la situation qu'entraînerait, pour les collectivités territoriales et notamment pour les intercommunalités, la poursuite, au-delà du 31 décembre 2009, de l'exonération de taxe professionnelle.

Interrogé par M. Claude Belot, président, sur les thèmes examinés au sein du comité pour la réforme des collectivités territoriales, M. Edward Jossa a estimé que l'intercommunalité était un des sujets les plus consensuels, l'accentuation de la mutualisation des services comme l'amélioration et la rationalisation des périmètres des communautés constituant certaines des pistes envisagées. Il a relevé que, en revanche, la question de la fiscalité transférée aux intercommunalités faisait encore débat.

En réponse à M. Yves Krattinger, co-rapporteur, qui l'interrogeait sur l'orientation consistant à transférer aux agglomérations la compétence sociale et à la conserver aux départements dans les seules zones rurales, M. Edward Jossa a relevé que cette solution était parfois prônée par les représentants des grandes villes au nom du principe de subsidiarité. Il a remarqué que, d'ores et déjà, les textes prévoyaient un système de délégation au profit des grandes villes, très peu appliqué dans les faits.

Mercredi 21 janvier 2009

- Présidence de M. Claude Belot, président -

Audition de M. Bruno Retailleau, sénateur de Vendée

La mission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Bruno Retailleau, sénateur de Vendée.

En introduction, M. Bruno Retailleau a souhaité faire deux remarques. En premier lieu, pour rejeter l'accusation de gaspillage portée contre les collectivités territoriales. En effet, en France, leur budget global représente environ 10 % du produit intérieur brut total, quand la moyenne européenne est de 11 %, et le montant de leur dette représente 8 % de la dette totale de l'État, cette simple comparaison permettant de démontrer que l'accusation de gaspillage financier ne repose pas sur des fondements solides. En second lieu, les collectivités territoriales doivent compenser depuis de nombreuses années les défaillances financières de l'État, notamment en raison de l'insuffisance de la compensation financière accompagnant les transferts de compétences. À titre d'exemple, le département de la Vendée consacre 30 millions d'euros pour faire face à ces dépenses non compensées, soit l'équivalent de dix-sept points de fiscalité. Les collectivités territoriales exercent par ailleurs leurs compétences dans un climat permanent d'instabilité juridique, notamment en matière fiscale puisque ce domaine connaît des réformes régulières (droits de mutation, taxe professionnelle, vignette automobile).

Il a rappelé que l'organisation administrative française en trois niveaux est identique à celle en vigueur dans les sept plus grands États de l'Union européenne. C'est l'émiettement communal qui constitue l'exception française. Or, le nombre de communes ne doit pas être examiné uniquement sous l'angle de la rationalité technocratique, mais doit également être considéré comme une richesse dans une société dominée par l'individualisme et l'égotisme. Les réflexions sur l'architecture territoriale ne doivent pas se résumer à un jeu de Meccano inspiré par les expériences voisines. Toute réforme de l'organisation territoriale doit tenir compte de la géographie et de l'histoire et réfléchir à l'articulation entre un État unitaire et la mise en valeur de la diversité des territoires.

M. Bruno Retailleau a ensuite proposé d'ouvrir quatre pistes de réflexions respectivement consacrées au nombre d'échelons administratifs, à la clause de compétence générale, aux moyens financiers mis à la disposition des collectivités territoriales et aux modes de scrutin.

Il a fait part de son opposition à toute suppression d'un échelon territorial et notamment à la disparition des départements. Un tel choix est de nature à déclencher une nouvelle guerre quasi théologique. Les départements doivent être préservés en raison de l'attachement exprimé par la population à cette structure, attachement qui puise ses sources dans l'histoire et l'émergence d'une identité départementale. Les compétences attribuées au département, a-t-il observé, ont une grande influence sur le quotidien de sa population et le mode de désignation de son assemblée délibérante permet d'assurer une représentation correspondant à un véritable ancrage territorial. Par ailleurs, le département assure un rôle indispensable de péréquation financière entre les différents territoires qui le composent et joue un rôle important dans la défense de la ruralité. Enfin, les départements disposent de moyens financiers conséquents, près de 62 milliards d'euros au total, contre 24 milliards d'euros pour les conseils régionaux, et de compétences étendues pour assurer l'aménagement des territoires.

Ce maintien des structures existantes ne fait pas obstacle à un mouvement de fusion entre collectivités territoriales, par exemple au niveau régional, sous réserve de l'organisation d'une consultation référendaire des populations concernées.

M. Bruno Retailleau a estimé que la réforme de l'organisation territoriale devait être mise à profit pour étendre le principe de subsidiarité aux collectivités territoriales. Rapprocher la prise de décision des citoyens doit être l'objectif principal de la réforme car la proximité est gage d'efficacité de l'action publique, en raison d'une meilleure connaissance du terrain, et cela favorise une plus grande participation des citoyens à la vie démocratique grâce à une meilleure identification des responsables des politiques publiques.

Il s'est prononcé en faveur du développement de l'intercommunalité, par exemple en abaissant à 250 000 habitants le seuil de création des communautés urbaines.

M. Bruno Retailleau a rappelé que la clause de compétence générale constitue le principal sujet de débats en vue de la réforme de l'organisation territoriale souhaitée par le Président de la République. Cette clause générale de compétence, reconnue aux collectivités territoriales depuis la fin du XIXe siècle est consubstantielle de la décentralisation. Dans un système jacobin et unitaire, cette compétence est une respiration qui permet la prise en compte des diversités locales et accorde toute sa dimension politique à la notion de décentralisation. La liberté locale réside dans le maintien de cette clause générale de compétence qui est au coeur du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, contrairement au principe de spécialisation, c'est-à-dire d'attribution de blocs de compétences, qui relève d'une démarche plus administrative.

En conséquence, il s'est déclaré opposé à la suppression de la clause générale de compétence pour les communes et a estimé que l'existence d'un intérêt collectif intermédiaire entre les communes et l'État doit également conduire à maintenir la clause générale de compétence aux départements et aux régions. L'exercice de cette attribution ne représente d'ailleurs qu'une part réduite des budgets départementaux et régionaux, n'atteignant par exemple que 10 % du budget du département de la Vendée. Dans l'hypothèse où la réforme de l'organisation territoriale favoriserait l'émergence de couples, communes-établissements publics de coopération intercommunale d'un côté, départements-régions de l'autre, la clause de compétence générale devrait être attribuée à l'échelon de proximité, c'est-à-dire à la commune et au département.

M. Bruno Retailleau a estimé que la question des moyens financiers octroyés aux collectivités territoriales ne se limitait pas à la reconnaissance de l'autonomie financière et à la seule liberté pour les dépenses, mais devait être étendue à la possibilité de lever l'impôt et aux responsabilités qui en découlent. Le débat sur la spécialisation de l'impôt devrait être abordé avec le plus grand pragmatisme, l'affectation d'une part de l'impôt national apparaissant indispensable pour abonder les budgets locaux. Enfin, les collectivités territoriales devraient se voir garantir une certaine sécurité juridique dans l'attribution de leurs ressources.

En conclusion, M. Bruno Retailleau a fait part de son attachement au scrutin uninominal direct pour l'élection des conseillers généraux tout en étant ouvert à une réflexion sur les modalités de mise en oeuvre d'un mode de scrutin différencié suivant l'origine urbaine ou rurale des cantons.

Audition de M. Jean-Pierre Raffarin, ancien Premier ministre, sénateur de la Vienne

La mission a ensuite procédé à l'audition de M. Jean-Pierre Raffarin, ancien Premier ministre, sénateur de la Vienne.

M. Jean-Pierre Raffarin a réaffirmé son attachement à la clause de compétence générale, estimant qu'elle était l'expression de la liberté des élus et une garantie pour leur permettre de mener leurs projets. Il a indiqué qu'il était également favorable aux financements croisés en expliquant qu'ils permettaient aux petites communes de démarcher plusieurs « guichets » afin de financer leurs projets.

M. Jean-Pierre Raffarin a considéré qu'il existait aujourd'hui, en réalité, deux voies concurrentes pour conduire la réforme des collectivités territoriales :

- la première voie consiste à créer, dans un premier temps, une collectivité territoriale unique rassemblant les deux niveaux de collectivités, ce rapprochement étant susceptible de s'opérer par étapes, en commençant par la désignation d'élus uniques et par le rapprochement des administrations.

- la seconde consiste à poursuivre dans la voie choisie en 2003 en conjuguant le renforcement de la vocation de proximité du département et celui de la puissance économique de la région.

M. Jean-Pierre Raffarin a expliqué que sa préférence allait au second scénario car il ne croyait pas à la collectivité territoriale unique. Il a estimé que l'on ne pouvait pas se passer du département et qu'il était essentiel de spécialiser un échelon sur les compétences de proximité et un autre sur celles de puissance économique. Il a considéré que les difficultés rencontrées aujourd'hui tenaient au fait que les départements et les régions étaient trop proches en termes de périmètre et de population, ce qui créait des luttes d'intérêt et des conflits de compétences.

M. Jean-Pierre Raffarin a marqué ensuite son opposition à l'élection au suffrage universel direct du président d'une communauté d'agglomération, la direction de celle-ci devant conserver un caractère de collégialité.

M. Dominique Braye a considéré que l'unité d'une communauté d'agglomération pouvait se concilier avec le respect de l'identité de chacune des communes qui la constituent, la coopération se faisant par la voie d'une mutualisation des services afin de rendre le meilleur service au meilleur coût. Il a souligné que l'intercommunalité était la seule structure territoriale s'étant imposée à partir de la base. Il s'est enfin demandé, compte tenu de la diversité des communes appartenant à une structure intercommunale, quelle était la meilleure manière d'assurer la représentation de chacune d'entre elles au sein du conseil intercommunal.

Notant une grande similarité entre les deux scénarios présentés par l'intervenant, Mme Jacqueline Gourault a souhaité avoir des précisions sur leur impact respectif.

Après avoir considéré que le lien entre la commune et l'intercommunalité ne nécessitait que de simples ajustements, M. Eric Doligé a souligné que le point de réflexion le plus important était la trop grande proximité du département et de la région. Il a demandé à l'intervenant comment donner une plus grande ampleur à l'échelon régional, suggérant de confier à celui-ci des compétences de projet et non de proximité.

Concernant les grandes régions proposées par M. Jean-Pierre Raffarin, M. Yves Détraigne lui a demandé si leur assemblée délibérante devrait être élue selon un mode de scrutin privilégiant la représentation des territoires.

M. Philippe Leroy a souhaité connaître le statut institutionnel qui serait attribué aux grandes métropoles et a estimé, concernant le reste de la France, que les deux propositions de l'intervenant pourraient n'être que deux étapes d'un processus unique.

M. Hugues Portelli a fait valoir que le débat entre territoires et métropoles avait été clos depuis longtemps dans d'autres pays européens, avec, d'une part, un niveau régional et, d'autre part, plusieurs niveaux de proximité. Il a souhaité faire porter le débat sur la question de l'autonomie des collectivités territoriales. Il s'est prononcé pour la reconnaissance à celles-ci d'un vrai pouvoir politique, alors qu'elles n'ont actuellement qu'un pouvoir réglementaire limité, et l'attribution à un niveau de collectivité d'un pouvoir de tutelle sur le niveau inférieur, comme le font de nombreux pays européens.

M. Jean-François Voguet s'est interrogé sur la nécessité de réformer un système qui fonctionne assez bien, ses qualités de proximité lui permettant de réagir plus vite en période de crise. Il a également souhaité connaître la vision de M. Jean-Pierre Raffarin sur le rôle de l'Etat en tant que régulateur et sur les domaines d'activité qu'il doit conserver.

Notant l'émergence du phénomène métropolitain, M. Philippe Dallier a demandé à M. Jean-Pierre Raffarin s'il estimait qu'un système de gouvernance spécifique devait être appliqué à Paris et à la zone dense qui l'entoure et si la diversité des territoires français devait avoir pour conséquence l'application de modèles institutionnels différents.

M. Hervé Maurey a souligné que l'attribution de la clause de compétence générale à tous les niveaux de collectivités territoriales pouvait entraîner des surcoûts et diluer les responsabilités.

M. Jean-Pierre Raffarin a apporté les éléments de réponse suivants :

- les deux scénarios qu'il propose sont en réalité concurrents, car le premier fait du département un délégué de la région, qui lève l'impôt, tandis que le second voit dans la région un outil de développement au service du département et non un espace d'identité ;

- il est essentiel de donner une vision positive de la décentralisation, en faisant ressortir qu'elle mobilise les énergies et que, en terme de coût, les collectivités ne se comportent pas moins bien que l'Etat ;

- l'Etat, dans ses relations avec les collectivités territoriales, ne doit pas se désengager des enjeux d'aménagement du territoire, mais adopter une attitude de négociation et de contractualisation avec elles, comme il l'a fait pour le plan Université 2000 ou les contrats de projet Etat-région ;

- les compétences des collectivités ne doivent pas être trop délimitées dans les textes, afin de laisser une marge de manoeuvre aux élus ;

- pour éviter une compétition néfaste entre un département et une région dotés de compétences trop proches, il conviendrait par exemple de confier aux régions un rôle de promotion de l'attractivité, dans l'esprit de la stratégie de Lisbonne. Il a plaidé en conséquence pour un agrandissement des régions, en évoquant une douzaine de régions de 5 millions d'habitants chacune.

- la diversité des départements et des régions de France peut justifier des modèles différents : ainsi un statut particulier pourrait-il être reconnu à Paris qui avec sa zone dense constitue la plus grande métropole du monde et qui n'est pas gouvernée en tant que telle ; la gestion du RMI pourrait, par exemple, dans la petite couronne parisienne, être déléguée à une commune ?

- les grandes métropoles comme Lyon devraient également bénéficier de statuts particuliers.

Evoquant la réforme de 2003, qui a permis d'inscrire la région dans la Constitution, M. Jean-Pierre Raffarin a expliqué qu'un débat avait émergé qui aurait pu aboutir également à mentionner les agglomérations, mais que cela était sans doute prématuré. Il a considéré que cette inscription serait aujourd'hui pleinement justifiée.

Mme Anne-Marie Escoffier lui demandant quel rôle la révision générale des politiques publiques (RGPP) pouvait jouer dans la mise en place des nouveaux équilibres qu'il préconise, M. Jean-Pierre Raffarin a répondu que l'Etat devait prendre en compte dans son action les besoins d'aménagement du territoire, les suppressions de services ou d'établissements n'ayant pas de ce point de vue les mêmes conséquences dans toutes les communes.

M. Jean-Pierre Raffarin a indiqué que la « République décentralisée » nécessitait également un Etat fort, doté d'une véritable politique d'aménagement du territoire. Il a regretté à cet égard l'affaiblissement de la DATAR, devenue DIACT, et de la capacité contractuelle de l'Etat.