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COMPTES RENDUS DE LA MISSION COLLECTIVITES TERRITORIALES


Mercredi 4 février 2009

- Présidence de M. Claude Belot, président -

Débat sur les premières orientations de la mission concernant l'avenir des communes et de l'intercommunalité

La mission a procédé à un débat en vue de définir ses premières orientations concernant l'avenir des communes et de l'intercommunalité.

Après avoir présenté les prochains travaux et déplacements de la mission, M. Claude Belot, président, a ouvert le débat et souligné que le rapport de la mission aurait d'autant plus d'autorité qu'il procéderait d'un large consensus.

Jugeant utile que la mission puisse arrêter un certain nombre d'orientations, parmi l'ensemble des questions qu'elle avait eu l'occasion d'examiner, M. Yves Krattinger, rapporteur, a sollicité l'avis de ses collègues sur les quatre points suivants : l'achèvement de la carte intercommunale, sa rationalisation, la répartition des compétences entre les communes et les intercommunalités, et l'évolution éventuelle des modes de scrutin applicables en la matière.

Il a en premier lieu proposé à ses collègues de se prononcer sur le principe de l'achèvement de la carte intercommunale. Dans l'éventualité où ils considéreraient ce principe comme acquis, il leur a demandé de préciser le calendrier qu'ils jugeaient souhaitable de retenir à cet effet ainsi que les moyens, incitatifs ou coercitifs, qu'il conviendrait de mettre en place pour y parvenir. Il a évoqué, à titre d'exemples, la possibilité de prévoir des avantages fiscaux en faveur des communes s'intégrant à une intercommunalité ou une pénalité pour celles qui le refuseraient voire l'instauration d'un coût d'entrée à acquitter en cas de rattachement tardif à une communauté.

M. Yves Krattinger, rapporteur, a par ailleurs considéré que, si la rationalisation de la carte intercommunale était jugée souhaitable, il conviendrait d'en définir à la fois les critères, le bassin de vie pouvant à ce titre apparaître plus pertinent qu'un seuil donné de population, et les modalités institutionnelles : réactivation ou renforcement des commissions départementales de coopération intercommunale, organisation de simples dialogues locaux, ou encore intervention et coordination renforcées de l'autorité préfectorale. Il a aussi soulevé la question de la situation des communes qui sortiraient d'une intercommunalité pour en rejoindre une autre, au nom de l'objectif de cohérence.

S'agissant de la question des compétences déléguées aux communautés, il a souhaité entendre l'avis de ses collègues sur la pertinence du transfert à l'intercommunalité de la clause générale de compétence à court, moyen ou long terme. Si le choix était fait de conserver la clause générale de compétence aux communes, il a soumis à débat la question du transfert de nouvelles compétences aux différentes catégories de communautés pour favoriser une plus grande cohérence de l'action publique, en fixant éventuellement une date butoir pour la réalisation de ces transferts et en conservant des compétences optionnelles.

Enfin, abordant la question des modes de scrutin, M. Yves Krattinger, rapporteur, a considéré que deux voies de réformes se dégageaient des travaux de la mission : l'application du scrutin Paris-Lyon-Marseille aux intercommunalités, ou la mise en place d'un simple « fléchage » des candidats aux fonctions de délégués communautaires sur les listes de candidats aux élections municipales. Il a demandé à ses collègues de se prononcer sur l'une et l'autre de ces solutions, et de préciser le calendrier qu'ils envisageraient éventuellement pour la mise en oeuvre de la solution retenue, ainsi que les modifications du scrutin municipal que de telles réformes appelleraient, en particulier l'abaissement du seuil à partir duquel le scrutin de liste s'applique pour l'élection des conseillers municipaux.

M. Claude Belot, président, a jugé nécessaire de poser, préalablement à toutes ces interrogations, la question du maintien ou non du tissu communal actuel. À cet égard, il a fait valoir que la généralisation et le renforcement des prérogatives des intercommunalités étaient susceptibles d'affecter sensiblement la place et le rôle actuels des communes, ce dont il fallait tenir compte.

Marquant son accord avec la présentation ainsi effectuée, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a souligné qu'elle considérait la commune comme l'élément de base essentiel de l'organisation territoriale française. Elle a par ailleurs estimé que des fusions de communes pourraient aussi être envisagées, sur la base du volontariat et dans un cadre législatif rénové, la loi Marcellin lui semblant, de ce point de vue, obsolète.

M. Pierre-Yves Collombat, premier vice-président, a considéré que l'idée que la commune était encore au centre de l'organisation territoriale française se dégageait nettement des travaux de la mission et il a jugé nécessaire d'y souscrire, sauf à s'engager de manière contreproductive dans le débat. Tout en soulignant cette légitimité particulière des communes, il a estimé souhaitable que l'intercommunalité se développe.

Partageant l'opinion selon laquelle l'organisation de la France en 36 000 communes devait être conservée, M. Jean-François Voguet a considéré que la préservation du fait communal engageait d'autres questions comme celles liées au financement des collectivités locales ou au maintien de la clause générale de compétence notamment pour les communes. Il a, par ailleurs, jugé nécessaire de donner un statut politique à la démocratie participative. Il a enfin appelé de ses voeux une réflexion sur le statut de l'élu local, qui tienne compte des centaines de milliers d'élus des communes françaises.

M. Jean-Pierre Vial a souligné l'importance d'aboutir à la définition d'un cadre et d'objectifs clairs sur le niveau « communes - intercommunalités », déterminants pour la suite de la réflexion. Regrettant que le débat oppose ceux qui veulent que rien ne change et ceux qui veulent tout changer rapidement, il a fait observer que M. Jean-Pierre Chevènement avait souligné, devant la mission, que la réforme de l'intercommunalité engagée en 1999 n'avait révélé toute sa portée que dans sa mise en oeuvre.

M. Claude Belot, président, a souligné que l'évolution de l'intercommunalité constituait un fait majeur. Il a jugé essentiel que les communes puissent ainsi déléguer leurs compétences de façon volontaire.

M. Bruno Retailleau a souligné que les personnalités auditionnées par la mission avaient exprimé, de façon quasi unanime, la volonté de préserver le fait communal. Estimant que la réforme ne réussirait que si elle était consensuelle, il a jugé indispensable de reconnaître l'identité communale comme un fait politique et comme le chaînon élémentaire de notre démocratie, ce qui supposait que la commune conserve la clause générale de compétence. M. Claude Belot, président, a ajouté que cela ne devrait pas empêcher les communes de déléguer ensuite ces compétences, si elles le souhaitaient, à l'échelon intercommunal.

M. Rémy Pointereau a relevé, de même, un accord général en faveur du maintien du tissu communal. Il n'a pas jugé opportun d'user de moyens coercitifs à l'égard des communes pour achever la carte intercommunale. S'agissant de la cohérence des périmètres, il a souhaité que soient prises en compte les situations résultant de l'histoire et des habitudes de coopération intercommunale. Afin de préserver la légitimité des communes, il a souhaité que celles-ci conservent la clause générale de compétence et s'est opposé à ce que les conseillers communautaires soient élus au suffrage universel direct. Il s'est interrogé sur les modalités d'un « fléchage » des délégués communautaires, soulignant que cela supposerait un changement du mode de scrutin. Enfin, il a indiqué que des fusions de communes ne pourraient être envisagées que sur la base du volontariat.

M. Dominique Braye a souhaité que le débat sur l'organisation territoriale de notre pays prenne davantage en compte les attentes de la société civile. Il a relevé que l'attachement des Français aux communes rendait difficile la remise en question de celles-ci, raison pour laquelle la notion de « couple » communes-intercommunalités était désormais mise en avant. Puis il a jugé indispensable d'achever, le plus rapidement possible, la carte de l'intercommunalité et de rationaliser certains périmètres peu cohérents. Il s'est prononcé en faveur d'un mode de scrutin permettant de désigner, par « fléchage », les conseillers communautaires, et a estimé préférable que la clause générale de compétence reste aux communes, celles-ci étant ensuite libres de transférer ces compétences aux intercommunalités. Enfin, outre la prise en compte du fait rural et du fait urbain, il a insisté sur les réponses spécifiques à apporter au fait métropolitain, pour permettre à la France d'être compétitive par rapport aux autres pays européens.

M. Louis Pinton a indiqué que la commune était l'échelon de la proximité et l'intercommunalité, celui de l'efficacité, en permettant à plusieurs communes de faire mieux en coopérant. Il a insisté sur l'exigence de maîtrise des dépenses publiques, suggérant d'imposer aux intercommunalités des règles pour limiter celles-ci à un niveau acceptable par les citoyens-contribuables.

Mme Josette Durrieu s'est déclarée à son tour favorable au maintien du tissu communal. Elle a relevé que l'intercommunalité avait été un succès, à la différence des fusions de communes, car elle s'était développée sur la base du volontariat. Les maires sont désormais prêts à transférer un nombre de plus en plus grand de compétences, ce qui traduit une évolution incontestable. Si elle a jugé probable que les intercommunalités se substituent, un jour, aux communes, en tant que collectivités territoriales de plein exercice, elle a considéré, toutefois, que le moment n'était pas encore venu. Aussi a-t-elle souhaité que les communes puissent conserver des compétences générales mais qu'elles développent, en parallèle, des partenariats avec les structures intercommunales. Enfin, elle a estimé qu'une réforme de la fiscalité locale était indispensable.

M. Claude Belot, président, a mis l'accent sur la nécessité de procéder par étapes.

M. Eric Doligé a partagé l'idée selon laquelle la commune était la structure de base de l'organisation institutionnelle de la société. Il a suggéré de dresser un bilan entre les avantages que la commune apporte, en termes de proximité vis-à-vis des citoyens et de dévouement des élus, et ses inconvénients qui consistent en un éparpillement des structures, un manque de moyens et des engagements de dépenses parfois trop ambitieux par rapport aux capacités financières du territoire. S'agissant des relations entre les communes et les structures intercommunales, il a proposé de faciliter la délégation des compétences d'une commune vers le niveau intercommunal, en prenant soin d'éviter le maintien de structures redondantes.

M. Jacques Mézard a fait remarquer que les citoyens posaient la question du coût des structures, concernant notamment l'accroissement du nombre des fonctionnaires territoriaux et la dotation globale de fonctionnement. Tout en se déclarant favorable au principe de la conservation du niveau communal, il a considéré qu'il convenait d'envisager une réduction du nombre actuel des communes. Il a soutenu la proposition d'un achèvement de la carte intercommunale, imposé si nécessaire par la loi, et proposé d'inciter très fortement les structures intercommunales à adopter par la même occasion des périmètres plus rationnels. Il a enfin déploré le manque de mutualisation des services entre les communes au sein d'une intercommunalité.

Tout en reconnaissant que les citoyens étaient attachés à leur commune et à leurs maires, M. Philippe Dallier a fait observer que, en raison du manque de moyens, l'intercommunalité constituait la seule solution. Il a ensuite plaidé pour la prise en compte, sur le plan institutionnel, de l'émergence du fait métropolitain et notamment pour l'application d'un traitement spécifique à la zone dense de l'agglomération parisienne, tout en se montrant favorable à un achèvement de la carte intercommunale sur le reste du territoire national.

M. Claude Bérit-Débat a lui aussi apporté son soutien à l'idée de l'achèvement de la carte de l'intercommunalité, la première couronne parisienne constituant toutefois un cas particulier. Les communes qui ne font pas encore partie d'une structure intercommunale pourraient disposer d'un délai, à l'expiration duquel elles seraient dans l'obligation de contribuer financièrement aux réalisations de la communauté qu'elles rejoindraient. Il a également proposé de revoir les périmètres des intercommunalités qui résultent parfois de stratégies défensives sans correspondre à une volonté de projet. Il a proposé que les présidents de structures intercommunales soient représentés en leur qualité au sein de la commission départementale de coopération intercommunale. S'agissant des communes, il a exprimé son soutien au maintien de la clause de compétence générale, une révision du champ des compétences obligatoires ou facultatives demeurant possible dans ce cadre. Il a enfin plaidé pour une application du mode de scrutin de liste à toutes les communes, quelle que soit leur taille, ce qui permettrait de mettre en place un système d'élection des conseillers communautaires par « fléchage » des candidats présents en tête des listes aux élections municipales.

Mme Marie-France Beaufils s'est prononcée en faveur du maintien des communes en observant que c'était le choix aussi bien des élus que de la population et a estimé que la vie communale ne se résumait pas aux aspects relatifs à la gestion administrative. Elle a considéré que si des fusions de communes devaient être réalisées, ce devrait être après la consultation des populations. Elle s'est prononcée contre des mesures coercitives pour achever le développement de l'intercommunalité et a souhaité un renforcement du rôle des commissions départementales de coopération intercommunale.

Puis elle a estimé qu'une reconnaissance de la clause de compétence générale aux intercommunalités équivaudrait à leur transformation en collectivités territoriales et a préconisé, en conséquence, de ne pas augmenter le nombre des compétences obligatoires des intercommunalités. Afin de préserver les communes, elle s'est opposée à ce que les membres des intercommunalités soient désignés au suffrage universel direct mais a accepté la perspective d'un « fléchage » des représentants des communes au sein des structures intercommunales dans le cadre des élections municipales.

M. Jean-Patrick Courtois a considéré que la commune devait conserver la clause de compétence générale, notamment pour faire face à la diversité des problèmes quotidiens. Il a observé que, dans les communes rurales, le dévouement des élus, souvent bénévoles, permettait d'assurer leur fonctionnement pour un coût limité. Evoquant le « bouclage » de l'intercommunalité, il s'est interrogé sur le sort des communes isolées dont certaines s'étaient organisées de telle sorte qu'aucune intercommunalité ne souhaiterait se les voir rattacher. Il a souhaité que l'achèvement de la carte intercommunale soit accompli sur la base du volontariat afin d'éviter les risques de blocage par les communes récalcitrantes. Il s'est déclaré favorable à l'utilisation du « fléchage » pour désigner les représentants des communes dans les intercommunalités. Il s'est prononcé en faveur d'une différenciation des structures locales selon qu'elles relevaient de la région parisienne, des grandes métropoles, des villes moyennes ou du secteur rural. Considérant l'expérience de Mâcon, il a estimé que la législation relative aux communes associées méritait d'être préservée compte tenu de la souplesse qu'elle permettait.

M. Pierre-Yves Collombat, premier vice-président, a considéré qu'il existait un accord pour préserver les communes même s'il convenait de poursuivre le développement de l'intercommunalité afin de permettre aux communes de mutualiser leurs moyens, notamment dans les domaines du développement économique, des transports et de l'ingénierie. Afin de préserver une démarche volontariste, il a avancé la possibilité de privilégier le recours à des incitations fiscales et de réserver les impôts de nature économique aux intercommunalités. Il a considéré que l'émergence du fait métropolitain justifiait de distinguer le statut des grandes agglomérations de celui des communes rurales. Il a souhaité que le déficit démocratique de l'intercommunalité soit levé, en faisant appel au « fléchage » pour la désignation des représentants des communes dans les conseils intercommunaux.

M. Dominique Braye a constaté un accord général sur le rôle des communes qui devaient continuer à bénéficier de la clause de compétence générale et avoir la liberté de la déléguer au niveau supérieur. Il a observé néanmoins des désaccords sur les moyens de parvenir à l'achèvement de la carte intercommunale. Il a recommandé la fixation d'une date butoir, par exemple le 1er janvier 2011, au-delà de laquelle les préfets recevraient compétence pour rattacher les communes récalcitrantes aux intercommunalités.

M. Charles Guené a approuvé la perspective de retenir une date butoir en 2011 pour l'achèvement de la carte intercommunale et a préconisé un renforcement du rôle des commissions départementales de coopération intercommunale en évoquant une modification de leur composition pour y intégrer des personnalités de la société civile. S'agissant de la clause de compétence générale, il a estimé que, si la logique juridique plaidait pour le maintien de cette clause en faveur des communes, un grand nombre d'entre elles ne disposait pas des moyens leur permettant de l'assumer. Evoquant la désignation des membres des intercommunalités, il s'est prononcé en faveur du « fléchage » à l'occasion des élections municipales.

Yves Krattinger, rapporteur, s'est félicité que cet échange ait permis de faire émerger de nombreux points de convergence. Le premier d'entre eux est la reconnaissance de la commune comme socle de base de notre administration locale, sans toutefois que cette reconnaissance ne s'oppose à ce que la loi offre la possibilité de favoriser les fusions de communes, sur la base du volontariat et après consultation des populations concernées.

Il a noté que la réforme de l'organisation territoriale devait prendre en compte la diversité des territoires et notamment distinguer le rural de l'urbain, puis observé que le débat en avait abordé plusieurs aspects : réflexions autour du Grand Paris, reconnaissance institutionnelle du fait métropolitain et aménagement des compétences des communautés urbaines et des communautés d'agglomération, la reconnaissance du fait métropolitain dans le cadre de communautés de plein exercice étant susceptible d'avoir, à terme, des conséquences sur les évolutions institutionnelles des structures intercommunales existantes.

En matière d'intercommunalité, un consensus existe également sur la possibilité de permettre aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui le souhaitent d'avancer plus vite, y compris en autorisant la possibilité de déléguer la clause de compétence générale des communes membres vers la structure intercommunale. Parallèlement, la loi doit favoriser la promotion des bonnes pratiques locales et la mutualisation des services et des personnels. La réforme de l'organisation territoriale doit aussi être mise à profit pour clarifier la répartition des compétences et la notion d'intérêt communautaire.

Un accord se dessine également sur la nécessité de prévoir l'achèvement de la carte de l'intercommunalité en 2011, les modalités devant encore être définies avec précision. Conjointement à cette évolution, le Parlement doit prévoir des mécanismes de suppression des syndicats de gestion que sont les syndicats à vocation unique (SIVU).

Puis M. Yves Krattinger, rapporteur, a souligné qu'une réflexion sur la mise en oeuvre d'une péréquation horizontale devait être menée, par exemple en affectant la dotation de fonctionnement à l'EPCI qui assurerait la redistribution des crédits à l'ensemble de ses membres. Cette question lui a paru mériter d'être approfondie au niveau des communautés d'agglomération.

Il a observé que de nombreux intervenants s'étaient prononcés en faveur du renforcement du rôle des commissions départementales de coopération intercommunale et qu'un consensus s'était formé pour modifier le mode de désignation des conseillers communautaires en procédant au fléchage des listes municipales, y compris si cette évolution devait avoir pour effet d'entraîner une modification des modes de scrutin dans les communes de moins de 3.500 habitants.

M. Claude Belot, président, s'est prononcé en faveur de la suppression des syndicats de moyens.

Il a estimé que la mission devait mettre en exergue l'émergence du fait métropolitain et favoriser leur évolution. A cette occasion, la mission devrait approfondir sa réflexion sur la question spécifique de l'agglomération parisienne.

Il a jugé nécessaire d'examiner plus particulièrement l'articulation entre les conseils généraux et la gestion des espaces ruraux, notamment par l'intermédiaire des pays, en soulignant la nécessité de délimiter des territoires de projets cohérents et calqués sur la carte de l'intercommunalité.

M Dominique Braye s'est déclaré favorable à la mise en oeuvre de mécanismes permettant l'achèvement de la carte de l'intercommunalité en 2011.

M. Charles Guené a soulevé la question de savoir si les pays devaient être composés d'un ensemble de structures intercommunales ou organisés sur la base d'un seul EPCI.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a estimé qu'il existait plusieurs catégories de pays dont ceux créés par les lois Pasqua et Voynet respectivement en 1995 puis en 1999. Il en est résulté une situation contrastée entre pays qui tendent à une coopération entre intercommunalités, comme c'est le cas dans la région de Bretagne, et ceux qui ne se sont constitués que pour percevoir des subventions de leur région. Aussi s'est-elle prononcée pour la disparition des pays tout en soulignant que rien n'interdisait aux collectivités et à leurs groupements de se réunir pour coopérer.