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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 3 mars 2009

- Présidence commune de M. Yann Gaillard, vice-président de la commission des finances et de M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales -

Mission de contrôle budgétaire de l'Agence française de l'adoption - Communication

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, s'est félicité que les commissions des finances et des affaires sociales aient, pour la première fois, mené conjointement une mission de contrôle budgétaire, sur un sujet d'intérêt commun, celui de l'adoption internationale. Il a souhaité que cette coopération entre les deux commissions puisse se renouveler sur d'autres thèmes.

M. Yann Gaillard, vice-président de la commission des finances, a indiqué que, au moment où le Gouvernement annonce sa volonté de réforme dans ce domaine, il est utile que le Sénat apporte son expertise sur l'agence française de l'adoption (Afa) et, plus généralement, sur le système français de l'adoption internationale, qui ont fait l'objet de critiques récentes à la fois de la Cour des comptes, dans le cadre de son dernier rapport public annuel, et de M. Jean-Marie Colombani, dans son rapport sur l'adoption.

A la demande des présidents M. Jean Arthuis et M. Nicolas About, ce sujet fera d'ailleurs l'objet d'un prochain débat en séance plénière dans le cadre de la semaine d'ordre du jour réservé au contrôle.

Après avoir précisé le cadre de la mission de contrôle et la démarche suivie, M. Auguste Cazalet, co-rapporteur au nom de la commission des finances, a rappelé que l'Afa a été créée par la loi du 4 juillet 2005 portant réforme de l'adoption afin d'offrir une troisième voie pour l'adoption à ceux qui ne peuvent pas être pris en charge par un organisme autorisé pour l'adoption (OAA) et qui ne souhaitent pas engager seuls les démarches pour adopter. Face à la politique de fermeture progressive aux adoptions individuelles appliquée par certains pays parties à la convention de La Haye de 1993, la création d'un intermédiaire public de l'adoption avait alors suscité de grands espoirs dans les foyers concernés.

Trois objectifs principaux ont été assignés à l'Afa : favoriser la diminution de la part des adoptions individuelles dans les adoptions internationales, souvent mal perçues par les pays d'origine ; accepter tous les dossiers sans critères discriminants, sans qu'il en résulte un engagement de succès de la procédure d'apparentement, le choix relevant des pays d'origine ; permettre un meilleur accompagnement des parents dans toutes les démarches nécessaires à l'adoption.

L'agence a donc une triple mission : informer, conseiller et servir d'intermédiaire pour l'adoption de mineurs étrangers de moins de quinze ans. Or, cette dernière mission d'accompagnement des familles, en particulier, semble n'avoir pas été pleinement remplie.

L'agence est autorisée à intervenir comme intermédiaire pour l'adoption sur l'ensemble du territoire national, alors que les OAA doivent faire l'objet d'une autorisation dans chaque département. Sa capacité à agir dans les pays d'origine des enfants varie selon deux cas de figure : l'Afa est habilitée à intervenir de droit dans l'ensemble des Etats parties à la convention de La Haye ; dans les pays qui n'en sont pas signataires, elle peut exercer son activité sur habilitation du ministre chargé des affaires étrangères. Du point de vue juridique, l'agence prend la forme d'un groupement d'intérêt public (Gip), constitué de trois catégories de personnes morales : l'Etat, les départements et les trois fédérations représentatives des OAA.

Puis M. Albéric de Montgolfier, co-rapporteur au nom de la commission des finances, a présenté le budget et les effectifs de l'Afa, ainsi qu'un premier bilan de son action. Ses ressources proviennent pour l'essentiel des subventions versées par l'Etat, inscrites sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » : une dotation de 4 millions d'euros a ainsi été votée chaque année en loi de finances. L'agence perçoit également des recettes provenant des familles, ainsi que des produits financiers correspondant au placement de ses fonds disponibles. Ses dépenses sont, pour la quasi-totalité, des dépenses de fonctionnement dont, pour les deux tiers, des dépenses de personnel.

La mise en place progressive, voire lente, de l'Afa s'est traduite par une sous-consommation des crédits qui lui ont été alloués. A cet égard, le maintien à 4 millions d'euros de la subvention accordée à l'agence en loi de finances initiale peut apparaître comme une volonté d'affichage. La subvention n'a été intégralement versée qu'une seule fois, en 2006, et s'est élevée à 2,9 millions d'euros en 2007 et en 2008. En dépit des réductions opérées, l'Afa conserve, à la fin de l'exercice 2008, un fonds de roulement de 2,2 millions d'euros, correspondant à près de six mois de fonctionnement. Une partie de ce fonds de roulement est cependant mobilisée au cours des premiers mois de l'année, en raison du versement tardif des subventions de l'Etat.

Pour fonctionner, l'agence s'appuie sur des effectifs directs travaillant au siège de l'agence à Paris, soit 32,3 équivalents temps plein (ETP) au 1er janvier 2009, hors mises à disposition. Outre quelques détachements, les agents sont majoritairement des agents de droit public en contrat à durée déterminée. Au départ, l'agence avait embauché des agents de droit privé mais il est apparu ensuite qu'elle n'en avait pas la possibilité en tant que Gip présentant un caractère administratif. Cette situation témoigne du manque d'expertise de l'agence, faiblesse que l'on retrouve encore aujourd'hui dans sa difficulté à définir précisément les évolutions qu'elle envisage pour ses personnels.

En effet, alors que la loi de finances pour 2009 a fixé un plafond d'emplois de trente-trois ETP, l'Afa avait pensé procéder en 2009 à des recrutements allant au-delà de ce plafond. En outre, se pose un problème technique lié à une éventuelle requalification de certains agents aujourd'hui mis à disposition par le ministère de la justice. Au-delà de l'aspect anecdotique, ce défaut d'analyse révèle les difficultés rencontrées par l'agence dans sa gestion, notamment celle de ses personnels. M. Albéric de Montgolfier, co-rapporteur, a toutefois précisé qu'elle n'est pas seule en cause, les services de tutelle devant exercer un suivi plus sérieux de ces sujets.

L'agence dispose par ailleurs de correspondants départementaux, qui sont des agents des conseils généraux, ainsi que de correspondants locaux à l'étranger dans certains pays. Ces derniers, rémunérés par l'agence, ne sont pas inclus dans le plafond d'emplois pour le moment. Or on observe, même s'il convient d'être prudent dans l'analyse de ces données, que leur nombre n'est pas proportionnel à celui des adoptions réalisées par l'agence. A cet égard, la mise sous plafond d'emplois conduirait à une meilleure justification des choix opérés. En outre, selon le contrôleur financier, la rémunération accordée à ces agents est la plupart du temps supérieure à celle pratiquée par le ministère des affaires étrangères pour ses recrutés locaux.

L'agence dispose donc de moyens publics importants, notamment en comparaison des subventions versées aux OAA : ceux-ci ont reçu de la part du ministère des affaires étrangères et européennes des subventions d'un montant global oscillant entre 125 000 et 143 000 euros de 2004 à 2008. Un effort supplémentaire est toutefois prévu en 2009, puisque plus de 450 000 euros sont inscrits au budget, dont 300 000 euros au titre de la coopération.

Tous ces éléments conduisent à qualifier de décevants les premiers résultats de l'agence. On constate ainsi la baisse du nombre des adoptions réalisées par l'Afa en 2008, qui ne représentent que 17,8 % du total des adoptions réalisées contre 19 % en 2007. De plus, contrairement aux OAA, l'Afa n'assure pas l'accompagnement financier des familles adoptantes. Par ailleurs, les pays étrangers ont souvent du mal à identifier l'agence, parfois confondue avec l'autorité centrale ou avec les organismes autorisés pour l'adoption.

M. Albéric de Montgolfier, co-rapporteur, a ajouté que les appréciations portées sur l'action de l'agence au cours des auditions menées par la mission ont été variables. Certains, notamment les représentants des conseils généraux, l'ont jugée positive du point de vue de l'information mise à leur disposition. D'autres ont été beaucoup plus critiques, en particulier les familles adoptantes, qui ont parfois mal compris certains choix de l'Afa. Quant aux relations entretenues par l'agence avec les OAA, une forme de compétition ou de concurrence a pu naître, ce qui n'apparaît pas souhaitable dans le cadre de la stratégie globale de la France en matière d'adoption internationale.

Puis M. Paul Blanc, co-rapporteur au nom de la commission des affaires sociales, a fait valoir que, sans contester le caractère décevant des résultats obtenus par l'Afa, les critiques de son action ont été, à son sens, d'une sévérité excessive.

En effet, au-delà des dysfonctionnements propres à l'agence, la dégradation du contexte de l'adoption internationale et le caractère inachevé de la réforme de 2005 expliquent, pour une large part, les difficultés rencontrées par l'Afa.

En premier lieu, sa création est intervenue alors que le nombre d'adoptions internationales diminuait, quelle que soit la nationalité des familles candidates : entre 2005 et 2008, celles accordées aux ressortissants français sont passées de 4 136 à 3 271, soit une baisse de plus de 20 % en trois ans. On a toutefois observé une légère amélioration en 2008, avec une hausse de 3,4 %.

Par ailleurs, 70 % des adoptions françaises à l'étranger ont été réalisées dans des pays non signataires de la convention de La Haye, dans lesquels l'agence n'est pas présente de plein droit. Elle n'est, par exemple, pas implantée en Ethiopie, en Russie ou Haïti - ce devrait toutefois être le cas en 2009 pour ces deux derniers pays - alors que près de la moitié des enfants adoptés par des familles françaises sont originaires de ces trois Etats non signataires de la convention.

Il faut savoir que sa mise en oeuvre progressive a conduit les pays signataires à durcir peu à peu leur législation vis-à-vis de l'adoption internationale. Il peut alors en résulter la fermeture du pays aux adoptions individuelles, la priorité donnée, dans l'intérêt de l'enfant, à l'adoption nationale ou encore un degré d'exigence accru sur les qualités requises des futurs parents adoptifs (âge, revenus, niveau de diplôme, etc.).

Le second facteur expliquant les difficultés de l'Afa tient au caractère inachevé de la réforme de 2005.

D'abord, la réorganisation des institutions françaises en charge de l'adoption n'est intervenue que tardivement. Ainsi, le transfert à l'agence des dossiers individuels d'adoption et des compétences de gestion de l'ex-mission pour l'adoption internationale (MAI) n'a été que partiel. L'absence de réflexion d'ensemble sur les conséquences de ce transfert s'est traduite à la fois :

- par un effacement du secrétariat général de l'autorité centrale pour l'adoption internationale (SGAI), qui n'a exercé ni son rôle de pilotage et de coordination, ni celui de représentant de l'autorité centrale française à l'étranger et dans les instances internationales de l'adoption ;

- par l'absence de convention d'objectifs et de gestion entre l'agence et les ministères de tutelle et, de fait, l'absence de stratégie coordonnée des implantations des OAA et de l'Afa dans les pays d'origine des enfants à adopter ;

- en conséquence, par une mauvaise identification des rôles respectifs de l'autorité centrale et de l'agence, qui a pu conduire à des incohérences dans les informations transmises aux familles ou à des doubles emplois.

Ceci étant, les réformes engagées en août 2008 par le Gouvernement, sous la responsabilité du nouvel ambassadeur pour l'adoption internationale, M. Jean-Paul Monchau, semblent aller dans le bon sens. Elles visent notamment à renforcer et réorganiser l'autorité centrale.

M. Paul Blanc, co-rapporteur, a ensuite fait observer que les deux autres objectifs de la réforme de 2005 qui visaient respectivement à harmoniser les conditions de délivrance des agréments et à développer l'adoption nationale n'ont pas davantage été atteints. Avec plus de 28 000 agréments en cours de validité, soit sept fois plus que d'enfants à adopter, et seulement 775 enfants adoptés en France sur les quelque 3 200 pupilles d'Etat, les chiffres plaident en faveur d'une évolution des pratiques dans ces deux domaines.

Enfin, il a évoqué certaines difficultés propres à l'Afa, qui ont affecté son action :

- le statut public de l'agence, qui justifie son assujettissement aux règles de la comptabilité publique, l'a empêchée d'assurer l'accompagnement à l'étranger des transactions financières des familles adoptantes, celles-ci se faisant très souvent en liquide. Des solutions existent mais elles nécessitent des montages parfois complexes ;

- l'agence, contrairement aux OAA, n'est pas habilitée à mener seule des opérations de coopération, même lorsqu'elles sont de nature humanitaire. Or, celles-ci sont souvent l'unique moyen de nouer des relations de confiance avec les orphelinats des pays d'origine ;

- l'Afa ayant vocation à accueillir l'ensemble des demandes sans opérer de sélection, les familles peuvent déposer simultanément jusqu'à trois ou quatre dossiers dans différents pays. Outre l'engorgement qui en résulte, cette situation pose un problème éthique : il n'est en effet pas acceptable qu'un enfant déjà abandonné une fois puisse l'être une seconde fois après l'apparentement, par une famille qui aurait, entre-temps, accueilli un autre enfant. Qui plus est, la multiplication de ces cas de renoncement tardif contribue évidemment à discréditer l'organisme accompagnateur et le pays d'accueil. Au vu de ces observations, il semble souhaitable d'engager une réflexion sur la limitation du nombre de démarches d'adoption réalisées simultanément par un même foyer.

Il faut donc espérer que la réforme annoncée de l'adoption créera des conditions favorables à un meilleur fonctionnement de l'agence et à l'atteinte des objectifs qui lui ont été fixés.

Puis M. Auguste Cazalet, co-rapporteur, a plaidé pour qu'une seconde chance soit donnée à l'Afa, considérant que les réformes engagées ou envisagées par le Gouvernement sur le double front de l'adoption internationale et nationale vont dans le bon sens. Pour en accroître l'efficacité, la mission a préconisé une clarification des rôles et de l'organisation de l'ensemble des acteurs en charge de l'adoption.

Cette première série de recommandations porte sur :

- le renforcement de la mission de pilotage et de coordination de l'autorité centrale française, tant à l'égard de l'Afa que des OAA, ce qui suppose à la fois la signature rapide d'une convention pluriannuelle d'objectifs et de gestion avec l'agence et chaque OAA ; la présence d'un représentant de l'autorité centrale à l'ensemble des réunions internationales et européennes sur l'adoption et la création d'un portail Internet unique de l'adoption internationale, afin de garantir la cohérence des informations communiquées aux familles ;

- l'analyse globale des effectifs et des compétences respectifs de l'autorité centrale, de l'Afa et du réseau diplomatique ;

- la définition d'une stratégie coordonnée d'implantation des OAA et de l'agence dans les pays d'origine des enfants ; ceci suppose que l'Afa soit habilitée à intervenir, de droit, dans les pays non parties à la convention de La Haye, dans lesquels on observe généralement un nombre important de démarches individuelles et que soient précisées les actions de coopération et d'aide humanitaire qui pourraient favoriser l'implantation de l'agence dans de nouveaux pays ;

- le renforcement des OAA, notamment sur le plan financier : la contractualisation prévue avec l'Etat doit être l'occasion de faire le point sur leur situation financière, que la Cour des comptes qualifie, pour certains d'entre eux, de « fragile » ; elle doit aussi permettre d'instaurer des mécanismes d'incitation financière à la mutualisation de leurs moyens, voire à leur regroupement. De ce point de vue, il apparaît souhaitable que le ministère des affaires étrangères et européennes devienne l'interlocuteur budgétaire unique des OAA ;

- la mobilisation de l'ensemble du réseau diplomatique et consulaire pour faciliter et améliorer le suivi des dossiers d'adoption, lorsqu'ils ont été transmis aux pays d'origine.

Puis M. Albéric de Montgolfier, co-rapporteur, a présenté une deuxième série de propositions relative à la rationalisation du fonctionnement de l'Afa, ce qui suppose :

- de permettre à l'Afa d'accompagner financièrement les familles dans les pays d'origine des enfants, comme peuvent le faire les OAA, grâce à la mise en place de régies et à la mobilisation du réseau diplomatique ;

- de modifier la loi afin d'autoriser l'Afa à mener des actions de coopération dite « humanitaire », sous la forme de micro-projets, étant entendu que la coopération institutionnelle continuerait de relever du ministère des affaires étrangères et européennes. Pour des raisons éthiques, ces actions de coopération humanitaire devront faire l'objet d'une validation expresse et préalable de l'autorité centrale ;

- de mieux mettre en valeur les actions de coopération menées par l'Etat, les collectivités territoriales et les acteurs privés pour renforcer l'image de la France auprès des pays d'origine. La mise en place d'un fonds dédié ou d'une fondation, fonctionnant de manière souple, pourrait ainsi être étudiée ;

- enfin, pour remédier à certaines incompréhensions qui ont pu naître, d'accorder un siège d'observateur, sans droit de vote, aux associations des familles au sein du conseil d'administration de l'agence.

En revanche, il n'a pas jugé souhaitable d'élargir les compétences de l'Afa au domaine de l'adoption nationale.

Il a ensuite formulé plusieurs propositions visant à remédier à certaines faiblesses administratives de l'agence :

- renforcer le pilotage des dépenses et des effectifs, en lien avec la tutelle qui devrait exercer un contrôle plus attentif de la structure et mieux analyser les enjeux en amont. La prochaine convention d'objectifs et de gestion (Cog) devrait pouvoir y contribuer ;

- définir une évolution des effectifs sur le moyen terme, dans le cadre de la Cog et en tenant compte de la nouvelle stratégie d'action de l'agence. Les moyens de l'agence devront être analysés de manière globale, en prenant en compte ceux dédiés par le ministère des affaires étrangères à l'adoption internationale, tant au sein de l'autorité centrale que des postes diplomatiques à l'étranger. Il serait utile que le ministère des affaires étrangères et européennes procède à un audit des procédures en vigueur, afin de maîtriser l'évolution des effectifs dans leur ensemble et d'identifier les complémentarités ou les redondances qui peuvent exister ;

- prévoir que le plafond des autorisations d'emplois englobe l'ensemble des effectifs de l'agence, y compris les correspondants locaux à l'étranger et que l'agence s'aligne sur les grilles de référence du ministère des affaires étrangères pour la rémunération de ces correspondants.

Dans ces conditions, M. Albéric de Montgolfier, co-rapporteur, a estimé que le budget de l'agence pour 2010 apparaîtrait comme un « moment de vérité », permettant de définir un nouveau cadre pour l'Afa. Il a donc invité le Gouvernement à justifier très précisément les crédits qui seront proposés par le prochain projet de loi de finances, les dotations attribuées les années passées à l'Afa ayant été surévaluées compte tenu du niveau de son fonds de roulement.

M. Paul Blanc, co-rapporteur, a ensuite présenté les propositions relatives à l'amélioration des conditions de délivrance des agréments par les conseils généraux :

- améliorer l'information des candidats à l'adoption, en particulier grâce à des réunions d'information collectives intervenant avant la confirmation de la demande d'agrément ;

- harmoniser les pratiques des conseils généraux en créant, de façon concertée, un référentiel national d'évaluation des candidats à l'adoption ;

- constituer un fichier nominatif national unique des agréments et des refus d'agréments, afin d'éviter que des candidats qui se seraient vu refuser l'agrément dans un département ne postulent dans un autre département ;

- contrôler chaque année, de façon systématique et rigoureuse, la validité des agréments, ce qui pourrait se traduire par leur retrait, définitif ou temporaire ;

- engager une réflexion sur l'adaptation de la législation de l'adoption aux nouvelles réalités familiales, en particulier sur les modalités d'accès à l'adoption pour les couples concubins ou pacsés, qui en sont exclus pour l'instant.

Enfin, une dernière série de propositions vise à mieux encadrer les demandes d'adoptions internationales, l'afflux de demandes exerçant en effet une pression souvent mal ressentie par les pays d'origine des enfants. Conformément aux principes de la convention de La Haye, il conviendrait de :

- favoriser le développement de la coopération institutionnelle avec les pays non signataires de la convention pour les encourager à fermer peu à peu leurs frontières aux adoptions individuelles ;

- engager une réflexion sur la limitation du nombre de démarches simultanées d'adoption réalisées par une même famille, que ce soit individuellement, par un OAA ou par l'Afa ;

- encourager le développement de l'adoption nationale en informant mieux les familles sur les voies de l'adoption en France, en favorisant les déclarations d'abandon lorsqu'elles sont dans l'intérêt de l'enfant et en étudiant la possibilité de développer l'adoption simple.

Indiquant que certaines des mesures proposées devraient figurer dans un futur projet de loi, dont l'adoption en conseil des ministres est prévue pour le début du mois d'avril, M. Paul Blanc, co-rapporteur, a souhaité que les préconisations du Sénat contribuent utilement à la réflexion de tous sur ce sujet sensible.

Reconnaissant l'intérêt d'agir, en amont de l'agrément, pour permettre l'information des familles, M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, a regretté que l'on ne se préoccupe pas suffisamment du suivi des enfants après l'adoption, ce qui conduit à la méconnaissance des problèmes qui peuvent survenir ensuite, soit de violence à l'encontre des enfants adoptés, pouvant aller jusqu'à la maltraitance, soit de rejet des parents adoptifs.

M. Alain Milon a salué la pertinence des propositions des rapporteurs et a souligné que, avec dix fois moins de moyens, les OAA réalisent deux fois plus d'adoptions, ce qui conduit à s'interroger sur le bien-fondé de l'existence de l'agence. Cette contre-performance provient essentiellement, selon lui, des défaillances de la gouvernance de l'Afa, que ce soit au niveau des autorités de tutelle ou de la direction générale de l'agence elle-même.

Dans le cadre de l'adoption nationale, il a suggéré que les procédures judiciaires qui conduisent à une déclaration d'abandon interviennent plus tôt, à savoir dès l'apparition des premiers signes de délaissement et lorsque les enfants sont encore jeunes et plus facilement adoptables.

S'agissant de l'adoption internationale, il a confirmé la nécessité de doter l'agence de la faculté de mener des opérations de coopération humanitaire en faveur des enfants placés qui ne seront pas adoptés. Le soutien apporté aux orphelinats des pays d'origine constitue bien souvent le passage obligé pour obtenir l'accréditation du pays d'origine et se voir proposer des enfants à l'adoption ; c'est notamment le cas au Vietnam.

En ce qui concerne l'utilité de l'agence, M. Paul Blanc, co-rapporteur, a fait valoir que le titre retenu pour le rapport, « Une seconde chance pour l'Afa », illustre bien le sentiment des rapporteurs : en l'absence de résultats probants, cette institution n'aura pas une autre occasion de justifier son maintien.

Il a par ailleurs souligné la qualité des réponses apportées par l'agence tout au long de la mission de contrôle et estimé que la nomination d'une nouvelle directrice générale en février dernier témoigne de la volonté de rectifier les erreurs passées.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, a considéré comme paradoxal que 70 % des adoptions internationales soient réalisées dans des Etats non parties à la convention de La Haye, alors que l'agence n'est habilitée de droit que dans les pays l'ayant ratifiée. Il a souhaité connaître la répartition entre les pays d'origine et les pays d'accueil parmi les Etats signataires.

M. Paul Blanc, co-rapporteur, a répondu que les pays d'origine représentent un peu moins de la moitié des soixante-dix-huit Etats parties à la convention.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, a estimé nécessaire de favoriser l'intervention de l'Afa dans les pays non signataires de ladite convention.

M. Albéric de Montgolfier, co-rapporteur, a précisé que l'Afa est actuellement habilitée par la loi à intervenir dans les pays signataires de la convention de La Haye, tandis que son implantation dans ceux qui ne l'ont pas signée nécessite une autorisation spécifique de l'autorité centrale française. Dans les deux cas, l'Afa doit aussi être accréditée auprès du pays d'origine. De ce fait, l'agence n'a encore réalisé aucune adoption en Haïti, en Ethiopie ou en Russie, alors que près de la moitié des enfants adoptés à l'étranger par les familles françaises proviennent de ces trois pays, non signataires de la convention. En 2009, l'Afa devrait toutefois concrétiser son implantation en Russie et en Haïti, afin d'être présente là où les enfants proposés à l'adoption sont les plus nombreux.

M. Paul Blanc, co-rapporteur, a rappelé qu'une des préconisations de la mission consiste précisément à permettre à l'Afa d'intervenir, de droit, dans les pays non parties à la convention de La Haye.

M. Guy Fischer a observé que le constat dressé par les rapporteurs fait apparaître un certain nombre de difficultés relatives à la gouvernance et aux compétences de l'agence. Il s'est interrogé sur la portée et l'intérêt de la signature d'une convention d'objectifs et de gestion.

M. Paul Blanc, co-rapporteur, a considéré à nouveau que la désignation d'une nouvelle directrice générale devrait permettre de donner un nouvel élan à l'Afa et a jugé nécessaire la signature d'une convention d'objectifs et de gestion, afin de clarifier la stratégie de l'agence et ses modalités d'évaluation. Par ailleurs, les autorités de tutelle devraient s'impliquer davantage dans le suivi de sa gestion.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, s'est enquis de l'adaptation éventuelle des procédures d'adoption au regard de l'application de la kafala, qui constitue une modalité spécifique pour recueillir un enfant, compatible avec la religion musulmane.

Il a signalé les difficultés rencontrées par les candidats à l'adoption pour obtenir leur agrément, ce qui peut les inciter à multiplier les démarches pour accroître leurs chances, et s'est demandé s'il ne conviendrait pas d'allonger la durée de validité des agréments.

Il a également souhaité obtenir des précisions sur les relations entretenues par l'Afa avec les OAA, notamment dans les pays non parties à la Convention de La Haye.

M. Jacky Le Menn s'est interrogé sur la capacité de l'Afa à intervenir dans ces pays et a suggéré l'établissement d'un modus operandi entre l'agence et les OAA.

M. Alain Milon a fait observer que les OAA n'acceptent pas d'accompagner un candidat à l'adoption qui déclare avoir déjà engagé une démarche par le biais d'un autre organisme. Il a également considéré que l'Afa n'a pas joué le jeu de la coordination avec les OAA et a souligné le grand nombre des adoptions individuelles.

M. Paul Blanc, co-rapporteur, a répondu que le développement de l'adoption simple pourrait apporter une solution à la problématique spécifique de la kafala, dans le cadre de procédures adaptées, dans la mesure où elle n'entraîne pas de rupture du lien biologique. Il existe également un système de parrainage, plus souple, qui est en train de se développer.

Revenant sur la question de l'adoption nationale et des moyens de la développer, M. Albéric de Montgolfier, co-rapporteur, a observé que les travailleurs sociaux ont, pour des raisons culturelles, des difficultés à admettre la rupture du lien biologique et à signaler des enfants délaissés et susceptibles d'être adoptés. Une autosaisine des juridictions permettrait de résoudre cette difficulté.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, a confirmé le caractère délicat de la reconnaissance d'une situation d'abandon.

M. Michèle André a noté l'attachement traditionnel au maintien des liens biologiques et a estimé que la procédure de l'adoption simple, qui constitue une voie médiane, est insuffisamment mise en avant et développée. Cette question conduit, de manière plus large, à aborder la problématique de la capacité à éduquer un enfant et à construire une vie, au-delà des liens biologiques entretenus avec la famille. Elle a enfin signalé qu'il n'est juridiquement pas possible, pour un candidat à l'adoption, d'obtenir un agrément dans plusieurs départements.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, a fait valoir qu'il est néanmoins possible d'essayer d'obtenir un agrément dans plusieurs départements successifs, le cas échéant en déménageant. Il est revenu sur les difficultés rencontrées par les candidats pour l'obtenir et sur le caractère parfois contestable de refus d'agrément dont on ne comprend pas les motifs. Il a par ailleurs estimé que la progression du nombre de familles recomposées pourrait faciliter une meilleure compréhension de la démarche de l'adoption simple.

M. Yann Gaillard, vice-président de la commission des finances, a pris la mesure des nombreuses questions soulevées à l'occasion de cette mission de contrôle, dont l'ampleur justifierait la conduite d'investigations complémentaires. Les difficultés évoquées ne peuvent que faire conclure à la nécessité de rendre le système français de l'adoption plus efficace.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, a confirmé qu'un débat sur les conclusions de ce rapport interviendra en séance plénière au mois d'avril, dans le cadre de l'ordre du jour réservé à l'évaluation et au contrôle du Sénat.

Enfin, la commission des finances et la commission des affaires sociales ont donné acte de leur communication aux rapporteurs et ont autorisé la publication de ces travaux sous la forme d'un rapport d'information.

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Crise financière internationale : plan de soutien aux banques - Audition de M. Christian Noyer, Gouverneur de la Banque de France

Au cours d'une deuxième séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. Christian Noyer, Gouverneur de la Banque de France.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que cette audition s'inscrit dans le cadre du suivi effectué par la commission sur la crise financière et la mise en oeuvre du dispositif de financement de l'économie française. Il a questionné M. Christian Noyer sur quatre sujets.

D'abord, quel devrait être, aujourd'hui, le rôle du Fonds monétaire international (FMI) ? Un élargissement des missions de cette institution est-il souhaitable, et ces missions doivent-elles se limiter au suivi et à la prévention des risques systémiques, ou intégrer une compétence de prescription ?

Ensuite, que penser des préconisations formulées, fin février 2009, par le groupe d'experts mandaté par la Commission européenne, et présidé par M. Jacques de Larosière, sur la supervision financière en Europe ? En particulier, la création de deux nouvelles instances a été envisagée : d'une part, pour la supervision « macroprudentielle », un conseil européen du risque systémique, qui serait placé sous l'égide de la Banque centrale européenne (BCE) ; d'autre part, au plan « microprudentiel », un système européen de supervision financière, qui résulterait de la transformation des actuels comités techniques dits « de niveau 3 » (pour les marchés, pour les banques, et pour les assureurs et institutions de prévoyance).

Par ailleurs, quelles suites donner aux propositions émises par M. Bruno Deletré dans son rapport sur l'organisation et le fonctionnement de la supervision des activités financières en France, remis en janvier 2009 à la ministre de l'économie, des finances et de l'emploi ? Ce rapport, notamment, tend à privilégier une fusion entre la commission bancaire et l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM), pour constituer un pôle prudentiel intégré de régulation au sein d'une autorité dotée d'un collège unique. L'Autorité des marchés financiers (AMF), quant à elle, serait consacrée comme pôle « déontologique », et verrait sa compétence élargie aux conditions de commercialisation de l'ensemble des produits financiers. Cette compétence devrait-elle comprendre la réglementation de la commercialisation du crédit à la consommation, voire du crédit en général ?

Enfin, alors que les banques centrales sont chargées de veiller à la stabilité des prix des biens et des services, serait-il opportun de leur confier une mission similaire visant le prix des actifs ?

M. Christian Noyer, Gouverneur de la Banque de France, a souligné que toutes ces questions sont précisément celles que les banques centrales et autres autorités de supervision se posent à l'heure actuelle.

En ce qui concerne le rôle du FMI, il a plaidé pour une répartition équilibrée des compétences avec le Forum de stabilité financière internationale (FSF), sous réserve que cette dernière instance parvienne à mieux représenter l'ensemble des économies, au-delà du seul G7 qu'elle reflète aujourd'hui. Le FSF permettrait d'apporter des solutions rapides et efficaces aux problèmes posés. En revanche, le FMI doit assumer, en propre, deux compétences : en premier lieu, la détection des risques systémiques existant dans les différentes économies du monde et, le cas échéant, la demande aux autorités compétentes d'y remédier par les mesures appropriées de régulation ; en second lieu, l'examen des politiques macro-économiques de chaque Etat, afin de repérer d'éventuels déséquilibres constitutifs de risques majeurs. Ce type d'examen, en l'état actuel des statuts du Fonds, n'est possible que sur la base du volontariat de chaque Etat. C'est ainsi, par exemple, que la France a fait procéder à l'examen de la stabilité de son système financier. M. Christian Noyer a préconisé de donner à cet examen un caractère systématique et obligatoire. Pour le reste, il a estimé qu'une recommandation « forte » du FMI s'apparente d'ores et déjà à une forme de prescription, eu égard à la pression politique qu'elle représente pour le pays destinataire.

S'agissant des propositions du groupe d'experts présidé par M. Jacques de Larosière, il s'est déclaré « très favorable » à la création des deux nouvelles entités envisagées. D'une part, un conseil européen du risque systémique pour la supervision « macroprudentielle » permettrait, selon lui, d'améliorer l'efficacité de la politique de stabilité financière au niveau européen et, concomitamment, de renforcer l'influence de l'Europe au plan international. Il a jugé pertinent un adossement de cette structure à la BCE. En effet, les banques centrales sont désormais couramment perçues comme devant jouer un rôle en matière de stabilité financière. Il a indiqué que le conseil des gouverneurs de la BCE a mené une réflexion sur ce thème ; il reste à la traduire au niveau institutionnel. Les statuts de la Banque de France pourraient d'ailleurs opportunément se trouver complétés, en ce sens, par le législateur.

D'autre part, sous l'aspect « microprudentiel », il a souscrit à la proposition d'un système européen de supervision financière. Cependant, il a estimé que la crise récente a mis en évidence des faiblesses dans la régulation, davantage que dans la supervision proprement dite.

M. Jean Arthuis, président, a fait observer que la notion de « fonds propres », au sein de l'Union européenne, est différemment entendue d'un Etat à l'autre. M. Christian Noyer, confirmant ce point, a indiqué que les critères mis en oeuvre aux Etats-Unis d'Amérique, en ce domaine, correspondent à une version « moyenne » des définitions retenues parmi les Etats européens. Il a précisé que la conception française était « plus rigoureuse » que cette moyenne. Mais seule une définition harmonisée des fonds propres autoriserait des comparaisons internationales véritablement pertinentes.

Puis il a relevé les quatre enjeux essentiels qui, d'après lui, s'attacheraient à la mise en place d'un système européen de supervision financière. Il s'agit de la médiation entre superviseurs, de la désignation d'un superviseur chef de file pour les groupes, de l'adoption de standards de supervision unifiés, et de la mise en oeuvre de pouvoirs de gestion des crises. Il a noté que la supervision exercée par la Réserve fédérale américaine, avec son architecture décentralisée, s'avérait relativement proche du modèle proposé par le groupe d'experts présidé par M. Jacques de Larosière.

Abordant ensuite les recommandations du rapport de M. Bruno Deletré, il s'est déclaré, de manière générale, « très ouvert ». Néanmoins, il lui apparaît comme une condition « sine qua non » que les réformes qui pourraient être introduites sur cette base ne conduisent pas à éloigner l'autorité de supervision de la banque centrale. En effet, il a souligné qu'actuellement, les équipes chargées de la supervision financière se trouvent fortement intégrées au sein de la Banque de France. Cette situation, dans la pratique, permet l'échange rapide d'informations ; par exemple, à l'été 2007, elle a rendu possible une anticipation de l'éclatement de la crise financière. Il a donc souhaité qu'on ne la remette pas en cause.

Quant à l'évolution des compétences de l'AMF, il a reconnu l'opportunité de regrouper les fonctions de réglementation et de surveillance en matière de protection des épargnants et des investisseurs. En revanche, il a douté de l'opportunité d'attribuer à l'AMF la totalité des compétences assurant la défense des consommateurs dans le domaine du crédit. En effet, les procédures de lutte contre le surendettement, aujourd'hui en partie confiées à la Banque de France, requièrent une implantation territoriale dont l'AMF, en l'état de son organisation, ne dispose pas.

Enfin, sur la possibilité pour les banques centrales de veiller à la stabilité du prix des actifs, il a indiqué que la difficulté réside dans la détermination ex ante d'un prix d'équilibre pour les actifs, et dans sa pondération, en l'absence d'indice équivalent à ceux relatifs aux biens et services. Fixer un objectif de stabilité des prix, pour les actifs, s'avère donc sensiblement plus délicat qu'en matière de biens et de services. Toutefois, dans l'hypothèse de la formation d'une « bulle » en ce domaine, il a précisé qu'il appartient aux banques centrales de prendre en compte la situation (comme le fait l'Eurosystème à travers son « pilier monétaire ») et de faire prendre, à l'égard des établissements de crédit notamment, des mesures prudentielles adaptées.

M. Jean Arthuis, président, a fait observer que de telles mesures, pour être efficaces en France, devraient être appliquées parallèlement dans l'ensemble des pays européens. A défaut, la délocalisation des établissements visés suffirait à les rendre vaines. Par ailleurs, il a suggéré que la Banque de France procède à la notation des établissements financiers, en fonction de la soutenabilité de leurs opérations.

Mme Nicole Bricq s'est interrogée sur le caractère réalisable de l'engagement souscrit par les établissements de crédit, dans le cadre du dispositif de financement de l'économie, d'augmenter leurs offres de crédit, en 2009, à hauteur de 4 % par rapport à 2008. Par ailleurs, elle a souhaité connaître les avantages et inconvénients que présenterait un partage des bilans bancaires entre « bonne banque » et « mauvaise banque » (« bad bank »), cette dernière catégorie concentrant les actifs réputés « toxiques ».

Sur le premier point, M. Christian Noyer a indiqué que si, entre janvier 2008 et janvier 2009, la progression du crédit a atteint un niveau satisfaisant (à hauteur de 7,9 % en moyenne pour l'ensemble du système bancaire), il en va différemment de l'évolution enregistrée entre décembre 2008 et janvier 2009, proche de zéro. A ce rythme, il existerait un risque que l'engagement d'une hausse de 4 % de l'offre de crédit ne soit pas tenu. Dans cette période caractérisée par l'incertitude, même si les établissements financiers ont adopté un comportement particulièrement prudent, la situation résulte cependant moins d'un déficit d'offre, de leur part, que d'une faiblesse de la demande des consommateurs. En outre, la prise en compte des risques par les établissements prêteurs, en les conduisant à augmenter le niveau de leurs provisions, a induit un renchérissement des crédits proposés, lequel peut contribuer à dissuader les emprunteurs potentiels. Néanmoins, la détente des conditions de crédit devrait améliorer la situation et permettre aux banques de tenir leur engagement.

Sur le second point, il a exposé que le partage des bilans bancaires devrait en théorie faciliter le refinancement de l'économie, en neutralisant les actifs dits « toxiques », qu'il a distingués des simples actifs manquant de liquidité. Toutefois, la mesure se heurte à la difficulté de valoriser ces actifs. En effet, la fixation d'un prix trop bas sanctionnerait les établissements financiers pour leurs erreurs de gestion mais, en devenant une référence comptable, risquerait d'entraîner un effet déstabilisant pour l'ensemble du système. A l'inverse, un prix trop élevé reviendrait indirectement à faire subventionner les établissements financiers par le contribuable. Au surplus, il a estimé que le recours au modèle de la « bad bank » n'apparaît pas nécessaire en France, y compris dans le cas du groupe Natixis.

M. Joël Bourdin a demandé s'il existe une définition précise du caractère « systémique » d'un risque économique ou financier. D'autre part, il a estimé que le FMI doit remplir son rôle de surveillance des économies avec une plus grande régularité, sans discrimination entre grands pays développés et pays émergents.

M. Christian Noyer a indiqué que la notion de risque « systémique » n'a guère d'autre définition que celle de risque « pour le système », apprécié selon l'ampleur du choc que causerait sa réalisation sur l'économie considérée dans sa globalité. Ainsi la faillite de la banque américaine Lehman Brothers, en septembre 2008, a-t-elle déclenché une crise financière globale à la suite d'un « choc de défiance ».

M. Jean Arthuis, président, a fait remarquer que la croissance excessive d'un établissement bancaire peut être envisagée comme un risque systémique. M. Christian Noyer a reconnu que le développement de la taille des établissements financiers constitue un enjeu important en termes de régulation. Il a rappelé que le droit européen l'encadre en conséquence.

Concernant le FMI, il a considéré que le rôle fondamental de l'institution, consistant à surveiller l'équilibre des balances des paiements et à inciter les Etats à corriger leurs déséquilibres économiques majeurs, a été exercé avec constance. Cependant, il a admis qu'un rééquilibrage dans la représentation des Etats membres pourrait modifier sa pratique dans le sens d'une plus grande indépendance de vue.

M. Serge Dassault s'est interrogé sur l'éventualité que la France, en raison du niveau de son endettement public et des prévisions de baisse des recettes fiscales, fasse l'objet de recommandations du FMI. Il a souhaité connaître l'état des analyses au sujet des modalités de sortie de la crise actuelle.

M. Christian Noyer a indiqué que, la balance française des paiements n'étant que très légèrement déficitaire, des recommandations du FMI ne sont pas à redouter. L'institution, à ce jour, a seulement préconisé des réformes structurelles qui, globalement, ont été mises en oeuvre. Quant aux anticipations de sortie de crise, il a indiqué que, compte tenu des mesures de l'ensemble des plans de relance nationaux, des politiques monétaires des derniers mois, et de la désinflation constatée, il est espéré une stabilisation au second semestre 2009, ou au plus tard dans le courant de l'année 2010, si les Etats-Unis, dans l'intervalle, sont parvenus à résorber leurs propres difficultés.

M. Jean-Pierre Fourcade a fait observer que le Royaume-Uni, n'appartenant pas à la zone euro, peut jouer des variations de la valeur de sa monnaie comme d'un instrument d'atténuation des effets de la crise. Par ailleurs, il s'est inquiété des écarts de taux constatés au sein de cette zone, entre les émissions de dette souveraine, d'un Etat à l'autre. Cette situation, à terme, ne comporte-t-elle pas des risques pour la stabilité de l'euro ? Enfin, remarquant que le déficit commercial de la France retient davantage l'attention des analystes que son déficit des paiements, il a souhaité savoir si la Banque de France, sur ce second aspect, disposait d'éléments de comparaison avec les autres pays européens.

M. Christian Noyer a tout d'abord précisé que le Royaume-Uni, à l'instar des Etats-Unis, se contente de laisser le marché fixer le taux de change de sa monnaie. S'agissant du déficit des paiements, il a indiqué que les enjeux de refinancement de l'économie se situent au niveau européen, et non national. Le cas français, en ce domaine, ne soulève pas de problème particulier. Enfin, il a estimé que l'hypothèse de l'effondrement d'une économie nationale au sein de la zone euro n'est pas un scénario envisageable ; au besoin, il appartiendrait aux autorités européennes de prendre les mesures de soutien requises par la situation critique d'un pays.

Crise financière internationale : plan de soutien aux banques - Audition de M. Etienne Pflimlin, président du Crédit mutuel

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Etienne Pflimlin, président du Crédit mutuel.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que, pour faire face à la crise financière, la France a créé, au cours de l'automne 2008, la Société de financement de l'économie française (SFEF), dont le rôle est de consentir des financements à moyen terme aux établissements financiers qui le souhaitent, et la Société de prise de participation de l'Etat (SPPE), chargée de renforcer les fonds propres des principales banques françaises.

Dans ce contexte, M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la manière dont le groupe Crédit mutuel a utilisé ces instruments et sur son attitude future. Il a souhaité connaître le jugement porté par le Crédit mutuel sur l'objectif d'augmentation de 3 % à 4 % de l'encours de crédit des banques figurant dans les conventions qui conditionnent l'octroi des financements de la SFEF et de la SPPE, ainsi que sa vision du rôle du médiateur du crédit, opérationnel depuis le mois de novembre 2008. Il a estimé qu'un regard mériterait également d'être porté sur les exigences passées des fonds d'acquisition par effet de levier (leveraged buy-out, ou LBO) et sur le risque que ces fonds peuvent représenter dans la crise actuelle. Enfin, il s'est demandé quelle était la politique du Crédit mutuel en matière de rémunération de ses dirigeants, de ses courtiers (traders) et de ses sociétaires.

M. Etienne Pflimlin, président du Crédit mutuel, a tout d'abord rappelé que son groupe compte 15 millions de clients, 36 000 employés et 24 000 élus. Son encours de crédit s'élevait à 260 milliards d'euros au 31 décembre 2008, en augmentation de 9,7 % sur douze mois. Cependant, une « rupture conjoncturelle » est intervenue depuis le mois d'octobre 2008, traduisant les difficultés non seulement du secteur financier mais de l'économie tout entière. S'agissant plus spécifiquement du crédit aux entreprises, l'encours du Crédit mutuel s'établit à 124 milliards d'euros, en progression de 9,4 % sur douze mois, la moitié de cette hausse ayant été permise par les aides de la SFEF (pour environ 5 milliards d'euros) et de la SPPE (pour environ 1,2 milliard d'euros).

Il a ensuite estimé que le dispositif de soutien de l'Etat au secteur financier apparaît pertinent, l'action de la SFEF ayant permis, en particulier, le redémarrage de l'activité bancaire à un moment où la faillite de Lehman Brothers, le 15 septembre 2008, avait bloqué le crédit interbancaire dans un climat de forte défiance entre les établissements.

Toutefois, la production de prêts a diminué de 16 % entre 2007 et 2008, avec une détérioration très sensible sur les derniers mois. Le Crédit mutuel finance lesdits prêts par l'augmentation de ses ressources comptables, dans une proportion d'un tiers et, pour les deux tiers restants, par le recours au marché, à un taux moyen compris entre 5 % et 6 %. C'est pourquoi le « taux de sortie moyen » de ces fonds de son établissement est d'environ 5 %.

M. Etienne Pflimlin a déclaré que le ralentissement sensible du marché du crédit ne provient pas de l'attitude des banques mais d'une crise de la demande. Dès lors, le Crédit mutuel devrait « tout juste » atteindre l'objectif de 4 % d'augmentation de son encours figurant dans la convention qu'il a signée avec l'Etat, étant entendu que, aux termes de ladite convention, le non-respect de cet objectif pourrait ne pas être sanctionné en cas de dégradation trop marquée de la conjoncture économique.

Du côté de l'offre, les banques, dont le coût du financement a augmenté, ont renforcé leurs demandes de garantie, notamment pour octroyer des prêts immobiliers. S'agissant des LBO, le Crédit mutuel ne financerait sans doute aujourd'hui qu'environ un tiers des opérations qu'il a pu soutenir précédemment. De fortes menaces pèsent d'ailleurs sur l'ensemble des banques du fait de ces opérations.

M. Etienne Pflimlin a particulièrement insisté sur le fait que c'est l'atonie de la demande de crédit qui ralentit fortement le marché, relevant que la répétition des messages de défiance à l'égard des banques pourrait être l'un des facteurs pénalisant la reprise. D'autre part, l'absence de produits d'épargne longue dans le bilan des banques, pouvant constituer un « socle d'intermédiation », risque de poser des problèmes à terme.

En réponse à une interrogation de M. Jean Arthuis, président, il a indiqué ne pas avoir observé de mouvement de retrait des produits « actions » en faveur de placements plus sécurisés de la part des clients de son réseau, soulignant que le Crédit mutuel n'avait pas distribué de produits « toxiques » à sa clientèle.

Puis M. Etienne Pflimlin a déclaré que le groupe Crédit mutuel avait participé à la première opération de recapitalisation du secteur bancaire par la SPPE essentiellement par « solidarité de place ». Le groupe n'a pas encore arrêté de décision au sujet de la deuxième tranche de refinancement, le coût élevé de cette ressource pouvant l'inciter à ne pas se joindre à cette nouvelle opération. En toute hypothèse, une participation du Crédit mutuel ne s'effectuerait que sous la forme d'émission de titre super subordonnés (TSS) et non d'actions de préférence. Répondant à Mme Nicole Bricq, M. Etienne Pflimlin a précisé qu'une telle participation pourrait toutefois être rendue nécessaire par un durcissement des conditions de collecte de fonds sur le marché, exprimant, à cet égard, ses craintes au sujet des contraintes pouvant résulter du sommet du G 20 qui doit se tenir à Londres en avril 2009. En revanche, une définition commune des fonds propres bancaires apparaît souhaitable, d'autant que la France dispose déjà de critères pertinents en la matière.

M. Etienne Pflimlin a ensuite qualifié de « remarquable » la mise en place, dans un délai réduit, du dispositif de médiation du crédit. Cependant, sans mettre en cause son utilité, le nombre relativement réduit (environ 6 000) de dossiers déposés auprès des services du médiateur conduit à relativiser l'ampleur des problèmes dus au durcissement de l'offre de crédit. S'agissant du groupe Crédit mutuel, moins de 1 200 dossiers ont été soumis à la médiation, parmi lesquels la moitié a été réglée sans l'intervention des services du médiateur et environ 400 ont été traités par lesdits services, dont seulement 4 au niveau national. Pour ce qui concerne l'avenir, l'orateur a estimé, à titre personnel, que les dispositifs d'exception ne devraient pas avoir vocation à être pérennisés.

Enfin, au sujet des engagements éthiques demandés aux banques, M. Etienne Pflimlin a fait valoir que leur mise en oeuvre a été simple pour le groupe Crédit mutuel, qui n'est pas coté en bourse et ne distribue donc pas de stock options. De plus, le groupe a procédé à l'abandon des bonus des dirigeants dès décembre 2008. Il a également entrepris une réforme de la rémunération des traders qui se heurte, cependant, aux dispositions du code du travail empêchant une révision unilatérale des contrats de travail. Des actions contentieuses de la part des intéressés ne sont pas à exclure. Toutefois, il ne devrait pas revenir à la loi de régler de tels cas au risque de rendre le droit plus complexe. En outre, des dispositions trop rigoureuses pourraient poser un problème de compétitivité à la place financière française après la fin de la crise actuelle.

M. Jean-Pierre Fourcade s'est interrogé sur les nouveaux produits que pourraient créer les banques afin de drainer une épargne de long terme, se demandant, en particulier, si le secteur du développement durable ne pourrait pas fournir un support adéquat.

M. François Marc a souhaité obtenir des précisions sur les raisons pour lesquelles le groupe Crédit mutuel n'est pas coté en bourse. Les fortes évolutions du cours de bourse des banques cotées, parfois sur le fondement de rumeurs, n'auraient-elles pas contribué à brouiller l'image de ces établissements ? D'autre part, la faillite de Lehman Brothers peut-elle être considérée comme le véritable déclencheur de la crise actuelle alors même que l'ampleur des déséquilibres accumulés depuis des années dans l'économie mondiale paraît fournir une explication plus convaincante ? Enfin, le Crédit mutuel ne s'est-il pas éloigné de ses principes originels en accordant trop facilement des crédits immobiliers ou en finançant certaines opérations de LBO ?

M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir si le dispositif public d'octroi de prêts à taux zéro n'a pas fragilisé les bénéficiaires.

M. Albéric de Montgolfier s'est interrogé sur l'évolution de l'encours des livrets A en dépôt au sein du groupe Crédit mutuel et sur les moyens mis en oeuvre par celui-ci pour faire respecter le principe de l'interdiction pour un particulier de détenir plusieurs livrets.

M. Adrien Gouteyron a demandé les raisons pour lesquelles seul un très petit nombre de dossiers du groupe Crédit mutuel a été traité au niveau national par les services du médiateur du crédit. Par ailleurs, une augmentation de la taille des dossiers soumis à la médiation n'est-elle pas à craindre ?

En réponse à ces interventions, M. Etienne Pflimlin a déclaré :

- qu'une réforme de l'épargne logement, certes délicate à mener en une période de forte tension sur les finances publiques, pourrait répondre au besoin d'épargne longue des établissements bancaires, certains d'entre eux considérant toutefois que l'épargne boursière pourrait remplir cette fonction ;

- que l'introduction en bourse pose un problème en ce qui concerne la rémunération des dirigeants, l'attribution de stocks options conduisant certains d'entre eux à privilégier de manière excessive l'évolution du cours de bourse. C'est avant tout ce constat qui a conduit le groupe Crédit mutuel à ne pas souhaiter être coté ;

- que la crise actuelle résulte avant tout des déséquilibres nord-américains, l'endettement des ménages français demeurant plus raisonnable. A cet égard, le groupe Crédit mutuel se caractérise par un taux de surendettement de ses clients inférieur à la moyenne nationale ;

- que la très forte concurrence entre les banques au cours de la période précédente a conduit l'ensemble des acteurs à assouplir les conditions d'octroi de prêts, notamment immobiliers, aux ménages, ou les critères de participation à des opérations de LBO, lesquelles ont d'ailleurs contribué pendant de nombreuses années au dynamisme de l'économie ;

- que le prêt à taux zéro est un bon dispositif qui a solvabilisé les emprunteurs de manière « raisonnable ». A cet égard, le taux de sinistralité des clients ayant bénéficié d'un prêt à taux zéro est inférieur à la moyenne des prêts au logement ;

- que le réseau du Crédit mutuel n'a pas observé de mouvement massif sur le livret A, les ouvertures de comptes compensant presque exactement les fermetures. En revanche, sa filiale CIC, qui ne pouvait distribuer de livret A avant le 1er janvier 2009, a collecté 1,9 milliard d'euros au cours du mois de janvier 2009 ;

- que le fonctionnement très décentralisé du réseau du Crédit mutuel peut probablement expliquer le petit nombre des dossiers remontés jusqu'au niveau national des services du médiateur du crédit. D'autre part, il est probable que la taille des dossiers appelés en médiation augmente à l'avenir. Néanmoins, une proportion significative desdits dossiers pourrait ne pas véritablement relever de la médiation et être transférée vers des dispositifs de soutien aux entreprises en difficulté.

Crise financière internationale : plan de soutien aux banques - Audition de M. Frédéric Oudea, directeur général de la Société générale

Enfin, la commission a procédé à l'audition de M. Frédéric Oudea, directeur général de la Société générale.

Evoquant une récente enquête sur les très petites entreprises, M. Jean Arthuis, président, a relevé les apparentes contradictions dans la communication des banques sur l'évolution des encours de crédits. Il s'est interrogé sur un éventuel resserrement de leurs conditions d'octroi, sur le bilan que fait la Société générale de ses relations avec le Médiateur du crédit, et sur la dégradation des conditions de financement des fonds de rachat avec effet de levier « leveraged buy-out » (LBO).

Il a également posé plusieurs questions concernant les émissions réalisées au profit de la Société de prise de participation de l'Etat (SPPE) et les résultats de la Société générale : les titres super-subordonnés ne sont-Ils pas assimilés de façon trop « audacieuse » à des fonds propres ? Les modalités de rémunération de l'Etat et d'incitation à la sortie du dispositif sont-elles bien calibrées ? Comment la Société générale compte-t-elle utiliser le bénéfice net de 2 milliards d'euros qu'elle a réalisé en 2008 ?

M. Frédéric Oudea, directeur général de la Société générale, a formulé quelques remarques préliminaires sur la crise. Assimiler cette dernière à une simple crise bancaire est, selon lui, à la fois réducteur et rassurant pour les observateurs. Après une période de croissance « dopée » par une liquidité très bon marché, qui a alimenté un endettement généralisé des entreprises et des ménages, la crise actuelle vient « purger » un excès d'endettement, dont le système bancaire a été un vecteur mais non l'acteur exclusif. Il importe aujourd'hui d'imaginer le nouvel équilibre entre consommation et épargne et le rôle du système bancaire dans le monde économique de demain. Il faudra notamment tenir compte de ce que les bilans des banques sont aujourd'hui soumis à une forte contrainte de diminution de leur levier, qui contribue à réduire l'offre de crédit.

Il a estimé que la situation des banques est aujourd'hui très variable selon les pays et le niveau de surendettement des ménages. Ainsi, aux Etats-Unis d'Amérique, ce surendettement n'est pas uniquement lié à la bulle immobilière, mais aussi à l'inflation des encours de cartes de crédit. La situation française est meilleure car elle se caractérise par un plus faible niveau d'endettement des ménages et des modalités de prêts moins risquées. Il apparaît cependant que la faillite de Lehman Brothers a rompu la confiance au sein du système bancaire. La disponibilité de liquidités à long terme, indispensable pour pouvoir prêter également à long terme, est actuellement assurée par des garanties et dispositifs gouvernementaux qui ne sauraient être pérennisés. Le dispositif français est néanmoins adapté et a permis à la Société générale d'anticiper l'augmentation de ses encours de crédit. En effet, en l'absence d'émission de titres super subordonnés, la banque aurait certes été en mesure de préserver ses ratios de solvabilité, mais au prix d'une forte réduction de ses prêts.

Il a ajouté que l'année 2008 a été difficile pour la Société générale, compte tenu de la « dislocation » du marché. Les effets de la fraude de M. Jérôme Kerviel ont néanmoins été bien traités et la Société générale a plutôt mieux affronté la crise que ses pairs, avec un bénéfice de 2 milliards d'euros et des ratios de fonds propres début 2009 de 8,8 % pour le « Tier One » et 6,7 % pour le « Core Tier One ». Ces ratios seront confortés si la Société générale, ainsi qu'elle l'envisage, réalise une deuxième émission au profit de la SPPE. En considérant les normes de fonds propres de manière dynamique, il a estimé que les perspectives de la Société générale sont plutôt bonnes, en dépit d'une visibilité faible qui contribue à renchérir le coût du risque.

Abordant la question du crédit aux agents économiques, M. Frédéric Oudea a relevé que la forte croissance des prêts, de 9,2 % fin 2008 (soit + 12,6 % pour les entreprises et + 5,8 % pour les ménages), s'est confirmée en janvier 2009. Elle est toutefois tributaire de la demande, qui diminue en matière immobilière alors même que les conditions de taux sont devenues plus favorables. Il a constaté un certain attentisme des consommateurs, et des reports - plutôt que des annulations - d'investissements du côté des entreprises.

S'agissant du coût du crédit, il a insisté sur le fait que la situation a notablement changé du fait de la forte augmentation du coût de la ressource, qui est passé de 5 à 10 points de base, il y a cinq ans, à 185 points de base en décembre 2008. Le coût de refinancement auprès de la Société de financement de l'économie française (SFEF) est quant à lui de 80 à 85 points de base, sur des maturités de 2 à 5 ans. Ce net renchérissement du coût de la liquidité est, selon lui, durable et appelé à être progressivement répercuté sur la clientèle, d'autant que les marges sur cette activité sont en France plus faibles que dans la plupart des pays voisins.

En réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, sur les modalités de versement de la rémunération due à l'Etat au titre des prêts de la SFEF, dont M. Michel Camdessus avait affirmé, lors de son audition le 18 février 2008, qu'elle est perçue dès le versement du prêt, il a considéré que les intérêts sont vraisemblablement échus annuellement sur la durée des prêts, mais que ce point doit être confirmé.

Il a ensuite jugé que le dispositif du Médiateur du crédit fonctionne de manière satisfaisante, l'ensemble des parties prenantes ayant « joué le jeu ». Le traitement local des dossiers se révèle adapté, de même que le tri opéré en amont entre les litiges ponctuels sur les conditions de prêt et ceux qui révèlent des problèmes plus structurels de financement. Fin février 2009, environ 610 dossiers portant essentiellement sur de petits montants, concernaient la Société générale, et 365 le Crédit du nord, certaines difficultés pouvant s'expliquer par le manque d'expérience d'une partie des salariés du réseau, dont 30 % ont moins de 30 ans.

Concernant les opérations de rachat avec effet de levier (LBO), il a admis que ce secteur présente aujourd'hui des risques réels, mais qui ne se sont, pour l'instant, pas matérialisés de façon considérable pour la Société générale. Les difficultés que rencontrent ces fonds appellent un examen au cas par cas, mais sont logiques compte tenu de certains excès passés et de la brutalité du retournement des conditions de financement.

Il a précisé que le conseil d'administration de la Société générale se donne jusqu'à la fin du mois de mars pour décider d'une deuxième tranche d'émission - qui reste vraisemblable - au profit de la SPPE. Toutefois, une émission d'actions de préférence requerrait de présenter une résolution modifiant les statuts à l'assemblée générale extraordinaire des actionnaires, ce qui ne pourrait se faire qu'au cours du mois de mai 2009, à l'occasion de l'approbation des comptes annuels. En réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, il a ajouté que la Société générale n'exercera sans doute pas l'option de conversion des titres super-subordonnés en actions de préférence. S'il existe effectivement un débat sur le caractère de fonds propres réglementaires que revêtent ces titres super-subordonnés, ils n'en demeurent pas moins un instrument « classique », dont les modalités de souscription par la SPPE, lors de la première tranche, étaient bien adaptées à la situation des banques françaises.

M. Jean Arthuis, président, a suggéré que les intérêts perçus par l'Etat au titre de la souscription aux titres super-subordonnés de la première tranche soient affectés à un système de caution mutuelle, éventuellement via Oséo, plutôt qu'aux recettes fiscales. M. Frédéric Oudea a considéré qu'il n'est pas en position de juger de l'opportunité d'une telle utilisation, mais a convenu que l'apport d'Oséo est précieux. Il a néanmoins estimé que toute aide aux entreprises doit respecter un principe de crédit responsable et éviter de trop grandes distorsions de concurrence, afin de ne pas pénaliser les entreprises compétitives.

Il a indiqué que la Société générale privilégie la politique de dividende, qui a notamment vocation à récompenser les actionnaires demeurés fidèles en dépit de la chute des cours boursiers, plutôt que les rachats d'actions, qui ont été limités au financement de plans d'attribution de stock-options et n'ont pas été engagés en 2008. Le taux de distribution du dividende au titre de l'exercice 2008 devrait être de 36 % du résultat net, et une option de paiement en actions - assorti d'une décote - sera proposée aux actionnaires, permettant, le cas échéant, de renforcer les fonds propres de la banque.

Concernant la rémunération variable des opérateurs de marché, il a tenu à prévenir tout « amalgame » entre les excès manifestes constatés dans certains pays et les pratiques courantes du marché français. Il a déclaré que les mécanismes en vigueur à la Société générale ont été revus, approuvés par le conseil d'administration et soumis au régulateur bancaire, de sorte qu'ils sont, pour l'essentiel, déjà conformes aux récentes recommandations formulées par le groupe de travail de place. Les bonus ont ainsi fortement baissé en 2008, en moyenne de près de 70 % par rapport à 2006 et de 40 % par rapport à 2007. La structure de la rémunération variable a également été révisée : elle peut désormais être différée, payée en actions et adossée à la performance future de la banque de financement et d'investissement.

En réponse à une question de Mme Nicole Bricq, il a précisé que la période durant laquelle la rémunération variable peut être retenue et différée est de trois ans, selon un mécanisme dit de « claw back ». De même, des travaux sont en cours pour mettre en place un système plus responsabilisant, qui repose sur la performance individuelle plutôt que collective. Il a néanmoins rappelé, en se fondant sur l'exemple de Lehman Brothers, que la rémunération n'est qu'un des éléments à prendre en compte dans l'analyse de la performance ou de la défaillance d'une banque d'investissement.

Puis, en réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, M. Frédéric Oudea a jugé essentiel que la réforme de la régulation financière ait une portée internationale et non pas seulement française, et contribue en particulier à harmoniser la définition des fonds propres des banques. A ce titre, il a exposé certaines qualités du système français de supervision, qui, selon lui, devraient constituer une source d'inspiration : le rôle déterminant de la banque centrale qui induit une proximité des banques, et une réglementation homogène, sans les failles que la régulation américaine présente, par exemple, à l'égard des courtiers. La supervision des activités bancaires doit néanmoins se renforcer dans le domaine du risque de liquidité et s'adapter aux nouvelles contraintes de financement des bilans. Enfin, il a fait part de son intérêt pour les travaux visant à atténuer la procyclicité des normes prudentielles et comptables, tout en appelant à une certaine progressivité dans leur application, afin d'éviter que les banques ne soient soudainement conduites à constituer des provisions supplémentaires.

En réponse à une interrogation de M. Jean-Pierre Fourcade sur les flux de livrets A domiciliés à la Société générale, il a indiqué que, jusqu'à présent, un million de livrets ont été ouverts, représentant environ 2,5 milliards d'euros. Il a ajouté, en réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, que le contrôle de la multidétention repose sur une déclaration sur l'honneur signée par le client.

En réponse à une question de Mme Nicole Bricq, il a estimé que la Société générale ne sera sans doute pas en mesure de rembourser par anticipation, dans l'année, les prêts contractés auprès de la SFEF. La Société générale saisira néanmoins toute opportunité de refinancement direct en cas de détente du marché.

Il a enfin exprimé sa solidarité à l'égard des salariés de la Société générale, soumis de manière injuste au flux des critiques et aux incivilités, alors qu'ils ne sont pas responsables de la situation créée. Il est, selon lui, nécessaire d'éviter que ces comportements hostiles ne portent un préjudice durable à des réseaux qui fonctionnent plutôt mieux que dans d'autres pays.

Mercredi 4 mars 2009

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Simplification du droit - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, sur la proposition de loi n° 34 (2008-2009), adoptée par l'Assemblée nationale, de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures, dans le texte n° 210 (2008-2009) adopté par la commission des lois le 11 février 2009.

Présentant les six articles de la proposition de loi dont la commission des finances s'est saisie, M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, a tout d'abord relevé que trois d'entre eux ont pour objet de clarifier le droit par un allègement des procédures fiscales et douanières.

L'article 14 vise à permettre à l'administration fiscale de compenser les dettes des redevables avec les créances que ceux-ci détiennent sur l'Etat.

L'article 25, relatif à la profession de commissionnaire en douane, supprime l'agrément pour les personnes physiques habilitées à représenter le commissionnaire quand celui-ci est une personne morale possédant le statut de société. M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, a fait valoir que le régime actuel de double agrément, celui délivré à la société ainsi que celui accordé à la personne physique qui la représente, est en effet inutile. Les garanties apportées par la société lors de l'obtention de son propre agrément sont suffisantes.

L'article 26 de la proposition de loi prévoit de modifier la composition de la commission de conciliation et d'expertise douanière. Celle-ci joue un important rôle pré-contentieux en rendant des avis dans le cadre des contestations élevées sur l'espèce tarifaire de la marchandise, son origine ou sa valeur déclarée, lors du dédouanement ou après celui-ci. La nomination, prévue à cet article, d'un second magistrat du siège, suppléant le président de la commission, devrait permettre de raccourcir les délais d'examen des dossiers qui lui sont renvoyés.

Puis M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, a détaillé le contenu de l'article 28 bis de la proposition de loi relatif à la demande d'habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnances afin de tirer les conséquences de la création de la nouvelle direction générale des finances publiques (DGFIP), instituée par un décret du 3 avril 2008. Celle-ci est issue de la fusion entre l'ancienne direction générale des impôts (DGI) et celle de la comptabilité publique (DGCP). Il s'est félicité de l'aboutissement de cette réforme dont il avait appelé de ses voeux la réalisation dès 2000, dans son rapport d'information relatif aux missions fiscales de la direction générale des impôts. Le rapprochement des services a permis d'ores et déjà de réduire le nombre des bureaux de 10 % au niveau central.

La mise en oeuvre de cette fusion à l'échelon local constituera la prochaine étape. Les directions des services fiscaux et le réseau du « Trésor public » seront fusionnés dans une direction départementale des finances publiques qui sera dirigée par un administrateur général des finances publiques.

Puis M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, a insisté sur l'objet de la présente habilitation qui ne tend pas à remettre en cause ce nouveau réseau fiscal unique, ni à modifier les droits des contribuables. Relayant les propos de la DGFIP auditionnée dans le cadre de l'examen de la proposition de loi, il a indiqué que cette habilitation doit permettre au Gouvernement d'harmoniser les textes fiscaux faisant référence aux anciennes dénominations de DGI, DGCP, de trésorier payeur général, directeur des services fiscaux, etc. Plus de 700 textes législatifs ont été recensés comme devant être modifiés pour tenir compte de la nouvelle organisation.

Cette mise en cohérence ne pourra cependant se réduire à un simple remplacement des termes. Les procédures et les organes sont également en cause, dans la mesure où chacun des deux anciens réseaux possède ses propres règles de recouvrement. Illustrant son propos, M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, a souligné que l'harmonisation des procédures de paiement de l'impôt, en particulier, sera complexe puisque celles-ci diffèrent selon que l'impôt est recouvré par un comptable du Trésor ou par un comptable de l'ex-DGI.

En effet, l'impôt perçu par le comptable du Trésor, tel que l'impôt sur le revenu, ou les impôts directs locaux, taxe d'habitation et taxe foncière, donnent lieu à l'émission d'un rôle annuel et à la délivrance d'un avis d'imposition au contribuable.

En revanche, l'impôt recouvré par le comptable de l'ex-DGI, en matière de recouvrement de TVA ou d'impôt sur les sociétés, est auto liquidé par le redevable. Ce dernier acquitte spontanément l'impôt lors du dépôt de sa déclaration comportant les indications nécessaires à la liquidation et au paiement de l'impôt dû.

Puis M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, a observé que ce travail de simplification concerne non seulement les procédures de recouvrement mais également les organes dans lesquels sont représentées les deux anciennes directions.

Convenant de la nécessité d'une telle habilitation, il a néanmoins appelé la commission à une extrême vigilance lors de l'examen du projet de loi de ratification des ordonnances, en raison de la complexité de ce travail d'harmonisation et des incertitudes qui l'entourent. En effet, il est impossible de déterminer, à ce jour, si cette simplification conduira à la suppression d'une procédure d'un réseau au profit de l'autre ou à la création d'une nouvelle procédure.

Puis M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, a indiqué que la commission s'est également saisie pour avis de certaines dispositions de l'article 66 bis qui propose de ratifier plusieurs ordonnances, dont deux d'entre elles relèvent du champ de compétence de la commission.

Tout d'abord, l'ordonnance du 7 décembre 2005, dite « ordonnance pénalités fiscales ». M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, a indiqué que celle-ci s'inscrit dans une démarche continue de modernisation des textes fiscaux entreprise depuis 2003. Elle constitue en effet une avancée majeure car elle a notamment pour objet de distinguer clairement les intérêts de retards d'un côté et les majorations et amendes de l'autre, ces dernières seules constituant des sanctions fiscales.

Puis il s'est déclaré favorable à la ratification de l'ordonnance du 26 août 2005 simplifiant les règles budgétaires applicables aux collectivités territoriales, considérant que celle-ci est conforme à la démarche de modernisation de la comptabilité des collectivités territoriales entreprise depuis une dizaine d'années.

En outre, M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, a précisé que cette ordonnance fait suite aux propositions du groupe de travail présidé par M. Jean-Claude Frécon, dans le cadre du comité des finances locales, en vue de formuler des propositions de simplification du cadre budgétaire et comptable imposé aux communes et à leurs établissements publics.

Enfin, le dernier article, objet de l'avis de la commission, est l'article 67, relatif au gage financier.

En conclusion, M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, a proposé d'approuver, sous réserve de quelques modifications rédactionnelles, les mesures de simplification figurant dans le texte et de ratifier les ordonnances précitées.

Puis la commission a examiné les amendements présentés par le rapporteur pour avis.

Avant l'article 14, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel visant à permettre aux agents des services de l'Etat chargés de la réalisation d'études économiques ainsi qu'aux chercheurs d'avoir accès à certains documents comptables relatifs aux entreprises, pour la réalisation de leurs recherches et études.

A l'article 14 (simplification des mesures de recouvrement des impositions) la commission a adopté un amendement de suppression. M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, a précisé que cette disposition avait en effet déjà été adoptée dans le cadre du second collectif pour 2008.

Avant l'article 26, la commission a adopté trois amendements tendant à insérer des articles additionnels ayant pour objet d'améliorer la lisibilité du code des douanes. M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, a insisté sur la complexité induite par l'articulation de deux sources normatives : d'une part, le code des douanes communautaire, issu d'un règlement du conseil du 12 octobre 1992 modifié, et, d'autre part, le droit national qui concerne principalement les aspects contentieux douaniers.

- Le premier article additionnel tire les conséquences des dispositions communautaires relatives au régime de l'entrepôt douanier. Il propose d'abroger les articles 140 à 156 et 158 du code des douanes en raison de la non-conformité de leurs dispositions au code des douanes communautaire ou de leur caducité.

- Le deuxième article additionnel propose de modifier l'article 157 du code des douanes relatif à la durée de séjour des marchandises sous le régime de l'entrepôt douanier. M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, a souligné que cet article conserve un intérêt par rapport aux dispositions communautaires qui fixent le régime des entrepôts douaniers. Il laisse en effet la possibilité aux autorités nationales de fixer une durée de séjour pour les marchandises stockées en entrepôt. Cependant, sa rédaction doit être modifiée afin, d'une part, d'en améliorer l'articulation avec le code communautaire et, d'autre part, d'y supprimer une notion devenue caduque : l'entrepôt privé banal.

- Le troisième article additionnel prévoit d'harmoniser les délais de saisine du juge d'instance en cas de recours contre un refus de remboursement d'une dette douanière. M. Bernard Angels, rapporteur pour avis, a rappelé que le délai de recours est de deux mois à compter de la décision refusant le remboursement, lorsque la dette douanière concerne des droits nationaux. Constatant que ce délai est, en revanche, de trois mois lorsque la demande de remboursement est relative aux droits perçus à l'importation ou à l'exportation, il a proposé d'harmoniser ces deux délais pour que l'administré dispose de trois mois pour saisir le juge, quelle que soit la nature du droit faisant l'objet de sa demande de remboursement, droits nationaux ou taxes à l'importation ou à l'exportation.

M. Jean Arthuis, président, a ensuite proposé un amendement tendant à ratifier, dans le nouvel article 66 bis, neuf ordonnances supplémentaires qui modernisent le droit financier. Il a précisé que huit de ces ordonnances ont été prises en application d'une habilitation conférée par les articles 152 et 165 de la loi de modernisation de l'économie et ont donc été publiées entre octobre 2008 et janvier 2009. La neuvième ordonnance a été prise en vertu d'une habilitation antérieure, conférée par la loi du 17 décembre 2007 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans les domaines économique et financier, et a été publiée en juin 2008.

Il a considéré que plusieurs de ces ordonnances apportent des réformes substantielles, en particulier s'agissant de l'appel public à l'épargne, des titres financiers, du nouveau cadre de la titrisation et de la création de l'Autorité des normes comptables. Elles ont donné lieu à de longues consultations et contribuent à renforcer l'attractivité de la place de Paris tout en préservant la sécurité juridique et financière des investisseurs. Il a justifié la ratification de ces ordonnances, qui n'appellent pas de modifications importantes sur le fond mais quelques rectifications d'erreurs matérielles et mesures de cohérence, comme une illustration de l'attention et de la vigilance que le Sénat porte à ces sujets, en des temps particulièrement troublés et de réflexion sur la rénovation de la supervision des activités financières.

Mme Nicole Bricq a rappelé que le Sénat, à l'initiative de sa commission des finances, a encadré l'habilitation portant sur la réassurance et la réforme du cadre juridique de la titrisation, et a considéré que ces ordonnances, certes techniques, requièrent que le Gouvernement propose lui-même leur ratification et, à tout le moins, méritent un examen particulièrement attentif du Parlement, compte tenu de leur impact sur la sphère financière. Elle s'est donc déclarée favorable au souhait du président de la commission d'une ratification par voie d'amendement parlementaire.

La commission a alors adopté l'amendement proposé par M. Jean Arthuis, président, à l'article 66 bis.

Enfin, elle a donné un avis favorable à l'adoption des articles de la proposition de loi dont elle s'est saisie pour avis, sous réserve des amendements qu'elle présente.

Crise financière internationale : plan de soutien aux banques - Audition de M. Pierre Mariani, président du comité de direction de Dexia

Au cours d'une deuxième séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Pierre Mariani, président du comité de direction de Dexia.

M. Jean Arthuis, président, a invité M. Pierre Mariani à rappeler les éléments de contexte ayant présidé à sa nomination et à dresser un premier bilan de la situation de Dexia. Il a également souhaité que la commission soit éclairée sur les conditions de cession des activités d'assurance de Financial Security Assurance (FSA) et de liquidation de ses activités de gestion d'actifs, sur le niveau des pertes envisagées et sur l'éventualité de la mise en jeu de la garantie de l'Etat.

Dexia s'étant livrée, selon les termes de M. Mariani, à des « développements hasardeux, mal financés et tentés loin des bases et des métiers qui ont fait la force historique de la société », M. Jean Arthuis, président, a voulu connaître les conditions de recentrage des activités du groupe et les conséquences que les difficultés financières traversées par Dexia pourraient avoir sur le niveau et les modalités des crédits consentis aux collectivités territoriales.

M. Pierre Mariani, président du comité de direction de Dexia, a détaillé les trois origines principales des difficultés du groupe. Le développement très rapide des activités internationales de Dexia, notamment hors d'Europe, s'est tout d'abord opéré sans sources de financement appropriées et sans que Dexia dispose d'une véritable clientèle dans les pays en question.

Le groupe a ensuite recouru à des financements à court terme pour constituer un portefeuille de placements de l'ordre de 160 milliards d'euros, notamment sous forme de portefeuilles d'investissement. Il a par ailleurs « échangé » son excellente notation sur les marchés financiers contre du risque de crédit, sous forme de prêts à des institutions bancaires ou à des pays émergents potentiellement rentables à long terme, mais ayant rapidement révélé des faiblesses.

En dernier lieu, Dexia s'est fortement exposée aux risques liés à l'évolution de la conjoncture américaine, au travers de sa filiale FSA. Celle-ci a développé des activités de garantie des émissions obligataires des collectivités locales aux Etat-Unis d'Amérique, pour 400 milliards de dollars, mais également des activités de rehaussement de crédit de structures de titrisation, pour 115 milliards de dollars. C'est de ce « coeur de portefeuille » qu'ont résulté les principales difficultés du groupe en 2007. FSA s'est enfin livrée à une activité de collecte de dépôts garantis, dont le montant de 17 milliards de dollars a été principalement réinvesti dans des actifs à sous-jacents immobiliers, connaissant aujourd'hui une chute considérable de leur valorisation.

Selon M. Pierre Mariani, ces trois sources de difficultés ont abouti, en septembre 2008, à une crise de liquidité et, dans une moindre mesure, de solvabilité, nécessitant le renforcement des fonds propres de Dexia. La faillite de Lehman Brothers a asséché le marché interbancaire et fait disparaître les instruments de financement à court terme auxquels l'entreprise avait recours. En conséquence, la direction de Dexia a sollicité des autorités belges, françaises et luxembourgeoises une recapitalisation rapide. Cette recapitalisation, dont M. Mariani a jugé qu'elle n'était pas la réponse la plus appropriée à une crise de liquidité, s'est traduite par des prises de participation des Etats français et belge, pour 5,7 % du capital chacun, par l'accroissement de la participation de la Caisse des dépôts et consignations et de la Caisse nationale de prévoyance, des régions belges et des actionnaires historiques du groupe.

Les autorités françaises ont subordonné leur prise de participation à des changements dans l'équipe dirigeante du groupe, ce qui a abouti à sa propre nomination et à celle de M. Jean-Luc Dehaene, en qualité de président du conseil d'administration. Face à un risque imminent de cessation de paiements, la nouvelle équipe dirigeante a sollicité la garantie des Etats, qui a été accordée le 9 octobre 2008.

M. Pierre Mariani a précisé que la clôture des comptes 2008 s'est soldée par une perte de 3,3 milliards d'euros pour Dexia, dont 3,1 milliards liés aux pertes et à la cession de FSA. Par ailleurs, le groupe a enregistré des pertes conséquentes liées à la dévalorisation de son portefeuille bancaire, passé des provisions au titre de l'affaire « Madoff » et constaté des pertes sur des opérations de change en Europe de l'Est. En revanche, il a cédé dans de bonnes conditions une participation dans une filiale du groupe des banques populaires autrichiennes.

S'agissant des modalités de cession de FSA à Assured Guaranty LLC, M. Mariani a affirmé avoir obtenu la quasi-totalité des autorisations réglementaires aux Etats-Unis, indiqué que l'autorisation de la Commission européenne est attendue pour le 18 mars 2009 et fait valoir que les négociations avec les Etats français et belge, concernant les conventions de garantie sur l'activité de produits financiers, sont en cours de finalisation.

Cette cession s'accompagne d'actions destinées à réduire le profil de risque du groupe, en cessant les activités de portefeuille et de négociation pour compte propre, en centralisant à Paris et Bruxelles les activités de marché et en réduisant les limites de risque antérieurement applicables dans l'entreprise. En outre, le périmètre des activités de Dexia a été redéfini et concentré sur les seuls pays où l'entreprise dispose de vrais clients, d'un « funding » approprié et se livre à des activités profitables.

M. Pierre Mariani a indiqué que l'assainissement de la situation du groupe se traduira par des mesures de réduction des coûts, visant à diminuer ceux-ci de 15 % en trois ans. Ces mesures auront un impact sur l'emploi, raison pour laquelle une concertation est en cours avec les instances représentatives du personnel.

Il est enfin revenu sur la situation de la liquidité du groupe, affirmant que la garantie des Etats a permis à Dexia de retrouver des conditions acceptables de financement à court terme. Les conditions de financement à moyen terme sont en revanche plus délicates, les émissions réalisées par l'entreprise étant renchéries par le coût de la garantie des Etats. M. Pierre Mariani a toutefois précisé que la difficulté de financement à moyen terme affecte l'ensemble des banques et que la crise de liquidité est moins liée à une méfiance des établissements bancaires les uns à l'égard des autres qu'à leur inquiétude au sujet de leur situation propre.

A la demande de M. Jean Arthuis, président, M. Pierre Mariani a précisé que la rémunération des garanties des Etats est commune à la France, à la Belgique et au Luxembourg et varie en fonction des échéances, avant de détailler les taux applicables à chacune d'entre elles et les modalités de versement des rémunérations aux Etats. Il a également précisé que l'intégralité de la hausse des coûts de financement n'est pas répercutée sur les clients de Dexia. Si ces clients sont, en France, essentiellement des collectivités locales, la situation est plus diversifiée en Belgique, où l'entreprise ne tire que 40 % de ses revenus de l'activité de prêteur et se livre également à des activités de banque de dépôt et de gestion de trésorerie pour les collectivités.

Mme Nicole Bricq a successivement interrogé M. Pierre Mariani sur l'appréciation générale qu'il porte sur la liquidité des marchés, sur l'impact de la situation de Dexia sur les collectivités territoriales, ainsi que sur l'évolution des emplois et des rémunérations des dirigeants au sein de l'entreprise.

M. Serge Dassault est revenu sur la situation de certaines collectivités territoriales ayant contracté des emprunts à taux variable.

M. Joël Bourdin a commenté la difficulté qu'éprouve Dexia à se financer à moyen et long termes et a souhaité obtenir des précisions sur la situation du groupe à l'égard des pays d'Europe centrale et orientale.

M. Jean-Pierre Fourcade a souhaité savoir si Dexia a enregistré des pertes au titre de son activité de crédit aux collectivités locales américaines et si la cession de FSA est susceptible d'améliorer le bilan de l'entreprise et son cours en bourse. Il s'est également interrogé sur l'évolution des prêts indexés de Dexia compte tenu de la baisse attendue de l'inflation.

M. Jean Arthuis, président, est revenu sur les provisions constituées par le groupe et a suggéré que la cherté de la garantie de l'Etat pour Dexia plaide pour qu'elle puisse recourir à la Société de financement de l'économie française (SFEF).

M. Pierre Mariani, président du comité de direction de Dexia, a admis comme paradoxal qu'un problème de liquidité demeure pour Dexia, compte tenu des interventions massives consenties par les banques centrales. Il a relevé une contradiction dans le fait que les agents économiques réclament des prêts pour poursuivre leur activité et souhaitent simultanément que leurs disponibilités fassent l'objet de placements sans risque. A ce stade, le secteur bancaire n'a ni la taille, ni les fonds propres, ni la base de dépôts nécessaires pour se substituer aux opérateurs financiers tels que les SICAV monétaires ou obligataires qui assuraient traditionnellement l'essentiel du financement de l'économie. Si une diminution des taux courts pourra inciter les investisseurs à placer à nouveau leur trésorerie, l'inquiétude domine toujours au sein des établissements bancaires et les conduit souvent à refuser de prêter leurs disponibilités au-delà d'un mois.

M. Pierre Mariani a confirmé que Dexia envisage la suppression de 900 emplois, dont 250 en France, et a précisé les modalités de réduction des rémunérations variables des dirigeants du groupe. Par ailleurs, les administrateurs du groupe ont vu la partie fixe de leurs jetons de présence divisée par deux. A M. Jean Arthuis, président, qui s'interrogeait sur la portée des interventions de l'Etat actionnaire dans ces arbitrages et sur la relative passivité de ce dernier, M. Pierre Mariani a répondu que l'Agence des participations de l'Etat est représentée par un administrateur au sein de Dexia.

S'agissant des crédits structurés, le taux moyen de la dette structurée des collectivités territoriales s'établit à 4,22 %, soit en-deçà du taux moyen de 4,90 % constaté pour l'ensemble des prêts consentis par Dexia aux mêmes collectivités. La structuration de la dette permet donc toujours un financement à moindre coût. Par ailleurs, si la crise a profondément modifié le niveau de certains indices entrant dans la composition de ces crédits, la façon dont Dexia a structuré ses propres produits a limité l'impact du retournement conjoncturel sur ses clients. Enfin, Dexia a pris conscience très précocement des risques liés aux dettes structurées et a proposé à certaines collectivités les aménagements susceptibles de les neutraliser. Sur 22 800 clients et 115 milliards d'euros d'encours de prêts en France, seuls 46 collectivités, 14 hôpitaux et 5 bailleurs sociaux supportent aujourd'hui des taux particulièrement élevés en raison du caractère structuré de leur dette. A M. Philippe Dallier, qui s'est interrogé sur l'existence de cas flagrants de défaut de conseil à certaines collectivités aujourd'hui en difficulté, M. Pierre Mariani a rappelé que Dexia n'a pas commercialisé les produits les plus complexes et avait formulé des offres de déstructuration sur certains contrats, en dépit de leur caractère coûteux.

En réponse aux différents intervenants, M. Pierre Mariani a enfin apporté les précisions suivantes :

- l'exposition de Dexia aux pays d'Europe centrale et orientale est estimée à 13 milliards d'euros, correspondant essentiellement à des émissions souveraines ; certains prêts seront convertis en monnaie locale ;

- le comté de Jefferson (Alabama) est, pour l'heure, la seule collectivité à avoir fait défaut aux Etats-Unis ;

- le produit de la cession de FSA, pour une valeur de 1,4 à 1,5 milliard de dollars, se compose de liquidités (pour environ 360 millions de dollars) et d'actions d'Assured Guaranty, dont la valeur a fortement chuté au cours de la période récente ; la contribution de cette cession au redressement du bilan de Dexia en sera limitée d'autant, mais il convient de se féliciter de ce que les 700 millions de dollars de dette de l'entreprise soient repris par l'acquéreur ;

- la baisse de l'inflation devrait donner une inflexion favorable aux emprunteurs ayant eu recours à des prêts indexés ;

- sur les 3,1 milliards d'euros de pertes enregistrées en 2008, 1,7 milliard résultent de la cession de FSA, soit la valeur de cette société dans les comptes. En application des nouvelles normes comptables, le risque propre de crédit et des crédits d'impôts différés comptabilisés comme profits ont été annulés pour FSA. Le portefeuille de produits financiers présente un niveau de pertes effectif de 12 millions de dollars et les provisions passées dans les comptes s'élèvent à 1,95 milliard de dollars. Les pertes économiques, telles qu'elles résultent des modèles internes du groupe, sont de l'ordre de 800 millions de dollars, à mettre en regard d'un seuil de « first loss » de 4,5 milliards de dollars dans le cadre de la garantie des Etats ;

- enfin, compte tenu de la garantie spécifique dont elle bénéficie, Dexia n'a pas accès à la SFEF, mais le taux que cette dernière consentirait à l'entreprise serait vraisemblablement plus avantageux que celui qui est associé à la garantie des Etats.

Deuxième loi de finances rectificative pour 2009 - Audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, et de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique

Enfin, la commission a procédé à l'audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, et de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, sur le deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2009.

M. Jean Arthuis, président, a précisé que le projet de loi de finances rectificative, adopté le matin même par le Conseil des ministres, est le troisième volet budgétaire du plan de relance, après la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 et la loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a indiqué que, selon le dernier consensus disponible, la croissance de la France en 2009 serait de - 1,4 %, contre - 2 % pour la zone euro, - 2,1 % pour les Etats-Unis d'Amérique, - 2,5 % pour l'Allemagne et - 3,8 % pour le Japon. A ce stade, l'économie française résiste mieux que celles de ses partenaires, du fait d'une croissance de la consommation des ménages toujours positive, d'un ajustement du marché immobilier moins intense que dans d'autres pays, et de l'impact des mesures de la loi n° 2008-1061 du 16 octobre 2008 de finances rectificative pour le financement de l'économie.

La crise est cependant « sans précédent », ce qui rend la prévision très difficile. Aux Etats-Unis, le plan d'aide aux banques et le plan de relance ne paraissent pas avoir convaincu les marchés. Contrairement à ce que l'on espérait, la crise s'est étendue aux pays d'Asie.

Les nouvelles prévisions du Gouvernement pour 2009 et 2010 sont pour la croissance du PIB, de respectivement - 1,5 % et + 1 % ; pour l'inflation, de respectivement 0,4 % et 1,4 % ; pour les créations d'emploi, de respectivement - 290.000 et + 33.000.

Le présent projet de loi de finances rectificative met en oeuvre le « pacte automobile » du 9 février 2009 (consécutif aux « Etats généraux de l'automobile » du 20 janvier 2009) et les décisions du « sommet social » du 18 février 2009. Il vient après le «  plan PME » du 2 octobre 2008, de 22 milliards d'euros, le plan de soutien aux banques du 16 octobre 2008 (50,5 milliards d'euros décaissés) et le plan de relance de 26 milliards d'euros (annoncé le 4 décembre 2008). Il doit être suivi de la réunion du G20 à Londres le 2 avril prochain, de la réforme de la formation professionnelle qui devrait intervenir au printemps 2009, puis de la réforme de la taxe professionnelle.

La traduction budgétaire du « pacte automobile » comprend deux volets :

- le financement de la filière automobile, avec, pour les constructeurs, des prêts participatifs de l'Etat à hauteur de 6,5 milliards d'euros, et, pour l'innovation, des prêts bonifiés à 6 %, pour un montant total de 250 millions d'euros (sur deux ans, dont 150 millions d'euros en 2009) ;

- un fonds de garantie pour les prêts octroyés aux équipementiers et sous-traitants, correspondant à une dotation budgétaire de 240 millions d'euros.

Le Fonds d'investissement social, créé à la suite du sommet social du 18 février 2009, a pour objet de coordonner les efforts en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle. Son niveau de ressources est fixé à environ 2,5 milliards d'euros, dont 1,3 milliard d'euros pour l'Etat (500 millions d'euros dans le cadre de la loi du 4 février 2009 précitée de finances rectificative pour 2009 et 800 millions d'euros dans celui du présent projet de loi de finances rectificative).

Procédant également à l'aide d'une vidéo-projection, M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a présenté la baisse des deux tiers de l'impôt sur le revenu pour les contribuables de la tranche d'imposition à 5,5 %. La mise en oeuvre de cette mesure sera entièrement assurée par l'administration fiscale, sans que les contribuables aient de démarche particulière à effectuer. Seraient concernés les contribuables dont le revenu net de 2008 est, par part, compris entre 5 852 euros et 11 673 euros, ou inférieur à 12 475 euros (avec un avantage dégressif pour éviter les effets de seuil). Le coût de la mesure est évalué à 1,1 milliard d'euros. Le gain moyen serait de 200 euros pour la tranche à 5,5 %, et de 130 euros pour le début de la tranche à 14 %. 6 millions de foyers fiscaux seraient concernés : 2 millions de foyers imposés à la première tranche, 2 millions de foyers imposés au début de la deuxième tranche, mais aussi 2 millions de foyers qui, en raison de réductions ou de crédits d'impôt, ne paient pas d'impôt sur le revenu.

M. Jean Arthuis, président, a demandé quelle sera l'année de revenus prise en compte pour la détermination de cet avantage fiscal.

M. Eric Woerth a précisé qu'il s'agira de 2007 pour le deuxième tiers, mais que le solde sera calculé sur la base des revenus de 2008.

Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit d'accroître les dépenses de l'Etat de 9,6 milliards d'euros, dont 2,6 milliards correspondant aux mesures du sommet social, 6,9 milliards destinés au pacte automobile, et 0,1 milliard d'euros relevant de la rubrique « autres ». A ces ouvertures de crédits, non gagées mais non pérennes, imputées sur la mission « Plan de relance de l'économie », s'ajoute 0,3 milliard d'euros, gagé par des annulations de la réserve de précaution, afin de financer les mesures consécutives à la tempête Klaus et aux Etats généraux de la presse, ainsi qu'un abondement du « Fonds jeunes ».

En réponse à deux questions de Mme Nicole Bricq, il a indiqué que le 0,1 milliard d'euros d'ouvertures de crédits de la rubrique « autres » concerne en particulier l'équipement informatique des écoles primaires en zone rurale, et que le présent projet de loi de finances rectificative ne prend pas en compte le coût des mesures devant être prochainement décidées en faveur de l'Outre-mer.

Les dépenses de l'Etat seraient, comme prévu, stabilisées en volume : par rapport à l'exécution 2008, les dépenses (hors relance) progresseraient en valeur de 0,4 %, ce qui correspond strictement à la nouvelle prévision d'inflation.

Par rapport à la loi du 4 février 2009 précitée de finances rectificative pour 2009, les recettes fiscales sont revues fortement à la baisse, d'environ 6,3 milliards d'euros, dont 3,5 milliards d'euros pour la TVA. Les prévisions de recettes non fiscales sont également réduites, de 1,1 milliard d'euros, du fait de la diminution des rentrées attendues des participations de l'Etat, qui ne serait pas compensée par les recettes nouvelles provenant de la rémunération de la garantie de la société de financement de l'économie française (SFEF), de l'ordre de 700 millions d'euros. Le déficit budgétaire de 2009, de 86,8 milliards d'euros après l'adoption de la loi du 4 février 2009 précitée, est désormais évalué à 103,8 milliards d'euros. Selon les estimations du Gouvernement, sur ce montant, seulement 42,2 milliards d'euros seraient « structurels », les 61,6 milliards d'euros restants se répartissant entre les pertes de recettes résultant de la faible activité économique (30 milliards d'euros) et les dépenses nouvelles induites par le traitement de la crise : 19 milliards d'euros dans le cadre du plan de relance, 2,9 milliards supplémentaires apportés par le présent projet de loi de finances rectificative, et 9,7 milliards de participations et de prêts (3 milliards pour le fonds stratégique d'investissement et 6,7 milliards de prêts au secteur automobile). Le déficit public est désormais évalué à 3,4 points de produit intérieur brut (PIB) en 2008, 5,6 points en 2009 et 2,9 points en 2012 (contre respectivement 3,2, 4,4 et 1,5 points de PIB selon les hypothèses inscrites dans la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012). Le déficit du régime général de la sécurité sociale pourrait être de l'ordre de 17 ou 18 milliards d'euros.

Les mesures fiscales tendant à améliorer la trésorerie des entreprises, instaurées par la loi du 30 décembre 2008 précitée de finances rectificative pour 2008, soutiennent déjà l'activité économique. Sur les 5,4 milliards d'euros de demandes déposées du 1er janvier au 1er mars 2009, des remboursements ont ainsi été réalisés pour 3,9 milliards d'euros. Par ailleurs, alors que cette faculté leur est ouverte depuis trois semaines, la mensualisation des remboursements de crédits de TVA a été demandée par 4.334 entreprises et a donné lieu au versement de 136 millions d'euros.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que le déficit public prévu pour 2009, de 5,6 points de PIB, doit être comparé à celui constaté en 1993, 1994 et 1995, de respectivement 6,4, 5,4 et 5,5 points de richesse nationale. Les dépenses supplémentaires en faveur de l'Outre-mer devraient être de plusieurs centaines de millions d'euros.

Il a posé deux questions. La prévision de charge de la dette a-t-elle été revue à la hausse, du fait de la majoration prévisible du déficit ? Par ailleurs, est-il conforme au principe de sincérité budgétaire que, dans le cadre de la SFEF, l'Etat perçoive dès l'octroi de la garantie la totalité de sa rémunération, quelle que soit la durée du prêt ?

En réponse, M. Eric Woerth a indiqué que la prévision de charge de la dette, maintenue inchangée, devrait plutôt être revue à la baisse, du fait d'une inflation inférieure aux prévisions. Les modalités de prise en compte de la rémunération de l'Etat pour les garanties accordées par l'intermédiaire de la SFEF sont conformes au principe de sincérité budgétaire. Mme Christine Lagarde a souligné à cet égard que la garantie de l'Etat est accordée en totalité dès le début du prêt, ce qui justifie, selon elle, que l'Etat soit rémunéré en totalité à ce moment.

Mme Nicole Bricq a considéré que, au rythme constaté depuis le début de l'année, le nombre de chômeurs pourrait augmenter de 600.000 personnes en 2009, et déploré que le présent projet de loi de finances rectificative bénéficie essentiellement aux ménages contribuant à l'impôt sur le revenu, qui ne sont, par définition, pas les plus modestes. Elle s'est interrogée sur les modalités de financement du Fonds d'investissement social, et a souhaité savoir si les 30 milliards d'euros de moindres recettes au titre de l'impact des stabilisateurs automatiques indiqués par M. Eric Woerth comprennent le coût des dispositifs de la loi pour le travail, l'emploi et le pouvoir d'achat (TEPA).

M. Jean-Pierre Fourcade a estimé que le recours massif à l'emprunt par les Etats en 2009 suscitera une augmentation des taux d'intérêt. Il a proposé que l'Etat se finance en partie grâce à la ressource placée sur les nouveaux livrets d'épargne réglementée.

M. Bernard Angels s'est interrogé sur la manière optimale de fixer la rémunération de la société de prise de participation de l'Etat (SPPE).

M. Philippe Adnot a proposé, afin de soutenir l'économie, de suspendre le malus écologique sur les voitures les plus polluantes, et de soutenir davantage les revenus des personnes sans emploi.

M. Serge Dassault a craint que le déficit budgétaire soit nettement supérieur aux 103,8 milliards d'euros annoncés. Il a souhaité que la règle d'irrecevabilité financière prévue par l'article 40 de la Constitution s'applique non seulement aux parlementaires, mais aussi au Gouvernement. Avec des dépenses de 292,5 milliards d'euros et des recettes de 196,3 milliards d'euros, le budget général serait déficitaire de 92,2 milliards d'euros, masse qui représente 33 % des dépenses et 49 % des recettes.

M. Jean Arthuis, président, a jugé que ce dernier taux était plus « parlant » que la prévision d'un déficit public de 5,6 points de PIB.

M. Yann Gaillard s'est interrogé sur les perspectives de réalisation des investissements prévus par la loi du 4 février 2009 précitée de finances rectificative pour 2009.

M. Albéric de Montgolfier a souhaité connaître les causes de la révision à la baisse d'1 milliard d'euros des prévisions de recettes d'impôt sur le revenu par rapport à celles de la loi du 4 février 2009 précitée.

M. Philippe Dallier a considéré que le nombre de délivrances de permis de construire pourrait être nettement inférieur aux prévisions du gouvernement, et que les collectivités territoriales devraient être davantage incitées à recourir au dispositif du contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE).

M. Jean-Jacques Jégou a souhaité savoir si l'impact du plan de relance est pris en compte dans les prévisions de croissance du gouvernement et connaître les contreparties demandées au secteur automobile en matière d'efforts de modernisation. Il s'est interrogé sur les modalités de financement du supplément de déficit du régime général de sécurité sociale.

M. Joël Bourdin a souhaité connaître les prévisions du gouvernement en matière d'évolution du taux d'épargne.

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé si l'obligation, pour les constructeurs automobiles bénéficiant de l'aide de l'Etat, de ne pas supprimer d'emplois, concerne également leurs sous-traitants. Il a jugé utile de réduire les « impôts de production ».

En réponse, Mme Christine Lagarde a indiqué que le Gouvernement prévoit la suppression de 350.000 emplois dans le secteur marchand. Il réfléchit, par ailleurs, à la manière d'éviter que l'allégement d'impôt sur le revenu proposé par le présent projet de loi de finances rectificative bénéficie aux ménages aisés imposés à la seule première tranche de l'impôt sur le revenu. La contribution du Gouvernement au Fonds de financement social sera de 1,3 milliard d'euros, le solde nécessaire pour atteindre l'objectif de 2,5 milliards d'euros correspondant à la contribution des partenaires sociaux, avec lesquels des négociations sont en cours. La mise en place de ce fonds est prévue pour juin 2009. Les 800 millions d'euros prévus par le présent projet de loi de finances rectificative au titre du financement de ce fonds (venant s'ajouter aux 500 millions d'euros prévus par la loi du 4 février 2009 précitée de finances rectificative pour 2009) doivent être mis en regard des 700 millions d'euros devant être perçus par l'Etat au titre de la rémunération de la garantie accordée aux banques par l'intermédiaire de la SFEF. Le Gouvernement ne partage pas le pessimisme de M. Jean-Pierre Fourcade en matière d'évolution des taux d'intérêt ; il juge cependant ses propositions intéressantes. La rémunération de l'Etat dans le cadre de la SPPE correspond au différentiel entre le taux auquel elle prête, de l'ordre de 8 %, soit légèrement inférieur à celui du marché, et celui auquel l'Etat emprunte les sommes correspondantes, soit environ 3 %. La faiblesse des prêts actuellement accordés par les banques provient non d'un rationnement du crédit, mais de la faiblesse de la demande.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur le nouveau zonage qui doit déterminer la liste des communes dans lesquelles seront applicables les incitations fiscales aux investissements des particuliers dans le logement locatif neuf (selon le régime Robien ou d'après la nouvelle réduction d'impôt dite « Scellier »). Il convient que l'analyse des marchés immobiliers locaux qui présidera au choix du zonage « recentré » ne se limite pas à la comptabilisation de l'état des stocks de logements non occupés, lequel ne reflète que très imparfaitement la réalité du terrain puisque malheureusement nombre des logements ainsi construits ne correspondent pas aux besoins locaux.

Mme Christine Lagarde a indiqué que, dans le cas du secteur automobile, le critère de non-suppression d'emplois auquel est subordonné l'octroi de l'aide de l'Etat s'applique à l'ensemble constitué par les constructeurs et leurs sous-traitants.

M. Eric Woerth a considéré que, par le mécanisme des « stabilisateurs automatiques », le Gouvernement effectue d'ores et déjà une relance fiscale massive. Par ailleurs, un point de baisse de l'inflation correspond à 12 ou 13 milliards d'euros de pouvoir d'achat en plus. Les recettes de l'Etat au titre de la rémunération des garanties accordées aux banques par l'intermédiaire de la SFEF seront bien de 700 millions d'euros. Les 30 milliards d'euros de moindres recettes correspondant au jeu des stabilisateurs automatiques, dont 26 milliards d'euros pour les recettes fiscales, ne comprennent pas, par construction, le coût de la loi TEPA. Le gouvernement prévoit une augmentation de 1,4 % du revenu des ménages, dont la consommation augmenterait de seulement 0,4 %, ce qui devrait se traduire par une remontée mécanique du taux d'épargne. Il n'est pas possible, à ce stade, d'être certain que le déficit budgétaire ne sera pas supérieur à 103,8 milliards d'euros. L'effet des plans de relance est bien pris en compte dans les prévisions de croissance du gouvernement. La révision à la baisse des prévisions d'impôt sur le revenu provient en particulier d'une masse salariale et de plus-values immobilières pour 2008 revues à la baisse. Enfin, les modalités de financement du supplément de déficit du régime général de sécurité sociale seront déterminées à l'automne.

Jeudi 5 mars 2009

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Développement économique de l'outre-mer - Audition de M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer

La commission a d'abord procédé à l'audition de M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer, sur le texte n° 233 (2008-2009) adopté par la commission sur le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer.

Après avoir rappelé que le projet de loi relatif au développement économique de l'outre-mer a été déposé au Sénat le 28 juillet 2008, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a souligné la nécessité, pour le Gouvernement, de procéder à certains ajustements, afin de prendre en compte les préoccupations exprimées, ces dernières semaines, par nos concitoyens des collectivités d'outre-mer. Il s'est réjoui des accords récemment conclus à cet égard en Martinique et en Guadeloupe.

M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat chargé de l'outre-mer, a rappelé que, lors de sa première audition devant la commission des finances, en commun avec les commissions des lois, des affaires économiques et des affaires sociales, le mardi 17 février 2009, il avait insisté sur la nécessité d'adapter, en temps réel, les dispositifs proposés par le présent projet de loi afin de prendre acte de l'évolution des négociations engagées en outre-mer.

Deux événements, survenus depuis le dépôt du projet de loi, doivent, en effet, être pris en compte : d'une part, la crise financière et économique mondiale dont le déclenchement et l'ampleur n'étaient pas prévisibles, et, d'autre part, la crise sociale qui agite l'outre-mer depuis plusieurs semaines.

Il a insisté sur l'effort conséquent et sans précédent de soutien au développement économique de l'outre-mer consenti dans le projet de loi, notamment à travers la révision de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 dite loi « Girardin » : le montant des exonérations de charges sociales accordées dans ce cadre devrait s'élever à 1,522 milliard d'euros en 2009, contre 1,357 milliard d'euros en l'état actuel du droit et 1,372 milliard d'euros dans la première version du présent projet de loi, avant adoption des amendements déposés par le Gouvernement sur le texte adopté par la commission des finances. Ces mesures traduisent une volonté politique forte de promouvoir un développement économique endogène de l'outre-mer.

M. Yves Jégo a indiqué que le Gouvernement a déposé 26 amendements au texte adopté par la commission des finances, qui traduisent les mesures du plan de réponse à la crise en outre-mer présenté par le Président de la République lors de son intervention le 19 février dernier et dont les modalités de mise en oeuvre ont été abordées par le Premier ministre avec les élus de l'outre-mer le 26 février.

Il a, ensuite, présenté les principaux d'entre eux.

Quatre amendements tendent, tout d'abord, à améliorer l'efficacité des zones franches d'activités (ZFA) :

- le premier vise à harmoniser les secteurs d'activité éligibles au dispositif préférentiel des ZFA dans l'ensemble des départements d'outre-mer. Six secteurs ont été retenus : la recherche et développement ; les technologies de l'information et de la communication ; le tourisme ; l'environnement ; les énergies renouvelables ; l'agro-nutrition ;

- le deuxième amendement tend à compléter le dispositif des ZFA en assurant qu'il bénéficiera également aux terrains agricoles. Il crée en conséquence un abattement de taxe foncière sur les propriétés non bâties pour les terres agricoles, dans le cadre des zones franches d'activités. Le coût estimé de cette mesure est de 10 millions d'euros ;

- le troisième amendement propose de majorer les taux d'abattement de taxe professionnelle accordés dans le cadre des ZFA. Ils passeraient de 50 % à 80 % pour le régime général et de 80 % à 100 % pour les secteurs prioritaires. Le surcoût estimé de cette mesure est de 15 millions d'euros qui s'ajoute à un coût initial de 67 millions d'euros ;

- le dernier amendement anticipe d'un an l'entrée en vigueur de la partie du dispositif des ZFA relative à l'exonération d'impôt sur les sociétés, afin de garantir que les exercices clos au 31 décembre 2008 soient éligibles aux ZFA. Le montant total des exonérations d'impôt sur les sociétés accordées dans ce cadre s'élèverait à 100 millions d'euros.

S'agissant du mécanisme de dégressivité des exonérations de cotisations patronales accordées aux entreprises de moins de 11 salariés, le Gouvernement propose de créer une exonération complète jusqu'à 2,2 fois le salaire minimum de croissance (SMIC) contre 1,4 et 1,6 fois le SMIC dans le texte initial selon les secteurs d'activités et les zones géographiques. Il s'agit de favoriser l'embauche des cadres intermédiaires dans les petites entreprises. A partir de ce seuil, le montant de l'exonération décroîtrait de manière linéaire et deviendrait nul lorsque la rémunération horaire est égale à 3,8 fois le SMIC pour les secteurs non prioritaires et 4,5 fois le SMIC pour les secteurs prioritaires.

Les possibilités d'intervention du Fonds exceptionnel d'investissement outre-mer, élément substantiel du plan de relance pour l'outre-mer, pourront également être étendues et assouplies, afin de rendre le dispositif opérationnel le plus rapidement possible. Ce fonds, qui bénéficie déjà d'une dotation de 115 millions d'euros, recevra un abondement supplémentaire de 50 millions d'euros.

Plusieurs amendements tendent ensuite à renforcer les contrôles en matière de défiscalisation afin d'éviter tout caractère systématique aux dispositifs, à élargir à Mayotte l'aide aux importations et aux exportations mise en place par le présent projet de loi et à étendre aux départements d'outre-mer l'obligation faite aux opérateurs de téléphonie de facturer à la seconde près les communications.

En matière de logement, il est proposé de réintroduire la réduction d'impôt outre-mer au titre des travaux de réhabilitation et d'étendre les travaux de réhabilitation éligibles à ceux effectués dans des logements achevés depuis plus de vingt ans, au lieu de quarante ans dans le dispositif actuel.

S'agissant de l'aide à la continuité territoriale - destinée à financer soit le déplacement entre la collectivité territoriale de résidence et le territoire métropolitain, soit le déplacement à l'intérieur d'une zone géographique ou d'une collectivité en raison de ses contraintes spécifiques, un amendement tend à prévoir que la gestion de cette aide reposera à la fois sur un opérateur unique - le fonds de continuité territoriale - et sur un réseau opérationnel, composé de groupements d'intérêt public (GIP), destiné à distribuer les aides sur le plan territorial.

Un amendement tend également à traduire la proposition faite par le Président de la République de créer un « bonus » pour les entreprises qui augmentent les salaires en outre-mer : il s'agit de permettre aux entreprises de réaliser ces augmentations sur des sommes exonérées de cotisations sociales, mais assujetties à la Contribution sociale généralisée (CSG) et à la Contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), dans une limite de 1 500 euros par an.

Le Gouvernement propose, enfin, de transformer en simple faculté l'obligation pour l'Etat de réglementer par décret le prix des produits de première nécessité dans les départements d'outre-mer - mesure introduite à l'initiative de la commission des finances. Cet amendement tend à donner des outils à l'Etat pour inciter les entreprises de la grande distribution à plus de transparence dans la formation de leurs prix, tout en évitant les dérives coûteuses que pourrait entraîner une réglementation obligatoire. Dans ce dernier cas, les entreprises de la grande distribution pourraient, en effet, être amenées à demander le remboursement de l'écart constaté entre, d'une part, le prix fixé par l'Etat et, d'autre part, le coût qu'elles supportent. Par ailleurs, les dispositifs d'encadrement des prix qui existent déjà pour quatre secteurs - l'essence, la farine, le riz et le ciment - , ont montré leurs limites.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité connaître l'articulation entre, d'une part, le chiffrage des mesures nouvelles présentées par M. Yves Jégo et évaluées à 150 millions d'euros, et, d'autre part, le chiffrage annoncé par M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, qui s'élève, quant à lui, à 220 millions d'euros.

M. Yves Jégo a indiqué que M. Eric Woerth avait de son côté évoqué le coût de la mise en oeuvre du Revenu supplémentaire temporaire d'activité (RSTA), dispositif devant anticiper la mise en place du Revenu de solidarité active (RSA), et non le coût lié aux nouvelles mesures introduites dans le présent projet de loi.

Mme Nicole Bricq a souhaité connaître le détail du chiffrage des mesures en faveur de l'outre-mer, soulignant que, lors de son audition devant la commission des finances le mercredi 4 mars 2009, le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, avait indiqué que ces mesures n'étaient pas encore arbitrées et n'étaient donc pas incluses dans le deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2009.

M. Yves Jégo a présenté le détail de l'évaluation chiffrée des mesures en faveur de l'outre-mer - y compris celles déjà inscrites dans la loi de finances pour 2009 -, soit un total de 847,90 millions d'euros répartis comme suit :

- 82,4 millions d'euros au titre des mesures nouvelles d'alignement sur la métropole (34 millions d'euros pour la revalorisation de l'allocation logement et 48,4 millions d'euros pour la prime de 200 euros versée au mois d'avril) ;

- 303 millions d'euros au titre des mesures nouvelles spécifiques à l'outre-mer (280 millions d'euros pour la mise en oeuvre du RSTA, 11 millions d'euros pour la revalorisation de 20 % de la prestation de restauration scolaire  et 12 millions d'euros pour les mesures exceptionnelles de soutien aux personnes âgées démunies et aux personnes handicapées) ;

- 462,5 millions d'euros au titre des mesures d'aménagement des dispositifs existants pour l'économie, les entreprises et l'emploi (40 millions d'euros pour le service militaire adapté (SMA), 150 millions d'euros au titre de la revalorisation des actions pour les entreprises et l'emploi, prévues dans le cadre du présent projet de loi, 50 millions d'euros au titre de l'abondement du fonds exceptionnel d'investissement, 130 millions d'euros pour les mesures en faveur des investissements du plan de relance, 30 millions d'euros au titre de la relance du logement social, 27 millions d'euros pour l'aide aux intrants et extrants et 35,5 millions d'euros au titre de la continuité territoriale).

S'agissant des exonérations de charges sociales, il a précisé, à la demande de Mme Nicole Bricq et de M. François Marc, que, en application de la loi dite « Girardin », leur montant total s'était élevé à 1,357 milliard d'euros en 2008. Compte tenu des mesures adoptées en loi de finances pour 2009 et de celles proposées dans la version initiale du présent projet de loi, leur montant devait atteindre, en 2009, 1,372 milliard d'euros. Après adoption des amendements déposés par le Gouvernement sur le texte adopté par la commission, pour tenir compte des engagements du Président de la République, ce montant devrait finalement s'élever à 1,522 milliard d'euros, soit 150 millions d'euros supplémentaires.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, qui a souhaité savoir si l'ensemble des mesures sont reconductibles, il a distingué, d'une part, le RSTA, dont la mise en oeuvre, en attendant la mise en place du RSA, devrait durer 36 mois, et, d'autre part, les autres mesures, qui doivent être soumises, chaque année, à l'approbation du Parlement, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances. Il a précisé que cette enveloppe de 847,9 millions d'euros traduit le coût des mesures calculé en année pleine.

Après avoir rappelé les difficultés d'examen du présent projet de loi en raison, d'une part, des nouvelles procédures issues de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, et, d'autre part, des réajustements successifs du Gouvernement, M. Marc Massion, co-rapporteur au nom de la commission des finances, a souhaité savoir dans quelle mesure les différents points de l'accord conclu, la veille, en Guadeloupe ont pu être pris en compte, sachant notamment que certaines de ces mesures sont susceptibles d'être étendues à tous les départements d'outre-mer. S'agissant de la dégressivité des exonérations de charges sociales accordées aux entreprises, il a demandé quel type d'entreprise est concerné par le dispositif et si le Gouvernement, qui propose de créer un pallier égal à 2,2 fois SMIC- au lieu de 1,4 et 1,6 fois le SMIC selon les secteurs et les zones géographiques dans la première version du projet de loi - souhaite également revenir sur le plafond du dispositif.

M. Yves Jégo a indiqué que les entreprises de moins de 11 salariés sont concernées par cette mesure et que le Gouvernement n'entend pas revenir sur les plafonds initialement proposés - soit 3,8 et 4,5 fois le SMIC.

En ce qui concerne la prise en compte de l'accord signé en Guadeloupe, il a précisé que toutes les mesures qui nécessitent un financement par le budget de l'Etat ont été traduites dans les amendements proposés par le Gouvernement au présent projet de loi. Ces dispositifs concernent l'ensemble des départements d'outre-mer et non seulement la Guadeloupe.

S'agissant plus particulièrement de l'accord conclu sur « le contrôle des prix », il a indiqué qu'il convient de distinguer, d'une part, l'engagement volontaire des distributeurs à diminuer les prix de certaines familles de produits - qui ne nécessite pas de traduction législative -, et, d'autre part, la volonté de l'Etat de rendre plus transparentes les conditions de formation des prix et de veiller au fonctionnement concurrentiel des circuits de distribution en outre-mer, ce qui suppose notamment une action renforcée de la direction départementale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DDCCRF) concernée. De ce point de vue, prévoir, comme le propose un amendement du Gouvernement, que l'Etat a la faculté de réglementer par décret le prix des produits de première nécessité dans les départements d'outre-mer constitue un outil de contrôle dissuasif efficace à l'égard des distributeurs.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que, pour être pleinement efficace, ce contrôle doit viser l'ensemble des chaînes de distribution, dont certaines ramifications peuvent se trouver en dehors des départements d'outre-mer.

M. Yves Jégo a rappelé qu'il avait saisi l'autorité de la concurrence de deux demandes d'avis concernant les conditions de la concurrence dans les départements d'outre-mer : l'une portant sur le prix des carburants, l'autre relative aux produits de consommation courante.

Après avoir insisté sur les conditions difficiles dans lesquelles le présent projet de loi doit être examiné, M. Eric Doligé, co-rapporteur au nom de la commission des finances, a indiqué qu'il convient de distinguer, d'une part, les mesures dont le coût est connu de façon exacte - notamment la dotation pour le fonds exceptionnel d'investissement outre-mer - et, d'autre part, les mesures dont le coût ne peut être qu'évaluatif car reposant sur des hypothèses de croissance et d'emploi. Il a ensuite insisté sur le travail de « co-production » entre le Gouvernement et le Parlement sur le présent projet de loi, soulignant que la commission des finances a adopté des amendements reprenant certains réflexions du Gouvernement - notamment s'agissant des mesures de soutien au tourisme - et que le Gouvernement propose, en sens inverse, des amendements proches des préoccupations de la commission des finances.

En réponse à M. Jean-Pierre Fourcade, il a indiqué que le montant global des exonérations d'impôt sur les sociétés dans le cadre du dispositif des ZFA - soit 100 millions d'euros - comprend également les impositions au titre des bénéfices industriels et commerciaux (BIC). Il a ajouté que les allègements de taxe professionnelle et les abattements de taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties donneront lieu à une compensation de l'Etat aux collectivités territoriales.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur « l'effet d'aubaine » que peut constituer l'anticipation d'un an de l'entrée en vigueur du dispositif préférentiel des ZFA.

M. Yves Jégo a indiqué que, si cette mesure peut en effet entraîner des effets d'aubaine - comme, d'ailleurs, la plupart des mesures de réduction d'impôts -, elle vise surtout à permettre de répondre le plus rapidement possible à la crise économique actuelle.

M. Jean-Paul Virapoullé, rapporteur pour avis de la commission des lois, a souligné le caractère relatif du chiffrage des mesures annoncées : d'une part, les dispositifs proposés n'entreront en vigueur qu'au mois de juillet 2009 ; d'autre part, certaines mesures ne feront pas l'objet de crédits supplémentaires dans le budget de l'Etat parce qu'elles sont déjà incluses dans le plan de relance. Par ailleurs, il a souligné que certains dispositifs, notamment s'agissant des allocations logement, ne constituent qu'un rattrapage par rapport à la situation en métropole et doivent être considérées comme des mesures de justice sociale.

Il s'est ensuite inquiété de la situation du logement social en outre-mer et a considéré, de même que M. Thierry Foucaud, qu'il conviendrait peut-être de renforcer les efforts en la matière, plutôt que de proposer des mesures en faveur des entreprises qui risquent de ne pas être efficaces en raison des « effets d'aubaine » qu'elles peuvent induire.

Après avoir rappelé l'importance de l'effort consenti en matière de logement social, M. Yves Jégo a indiqué que ces deux dispositifs - d'une part, l'aide en faveur du logement social et, d'autre part, le soutien aux entreprises - ne sont pas incompatibles et que l'action en direction des entreprises est destinée à répondre à une conjoncture économique très particulière.

Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, s'est, quant à elle, interrogée sur la pertinence de l'amendement du Gouvernement qui transforme, en simple faculté, l'obligation de l'Etat de réglementer par décret le prix de certains produits de première nécessité, alors que, par exemple, le prix du riz - qui fait pourtant l'objet d'une réglementation aujourd'hui- a augmenté de plus de 43 % en un an.

M. Yves Jégo a rappelé qu'une réglementation obligatoire risque de se traduire par l'obligation pour l'Etat de rembourser aux distributeurs la différence constatée entre, d'une part, le prix fixé par l'Etat et, d'autre part, le coût supporté par les entreprises de la grande distribution. A l'inverse, si cette réglementation reste une faculté, elle constitue une « arme dissuasive » forte envers les distributeurs. Il a, à nouveau, insisté sur la volonté politique du Gouvernement de rendre plus transparents les mécanismes de formation des prix en outre-mer.

Développement économique de l'outre-mer - Examen des amendements

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements sur le texte n° 233 (2008-2009), adopté par la commission, sur le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer, sur le rapport de MM. Marc Massion et Eric doligé, rapporteurs.

La commission a émis les avis figurant dans le tableau suivant :

Article

Objet


amendement

Auteur

Décision

TITRE IER A (nouveau)
SOUTIEN AU POUVOIR D'ACHAT

Titre Ier A (nouveau)

 

157

Mme Bricq

Défavorable

Article 1er A (nouveau)

Réglementation des prix des produits de première nécessité

2

M. Fleming

Avis du Gouvernement

   

97

M. Magras

Avis du Gouvernement

   

158

M. Lise

Défavorable

   

390

Gouvernement

Favorable

   

301

M. Laufoaulu

Avis du Gouvernement

   

302

M. Laufoaulu

Favorable

   

314

M. Giraud

Favorable

   

348

M. Lise

Défavorable

   

375

M. Marsin (Aff. Eco)

Favorable

Articles additionnels après l'article 1er A

 

30

M. Vera

Défavorable

   

31

M. Vera

Défavorable

   

159

M. Gillot

Défavorable

   

32

M. Vera

Défavorable

   

298

Mme Payet

Avis du Gouvernement

   

346

M. Lise

Défavorable

   

347

M. Lise

Favorable

TITRE Ier 
MESURES DE SOUTIEN À L'ÉCONOMIE ET AUX ENTREPRISES

CHAPITRE IER
Régime applicable aux zones franches d'activités

Article 1er

Abattement sur les bénéfices de certains établissements situés dans les départements d'outre-mer

34

Mme Beaufils

Défavorable

36

Mme Beaufils

Avis du Gouvernement

37

M. Vera

Avis du Gouvernement

38

M. Vera

Défavorable

39

Mme Beaufils

Défavorable

160

M. Serge Larcher

Avis du Gouvernement

   

163

M. Gillot

Défavorable

   

164

M. Gillot

Défavorable

   

165

M. Patient

Défavorable

   

16

Mme Michaux-Chevry

Défavorable

   

35

Mme Hoarau

Favorable

   

388

Gouvernement

Favorable

   

389

Gouvernement

Sagesse

   

161

M. Gillot

Défavorable

   

162

M. Patient

Défavorable

   

239

Mme Hoarau

Défavorable

   

240

Mme Hoarau

Avis du Gouvernement

   

270

M. Virapoullé

Avis du Gouvernement

   

271

M. Virapoullé

Avis du Gouvernement

   

337

M. Guené

Favorable

   

340

M. Serge Larcher

Avis du Gouvernement

   

376

M. Marsin (Aff. Eco)

Avis du Gouvernement

   

377

M. Marsin (Aff. Eco)

Favorable

   

236

Mme Hoarau

Défavorable

   

237

Mme Hoarau

Avis du Gouvernement

   

238

Mme Hoarau

Défavorable

   

281

Mme Payet

Avis du Gouvernement

   

251

Mme Michaux-Chevry

Défavorable

   

26

Mme Michaux-Chevry

Avis du Gouvernement

Article additionnel après l'article 1er

 

42

Mme Hoarau

Défavorable

Article 2

Abattement de taxe professionnelle pour certains établissements situés dans les départements d'outre-mer

9

M. Antoinette

Défavorable

   

43

Mme Beaufils

Défavorable

   

44

Mme Beaufils

Avis du Gouvernement

   

105

M. Antoinette

Défavorable

   

106

M. Patient

Défavorable

   

107

M. Serge Larcher

Avis du Gouvernement

   

108

M. Lise

Avis du Gouvernement

   

109

M. Lise

Favorable

   

17

Mme Michaux-Chevry

Défavorable

   

391

Gouvernement

Favorable

   

272

M. Virapoullé

Avis du Gouvernement

   

282

Mme Payet

Avis du Gouvernement

   

321

M. Gillot

Défavorable

   

322

M. Gillot

Défavorable

Article 3

Abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties pour certains établissements situés dans les départements d'outre-mer

10

M. Antoinette

Défavorable

45

Mme Beaufils

Défavorable

   

110

M. Antoinette

Défavorable

   

111

M. Patient

Avis du gouvernement

   

112

M. Serge Larcher

Avis du Gouvernement

   

113

M. Gillot

Défavorable

   

18

Mme Michaux-Chevry

Défavorable

   

378

M. Marsin (Aff. Eco)

Favorable

   

273

M. Virapoullé

Avis du Gouvernement

   

283

Mme Payet

Avis du Gouvernement

Articles additionnels après l'article 3

 

114

M. Serge Larcher

Défavorable

   

393

Gouvernement

Favorable

   

323

M. Gillot

Défavorable

   

379

M. Marsin (Aff. Eco)

Défavorable

Article 4

Durée d'application des exonérations de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties

11

M. Antoinette

Défavorable

   

46

Mme Beaufils

Défavorable

   

166

M. Antoinette

Défavorable

   

380

M. Marsin (Aff. Eco)

Défavorable

Articles additionnels après l'article 4

 

47

Mme Hoarau

Défavorable

   

116

M. Gillot

Défavorable

   

117

M. Gillot

Défavorable

   

335 rect.

Mme Blandin

Avis du Gouvernement

   

205

M. Marsin

Défavorable

   

206

M. Marsin

Défavorable

   

334

Mme Blandin

Défavorable

CHAPITRE II
Autres mesures de soutien à l'économie et aux entreprises

Article additionnel avant l'article 5

 

168

M. Gillot

Défavorable

Article 5

Modification du régime de la défiscalisation en matière d'impôt sur le revenu pour les investissements productifs

1

M. Ibrahim Ramadani

Favorable

3

M. Fleming

Défavorable

6

M. Fleming

Défavorable

12

M. Antoinette

Défavorable

48

Mme Beaufils

Défavorable

   

170

M. Patient

Défavorable

   

172

M. Patient

Sagesse

   

173

M. Antoinette

Défavorable

   

174

M. Tuheiava

Défavorable

   

176

M. Tuheiava

Défavorable

   

178

M. Patient

Défavorable

   

179

M. Patient

Défavorable

   

180

M. Patient

Défavorable

   

194

M. Serge Larcher

Défavorable

   

392

Gouvernement

Sagesse

   

402

Gouvernement

Sagesse

   

403

Gouvernement

Défavorable

   

268

M. Virapoullé

Défavorable

   

289

Mme Payet

Avis du Gouvernement

   

374

M. Laufoaulu

Avis du Gouvernement

   

222

M. Flosse

Avis du Gouvernement

   

258

M. Virapoullé

Avis du Gouvernement

   

269

M. Virapoullé

Avis du Gouvernement

   

219

M. Flosse

Défavorable

   

19

Mme Michaux-Chevry

Défavorable

   

171

M. Patient

Défavorable

   

175

M. Tuheiava

Défavorable

   

313

M. Laufoaulu

Défavorable

   

204

M. Flosse

Avis du Gouvernement

   

265

M. Virapoullé

Avis du Gouvernement

   

217

M. Flosse

Défavorable

   

218

M. Flosse

Avis du gouvernement

   

220

M. Flosse

Avis du gouvernement

   

221

M. Flosse

Avis du gouvernement

Article 6

Modification du régime de la défiscalisation en matière d'impôt sur les sociétés pour les investissements productifs

49

Mme Beaufils

Défavorable

50

Mme Hoarau

Défavorable

181

M. Patient

Défavorable

   

404

Gouvernement

Sagesse

   

405

Gouvernement

Sagesse

   

406

Gouvernement

Défavorable

   

177

M. Patient

Sagesse

   

223

M. Flosse

Défavorable

   

224

M. Flosse

Défavorable

Article additionnel après l'article 6

 

182

M. Patient

Défavorable

Article 7

Conditionnement de la défiscalisation en matière d'impôt sur les sociétés à la conclusion d'une convention fiscale

4

M. Fleming

Défavorable

   

225

M. Flosse

Défavorable

   

290

Mme Payet

Avis du Gouvernement

   

414

M. Laufoaulu

Avis du Gouvernement

   

415

M. Laufoaulu

Avis du Gouvernement

Articles additionnels après l'article 7

 

395

Gouvernement

Favorable

   

396

Gouvernement

Favorable

Article additionnel avant l'article 10

 

184

M. Gillot

Défavorable

Article 10

Création d'une aide visant à abaisser le coût du fret pour les intrants et les extrants dans les départements d'outre-mer et à St-Pierre-et-Miquelon

51

Mme Hoarau

Défavorable

   

52

Mme Hoarau

Avis du Gouvernement

   

54

Mme Beaufils

Défavorable

   

183

M. Patient

Avis du Gouvernement

   

407

Gouvernement

Favorable

Article 11

Modification du régime des exonérations de charges sociales

8

M. Fleming

Défavorable

   

55

Mme Beaufils

Défavorable

   

148

M. Marsin

Défavorable

   

150

M. Marsin

Défavorable

   

151

M. Marsin

Défavorable

   

152

M. Marsin

Défavorable

   

153

M. Marsin

Défavorable

   

185

M. Serge Larcher

Défavorable

   

147

M. Marsin

Avis du Gouvernement

   

149

M. Marsin

Favorable

   

186

M. Serge Larcher

Défavorable

   

188

M. Gillot

Défavorable

   

408

Gouvernement

Favorable

   

98

M. Magras

Défavorable

   

187

M. Serge Larcher

Défavorable

   

338

M. Gillot

Défavorable

   

339

M. Gillot

Défavorable

   

284

Mme Payet

Défavorable

Puis la commission a examiné en priorité les articles 31 et 32.

Elle a émis les avis figurant dans le tableau suivant :

Article

Objet


amendement

Auteur

Décision

Article 31

Ratification de dix ordonnances et modification de l'organisation judiciaire à Mayotte

79

Mme Beaufils

Défavorable

80

Mme Beaufils

Défavorable

   

81

Mme Beaufils

Défavorable

   

82

Mme Beaufils

Défavorable

   

83

Mme Beaufils

Défavorable

   

247

M. Virapoullé (Lois)

Favorable

   

248

M. Virapoullé (Lois)

Favorable

Article 32

Habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures nécessaires à l'extension, à l'adaptation ou à l'actualisation de dispositions législatives applicables à l'outre-mer

84

Mme Beaufils

Défavorable

85

Mme Beaufils

Défavorable

   

86

Mme Beaufils

Défavorable

   

249

M. Virapoullé (Lois)

Favorable

   

373

M. Laufoaulu

Avis du Gouvernement

Enfin, elle a examiné en priorité l'article 33 et émis les avis suivants :

Article

Objet


amendement

Auteur

Décision

Article 33

Création d'une Commission nationale d'évaluation des politiques de l'Etat outre-mer

94

Mme Beaufils

Défavorable

95

Mme Beaufils

Défavorable

96

Mme Beaufils

Défavorable

   

203

M. Patient

Avis du Gouvernement

   

250

M. Virapoullé (Lois)

Défavorable

   

354

Mme Payet

Défavorable

   

371

Mme Payet (Aff.soc)

Défavorable