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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES


Mardi 7 avril 2009

- Présidence de M. Josselin de Rohan, président -

Conséquences de la crise économique et financière en matière de sécurité et de défense - Audition de M. Michel Miraillet, délégué aux affaires stratégiques au ministère de la défense

La commission a procédé à l'audition de M. Michel Miraillet, délégué aux affaires stratégiques au ministère de la défense, sur les conséquences de la crise économique et financière en matière de sécurité et de défense.

M. Josselin de Rohan, président, a accueilli M. Michel Miraillet en rappelant que son audition s'inscrivait dans le cycle de rencontres que la commission des affaires étrangères et de la défense avait ouvert avec la récente audition du ministre des affaires étrangères et européennes, sur les conséquences de la crise économique et financière sur la sécurité et la défense.

Il a rappelé que le rapport annuel d'évaluation des menaces des seize agences de sécurité et de renseignement américaines présenté par l'amiral Dennis Blair, directeur national du renseignement, identifiait comme première menace sur la sécurité globale des Etats-Unis la crise économique mondiale et son impact déstabilisateur sur les alliés et les adversaires, dont « la probable diminution de la capacité des alliés des Etats-Unis pour assurer leur défense et leurs obligations humanitaires.» Ce document précise que « la première question qui se pose à court terme à la sécurité des Etats-Unis est la crise économique mondiale et ses implications géopolitiques », avant même le terrorisme international.

M. Josselin de Rohan, président, a rappelé que ce rapport était complété, sous un angle plus économique, par celui du FMI sur les conséquences de la crise en matière de développement, et par celui de l'OMC sur l'impact qu'elle a sur le commerce international.

Il a précisé que l'audition de M. Michel Miraillet intervenait après les réunions du G20 à Londres et le sommet de l'OTAN à Strasbourg-Kehl, et a estimé que la première question à poser est de savoir si l'action de la communauté internationale autorise un certain optimisme, alors même que les experts affirment ne pouvoir se prononcer sur la perspective d'un début de relance en 2010. Faute d'une amélioration rapide de la situation, les conséquences géostratégiques en matière d'instabilité mondiale seraient considérables.

La seconde et très vaste interrogation porte sur l'impact de la crise sur la France et, singulièrement, sur le secteur de la défense car l'aggravation du déficit budgétaire et le recul de la croissance ne pourront être neutres sur l'évolution des ressources et des dépenses de la défense. Ainsi, la loi de finances pour 2009 et la loi de programmation militaire (LPM) sont-elles toujours des cadres pertinents, et quelles seront les conséquences de la crise sur l'industrie de la défense, en particulier les PME, et sur les exportations d'armement ? Le niveau des ressources disponibles permettra-t-il le maintien de l'emploi des forces au niveau prévu en 2009 ? Dans ce contexte, l'aggravation de la situation internationale permettra-t-elle à notre pays de continuer à déployer un volume de troupes suffisant ? Le maintien de cet effort nécessaire à notre sécurité, conjugué à la baisse des ressources, ne portera-t-il pas un coup sévère aux programmes d'équipement prévus dans la LPM ? L'impact de la crise financière nationale permettra-t-il de réaliser les réductions d'effectifs prévues au sein du ministère, alors que le chômage s'aggrave, et les perspectives de ressources exceptionnelles ne seront-elles pas affectées par le recul du marché immobilier ?

M. Michel Miraillet a souligné que ses observations sur la crise s'articulaient autour de trois axes : son ampleur, les virtualités positives qu'elle pouvait contenir, et son impact sur le secteur de la défense. Puis il a développé chacun de ces éléments :

- cette crise est caractérisée par son exceptionnelle ampleur, et peut être génératrice de crises ultérieures qui pourraient modifier l'équilibre international, avec des impacts sur la Russie, l'Iran et le Moyen-Orient ;

- il s'agit de la première grande crise globale depuis 1945, qui affecte aussi bien les pays développés que les pays émergents, et qui est caractérisée par une rapide expansion. Le Livre blanc sur la défense et la sécurité n'en fait pas état, mais ces aspects lui confèrent des similarités avec la notion de « surprise stratégique » qui y est évoquée ;

- cette crise ébranle l'équilibre économique global fondé sur les compensations qui s'étaient instaurées entre le surcroît d'épargne qui caractérise la Chine et la Russie et le surcroît de dépenses observé aux Etats-Unis. Cet équilibre pourrait être remis en cause. Le PIB mondial devrait en effet régresser d'environ 0,6 % en 2009 ; l'OMC (Organisation mondiale du commerce) prévoit une contraction des échanges de 9 % ; les pertes boursières les plus importantes depuis 1929 ont été constatées ; les Etats-Unis sont particulièrement affectés, avec la destruction de 5,5 millions d'emplois depuis l'été 2007, la perte par les entreprises américaines de plus de 180 milliards de dollars, et la division par deux des prix immobiliers en moins de deux ans ;

- cette profonde altération de la situation américaine entraîne des effets en cascade sur un certain nombre de pays qui avaient adossé leur croissance sur la consommation intérieure et l'immobilier. Le Royaume-Uni a vu son PIB reculer de 3 % en 2008. Les mêmes effets se constatent dans les pays européens de l'Est, dans les pays baltes, en Espagne, et même dans des pays s'étant efforcés de maîtriser leurs coûts, comme l'Allemagne, le Japon et la Chine ;

- les pays émergents sont également touchés en raison de la contraction des importations des pays développés, de la baisse du cours des hydrocarbures et des matières premières, qui est d'environ 60 % par rapport au pic enregistré mi 2008, de la dévaluation des monnaies, de la réduction du soutien financier (APD, aide militaire...) et de la diminution des transferts financiers des migrants vers leurs pays d'origine ;

- même les pays restés à l'écart de la mondialisation des échanges, comme ceux d'Afrique subsaharienne, sont affectés par cette crise ;

- l'ampleur de ces effets économiques laisse entrevoir le surgissement de nouvelles instabilités notamment sociales : en Chine, 20 millions d'ouvriers ont été licenciés, et 50 millions de paysans venus travailler dans les zones urbaines ont regagné les campagnes. De même, en Russie, les ouvriers caucasiens ont été renvoyés dans leurs pays d'origine, ce qui y alimente l'islamisme extrémiste. L'immigration illégale s'est considérablement accrue en 2008 et affecte tout particulièrement le sud de l'Europe, notamment l'Espagne et l'Italie. Ainsi, la crise amplifie les menaces identifiées par le Livre blanc : terrorisme, drogue, réseaux illégaux, prolifération, immigration, santé...

- cette crise a renforcé le besoin de cohésion régionale, comme en témoigne la demande exprimée par plusieurs pays européens d'intégrer la zone euro, la transformation envisagée de l'ASEAN (Association des nations du sud-est asiatique) en zone économique intégrée, comparable à l'Union européenne, ou encore le souhait exprimé par plusieurs pays du continent africain de voir émerger un « G-Afrique » ;

- cette exacerbation des tensions peut conduire à une dégradation des relations entre blocs (par exemple, entre l'Occident et la Russie), ainsi qu'à la montée des pressions protectionnistes, en dépit des résolutions contraires récemment adoptées par le G20 et de la perspective d'une reprise du cycle de Doha au sein de l'OMC. Cette crise fait évidemment peser des menaces sur les financements qu'il était prévu d'allouer à l'aide publique au développement ;

- la crise est un « accélérateur de tendance ». Ainsi, les pays émergents sortent renforcés au sein des instances internationales, comme le FMI ou la Banque mondiale, ce qui conduit à une évolution des équilibres internationaux vers une multipolarité croissante.

Après avoir rappelé que cette crise s'ajoute aux crises ouvertes existantes (Afghanistan, Irak, Proche-Orient, Géorgie...), M. Michel Miraillet a évoqué en second lieu ses éventuelles conséquences salutaires :

- la crise peut limiter les ambitions politiques et militaires de certains Etats comme l'Iran, le Venezuela ou la Russie ;

- elle induit une crise générale de confiance dans l'économie qui remet le FMI et la Banque mondiale au centre des équilibres internationaux et crée une prise de conscience économique, laissant espérer une meilleure régulation et un fonctionnement des marchés plus sain à l'avenir.

Les décisions récemment prises par le G20 et l'assainissement des marchés financiers antérieurement non régulés montrent que la crise peut également être porteuse d'opportunités non seulement économiques mais aussi politiques et stratégiques.

Dans le domaine militaire, la nécessité d'une mutualisation des équipements de défense au sein de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) comme au sein de l'OTAN se fait jour. Cette mutualisation porte, à l'heure actuelle, sur la mise en place de moyens de transports aériens militaires, dans l'attente de l'arrivée de l'A400M. Dans ce contexte, la France, membre permanent du Conseil de sécurité, a le devoir de participer à la stabilité internationale. Elle doit maintenir sa présence sur un certain nombre de théâtres prioritaires mais en rationalisant les moyens utilisés et en évitant une trop grande dispersion qui pourrait conduire à une « surchauffe » qui menacerait notre capacité opérationnelle. La montée des risques dans certaines zones et la probabilité élevée de nouveaux conflits doivent conduire à préserver des capacités d'intervention européenne en dépit des contraintes budgétaires générées par la crise.

Les crédits affectés à la défense devraient profiter de la baisse de l'inflation constatée dans la zone euro, qui est passée de 4 % en juillet 2008 à 1,6 % en décembre. La dépréciation du dollar par rapport à l'euro, comme la baisse du coût du pétrole, sont de nature à dégager des marges financières au profit de ce secteur.

En conclusion, M. Michel Miraillet a souligné que l'ensemble de ces éléments conduit à la nécessité de renforcer la fonction « connaissance et anticipation », comme le lien entre sécurité et défense. Le besoin de sécurité devra se traduire par un renforcement du politique à un moment où l'ensemble des nouvelles instabilités se conjugue avec une perte de la capacité des Etats occidentaux, et notamment des Etats-Unis, à influer sur le cours des événements.

M. Josselin de Rohan, président, s'est interrogé sur les effets à moyen terme de l'effort consenti par les Etats-Unis pour leur plan de relance, 786 milliards d'euros, sur le cours du dollar. Cet effort devra être financé par des emprunts sur les marchés mais aussi par la création monétaire, ce qui présente le risque d'une forte dépréciation de la monnaie américaine qui nuirait à la compétitivité et aux capacités d'exportation de la zone euro. Il a souhaité savoir quels étaient les effets de la crise sur la volonté des Etats européens de tendre à une plus grande mutualisation des programmes d'armement.

M. Michel Miraillet a considéré que la capacité de la Chine ou d'autres Etats à absorber les bons du trésor américains constituait une question fondamentale, que souligne le concept de G2 qui a fait école en marge du G20. La Chine joue un rôle majeur et n'a aucun intérêt à la déstabilisation du système financier et à une trop forte dépréciation du dollar. Reste qu'une appréciation de 20 % de l'euro par rapport au dollar signifie l'abandon de capacités d'exportation substantielles pour les nations européennes. Les perspectives en matière économique s'avèrent donc moroses.

La mutualisation des programmes d'armement reste vue comme une « fantaisie » par la plupart des planificateurs militaires européens qui n'ont pas encore toujours pris la mesure de la réduction des moyens budgétaires induite par la crise et de la nécessité d'une révolution mentale au sein d'institutions encore très attachées à posséder la totalité du spectre capacitaire. A contrario, ni l'Union européenne, ni l'alliance atlantique n'ont su consacrer à ce stade l'énergie nécessaire pour bâtir des cadres juridiques et opérationnels offrant les garanties nécessaires. Le Royaume-Uni, dont les contraintes financières et de renouvellement des matériels sont au moins aussi importantes que les nôtres, demeure toujours aussi réticent à l'égard d'une réflexion sur les concepts de mutualisation/spécialisation. La mutualisation, qui intéresse davantage les petits pays, devrait néanmoins prendre forme, notamment dans le domaine du transport aérien, à travers plusieurs projets portés par la Présidence française de l'UE (EATF/EATC par exemple).

M. Jean-Pierre Chevènement, évoquant l'actualité de la question du désarmement, a souhaité savoir en quoi le discours du Président américain Barack Obama à Prague, comportait des éléments nouveaux.

M. Michel Miraillet a considéré qu'il n'y avait rien de très novateur dans ce premier discours d'un Président des Etats-Unis, peu familier des questions nucléaires et de dissuasion. La vraie question réside dans l'utilisation et la perception du discours de Prague que feront l'ensemble des acteurs de la prochaine conférence de révision du traité de non prolifération prévue en 2010, dans un contexte où l'accent mis sur le désarmement des puissances nucléaires reconnues continue de primer sur la condamnation des Etats proliférateurs comme l'Iran. Sur le fond, l'élimination des armes nucléaires a toujours été défendue par les Etats-Unis, et par la France, comme but ultime dans le cadre « d'un désarmement général et complet ». Le discours du Président américain fait suite à une année de campagne électorale au cours de laquelle certains démocrates plaidaient pour un geste significatif en faveur du désarmement nucléaire qui aurait limité l'arsenal américain à un maximum de 1 000 têtes nucléaires, dans une première étape. Ce choix n'a pas été suivi par la nouvelle administration démocrate, beaucoup plus prudente et réaliste dans son approche actuelle. Celle-ci vise d'abord à relancer les discussions avec Moscou sur un nouvel accord Start III, en offrant au passage et à peu de frais l'occasion d'une reconnaissance du statut particulier de Moscou. Le discours du Président américain donne certes l'impression d'un nouveau geste important, mais les limites de l'exercice vont très vite se faire sentir. Start III devrait au mieux reprendre les objectifs, dans un cadre cette fois vérifiable, du traité SORT soit 1 700 à 1 500 têtes. Etats-Unis et Fédération de Russie seront également confrontés au coût du démantèlement. Mais la vraie difficulté pour la France, dans les enceintes internationales sera de rappeler qu'elle n'entend pas s'inscrire dans un exercice de réduction supplémentaire dans le contexte actuel, alors même que ses efforts de désarmement sont exemplaires.

M. Daniel Reiner a observé que la crise sociale faisant le plus souvent suite à la crise économique, les pouvoirs autoritaires manifestaient une certaine tendance à se durcir et les nationalismes à s'exacerber. Il a souhaité savoir si certains pays appelaient dans ce domaine une vigilance particulière.

M. Michel Miraillet a considéré que la Russie et la Chine présentaient d'indéniables risques bien que de nature différente. En Russie, la crise économique aura un impact fort, la tentation du régime restant bien à ce stade la répression de mouvements sociaux. La tentation de l'isolement et du rejet des responsabilités est importante, sans doute relayée par l'influence considérable conservée par les services de sécurité dans le processus décisionnel moscovite. L'incertitude sur le mode de fonctionnement du régime, qui semble privilégier, dans son analyse, le point de vue des services de sécurité, présente à cet égard un risque majeur. Cela étant, rien d'irréparable n'a encore été accompli, dans la mesure où l'ampleur du choc et le sentiment de dépendance financière conduisent encore Moscou à la prudence. La crise financière et la baisse du prix du pétrole mettent à mal les capacités de financement de l'appareil d'État, financé à 95 % par une industrie des hydrocarbures qui n'a connu aucune modernisation de son appareil de production. La perspective de voir, selon certains experts pétroliers, la Russie dans l'incapacité de satisfaire l'ensemble de ses engagements en matière de fourniture d'énergie à l'Union européenne à l'horizon 2012-2014 constitue en toute hypothèse une éventualité lourde de conséquence, s'agissant par exemple de la relation entre Moscou et les Etats producteurs du Caucase et d'Asie centrale. La nouvelle administration américaine l'a au demeurant parfaitement compris, en cherchant à maintenir et renouveler le dialogue avec Moscou, non seulement au travers des exercices de type G8/G20 mais aussi en ouvrant les perspectives d'un dialogue renouvelé avec la Fédération de Russie (relance du processus Start, perspective d'abandon du 3è site pour la défense anti-missile...).

S'agissant de la Chine, qui à bien des égards apparait pourtant comme l'un des principaux bénéficiaires de la crise compte tenu de l'importance de ses réserves financières et des opportunités d'investissement qui s'offrent à elle au sein des économies occidentales, les tensions sociales, déjà manifestes, pourraient s'aggraver. Les chocs subis par l'industrie manufacturière à faible valeur ajoutée ont mis des millions de personnes au chômage, alors même que la diminution du taux de croissance de l'économie (en dessous du seuil de 8 % considéré comme plancher) risque d'accroître les déséquilibres déjà perceptibles. Pour désamorcer ces tensions, la Chine a lancé un plan d'investissement et de relance de la consommation de plus de 400 milliards de dollars, très ambitieux. Ce plan porte toutefois en germe certaines fragilités (hausse des salaires qu'une partie de l'industrie ne peut assumer, relance de la consommation et de la réduction de l'épargne que freine l'absence de système de protection sociale...).

M. Josselin de Rohan, président, s'est interrogé sur les risques de déséquilibre, pour l'Europe du Sud, d'une augmentation brutale de flux migratoires incontrôlés.

Tout en indiquant que cette question relevait de la compétence du ministère de l'intérieur, M. Michel Miraillet a indiqué que la crise avait pour vertu de favoriser une prise de conscience européenne quant à la nécessité de consentir un effort majeur en faveur de l'Afrique subsaharienne où l'on observe le développement d'un radicalisme jihadiste. Cette question ne sera pas traitée par la seule érection de barrières mais par le développement de programmes de stabilisation de l'économie. Elle devrait également conduire à une réflexion accrue, dans le cadre de l'Union européenne, sur la surveillance de l'espace maritime et sur la poursuite des flux au travers des espaces de certains pays de la rive sud de la Méditerranée.

Nomination de rapporteurs

La commission a ensuite nommé rapporteurs sur les projets de loi, en cours d'examen à l'Assemblée nationale :

- M. Jacques Gautier sur le projet de loi n° 1521 (AN - XIIIe législature) autorisant la ratification de la convention du Conseil de l'Europe pour la protection des enfants contre l'exploitation et les abus sexuels ;

- M. Jean Besson sur le projet de loi n° 1550 (AN - XIIIe législature) autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de l'Inde sur le transfèrement des personnes condamnées.

Mercredi 8 avril 2009

- Présidence de M. Josselin de Rohan, président -

Politique de défense et de sécurité de la Russie - Audition de Mme Isabelle Facon, maître de recherche à la Fondation pour la recherche stratégique

La commission a d'abord procédé à l'audition de Mme Isabelle Facon, maître de recherche à la Fondation pour la recherche stratégique, sur la politique de défense et de sécurité de la Russie.

M. Josselin de Rohan, président, a estimé que la politique de défense russe était souvent perçue en Europe occidentale à travers des annonces ou des gestes supposés dictés par une volonté de riposter à la politique américaine ou à l'élargissement de l'OTAN. Il a évoqué le discours prononcé par le président Medvedev le 17 mars dernier, annonçant un « réarmement massif » à compter de 2011, ou encore certaines actions « démonstratives » comme la reprise des patrouilles de bombardiers stratégiques et le retour de bâtiments de la flotte russe en Méditerranée ou au large de l'Amérique latine.

Il a cependant rappelé que la Russie avait accueilli très favorablement la volonté américaine de relancer les discussions stratégiques et que, en dépit d'un budget en forte augmentation ces dernières années, l'armée russe restait dans une situation très difficile, en termes de maintien en condition et de renouvellement des équipements, de niveau d'entraînement et de condition militaire.

Il s'est interrogé sur l'état d'avancement des réformes ou des programmes d'équipement annoncés depuis plusieurs années, sur les objectifs poursuivis par les autorités russes et sur les possibilités de les atteindre dans le contexte de la crise financière, sur la situation de l'industrie de défense et sur la politique militaire de la Russie dans son environnement immédiat, notamment dans le cadre de l'Organisation du traité de sécurité collective.

Mme Isabelle Facon a rappelé que, sous la présidence de Vladimir Poutine, la Russie s'était attachée à revaloriser le rôle des instruments militaires au service de sa politique de puissance. Le budget de la défense a été multiplié par quatre entre 2000 et 2007. La reprise, en 2007, des patrouilles de bombardiers stratégiques, après plusieurs années d'interruption, symbolise cette volonté de restaurer le statut de puissance militaire, en réaction notamment à la politique de l'administration Bush. L'élection de Barack Obama n'a cependant pas dissipé la méfiance des autorités russes, comme en a témoigné la menace du président Medvedev d'installer des missiles Iskander à Kaliningrad en cas de maintien du projet d'installation d'éléments du système antimissiles américain en Pologne et en République tchèque. Le président Medvedev poursuit donc le mouvement de valorisation du facteur militaire qu'avait engagé son prédécesseur - comme en témoignent les initiatives militaires récentes prises avec Cuba et le Venezuela, ou encore la décision d'assurer une présence militaire russe dans l'Arctique.

Mme Isabelle Facon a souligné que les orientations de Moscou en matière de défense ne signifiaient nullement que la Russie est en mesure de menacer sérieusement les pays occidentaux sur le plan militaire, du fait de l'état actuel de ses forces conventionnelles. En outre, elle a estimé que les mesures de renforcement de l'outil militaire n'étaient pas nécessairement à interpréter exclusivement comme étant dirigées contre les pays occidentaux.

Mme Isabelle Facon a évoqué les faiblesses persistantes qui continuent d'affecter le système de défense russe. Le conflit géorgien d'août 2008 a été révélateur de lacunes sérieuses au sein des forces russes, amenant le gouvernement à lancer une nouvelle étape de la réforme du secteur de la défense. Lors de ce conflit, en effet, l'armée russe a souffert de défaillances du soutien aérien, de déficiences de ses armes de précision et quant à la neutralisation des défenses aériennes adverses, d'un manque de synergie interarmées et d'une insuffisante interopérabilité entre les systèmes de communication des différentes forces.

Les forces nucléaires absorbent environ un quart du budget d'équipement et la place centrale qui leur est accordée dans la doctrine de défense révèle en soi les limites des capacités conventionnelles.

Le réarmement et la modernisation des équipements voient leurs échéances régulièrement repoussées. C'est ce qu'a indiqué en creux le président Medvedev, le 17 mars dernier, avec son annonce sur le début du « réarmement massif » des forces à compter de 2011, alors que ce réarmement a déjà été annoncé comme imminent à plusieurs reprises ces dernières années pour être ensuite reporté. De la même façon, en indiquant que le nouveau projet de réforme des armées porte sur la constitution d'une armée plus mobile et plus rapidement déployable, le gouvernement reconnaît de facto qu'il a jusqu'à présent été incapable de mener à bien ce projet, pourtant poursuivi depuis le début des années 1990.

En dépit de la forte progression du budget de la défense russe au cours de la décennie en cours, les équipements nouveaux n'arrivent qu'à un rythme très lent au sein des forces. L'outil industriel est vieillissant et se trouve à la limite de ses capacités. Il peine à satisfaire aussi bien le ministère russe de la défense que les clients à l'exportation, les incidents étant de plus en plus fréquents dans les programmes d'équipement conduits en coopération avec des partenaires étrangers.

Mme Isabelle Facon a estimé que les objectifs de modernisation et de renforcement des capacités énoncés par le président Medvedev dans son discours du 17 mars s'adressaient en priorité à l'opinion et aux acteurs internes, beaucoup plus qu'aux pays occidentaux et à l'OTAN. La relance de la politique d'équipement constitue un soutien majeur à l'emploi dans une industrie perçue en outre comme essentielle à la diversification économique du pays et à son redressement technologique. L'industrie d'armement est d'autant plus dépendante de l'Etat qu'elle trouve peu de financements auprès du secteur bancaire, surtout dans l'actuelle période de crise.

Mme Isabelle Facon a ensuite évoqué l'Organisation du traité de sécurité collective (OTSC) à laquelle appartiennent la Russie et six pays de l'espace post-soviétique. Elle a considéré qu'il serait erroné de ne voir dans la promotion par la Russie de cette organisation qu'une volonté de Moscou de créer un bloc militaire « anti-OTAN ». L'OTSC a récemment décidé de se doter d'une force de réaction rapide, mais cette force
-elle aussi annoncée de longue date- vise surtout à parer les menaces qui fragilisent le flanc sud de la Russie en Asie centrale, principalement en lien avec la situation en Afghanistan.

Dans le même temps, Mme Isabelle Facon a indiqué que la Russie usait volontiers de manifestations démontrant la reconstitution d'une puissance militaire, ce qu'elle considère comme un levier politique comme un autre dans ses relations avec les pays occidentaux. Elle a toutefois souligné que l'abandon progressif de la conscription montre bien que la Russie écarte l'hypothèse d'un conflit majeur et estimé que le redressement de l'outil militaire constituait un chantier extrêmement lourd, compte tenu du sous-investissement dont cet outil a pâti dans les années 1990.

Mme Isabelle Facon a considéré qu'en dépit de ces faiblesses, les intentions militaires de la Russie sont à prendre au sérieux sur certains volets.

D'une part, l'outil militaire sert la forte volonté de Moscou d'asseoir son contrôle sur l'espace post-soviétique, que la Russie considère comme une zone d'influence naturelle mais aussi comme une zone de risques (conflits locaux, menaces transnationales). La démonstration d'une capacité de réaction militaire rapide doit permettre à la Russie d'apparaître auprès de ses partenaires régionaux comme un garant crédible de leur stabilité et sécurité. Elle joue également un rôle dissuasif à l'égard des pays qui seraient tentés d'entrer dans l'orbite de l'OTAN. C'est tout le sens du choix russe en faveur d'une réaction militaire musclée en Géorgie, de la constitution de la Force de réaction rapide (FRR) de l'OTSC ou encore de la décision de développer ou d'implanter des bases dans différents pays de la Communauté des Etats indépendants (CEI), ainsi qu'en Abkhazie et en Ossétie du Sud.

La Russie conçoit également le renforcement de son potentiel militaire comme un élément important de la défense de ses intérêts économiques, notamment dans la perspective d'une concurrence mondiale accrue pour les ressources naturelles, d'où, par exemple, ses annonces sur son potentiel militaire dans ses territoires du Grand Nord.

Enfin, Mme Isabelle Facon a évoqué les conséquences possibles de la crise financière sur la politique de défense de la Russie. Elle a souligné l'ampleur des besoins dans d'autres secteurs tels que la santé, l'éducation, la démographie et les infrastructures, et la conscience qu'en a le gouvernement russe. Elle a également indiqué que le rôle joué, dans la dislocation de l'URSS, par le surinvestissement dans la défense restait présent à l'esprit des dirigeants russes, aujourd'hui préoccupés par le risque de troubles sociaux engendrés par la dégradation de la situation économique. Elle a signalé qu'il était désormais envisagé de réduire le budget de la défense initialement prévu pour 2009 (même s'il devrait rester supérieur à celui de 2008) et a estimé que les arbitrages à venir ne seraient pas nécessairement aussi favorables à la défense qu'on pouvait le penser il y a encore quelques mois.

Puis un débat s'est ouvert au sein de la commission.

M. André Dulait a souhaité savoir si la perspective d'une accentuation de l'émigration chinoise dans l'extrême Est du pays suscitait des préoccupations particulières de la part des dirigeants russes en termes de sécurité. Il s'est également enquis de l'avenir de la discussion récemment proposée par le président Obama au président Medvedev sur la réduction des armements nucléaires.

M. Jean François-Poncet a constaté que les exportations d'armement russes étaient à la pointe de la technologie et a souhaité avoir des éléments d'appréciation sur l'état de la recherche militaire dans ce pays.

M. Didier Boulaud a souligné la forte percée des armements russes à l'exportation, notamment en Inde et en Libye, au détriment des offres françaises.

M. Jacques Gautier s'est interrogé sur la situation de la flotte sous-marine nucléaire russe, tant en ce qui concerne les SNLE (sous-marins nucléaires lanceurs d'engins), qui seraient au nombre d'une dizaine, que les SNA (sous-marins nucléaires d'attaque). Il a évoqué les projets de restructuration des forces armées, qui impliquent le départ de 150 000 officiers en trois ans, et s'est demandé dans quelles conditions pouvait s'effectuer ce dégagement des cadres.

En réponse, Mme Isabelle Facon a apporté les précisions suivantes :

- la Chine constitue, en effet, une préoccupation pour l'état-major russe, mais elle est passée sous silence afin de maintenir de bons rapports avec Pékin et de renforcer les craintes que le partenariat stratégique sino-russe suscite en Occident. Il est cependant indéniable qu'un fort déséquilibre démographique caractérise la frontière russo-chinoise, au détriment de la Russie, et que la politique des autorités chinoises dans les territoires frontaliers est plus dynamique que celle de Moscou. Des mesures ponctuelles ont été prises par les autorités russes pour développer l'Extrême-Orient, mais elles ne sont probablement pas à la hauteur des enjeux. En revanche, la Chine fonde sa stratégie de développement économique de ses régions frontalières sur l'exploitation des ressources naturelles, comme le bois, et sur celle des ressources énergétiques de l'Extrême-Orient russe. Moscou se préoccupe aussi de la situation intérieure chinoise, redoutant particulièrement d'importants mouvements sociaux susceptibles de se répercuter en Russie sous la forme de mouvements massifs de populations. La Chine figure dans les scénarios d'emploi russes des armes nucléaires tactiques ; la Russie développe sa présence aérienne militaire dans cette partie de son territoire ;

- le président Poutine avait, dès 2000, proposé une réduction des têtes nucléaires jusqu'au seuil de 1 500, mais cette offre avait été négligée par l'administration Bush. Cela montrait déjà la conscience de Moscou que son arsenal stratégique était voué à une attrition « naturelle » progressive et que conserver une parité approximative avec les Etats-Unis était difficile. Les Russes sont attachés à la relation stratégique avec les Etats-Unis articulée autour de l'« arms control », l'arme nucléaire étant considérée comme un facteur égalisateur de puissance et de prestige. A cet égard les initiatives du président Obama ne peuvent qu'être bien perçues à Moscou. Cependant, les Russes sont probablement circonspects quant aux implications de la perspective d'un désarmement nucléaire total, suggérée par le président Obama et officiellement approuvée par son homologue russe, le rapport de force dans le domaine conventionnel leur étant très défavorable ;

- la recherche militaire russe a bénéficié théoriquement d'investissements de 1990 à 2002, la Russie misant sur une « politique des prototypes » qui devait déboucher sur le lancement de productions en série des nouveaux matériels ainsi conçus dès lors que les finances le permettraient ; mais les fonds de recherche et développement ont souvent été détournés à d'autres fins, empêchant cette politique d'avoir l'effet escompté. Les succès à l'exportation concernent le plus souvent des plateformes développées dans les années 1970 ou 1980 et modernisées ; elles sont désormais parfois vendues équipées d'équipements électroniques et de communication occidentaux, notamment français ou israéliens. La Russie essaie aussi d'opérer des rattrapages technologiques via des investissements (comme sa participation au capital d'EADS) ou des coopérations industrielles. Une coopération active est en cours avec l'Inde, avec la mise au point d'un chasseur de cinquième génération et d'un avion de transport militaire. La relation avec l'Inde est cependant altérée par les retards récurrents et les coûts croissants dans les programmes d'armement, par exemple dans le cas du porte-avions Amiral Gorchkov. L'Inde a formulé un appel d'offres pour l'achat de 126 chasseurs, que la Russie ne semble pas en mesure d'emporter. De manière générale, l'industrie d'armement russe peine à concilier l'exportation et la satisfaction des commandes nationales. Les succès russes à l'exportation sont indéniables, mais ont été réalisés pour l'essentiel sur les marchés chinois et indien, qui se présentent aujourd'hui sous un jour moins favorable - d'autant que les deux Etats veulent développer des capacités industrielles nationales, dont la Russie pense qu'elles pourraient concurrencer son industrie sur « ses » marchés, à savoir des marchés où les exigences technologiques sont relativement faibles. L'industrie d'armement russe est à la limite de sa capacité ; elle a vécu sur l'écoulement progressif de stocks qui sont aujourd'hui en passe d'être épuisés ;

- la composante navale des forces stratégiques est dans une situation difficile, comme l'illustrent, entre autres, les aléas du développement du missile stratégique Boulava destiné à équiper la nouvelle génération de SNLE, elle aussi en retard - ce qui est illustré par les écueils de la construction du Yuri Dolgoruky (classe Borey), finalement lancé en 2008 ; la priorité est allée, ces dernières années, aux missiles intercontinentaux sol/sol (notamment mirvés), et à la composante aérienne, qui joue un rôle central dans la projection de force ; quant aux SNA, il est difficile de connaître le nombre de bâtiments en état de prendre la mer ; là aussi, la période récente est émaillée d'histoires de sous-marins qui rouillent dans les ports et d'accidents lors d'essais ;

- l'armée russe a connu une forte déflation de ses effectifs, passés de 2,7 millions d'hommes en 1990 à environ 1 million en 2009. La crise économique et financière actuelle a conduit les autorités à ne pas mettre en oeuvre des programmes de dégagement de cadres, très impopulaires, avant 2012.

M. Jean-Louis Carrère a souhaité obtenir des précisions sur le montant du budget de la défense russe. Puis, prenant l'exemple de la crise géorgienne, il a souligné la nécessité de définir une vraie relation stratégique entre l'Union européenne et la Russie, qui avait alors fait manifestement défaut.

Mme Josette Durrieu s'est interrogée sur l'état actuel de la recherche russe, estimant qu'une génération de chercheurs avait été sacrifiée depuis 1989. Elle a estimé que l'actuelle stratégie du pouvoir russe était de préserver son influence sur l'espace postsoviétique, comme en témoigne l'exemple de la Transnistrie. Elle a constaté que la « guerre de l'énergie » procure à la Russie le potentiel financier nécessaire à son réarmement.

M. Robert Badinter a évoqué le sort des bases navales russes en Crimée et la situation en Transnistrie. Il s'est interrogé sur la politique russe concernant le programme nucléaire iranien.

Mme Catherine Tasca a rappelé que l'URSS avait noué des liens privilégiés avec certains pays d'Asie du sud-est et d'Afrique et a souhaité savoir si la Russie les avait maintenus.

M. Jacques Berthou s'est également interrogé sur la nature des relations russo-iraniennes.

M. André Vantomme s'est inquiété des modalités de destruction des importants stocks d'armes chimiques et biologiques.

En réponse Mme Isabelle Facon a apporté les précisions suivantes :

- il est très difficile d'évaluer avec précision la part du budget russe consacrée à la défense ; on estime souvent que ce budget est globalement équivalent au budget français - mais les effectifs et les arsenaux des deux pays sont très différents. Le gouvernement s'efforce d'accroître la part du budget de défense consacrée à l'équipement - de l'ordre de 25 à 30 % dans les années 1990, elle atteint environ 45 % aujourd'hui et devrait être portée à 50 % pour 2011. L'équivalent de 185 milliards de dollars devait être consacré aux dépenses d'équipement sur la période 2007-2015, mais ce programme d'armement a été remis en cause du fait du retard pris dans sa mise en oeuvre ;

- il était important que la réponse de l'Union européenne lors de la crise géorgienne soit rapide et ferme comme elle l'a été, mais la Russie n'a laissé qu'une faible marge de manoeuvre à l'Europe, comme en témoignent notamment la teneur du plan Medvedev-Sarkozy, marqué par les « préférences » russes, ou encore la lenteur des retraits russes et, finalement, le choix de Moscou de reconnaître l'indépendance de l'Ossétie et de l'Abkhazie. Cela montre, concernant la possibilité d'une coopération stratégique UE-Russie, qu'il y a lieu de s'interroger : si la Russie est prête à une coopération avec l'Europe en Afghanistan ou au Tchad, elle ne l'est pas pour le continent partagé (Balkans, voisinage commun...). En Transnistrie, l'Union européenne ne devrait pas hésiter à opter pour une attitude plus ferme, car il s'agit du « conflit gelé » sans doute le plus ouvert à la négociation avec la Russie ;

- il y a eu, effectivement, perte d'une génération en matière de recherche militaire, ce qui complète l'analyse du problème de l'échec à soutenir le système de R&D et d'innovation militaires. La fuite des cerveaux observée au début des années 1990 a probablement contribué à la prolifération iranienne. Mais ce risque a été assez rapidement pris en charge par divers mécanismes internationaux. La Russie s'efforce aujourd'hui de refonder le secteur de la science militaire, mais rencontre beaucoup de difficultés du fait de la modicité des salaires offerts et du peu de prestige dont jouit aujourd'hui ce secteur ;

- la Russie possède encore une indéniable capacité d'influence dans les pays baltes, à travers les communautés russes et russophones, et de sa présence importante au sein de leur économie. Si la Russie dispose d'une capacité de nuisance, l'appartenance de ces pays aux structures euro-atlantiques préserve sans doute leur sécurité en les prémunissant contre un éventuel scénario « à la géorgienne » (l'intervention russe ayant été menée au nom de la protection des « casques bleus » russes et des compatriotes) ;

- la Russie a indéniablement la volonté de garder sa flotte à Sébastopol, en Crimée, au-delà de 2017, date de la fin du bail en cours. A cet égard, elle peut s'appuyer sur les populations locales ; l'attitude russe dans le conflit en Géorgie comportait un message explicite à l'Ukraine. Les dirigeants russes espèrent cependant ne pas avoir à aller aussi loin, et que Kiev sera amenée à modérer sa volonté d'intégrer l'OTAN, qui n'est soutenue que par une minorité de la population ukrainienne, et alors que l'Ukraine traverse une crise politique et économique, le tout devant renforcer « naturellement », selon le scénario idéal envisagé à Moscou, son intérêt à coopérer avec la Russie ;

- la diplomatie russe s'est redéployée, depuis les années 1990, vers l'Amérique latine et le Moyen-Orient, mais semble moins active sur le continent africain. Quand elle y est présente, les intérêts économiques prévalent (armement, énergie, nucléaire...), il n'y a pas de dimension politique forte comme dans les deux autres régions citées. Les ventes d'armes à l'Algérie ont été facilitées par l'effacement des dettes de ce pays au profit d'acquisitions d'armes russes. La Russie place ses espoirs dans la réalisation d'un schéma similaire avec la Libye, avec laquelle des contrats relativement importants sont attendus ;

- envers l'Iran, la position russe est évolutive : Moscou n'a aucun intérêt à un Iran nucléarisé, mais évalue avec moins de pessimisme que l'Occident le degré d'avancement des capacités nucléaires et balistiques iraniennes. Le récent contexte de confrontation avec les Etats-Unis a conduit Moscou à soutenir activement l'Iran ; l'autre cause de ce soutien étant la volonté d'y enraciner ses intérêts économiques. La nécessité de maintenir l'image d'un fournisseur fiable envers d'éventuels autres clients a aussi conduit la Russie à ne pas reculer face aux pressions américaines touchant à la réalisation de la centrale nucléaire de Bushehr. Cependant, la Russie s'est ouvertement inquiétée face aux différents tirs de missiles iraniens, estimant que Téhéran met ainsi à mal son effort de médiation. La Russie craint aussi un risque de prolifération en chaîne à l'échelle régionale. La souplesse de l'administration à l'égard de Moscou sur certaines questions clefs (antimissiles et élargissement de l'OTAN) pourrait donc amener la Russie à prendre assez rapidement des distances avec Téhéran ;

- la destruction des armes chimiques se fait par à-coups, mais dans la transparence, et est programmée pour s'achever en 2012, avec une forte aide internationale ; le dispositif russe en matière d'armes biologiques est entouré de la plus grande opacité.

Crise russo-géorgienne - Audition de M. Alexis Bautzmann, directeur du centre d'analyse et de prévision des risques

Puis la commission a entendu M. Alexis Bautzmann, directeur du centre d'analyse et de prévision des risques, sur la crise russo-géorgienne de l'été 2008.

M. Josselin de Rohan, président, accueillant M. Bautzmann, a indiqué qu'il se trouvait à Tbilissi lors du déclenchement de la crise et que son témoignage intéressait à ce titre la commission.

M. Alexis Bautzmann a tout d'abord rappelé que pour les différents protagonistes rencontrés quelques jours avant le déclenchement de la crise, l'Ossétie du Sud ne semblait pas présenter, à la différence de l'Abkhazie, un risque de conflit imminent.

Le fait que, quelques heures avant le début des hostilités, le président Saakachvili s'apprêtait à partir pour les jeux olympiques de Pékin, semble démentir la thèse d'une préparation de la crise par l'armée géorgienne.

Symboles du renouvellement de la classe politique après l'indépendance, l'extrême jeunesse et la totale inexpérience des membres du cabinet du président Saakachvili expliquent la gestion chaotique de la crise, sous l'angle de la communication comme pour les aspects opérationnels.

M. Alexis Bautzmann a observé que contrairement à leurs affirmations, les Russes avaient conservé le monopole de l'information, l'interruption des liaisons aériennes via la Russie ayant différé de 48 heures l'arrivée des premiers journalistes occidentaux. La perspective russe, notamment les allégations de nettoyage ethnique, a longtemps prédominé, les occidentaux ne disposant pas d'une analyse fiable de la situation.

Les Russes ont ainsi réussi à faire croire qu'ils allaient envahir Tbilissi alors qu'ils en étaient incapables. Les forces russes ne l'ont emporté qu'avec difficulté dans les combats. Pourtant, l'aide américaine à la Géorgie est restée très limitée, de l'ordre de 60 millions de dollars. Les troupes géorgiennes entrainées se trouvaient en Irak et, à leur retour, elles ont été déployées autour de Tbilissi.

Tbilissi constitue le foyer patriotique de la Géorgie ; la ville a fourni l'essentiel des recrues dans les combats des années 1990. Les Russes auraient certainement rencontré une résistance acharnée et n'auraient pas pu tenir la ville, pour des raisons diplomatiques.

Faute d'une expertise suffisante en France sur les forces militaires russes, la diplomatie française n'a pas correctement évalué les moyens militaires de la Russie, en décalage complet avec la rhétorique de puissance de ce pays. Un accord de cessez-le-feu très contestable a donc été conclu qui, à la grande satisfaction de la diplomatie russe, reconnaît à la Russie le droit de défendre les intérêts des populations russophones hors de ses frontières.

Pourtant, les Russes eux-mêmes ont constaté les mêmes défaillances opérationnelles que dans la guerre de Tchétchénie : une mauvaise organisation de la chaîne de commandement qui fait peser une charge excessive sur des officiers subalternes insuffisamment formés, peu d'évolution réelle malgré une volonté politique de modernisation de l'armée, une moindre capacité opérationnelle en zone urbaine, une protection insuffisante de l'aviation, un déficit en moyens de communication.

De leur côté, les Géorgiens ont fait preuve d'une grande difficulté à gérer les conscrits et d'une certaine désorganisation de la chaine de commandement.

Ces différents éléments expliquent que le conflit n'ait duré que cinq jours, mais la victoire russe est une victoire par défaut qui a par ailleurs clairement montré les insuffisances et les faiblesses de l'armée russe.

M. Josselin de Rohan, président, s'est interrogé sur l'évaluation des risques par le président géorgien. Qu'il ait été inconscient ou dissimulateur, le résultat de son action est une installation durable des Russes en Ossétie du Sud.

M. Alexis Bautzmann a souligné la difficulté de déterminer l'origine du conflit. La situation semblait plutôt s'améliorer en Ossétie du Sud où les Russes n'ont pas de réel intérêt stratégique à l'exception du tunnel de Roki. Globalement, tous les acteurs ont été pris au piège d'une escalade progressive des tensions dues aux milices ossètes et à la stratégie des responsables abkhazes et ossètes consistant à engager la Russie dans un conflit qui leur garantissait soutien et protection. En effet, le 4 août 2008, elles ont refusé une médiation alors que la Russie semblait adresser le signal d'une certaine lassitude à leur endroit. Ce signal a induit les Géorgiens en erreur qui n'ont pas anticipé correctement ni la rapidité de la réaction russe, ni l'absence de réaction américaine. Les Géorgiens, persuadés d'être des occidentaux, se sont sentis trahis.

M. Robert Badinter a considéré que ce sentiment rappelait le précédent historique de Munich.

M. André Vantomme s'est étonné de ce que les différents services présents sur place n'aient pas été en mesure de fournir une analyse correcte de la situation.

M. Alexis Bautzmann a considéré que la France, à la différence de l'Allemagne, manquait d'expertise sur le Caucase.