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COMPTES RENDUS DE LA MISSION COLLECTIVITES TERRITORIALES


Mercredi 29 avril 2009

- Présidence de M. Claude Belot, président -

Audition de MM. Jacques Pélissard, président de l'Association des maires de France, Claudy Lebreton, président de l'Assemblée des départements de France, et Jean-Jack Queyranne, représentant le président de l'Association des régions de France

La mission a procédé à l'audition de MM. Jacques Pélissard, président de l'Association des maires de France, Claudy Lebreton, président de l'Assemblée des départements de France, et Jean-Jack Queyranne, représentant le président de l'Association des régions de France.

En réponse à une question de M. Claude Belot, président, concernant l'achèvement de la carte de l'intercommunalité et la taille des communautés, M. Jacques Pélissard a déclaré que l'Association des maires de France (AMF) proposait que la date limite soit fixée au 31 décembre 2011 pour que les communes isolées rejoignent une intercommunalité. Il a souhaité que durant ce délai soit rouverte la possibilité de remodeler les périmètres des intercommunalités à l'initiative du préfet, de la Commission départementale de Coopération Intercommunale (CDCI) ou des communes en observant que trop d'intercommunalités avaient un caractère défensif. Il a indiqué qu'il était favorable, à titre personnel, à ce que les délégués des conseils municipaux aux conseils des communautés soient désignés par fléchage lors des élections municipales, tout en soulignant que l'AMF était partagée sur ce sujet. Il a estimé qu'il n'y avait pas de taille optimale pour les différentes communautés et que celles-ci dépendaient de la nature de chaque territoire, de son histoire et des incitations qui pouvaient exister. Il a demandé que soit clarifiée la possibilité de mutualiser les services communaux et intercommunaux en soulignant qu'il existait des incertitudes liées à l'évolution du droit européen. Il a réaffirmé l'attachement de l'AMF aux démarches fondées sur le volontariat, en rappelant que le succès de la loi Chevènement de 1999 tenait aux dispositions incitatives qu'elle comportait.

Sur une question de M. Claude Belot, président, relative au statut des futures métropoles, M. Jacques Pélissard a indiqué qu'il convenait de reconnaître un nombre limité de grandes métropoles, autour de 5 à 7, et qu'il était important de préserver le caractère volontaire des coopérations, notamment si la reconnaissance du nouveau statut devait s'accompagner d'une remise en cause de la clause de compétence générale et du pouvoir fiscal des communes membres.

M. Jean-Jack Queyranne a estimé que les métropoles devaient se construire autour d'un noyau central constitué par la communauté urbaine auquel seraient associés des territoires partenaires, à l'exemple de Saint-Etienne et de la communauté des portes de l'Isère pour le Grand Lyon. Il a indiqué qu'il fallait permettre des coopérations « à la carte » et des expérimentations. Il a considéré qu'une intégration plus forte serait peut-être d'actualité d'ici 10 ou 20 ans mais qu'il était prématuré de décréter un périmètre dès maintenant. Il a évoqué le cas de certaines communes périphériques du Grand Lyon qui venaient de prendre position contre la perspective d'une intégration pour illustrer le caractère sensible du développement du fait métropolitain.

M. Claude Belot, président, s'est interrogé sur la nécessité pour la mission de formuler de fortes préconisations en observant qu'en l'absence de décisions, il risquait de ne pas y avoir de changements.

M. Yves Krattinger, rapporteur, a évoqué la nécessité pour la mission de bien identifier les caractéristiques propres aux grandes métropoles, en observant que toutes les communautés urbaines revendiquaient d'être reconnues comme des métropoles, avec l'idée de pouvoir bénéficier du transfert de compétences des régions et des départements.

M. Claudy Lebreton a estimé que la création des métropoles aurait des conséquences pour les trois niveaux des collectivités territoriales et qu'il était par conséquent nécessaire de bien les définir, en tenant compte de leur caractère européen et de l'existence de grandes fonctions métropolitaines. Il s'est interrogé sur le fait de savoir si ces métropoles bénéficieraient d'un statut de collectivité territoriale ou d'un statut d'établissement public. Il a remarqué que les métropoles n'étaient pas caractérisées par l'exercice de compétences sociales et que c'était le département qui conservait la responsabilité d'assurer l'équilibre entre les territoires et les populations.

M. Claudy Lebreton a indiqué que les conseils généraux n'étaient pas hostiles aux délégations librement consenties par convention entre différents niveaux de collectivités.

Il a souligné la nécessité, pour celles-ci, de rationaliser la dépense publique, notamment par le biais de mutualisations. Il a regretté la suspicion manifestée par l'Etat envers les collectivités locales et exprimé le souhait d'un abandon de cet état d'esprit.

M. Jacques Pélissard s'est, d'une part, déclaré favorable à la conclusion de conventions de délégation de compétences entre collectivités et a, d'autre part, précisé que le seuil démographique de création d'une métropole devait être assez élevé.

M. Claude Belot, président, et M. Yves Krattinger, rapporteur, ont considéré qu'il convenait, à côté de critères démographiques, de prendre également en compte des critères fonctionnels.

M. Jean-Jack Queyranne a estimé que les métropoles n'avaient pas vocation à exercer sur leur territoire les compétences départementales et régionales et appelé à l'adoption de règles souples permettant des évolutions. S'appuyant sur l'exemple de l'agglomération lyonnaise, il a indiqué que la région était un gage d'équilibre et salué la conclusion de partenariats intégrant la délégation de compétences sur le noyau de la communauté urbaine.

Rejoint par le président de l'association des maires de France (AMF), il a précisé, en réponse à M. Claude Belot, président, que l'extension du périmètre métropolitain au-delà du territoire départemental n'impliquant pas une modification des limites des départements, ne constituait pas un problème.

En réponse à M. Claude Bérit-Débat qui l'interrogeait sur les moyens envisagés pour rationaliser la carte des intercommunalités, M. Jacques Pélissard a mentionné trois principes : le volontariat, des incitations fortes et l'élaboration par la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) -réformée- de propositions transmises au préfet pour décision.

M. Yves Krattinger, rapporteur, a marqué son accord pour cette approche mais a insisté sur la fixation de critères pour guider les propositions des CDCI.

M. Jacques Pélissard a indiqué que l'Association des maires de France, lors de la dernière réunion de son bureau, s'était prononcée en ce sens.

M. Claude Belot, président, rappelant le caractère coopératif des intercommunalités, a considéré qu'il convenait de dépasser le principe du simple volontariat, soulignant l'existence de graves déséquilibres territoriaux.

M. Jacques Pélissard a déclaré adhérer à cette démarche.

Abordant la question des compétences des collectivités locales, le président Claude Belot a évoqué les interrogations soulevées par les activités d'intendance des régions qui, pour la mission sénatoriale, ont plutôt vocation à remplir des fonctions stratégiques.

Pour M. Jean-Jack Queyranne, il n'y a pas lieu de modifier l'attribution à la région, qu'il a jugé satisfaisante, de blocs de compétences comme celui qui réunit les lycées, la formation professionnelle, l'apprentissage au bénéfice des jeunes de 15 à 25 ans.

M. Claudy Lebreton a évoqué le constat établi par l'ADF qui distingue les collectivités locales relevant de la proximité -le département, la commune- de celles relevant de l'avenir, compétentes en matière de recherche notamment. Il a rattaché les collèges à la première catégorie et les lycées, comme l'enseignement supérieur, à la seconde catégorie. Il a conclu à la cohérence de la répartition des compétences dans ce domaine et souhaité le maintien des dispositifs satisfaisants, recommandant de réserver les ajustements à ce qui apparaît nécessaire, notamment pour supprimer les doublons.

Il s'est interrogé sur le choix, en matière de compétences, d'une réponse unique sur l'ensemble du territoire.

Pour M. Yves Krattinger, rapporteur, la réponse réside dans la délégation qui permet de sortir de l'uniformité.

Le président de l'ADF a approuvé ce choix qui peut être mis en oeuvre par le biais de conventions.

M. Jean-Jack Queyranne a considéré, pour sa part, que le transfert éventuel aux départements de la compétence en matière de lycées sortirait les régions de la logique constituée par la formation professionnelle et l'apprentissage.

En réponse à l'hypothèse avancée par M. Claude Belot, président, de l'institution d'une compétence régionale dans le secteur de l'enseignement supérieur, le président de la région Rhône-Alpes, après avoir rappelé le principe d'autonomie des universités, a constaté une certaine cohérence, et considéré que le fléchage des régions comme partenaires de l'enseignement supérieur était une bonne chose.

M. Philippe Leroy a évoqué le soutien apporté par des départements aux universités implantées sur leur territoire. Approuvant la compétence régionale en matière d'enseignement supérieur, il a considéré qu'il fallait éviter d'interdire toute intervention aux départements.

Pour le président de l'AMF, il faut un chef de file.

M. Yves Krattinger, rapporteur, a soumis au débat la question du transfert aux régions, à titre expérimental, de l'insertion professionnelle des personnes en grande difficulté.

Le président de l'ADF a affirmé que l'essentiel résidait, aujourd'hui, dans la gouvernance, s'appuyant sur l'exemple du RSA (revenu de solidarité active) pour lequel le département, détenteur de la responsabilité politique en la matière, ne peut rien sans ses partenaires.

Il a considéré que devait être renforcé le domaine conventionnel.

Il a par ailleurs souligné que l'insertion avait aussi une dimension économique relevant de la région et que cette dernière était, sur ce point, concurrencée par les communautés urbaines.

Après avoir précisé que l'action de formation professionnelle associée au revenu minimum d'insertion (RMI) pourrait être prise en charge par la région, M. Jean-Jack Queyranne, en réponse à M. Yves Krattinger, rapporteur, concernant le transfert sur une base expérimentale de la compétence emploi à la région, s'est déclaré très favorable à cette solution, tout en regrettant que le projet de loi en cours de rédaction sur la formation professionnelle ne s'inscrive pas dans cette logique décentralisatrice.

Sur la question de l'insertion, M. Philippe Leroy a souhaité attirer l'attention de ses collègues sur les différences existant entre les bénéficiaires du RSA, qui sont engagés dans l'emploi et ceux du RMI qui en sont exclus : les premiers peuvent être intégrés dans un parcours de formation professionnelle géré par les régions, alors que les seconds requièrent un accompagnement social différent, qui relève plutôt du département.

En réponse à M. Claude Belot, président, concernant la coordination des compétences des collectivités territoriales relatives au transport, M. Claudy Lebreton a considéré qu'il fallait envisager la question sous l'angle de la mobilité des hommes. Jugeant que la prise en charge par les départements du transport scolaire était plutôt un succès, il s'est attaché au problème posé par le transport interurbain routier. Il a estimé que les départements pourraient utilement abandonner cette compétence aux régions afin de promouvoir l'intermodularité et éviter la concurrence entre les différents modes de transport. Il a par ailleurs jugé essentiel dans ces matières de tenir compte des différences de situations existant entre les départements urbanisés et les départements ruraux et de procéder par voie d'expérimentation, sur un temps suffisamment long.

M. Jacques Pélissard a relevé que les communautés urbaines assumaient pleinement la compétence transport qui leur était dévolue. Interrogé par M. Claude Belot, président, sur l'opportunité d'attribuer le versement transport à l'autorité organisatrice, il a estimé que la finalité originelle de ce versement qui était de financer les transports intra-urbains interdisait qu'il soit affecté au financement des transports extérieurs aux villes.

Pour sa part, M. Jean-Jacques Queyranne a proposé que le versement transport soit unifié sur un bassin de déplacement qui corresponde à un bassin d'emploi et il s'est prononcé pour la création d'autorités organisatrices de la mobilité urbaine, qui favorisent la mutualisation des services. Il a, en outre, recommandé que des transferts ponctuels de compétence soient organisés lorsque des situations de concurrence entre le rail et la route existaient, afin d'y apporter une réponse.

M. Yves Krattinger, rapporteur, ayant évoqué la possibilité que soient promues des autorités organisatrices partagées et non hiérarchisées qui permettent aux différentes collectivités territoriales d'adopter des solutions uniques en termes de billettique ou de prix de transport, M. Jacques Pélissard s'est déclaré tout à fait ouvert à ce que des syndicats mixtes exerçant cette compétence soient ainsi mis en place au sein d'un même bassin de population. M. Jean-Claude Peyronnet a marqué son accord avec cette proposition.

En réponse à M. Claude Belot concernant l'opportunité et la pertinence de l'instauration d'un constat de carence qui permette à une collectivité non titulaire d'une compétence confiée à une autre, d'agir dans ce domaine, en cas d'inaction de la seconde, M. Claudy Lebreton a estimé que la question de l'exercice des compétences se posait différemment selon le type de compétence ou le type de territoire. Il a ainsi fait valoir que la mise en place du haut débit était le fait des villes centres dans les départements urbains et celui des départements dans les zones rurales.

M. Bruno Retailleau a pour sa part considéré que la procédure du constat de carence ne pourrait régler toutes les difficultés dans l'exercice par les collectivités de leurs compétences et qu'il convenait, pour conserver une souplesse au système, de réaffirmer la clause générale de compétence.

L'audition s'est poursuivie en présence de M. Philippe Valletoux, membre du Conseil économique et social et vice-président de Dexia Crédit Local.

M. Yves Krattinger, rapporteur, a souhaité soumettre à la discussion les grands principes de réforme de la fiscalité locale dégagés par le rapport de M. Philippe Valletoux qu'il a rappelés :

- ne plus concevoir l'impôt local que dans le cadre d'une relation directe entre la collectivité territoriale et chaque catégorie de redevables ;

- proscrire, autant que possible, les impôts locaux sur lesquels s'exercent plusieurs niveaux de pouvoir fiscal, pour la fixation de taux qui s'additionnent ;

- obtenir de l'Etat qu'il s'interdise désormais d'intervenir financièrement en direction des collectivités territoriales pour se substituer aux redevables locaux ;

- une fois cette nouvelle répartition établie, moderniser les bases fiscales les plus obsolètes et instituer des correctifs atténuant les disparités entre collectivités territoriales.

Il a également soulevé le problème de la réforme de la taxe professionnelle, sur lequel l'actualité impose de prendre position.

M. Jacques Pélissard a alors présenté les propositions conjointes de l'AMF, l'ADF et l'ARF sur la réforme de la fiscalité locale :

- redéfinir l'autonomie fiscale comme le fait, pour les collectivités, de disposer de ressources fiscales dont elles maîtrisent les assiettes ou les taux ;

- attribuer à chaque niveau de collectivité un « panier d'impôts » ;

- mettre fin aux dégrèvements et aux exonérations pris en charge par l'Etat ;

- préserver l'équilibre actuel entre l'effort fiscal des ménages et celui des entreprises ;

- rénover la fiscalité locale économique en gardant un impôt sur les entreprises, avec un taux fixé par les collectivités, assis pour une part sur la valeur locative et pour une part sur la valeur ajoutée. En revanche, l'impôt sur le carbone ne constitue pas, a-t-il estimé, une solution viable ;

- dans l'assiette de la taxe d'habitation, introduire une part correspondant au revenu des ménages ;

- renforcer la péréquation dans un cadre national.

M. Claudy Lebreton a souligné qu'il existait, depuis l'acte II de la décentralisation, une certaine ambiguïté dans la notion d'autonomie fiscale. Il a donc rappelé que celle-ci consistait, pour une collectivité, en la possibilité d'intervenir sur les bases et l'assiette ou sur les taux d'un impôt. Par ailleurs, il a souligné que la question de l'autonomie des recettes ne devait pas faire oublier le problème de l'autonomie des dépenses des collectivités, 80 % de celles-ci étant contraintes. Il a en outre indiqué que :

- l'ADF préconise le transfert d'une part de la contribution sociale généralisée (CSG) pour financer les compétences des départements ;

- le nouvel impôt économique local pourrait être assis pour partie sur la valeur ajoutée, cela ne devant toutefois pas conduire à négliger le foncier bâti des entreprises ;

- une péréquation entre tous les départements est nécessaire ;

- il est urgent de remplacer la taxe professionnelle par une autre contribution des entreprises.

M. Jean-Jack Queyranne a estimé que l'autonomie fiscale était indissociable du principe du consentement à l'impôt et de la responsabilité de l'élu devant l'électeur. Par ailleurs, si l'attribution à chaque niveau de collectivités d'une ressource fiscale en rapport avec les compétences exercées à ce niveau apparaît légitime, l'exemple du transfert de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, dont le produit est en déclin, doit inciter à la prudence. Enfin, la réforme ne peut pas faire l'économie d'un partage des impôts nationaux : la CSG pour les départements, un impôt économique pour les régions ; l'impôt sur le revenu doit également faire l'objet d'une répartition.

M. Philippe Valletoux, invité à participer au débat, a rappelé que son rapport, rédigé en 2006, entendait définir un « schéma-cible » pour la fiscalité locale, à partir duquel il fallait élaborer un « chemin » de la réforme. Or, c'est ce chemin, nécessairement fait de plusieurs étapes, qui présente les principales difficultés. L'une de celles-ci est la nécessité de préserver, à chaque étape, un équilibre entre la taxation des ménages et celle des entreprises. De même, la réforme de la taxe professionnelle constitue sans doute un premier pas dans la réforme de la fiscalité locale, mais elle doit prendre place dans un processus global sur lequel un consensus aura été acquis. Enfin, il a estimé que la taxe intérieure sur les produits pétroliers posait problème du fait du déclin de son produit mais également de l'absence de marge de manoeuvre des collectivités sur cette ressource.

A une question de M. Yves Krattinger, rapporteur, sur la possibilité de mettre en place une péréquation rénovée, qui pourrait reposer sur une enveloppe spécifique alimentée par un impôt, M. Philippe Valletoux a répondu que les dotations de l'Etat ne pouvaient jouer un rôle péréquateur du fait de leur fonction actuelle de garantie de revenu pour les collectivités. Dès lors, une combinaison de recettes fiscales ou une recette fiscale unique, complétée par un mécanisme de répartition, pourrait effectivement, selon lui, jouer ce rôle péréquateur.

M. Charles Guené a observé que la France était l'un des rares pays européens où les collectivités votent des taux sur des assiettes d'impôts, ce qui n'en fait pas pour autant le seul pays démocratique. Par ailleurs, il a estimé qu'en une période où le produit intérieur brut stagne, voire diminue, il paraissait normal que les collectivités territoriales réduisent elles aussi leur train de vie. Il a par ailleurs relevé que l'idée d'introduire le revenu dans l'assiette de la taxe d'habitation serait impopulaire.

Concernant la réforme de la taxe professionnelle, nombre d'entreprises, a-t-il souligné, espèrent une contribution fixée à 1,5 % de la valeur ajoutée assortie d'un correctif en faveur de celles qui, actuellement, paient moins que ce taux. Le problème de la localisation de la valeur ajoutée, quant à lui, pourrait être résolu par une collecte au niveau national doublée d'une répartition entre collectivités territoriales selon une clef tirée de l'assiette actuelle de la taxe professionnelle. Enfin, il s'est montré favorable à l'idée d'attribuer les « quatre vieilles » aux communes et à leurs groupements et d'effectuer un partage d'impôts d'Etat pour les départements et les régions. L'impôt sur les sociétés et la taxe sur la valeur ajoutée, liés à l'activité économique du pays, pourraient ainsi être partagés entre les collectivités ; la taxe intérieure sur les produits pétroliers, quant à elle, devrait bénéficier très probablement de la remontée inévitable du cours du pétrole.

M. Edmond Hervé a souligné qu'il était nécessaire, en matière de réforme fiscale, de prendre une certaine hauteur. En effet, le temps de l'impôt est un temps long, contrairement au temps budgétaire. De plus, a-t-il rappelé, de très bons rapports ont été produits au cours des années passées sur ce sujet, permettant de considérer la réforme dans son ensemble et non pas du point de vue, nécessairement biaisé, d'une collectivité territoriale particulière. Il a, par ailleurs, estimé qu'un consensus était possible, les positions des différents acteurs s'étant sensiblement rapprochées, par exemple sur l'idée d'asseoir une partie de la taxe d'habitation sur le revenu. En revanche, ce consensus doit s'établir très rapidement, a-t-il estimé, sous peine de l'instauration d'un système uniquement fondé sur des dotations. Il convient donc de lever toute ambiguïté sur le contenu de la notion d'autonomie fiscale. Ainsi, notamment, il a jugé que la spécialisation fiscale pourrait nuire à cette autonomie lorsque le produit d'un impôt chute brutalement, d'autant que les collectivités ont besoin de ressources pérennes pour investir à long terme : c'est donc plutôt la notion de « panier fiscal » qui devrait être retenue. Cette stabilité des ressources fiscale est notamment indispensable, a-t-il estimé, pour que les collectivités puissent mener à bien les investissements que le Grenelle de l'environnement implique.

Il s'est par ailleurs déclaré défavorable à la fixation d'un maximum pour les prélèvements obligatoires, cela contredisant le principe de l'autonomie fiscale. Concernant les nouveaux impôts locaux, certains d'entre eux pourraient avoir la même assiette que des impôts d'Etat. Quant à la valeur ajoutée, il a relevé qu'elle pourrait très bien être territorialisée, comme le prouve la référence à cette grandeur économique dans la formule de plafonnement de la taxe professionnelle. Enfin, l'amélioration de la péréquation verticale, qui ne peut reposer sur un seul impôt, doit être conditionnée par des progrès dans la péréquation horizontale.

M. Bruno Retailleau s'est dit attaché à l'autonomie fiscale davantage qu'à l'autonomie financière, la liberté de la dépense ne pouvant aller, selon lui, sans la responsabilité de voter l'impôt. Par ailleurs, il a désapprouvé le principe de la spécialisation fiscale en raison de son incompatibilité avec une gestion saine et respectueuse des règles prudentielles. Enfin, il a relevé deux inconvénients que recèle, à ses yeux, le choix de la valeur ajoutée (VA) comme assiette : d'une part la VA est essentiellement constituée par la masse salariale, d'autre part elle varie, bien plus que la valeur foncière, en fonction de l'activité économique.

M. Philippe Valletoux a considéré que la valeur ajoutée présentait l'avantage d'être une notion économiquement signifiante, facile à calculer. En revanche, en ôter les salaires reviendrait à créer une assiette sans réelle consistance. Il a, par ailleurs, admis que les collectivités territoriales avaient, jusqu'à présent, toujours bénéficié de recettes en partie indépendantes de la conjoncture.

M. Jacques Pélissard a réagi à l'ensemble de ces propos en insistant sur la nécessité de prévoir une assiette large pour la taxe d'habitation, tous les citoyens devant contribuer ; il a également estimé que la péréquation devait d'abord être verticale et mise en oeuvre par l'Etat. Il a en outre confirmé qu'il était possible de territorialiser la valeur ajoutée en utilisant des critères tels que la valeur du foncier bâti et le nombre d'emplois. Enfin, il a estimé qu'en demandant davantage d'autonomie fiscale et de responsabilité, les associations d'élus apportaient une réponse pertinente à la question de la maîtrise de la dépense publique.

M. Claudy Lebreton a relevé que les élus locaux des autres pays européens enviaient l'autonomie fiscale française. Celle-ci joue un rôle important dans l'acceptation sociale de l'impôt et dans la confiance que les citoyens-contribuables accordent aux élus lorsqu'ils peuvent constater la bonne utilisation de la ressource fiscale. Il s'est ensuite félicité que les trois grandes associations d'élus locaux soient parvenues à un accord et a souhaité que celui-ci permette d'influencer les réformes en cours.

M. Jean-Jack Queyranne, après avoir également manifesté sa satisfaction sur l'accord auquel les trois associations sont parvenues, a regretté que les règles de la fiscalité locale aient été trop souvent modifiées par les lois de finances au détriment des collectivités. Le plafonnement de la taxe professionnelle à la valeur ajoutée des entreprises a ainsi été particulièrement préjudiciable aux régions. Il a ensuite jugé nécessaire de réfléchir, en concertation avec le ministère des finances, à la répartition des impôts d'Etat, afin d'éviter une nouvelle attribution de dotations plafonnées aux collectivités.

M. Claude Belot, président, a conclu en relevant que des lignes de consensus pouvaient être dégagées sur la question de la réforme de la fiscalité locale.