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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 13 mai 2009

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

Réforme des finances locales et de la taxe professionnelle - Audition de M. Jean-Thomas Lesueur, délégué général de l'institut Thomas More, de M. Stanislas Boutmy, directeur général, et de Mme Céline Moyon, consultante, de l'agence Public Evaluation System

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé tout d'abord à l'audition de M. Jean-Thomas Lesueur, délégué général de l'institut Thomas More, de M. Stanislas Boutmy, directeur général, et de Mme Céline Moyon, consultante, de l'agence Public Evaluation System, auteurs d'une étude comparative sur l'application du principe d'autonomie fiscale et financière en Europe.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé à titre liminaire que cette réunion s'insère dans une série d'auditions destinées à enrichir la réflexion de la commission des finances en matière de finances locales. Des réunions ultérieures porteront notamment sur la réforme de la taxe professionnelle, d'une part, et sur la péréquation, d'autre part.

L'audition des auteurs d'une étude sur les finances locales dans douze pays européens a pour objectif de recueillir des informations et des éléments de comparaison sur les choix effectués par nos voisins, en matière d'organisation de l'administration territoriale, de modes de financement et de degré d'autonomie financière. Il doit s'agir en effet pour la commission des finances de puiser, dans ces expériences, l'inspiration des réformes à conduire demain.

M. Jean-Thomas Lesueur, délégué général de l'institut Thomas More, a rappelé que l'étude réalisée par son institut et l'agence Public Evaluation System retrace les résultats d'un travail comparatif sur douze Etats de l'Union européenne (UE), choisis en fonction de la diversité de leurs profils. Cette étude se fonde sur des données du Conseil de l'Europe, d'Eurostat, de l'OCDE et d'articles universitaires. Elle aborde notamment les problématiques suivantes : l'articulation entre les échelons territoriaux et la répartition des compétences, le partenariat public-public en tant que mode de gouvernance et, enfin, les conditions et les moyens de l'autonomie financière des collectivités territoriales. Ce dernier aspect est plus spécialement développé dans l'exposé préparé pour la commission des finances.

M. Stanislas Boutmy, directeur général de l'agence Public Evaluation System, a souligné le fait que la réforme des collectivités territoriales et de la fiscalité locale, véritable « serpent de mer » des politiques publiques, nécessite une réflexion sur les modes de financement, et rappelé que la France, dans la continuité de la Charte de l'autonomie locale adoptée en 1985 par le Conseil de l'Europe, a constitutionnalisé en 2003 le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales ainsi que la péréquation.

Cette problématique de l'autonomie financière fait aujourd'hui l'objet d'approches diverses au sein des Etats européens, qui s'expliquent par des conceptions variées de l'autonomie politique, du pouvoir fiscal, de la souveraineté, de l'unité de l'Etat, de la péréquation ou encore du principe de subsidiarité.

Mme Céline Moyon, consultante de l'agence Public Evaluation System, a présenté, à l'aide d'une vidéoprojection, le contenu plus détaillé de l'étude. Le degré d'autonomie financière des collectivités territoriales se mesure à l'aune de données financières mais aussi à partir d'éléments juridiques et institutionnels.

Parmi les aspects financiers, elle a présenté les chiffres du poids de la dépense publique dans le produit intérieur brut (PIB), du niveau des recettes et des dépenses des collectivités territoriales et de la répartition par nature des différentes ressources locales.

Pour les données à caractère plus juridique et institutionnel, doivent être prises en compte les différences en termes de compétences à la charge des collectivités territoriales, d'étendue du pouvoir normatif dévolu à celles-ci, ou encore de capacité à utiliser le levier fiscal et à recourir à l'emprunt.

Elle a rappelé que la Charte européenne de l'autonomie locale définit celle-ci comme « le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques ». En matière d'autonomie financière, cette charte confère aux collectivités locales un « droit à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences ».

Mme Céline Moyon a observé que la part des dépenses locales dans les dépenses publiques est très variable selon les pays analysés, ce qui vient s'ajouter à des écarts notables dans les niveaux de dépenses agrégées de l'ensemble des administrations publiques.

Dans les Etats membres de l'Union européenne (UE), le poids des dépenses des administrations fédérées et locales représente en 2007 15,5 % du PIB. La France s'établit sous ce seuil global, avec 11 % de dépenses publiques locales rapportées à la richesse nationale. L'Italie se place quant à elle au niveau moyen, tandis que l'Allemagne et l'Espagne se situent légèrement au-dessus de la moyenne européenne autour d'un taux de dépenses des administrations fédérées et locales représentant 20 % de leur PIB. Le taux le plus bas, 6 %, est constaté au Portugal, dont la structure étatique est particulièrement centralisée. A l'inverse, le Danemark enregistre le taux de dépenses locales le plus élevé de l'UE avec un pourcentage de 32 %.

Le rapport entre les recettes des administrations locales et fédérées et les recettes des administrations centrales est de 65 % dans l'Union européenne. La France se place également de ce point de vue en dessous de ses voisins européens puisqu'elle atteint un niveau de 55 %. Les Etats les plus décentralisés que sont l'Allemagne et l'Espagne enregistrent des pourcentages significatifs, respectivement de 151,6 % et de 127,9 %. A l'inverse, des Etats unitaires, tels que le Royaume-Uni ou surtout le Portugal connaissent les rapports les plus faibles : 34 % et 22 %.

En ce qui concerne la part des recettes fiscales propres des collectivités territoriales dans le total des recettes, elle se situe à 43,1 % dans l'UE et à 45,4 % en France. L'Allemagne et l'Espagne se placent aux niveaux élevés de 61 % et 53,5 %. Le Royaume-Uni, quant à lui, n'atteint que 13,2 %.

Pour ce qui relève de la nature des recettes fiscales locales, Mme Céline Moyon a souligné la très grande diversité des situations rencontrées. La structure de ces recettes en France fait apparaître deux tiers de ressources issues d'impôts sur le patrimoine et moins d'un tiers d'impôts sur la production. L'Allemagne répartit de manière quasi égale ses recettes entre impôts sur la production et impôts sur le revenu. Les recettes fiscales locales du Royaume-Uni se fondent quasi-exclusivement sur une imposition du patrimoine alors que les ressources fiscales des collectivités finlandaises reposent sur l'imposition du revenu. Les autres Etats se répartissent entre des configurations de structures de recettes aux proportions variées.

S'agissant du lien entre l'autonomie financière et la part des recettes fiscales dans les ressources des collectivités locales, Mme Céline Moyon a relevé que la recette fiscale peut être partagée entre l'Etat et la collectivité locale à l'image de la perception d'une part de TVA par les collectivités allemandes, autrichiennes, espagnoles, portugaises et italiennes.

Cette pratique du partage d'impôt, de plus en plus utilisée ces dernières années comme le montre une enquête de l'OCDE, existe également pour l'imposition du revenu en Belgique, au Danemark, en Finlande et en Italie. Ce type de dispositif peut faciliter la péréquation, mais il limite l'autonomie fiscale locale.

Les marges de manoeuvre des collectivités sur la fiscalité locale sont variables, tant sur les taux que sur les allègements et abattements, et, surtout, de plus en plus encadrées. Elles dépendent en outre de la nature des bases imposables. Ainsi, la taxation de la consommation ne laisse que peu de marges puisqu'elle dépend étroitement du droit communautaire. L'impôt sur le revenu relève, lui, largement des choix nationaux de politique fiscale. Enfin, la fiscalité patrimoniale confère une véritable liberté quant à la détermination des taux et des régimes mais elle présente la difficulté de son faible dynamisme en raison de la difficile revalorisation des bases.

Des évolutions récentes dans la répartition des ressources fiscales entre l'échelon national et l'échelon local mettent notamment en évidence une nouvelle répartition de la ressource fiscale, plus favorable à l'échelon local. Ce phénomène est constaté dans la grande majorité des Etats de l'Union européenne. Ainsi, entre 2000 et 2006, les ressources fiscales destinées en France à l'échelon central se sont réduites de 4,4 % tandis que celles bénéficiant aux collectivités territoriales se sont accrues de 1,4 %. De même et de manière encore plus saillante, l'Espagne enregistre sur la même période une baisse de 11,9 % des recettes fiscales de l'échelon central et une hausse de 14,3 % de l'échelon régional.

La part des recettes fiscales autonomes des collectivités locales demeure assez importante dans les pays étudiés mais est en diminution. Elle doit être appréciée à l'aune de la capacité pour les collectivités à en fixer les taux. Mme Céline Moyon a dénoncé l'idée reçue selon laquelle l'autonomie fiscale serait plus forte dans les Etats fédéraux. Le cas de figure allemand demeure à ce sujet le plus emblématique puisque les Länder n'ont quasiment aucune ressource autonome, leur financement reposant principalement sur la répartition du produit de la TVA. Elle a ajouté que ce dispositif de transferts financiers de l'échelon fédéral vers l'échelon fédéré facilite considérablement les politiques de péréquation.

Elle a établi une corrélation entre le niveau des dotations affectées et l'importance des compétences transférées. En Allemagne et en Autriche, les dotations affectées représentent ainsi plus de 50 % des dotations, alors que, en France, elles atteignent environ 12 % du total des dotations.

Mme Céline Moyon a noté que la fixation d'objectifs d'assainissement des finances publiques et d'équilibre budgétaire dans l'Union européenne a conduit plusieurs pays à la signature de conventions entre l'Etat et les collectivités locales : l'Autriche en 2000, l'Espagne en 2001 et l'Allemagne en 2002. La réforme fédérale allemande de 2006, qui a inscrit le pacte de stabilité dans la Loi fondamentale, a également mené à l'adoption de dispositions constitutionnelles concernant la répartition des ressources et de la prise en charge des sanctions entre le Bund et les Länder.

En matière de recours à l'emprunt, Mme Céline Moyon a relevé l'utilisation très fréquente de la « règle d'or », qui réserve l'emprunt au financement d'opérations d'investissement. Elle a insisté sur les différences nationales dans la définition du concept d'investissement et sur la variété des mécanismes de contrôle. Plusieurs Etats ont ainsi fait le choix d'un contrôle a priori à l'image du « credit approval » britannique, mais aussi de l'Allemagne et du Portugal. Cas plus rare, la Pologne a opté pour un contrôle a posteriori qui porte sur le volume de la dette et non sur la nature des dépenses.

M. Stanislas Boutmy a ensuite tiré quelques enseignements de l'étude comparative. La transparence et l'imputabilité, définie comme l'existence d'un lien entre l'impôt et une politique publique donnée, apparaissent comme les oubliées de l'autonomie financière des collectivités locales. Il a estimé indispensable, d'une part, de remettre à plat la fiscalité locale pour atteindre l'autonomie financière et, d'autre part, de renforcer les mécanismes de péréquation.

Il a enfin développé quelques réflexions sur la transparence favorisée par le recours à une comptabilité patrimoniale, sur la responsabilité encouragée par l'évaluation des finances locales, sur le lien entre autonomie fiscale et compétitivité économique des territoires, sur les freins à l'autonomie que sont les abattements et dégrèvements fiscaux et, enfin, sur l'utilisation de nouveaux modes de financement, à l'image des partenariats public-privé.

M. Michel Charasse a souhaité savoir, en préalable, quel système paraît le meilleur aux auteurs de l'étude.

Mme Céline Moyon a rappelé la définition issue de la Charte européenne de l'autonomie locale et a fait valoir qu'un modèle hybride inspiré de ceux de l'Allemagne, de l'Autriche et des pays scandinaves aurait sa préférence, au regard des critères de diversification et d'évolutivité des ressources. Pour la France, l'imitation des procédures de négociation sur la répartition des ressources mises en oeuvre par les accords conclus en Espagne entre l'Etat central et les régions représenterait une piste pertinente.

M. Edmond Hervé a souligné l'importance de la géographie et de la démographie dans les choix effectués par les différents pays. La recherche d'un modèle unique en Europe constituerait, à cet égard, une erreur.

M. Charles Guené a noté que la mise en place récente de la conférence des exécutifs en France va dans le sens d'un système fondé sur la négociation. Toutefois, les accords entre l'Etat et les collectivités locales, s'ils permettent de tracer des perspectives d'avenir en matière de fiscalité, doivent impérativement être respectés sur le long terme.

Mme Céline Moyon a relevé, pour l'Allemagne, que, en dépit d'un accord formel sur le partage des responsabilités entre l'Etat et les Länder en cas de sanction financière pour déficit public excessif, l'absence de déclenchement d'une procédure n'a pas encore permis de vérifier l'efficacité du dispositif. Les Etats européens se limitent souvent à inscrire dans leur Constitution une clé de répartition des recettes fiscales en vue de dépasser les désaccords sur les niveaux de financement. En Espagne, de tels désaccords se sont soldés par des conflits judiciaires, obligeant ainsi l'Etat à réagir. L'Italie, quant à elle, a fait le choix d'une révision constitutionnelle encore inappliquée. Au total, le dépassement de ces différends dépend des attitudes des acteurs et de leur pugnacité.

M. Pierre Bernard-Reymond a souhaité que l'institut Thomas More et l'agence Public Evaluation System se présentent, en précisant les sources de leur financement. Il s'est interrogé ensuite sur l'appréciation à porter quant aux subventions versées entre collectivités territoriales.

M. Jean-Thomas Lesueur a indiqué que l'institut Thomas More est un laboratoire d'idées (« think tank ») basé en Belgique, dont le financement est assuré par 70 % de dons, issus de grands groupes mais aussi de petites entreprises, et par 30 % de recettes tirées de contrats signés avec des entreprises et des institutions publiques. Il a précisé que l'étude comparative sur l'organisation territoriale des pays européens n'est pas liée à une commande et a été rédigée par l'institut de sa propre initiative.

M. Stanislas Boutmy a présenté l'agence Public Evaluation System, jeune pousse innovante au statut de société anonyme, dont le capital de 255 000 euros est détenu par des personnes privées. Ses clients sont des collectivités territoriales et des grands groupes tels qu'AREVA ou la SNCF.

S'agissant des subventions versées entre collectivités territoriales, il a constaté que, si les structures fédérales permettent la tutelle des entités fédérées sur les autres collectivités locales, ce type de tutelle est interdit en France par la Constitution.

Mme Céline Moyon a ajouté que les subventions non fléchées de collectivité à collectivité en France sont prohibées, en dépit de transgressions en pratique. Elle a notamment donné l'exemple des subventions des départements aux communes.

M. Michel Charasse a insisté sur la distinction entre l'autonomie financière, qui implique la possibilité de recourir à l'emprunt, et l'autonomie fiscale, qui doit permettre aux collectivités d'actionner librement les taux des impôts qu'elles prélèvent et de contrôler ainsi leur endettement. A titre d'exemple, les collectivités locales allemandes et britanniques ne peuvent accéder librement à l'emprunt. Au Royaume-Uni, le financement par l'emprunt doit être exclusivement utilisé pour des projets mis en oeuvre par l'Etat central.

Pour ce qui concerne l'autonomie fiscale, M. Michel Charasse s'est interrogé sur la présence dans les autres Etats européens de l'obligation de maintenir un pourcentage fixe de ressources fiscales locales propres, à l'image de ce que la Constitution française prévoit depuis la révision de 2003.

M. Stanislas Boutmy a mis en exergue la liberté très forte laissée aux collectivités territoriales en France - qui a cependant mis vingt-cinq ans à ratifier la Charte de l'autonomie locale. L'accès libre à l'emprunt ne se retrouve pas dans les autres Etats de l'Union européenne. De même, la maîtrise par les collectivités de certains impôts apparaît comme une spécificité française.

Mme Céline Moyon a ajouté que la France est le seul pays qui a cherché à définir un pourcentage global de ressources propres pour les collectivités territoriales.

M. Michel Charasse s'est étonné de ce mécanisme affaiblissant l'Etat, alors que l'Union européenne ne l'exige pas de son côté.

M. Jean Arthuis, président, s'est déclaré sur ce point favorable à un réexamen du principe établi par la révision constitutionnelle de 2003.

M. Jean-Pierre Fourcade a souhaité connaître, pour chaque pays, la part de déficit des collectivités locales dans le déficit public global au sens de Maastricht, de manière à enrichir le débat sur la question de l'autonomie fiscale et de la dynamique des déficits publics.

Il s'est demandé ensuite pourquoi seuls trois niveaux de collectivités territoriales apparaissent dans l'étude, sans que les structures intercommunales fassent l'objet d'une analyse. Enfin, il s'est interrogé sur les mécanismes d'autorisation d'emprunt, sur leur efficacité et sur leurs effets sur les niveaux d'endettement des collectivités.

Mme Céline Moyon a précisé, pour chaque Etat de l'Union européenne analysé, la part des déficits locaux dans le déficit public et a mis en évidence l'incompatibilité entre péréquation et autonomie financières.

En matière d'analyse de l'intercommunalité, M. Stanislas Boutmy a indiqué que l'étude s'est volontairement limitée aux échelons élus selon des processus démocratiques classiques.

Mme Céline Moyon a souligné le fait que la France se singularise par l'existence d'un échelon intercommunal, qui n'est pas inscrit dans la Constitution alors qu'il est habilité à lever l'impôt. Elle a jugé cette situation problématique.

Enfin, sur les effets des régimes d'autorisations d'emprunt, elle a confirmé l'intérêt de la « règle d'or », assez généralement répandue, tout en regrettant de ne pas disposer d'informations suffisantes sur les stocks de dettes des collectivités territoriales.

M. Stanislas Boutmy a précisé que les contrôles a posteriori mis en place en Pologne s'avèrent efficaces et limitent effectivement l'endettement des collectivités locales.

M. François Marc a souligné que la question de la définition de l'autonomie revient de manière récurrente et s'est interrogé sur les effets égalisateurs induits par la nature des recettes fiscales locales. En effet, selon que les ressources reposent en particulier sur l'imposition des revenus, de la consommation ou du patrimoine, la réduction des écarts de richesse semble plus ou moins favorisée.

Mme Céline Moyon a estimé que la problématique de l'égalité de traitement doit être abordée de manière distincte selon le mode de financement des collectivités territoriales. Il en existe deux. Le premier repose sur la prise en compte des compétences exercées et des services rendus. Ce système invite à faire un lien entre la compétence et la fiscalité : une collectivité en charge du développement économique peut ainsi légitimement recevoir les fruits d'un impôt sur la production ; parallèlement des compétences « sociales » appellent des recettes reposant sur le revenu.

Le second mode consiste à définir une répartition en fonction de critères de moyens et de charges, à l'image en France de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et, surtout, de la dotation de solidarité urbaine (DSU). La problématique de l'égalité de traitement, souvent présente en Europe du Nord, pose la question de l'arbitrage entre compétitivité et justice, comme le montre l'exemple des régions espagnoles.

M. Jean-Claude Frécon a précisé que, en tant que représentant au Conseil de l'Europe, il avait évoqué la Charte européenne de l'autonomie locale lors de la révision constitutionnelle de 2003. Il a jugé nécessaire de prendre en considération les histoires nationales pour mieux comprendre la diversité des systèmes de finances locales. La notion de ressources propres fait ainsi l'objet de définitions différentes selon les pays. Les situations nationales sont en effet très diverses et peuvent recouvrir des réalités aux apparences parfois trompeuses. Ainsi, les collectivités territoriales de Macédoine bénéficient de 90 % de ressources propres mais le caractère très limité de leur budget ne rend pas ce pourcentage significatif.

Il a souligné également la difficulté liée à la définition d'un pourcentage minimal de ressources propres : l'idée de part déterminante retenue par la Constitution française n'apparaît pas pertinente.

Enfin, il a remarqué que l'impact des déficits locaux dans le déficit public constitue un phénomène récent puisque pendant dix ans les soldes budgétaires locaux ont contribué favorablement aux niveaux de déficit public.

M. Stanislas Boutmy a relevé l'absence de relation directe entre l'autonomie fiscale et l'autonomie politique. Il a ainsi donné les exemples opposés des collectivités britanniques et des Länder allemands, les premières bénéficiant de marges d'intervention importantes sur leurs recettes fiscales mais d'un très faible pouvoir dans la définition de leur politique. A l'inverse, les seconds, disposant d'une large autonomie politique et de ressources conséquentes n'ont qu'une faible maîtrise du levier fiscal : ils ne peuvent en effet fixer que les taux des taxes portant sur les chiens et la bière.

M. Albéric de Montgolfier s'est interrogé sur l'existence d'équivalents de la taxe professionnelle dans les autres pays européens. Il a regretté que l'étude ne distingue pas les impôts sur la production des impôts sur la consommation.

Mme Céline Moyon a indiqué l'absence d'équivalents de la taxe professionnelle en Europe, qui reste une spécificité française, de même que le versement transports.

Elle a reconnu le caractère extensif de la notion d'impôt sur la production, ainsi que le problème méthodologique qui en découle dans la mesure où Eurostat place la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) au sein de cette catégorie de prélèvements.

M. Jean Arthuis, président, a regretté que la catégorie « impôt sur la production » soit si large et souhaité que les impôts sur la consommation en soient extraits. En effet, ceux-ci frappent tous les produits vendus sur le territoire. Les impôts sur la production, eux, ne touchent que les produits nationaux.

Mme Nicole Bricq s'est interrogée sur l'impact de l'organisation institutionnelle et du mode d'élection sur les rapports de force entre l'Etat et les collectivités territoriales en matière de finances locales.

Mme Céline Moyon a reconnu que le caractère direct ou indirect d'une élection peut avoir des conséquences et que la représentation des collectivités au sein d'une assemblée parlementaire est utile. Elle a noté que cette représentation est plus déterminante dans un système fédéral.

M. Stanislas Boutmy a affirmé que le poids financier réel d'une collectivité détermine son poids politique plus encore que les configurations institutionnelles, à l'exception des régimes fédéraux dans lesquels les entités fédérées exercent un pouvoir institutionnel.

M. Jean-Thomas Lesueur a mis en évidence, au sein des Etats analysés, l'importance de l'existence ou de l'absence d'une culture du consensus. Sa faiblesse en France peut expliquer le jeu des rapports de pouvoir entre l'Etat et les collectivités territoriales.

M. Yann Gaillard a émis des doutes sur le lien implicitement admis entre l'autonomie financière des collectivités locales et la démocratie. Il a invité à remettre en question les présupposés de l'étude concernant l'intérêt de cette autonomie, et plus largement des libertés locales, au sein d'un régime démocratique.

M. Stanislas Boutmy a précisé que l'étude n'avait pour point de départ que le droit existant et, en particulier, la Charte européenne de l'autonomie locale. L'étude a mis l'accent sur l'autonomie financière parce qu'elle permet de répondre à la question de l'imputabilité, c'est-à-dire de déterminer l'entité responsable d'une politique donnée. Dans les régimes non fédéraux, il est légitime pour l'Etat de financer les collectivités par des dotations et de conduire des politiques de péréquation qui conduisent à une réduction des inégalités de richesse.

M. Philippe Dallier a souligné les limites de la péréquation. En Allemagne, le mécanisme a été poussé si loin que les collectivités peuvent ne plus avoir intérêt à accueillir d'entreprises sur leurs territoires. Un lien doit donc être conservé entre la fiscalité et le territoire. Il s'est interrogé sur les choix des Etats de l'UE en termes de péréquation verticale ou de péréquation horizontale à l'image du Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France, et sur les montants en cause ainsi que sur l'efficacité des mécanismes mis en place. Il serait de ce point de vue intéressant de mesurer les écarts de richesse entre collectivités de même niveau dans chacun des pays étudiés.

Il a enfin estimé que réformer la taxe professionnelle sans toucher aux mécanismes de péréquation pourrait induire des conséquences dramatiques.

En réponse, Mme Céline Moyon a posé la question de la définition du concept de « richesse » d'une collectivité locale. En effet, l'intérêt de politiques de péréquation ne peut être envisagé qu'une fois pris en compte les écarts de ressources mais également les compétences dévolues à une collectivité donnée.

M. Philippe Dallier a considéré que ce critère des différences de compétences n'est pas recevable, en particulier en France, la péréquation devant répondre à un objectif de correction des inégalités de richesse dans un contexte où les compétences des collectivités sont uniformes. Il a insisté sur la nécessité d'utiliser des données pertinentes en vue de faciliter les comparaisons internationales dans le domaine de la péréquation.

M. Stanislas Boutmy a remarqué que les dotations versées par l'Etat ont par leur nature même des effets péréquateurs.

M. Jean-Pierre Fourcade a confirmé l'insuffisance des mécanismes de péréquation en France.

M. Jean Arthuis, président, a relevé que le choix de la bonne clé de répartition des dotations constitue la question centrale et souligné le rôle du comité des finances locales en la matière.

M. Gérard Longuet a regretté l'absence des structures intercommunales dans l'étude ainsi que la confusion entre impôts sur la production et impôts sur la consommation. Il a souhaité que les prestations individualisées, c'est-à-dire celles pouvant faire l'objet d'une facturation séparée, à l'image des taxes sur l'eau, l'assainissement ou les déchets, fassent l'objet d'une analyse spécifique au sein des budgets locaux.

M. Stanislas Boutmy a proposé de produire de nouvelles données, intégrant les remarques sur l'intercommunalité, l'imposition de la consommation et l'individualisation des prestations.

M. Edmond Hervé a mis en évidence le caractère fondamental de la géographie, de la densité et de la concentration urbaine pour appréhender les finances locales et les problématiques d'inégalité entre collectivités. Il a donné l'exemple de l'impact différent de la suppression des bureaux de poste aux Pays-Bas et en France.

Dans le cadre d'un travail sur l'autonomie financière, il a plaidé pour une distinction entre le contribuable et l'usager. Enfin, il a indiqué que la taxe professionnelle n'est pas la seule charge à prendre en compte pour les entreprises au niveau local et que l'étude doit élargir son champ à l'ensemble des prélèvements susceptibles de réduire l'attractivité des territoires.

M. Stanislas Boutmy a souligné le rôle important du bénévolat dans le fonctionnement des petites communes rurales.

M. Jean Arthuis, président, s'est félicité de la large participation des membres de la commission à ce débat.

Réforme de la taxe professionnelle - Communication

La commission a entendu ensuite une communication de M M. Charles Guené, Edmond Hervé et Albéric de Montgolfier sur les activités du groupe de travail sur la réforme de la taxe professionnelle placé auprès de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que les auditions portant sur les finances locales sont le moyen de faire émerger un certain nombre d'orientations consensuelles de la commission des finances dans l'optique de l'examen des futures lois de finances. Les échanges de vues entre membres de la commission suivent donc les auditions de manière systématique. Il a souhaité pouvoir prendre note des souhaits des commissaires en ce domaine et répondre à leurs préoccupations.

C'est à ce titre que les trois commissaires, membres du groupe de travail constitué auprès de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi sur la réforme de la taxe professionnelle, ont été invités à faire un point sur l'état d'avancement des réflexions de ce groupe.

M. Albéric de Montgolfier a indiqué que le groupe, constitué le 3 avril 2009, a tenu deux réunions, consacrées respectivement à l'information des associations d'élus et à celle des entrepreneurs, d'autres réunions étant programmées au cours des prochaines semaines. Procédant à l'aide d'une vidéoprojection, il est tout d'abord revenu sur les réformes successives de la taxe professionnelle, entreprises depuis dix ans. En effet, entre 1999 et 2003, la part salaires a été progressivement supprimée et compensée par des dotations budgétaires. En 2004, un dégrèvement au titre des investissements nouveaux a été créé. L'année suivante un plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée, établi à 3,5 %, a été mis en place. Enfin depuis 2009, les nouveaux investissements font l'objet d'un dégrèvement permanent.

M. Albéric de Montgolfier a ensuite présenté la nouvelle étape dans la réforme de la taxe professionnelle, annoncée par le Président de la République le 5 février 2009. Parce que cet impôt ne possède pas d'équivalent chez nos voisins et pénalise lourdement notre économie, en particulier dans les secteurs soumis à la concurrence internationale, la réforme annoncée vise à supprimer la part de la taxe professionnelle sur les équipements et les biens mobiliers (EBM) après 2010.

Cette réforme devrait entraîner une perte de recettes brutes pour les collectivités territoriales de 22,2 milliards d'euros, sur un total de 28 milliards d'euros de recettes liées à cet impôt pour les collectivités. Le coût net de la réforme pour l'Etat est évalué à 8 milliards d'euros, compte tenu du principe d'une compensation à l'euro près pour les collectivités territoriales. Il représentera un gain équivalent pour les entreprises. L'écart entre le coût budgétaire de 8 milliards d'euros pour l'Etat et la baisse de 22,2 milliards d'euros dans les recettes de taxe professionnelle s'explique par divers éléments, en particulier une baisse de 11 milliards d'euros des dégrèvements liés à la taxe professionnelle, ainsi qu'une augmentation mécanique de l'impôt sur les sociétés (IS).

M. Charles Guené a précisé sur ce point que la taxe professionnelle étant déductible de l'IS, le retrait des EBM de son assiette et la réduction d'impôt qui en résulte engendrent un accroissement consécutif de la cotisation minimale de taxe professionnelle, due à l'Etat par les entreprises.

M. Jean Arthuis, président, s'est étonné d'une telle augmentation de l'IS faisant suite à la suppression partielle de la taxe professionnelle. Cette réforme doit en effet accroître la compétitivité économique des territoires et non pas alourdir indirectement la fiscalité des entreprises.

M. Charles Guené a mentionné les trois questions présentées au groupe de travail comme des préalables : les modalités de réforme d'un impôt pesant sur les entreprises soumises à la concurrence internationale, la conciliation entre une compensation du coût de la réforme et le maintien d'un lien entre les entreprises et les territoires et, enfin, le calendrier le plus pertinent pour conduire cette réforme. Celle-ci doit garantir le niveau des ressources de chaque collectivité, tout en satisfaisant le respect du principe d'autonomie financière des collectivités territoriales.

M. Albéric de Montgolfier a indiqué que différentes pistes de compensation pour les collectivités sont envisagées. Il pourrait s'agir de transférer certaines ressources fiscales aujourd'hui perçues par l'Etat telles qu'une fraction de cotisation minimale de valeur ajoutée (6,4 milliards d'euros), une part supplémentaire de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) pour un montant compris entre 3 et 4 milliards d'euros, ou, encore, le produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA), soit 2,8 milliards d'euros. L'idée d'impôts locaux sectoriels a été avancée ; ce dispositif devrait en particulier conduire à taxer plus fortement les activités non délocalisables de certaines grandes entreprises, du type EDF ou AREVA. Enfin, la piste d'une spécialisation des impôts locaux a été évoquée lors de la réunion du groupe de travail, ce qui a provoqué des réactions parmi les représentants des collectivités territoriales. Cette spécialisation consisterait notamment à transférer la taxe d'habitation, la part foncière de la taxe professionnelle et la taxe sur le foncier non bâti aux communes. Le produit de la taxe sur le foncier bâti serait quant à lui transféré aux régions.

M. Albéric de Montgolfier a observé que dans le projet présenté par le Gouvernement, la compensation envisagée prévoit des recettes peu dynamiques comme la TSCA. Les taxes locales sectorielles, visant le secteur de l'énergie, nécessitent une réflexion sur la péréquation de leur produit.

M. Charles Guené a annoncé un calendrier de mise en place progressive de la réforme. A l'occasion de la loi de finances pour 2010, la taxe professionnelle serait dégrevée à hauteur de l'assiette EBM, les pertes pour les collectivités territoriales étant intégralement compensées. Cette compensation intégrale par l'Etat laissera ensuite la place à une période de transition de deux à trois ans qui doit conduire à la mise en place d'un schéma nouveau de financement des collectivités.

M. Albéric de Montgolfier a déclaré que seule la moitié des recettes de taxe professionnelle est aujourd'hui à la charge des contribuables. L'autre moitié du produit de la taxe correspond en effet à des compensations et des dégrèvements, financés par l'Etat. Il a donc considéré que la réforme de la taxe professionnelle était indissociable d'une réflexion plus générale sur les finances locales et la question de l'autonomie financière.

M. Edmond Hervé a estimé possible un consensus entre les membres de la commission, en cas d'accord sur les principes constitutionnels, en particulier sur la question du respect du principe d'autonomie financière. Il a souligné le rôle d'entraînement des grandes collectivités territoriales sur un plan économique, évoquant l'exemple des investissements de transports récemment annoncés pour la région Ile de France. Or, les investissements lourds nécessitent des impôts stables et sûrs. A ce titre, le remplacement de la taxe professionnelle par un panier de compensations incertaines, notamment la TIPP, pose problème. Cette taxe, dans un contexte de préoccupations environnementales croissantes, a vocation à diminuer, voire à disparaître à terme.

M. Jean Arthuis, président, a confirmé l'idée selon laquelle la fiscalité environnementale doit changer les comportements et réduire mécaniquement l'assiette sur laquelle elle repose si elle s'avère efficace. Elle n'est pas un impôt de rendement mais une taxation incitative ou dissuasive, dont la nature précaire doit faire l'objet d'anticipations. Ce point a fait l'objet d'échanges consensuels lors du séminaire annuel de la commission des finances qui s'est tenu à Cherbourg. La réforme de la taxe professionnelle doit avoir pour objectif de comprimer un impôt frappant la production en raison de ses effets délocalisateurs. Cette réforme pose essentiellement la question du maintien d'un lien entre l'impôt perçu et le territoire sur lequel s'exerce une activité économique donnée.

M. Charles Guené a observé que ce lien peut en partie subsister en raison du maintien de la part foncière de la taxe professionnelle.

M. Jean Arthuis, président, a regretté qu'il soit envisagé de réintégrer les salaires et les investissements dans l'assiette imposable des entreprises au titre d'une nouvelle taxe sur la valeur ajoutée, ce qui réduit la pertinence de la réforme.

Réforme des finances locales et de la taxe professionnelle - Echange de vues

La commission a ensuite procédé à un échange de vues sur la réforme des finances locales et de la taxe professionnelle.

M. Gérard Longuet a considéré que de nombreux points restent à arbitrer après l'engagement du Président de la République de conduire la réforme de la taxe professionnelle. Il s'est félicité de la durée de la période transitoire qui permettra de prendre en compte les conséquences de la réforme de l'organisation territoriale inspirée par les conclusions du rapport du comité Balladur. Le choix d'opérer par dégrèvement à la charge de l'Etat durant cette période aboutit à faire peser la charge de la compensation sur des impôts de consommation qui constituent l'essentiel des recettes de l'Etat.

En outre, par le biais de la compensation de la « part salaires », intégrée dans la dotation globale de fonctionnement (DGF), les communes ne bénéficiant pas de taxe professionnelle doivent paradoxalement contribuer aux compensations versées aux communes les mieux dotées en taxe professionnelle. Il faut être attentif au problème politique que cette situation peut poser. La réforme doit veiller à respecter une certaine équité.

M. Philippe Dallier a précisé que la compensation de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle bénéficie aux communes, à proportion du montant de taxe qu'elles percevaient antérieurement.

M. Jean Arthuis, président, a exprimé l'idée selon laquelle l'impôt finit toujours par être payé par le consommateur.

M. Gérard Miquel a invité à ne pas dissocier la réforme de la taxe professionnelle de la question plus générale de la réforme globale des finances locales. Il a relevé que les politiques de décentralisation conduites depuis près de trente ans ont accru les inégalités fiscales entre collectivités territoriales.

Tout en se déclarant favorable à la réforme de la taxe professionnelle, il s'est inquiété de la proposition d'une spécialisation des impôts par niveau de collectivité. En effet, les départements et les régions risquent de rencontrer d'importantes difficultés de financement, aggravées par le fait qu'une part importante des dépenses de ces collectivités dans le domaine social est déterminée au niveau national. Cette situation obligera de plus en plus, selon lui, à la mise en place de coopérations financières entre collectivités territoriales, à l'image de syndicats mixtes départements-communes.

M. Charles Guené a précisé que, lors de la dernière réunion du groupe de travail, qui accueillait notamment les entrepreneurs, ceux-ci ont fait part de leur préférence pour un système substitutif basé sur une augmentation de trois points de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), mais ne sont pas intervenus sur la question de la répartition des recettes de compensation. Les entreprises sont bien conscientes désormais que la réforme en cours consiste à réduire la taxe professionnelle sans la faire totalement disparaître. Elles souhaitent toutefois pouvoir tirer profit de la réforme, quel que soit leur secteur d'activité économique, ces préoccupations reprenant celles déjà exprimées à l'occasion des travaux de la commission présidée par M. Olivier Fouquet en 2004.

En outre, pour mettre un terme au système de compensations et de dégrèvements, un pacte entre l'Etat et les collectivités territoriales, sur le modèle de ce qui se pratique chez certains de nos voisins européens, serait souhaitable. Cette contractualisation des relations entre l'Etat et les collectivités territoriales ne remettrait pas en cause le principe d'autonomie financière. Il a évoqué enfin la jurisprudence du Conseil constitutionnel en vertu de laquelle certains transferts d'impôts nationaux peuvent tout de même être considérés comme des ressources propres pour les collectivités en raison de leur caractère dynamique.

M. Albéric de Montgolfier a réaffirmé l'accord de l'ensemble des élus quant à la nécessité du lien entre territoire et recettes fiscales résultant de l'activité économique. Il a relevé que la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) ou la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) ne représentent pas des ressources dynamiques.

M. Jean-Pierre Fourcade s'est déclaré favorable à une redistribution aux collectivités du produit d'un ou plusieurs grands impôts nationaux. Le remplacement de la taxe professionnelle par une taxation de la valeur ajoutée n'a pas de sens. Les tableaux fournis par le Gouvernement omettent la part taxable qui touche les bénéfices non commerciaux. Cette catégorie représente seulement 4 % du produit de la taxe professionnelle mais concerne un grand nombre de contribuables. De manière générale, les moyennes sont trompeuses et méconnaissent les réalités du terrain.

M. Jean-Claude Frécon a estimé nécessaire de conduire la réforme de la taxe professionnelle en réformant parallèlement les autres impôts locaux. Sur la question des impôts dynamiques, il a préconisé de remplacer la compensation par la TIPP par un panel de taxes environnementales.

M. Jean Arthuis, président, a considéré que l'absence de dynamisme de ce type d'impôts ne permettra pas de résoudre les difficultés puisqu'elle conduira les collectivités à d'importants problèmes de financement sur le long terme.

M. Jean-Jacques Jégou a observé que toutes les inquiétudes nées de l'annonce de la réforme n'ont pas disparu. Dans l'intérêt des collectivités territoriales, le dynamisme des recettes de l'actuelle taxe professionnelle doit être maintenu.

Il a ensuite souligné que la taxe professionnelle constitue la seule recette pour les établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique. Alors que le développement économique est pour eux une compétence obligatoire, la conservation d'un lien entre l'impôt et le territoire apparaît nécessaire.

M. Yann Gaillard s'est inquiété de la durée de la période transitoire, qui sera, selon lui, très délicate à gérer.

M. Jean Arthuis, président, a également regretté l'étalement du calendrier de la réforme. En effet, alors que l'architecture des prélèvements obligatoires en France accélère les délocalisations et accentue les déséquilibres de l'économie nationale, il s'est alarmé de la lenteur du rythme d'évolution de cette architecture.

M. Edmond Hervé a invité à la vigilance quant aux financements des transferts de compétence de l'Etat vers les collectivités territoriales. Les réformes des finances locales doivent être finalisées au moins deux années avant les élections locales.

M. Charles Guené a mis en évidence la période charnière au sein de laquelle la réforme de la taxe professionnelle prend place. Il s'agit de se saisir de ce contexte pour réformer l'ensemble des finances locales. Il sera rendu compte devant la commission des finances des prochaines réunions du groupe de travail.

M. Jean Arthuis, président, s'est félicité que la commission des finances se soit saisie du débat en cours sur les finances locales. Les échanges de points de vue qui suivent systématiquement les auditions doivent permettre de construire une doctrine et d'aborder le projet de loi de finances pour 2010 de manière proactive.

Nomination d'un rapporteur

Puis la commission a désigné M. Philippe Marini rapporteur du projet de loi n° 365 (2008-2009) ratifiant diverses ordonnances en matières financière et comptable.

Jeux d'argent et de hasard en ligne - Communication

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord entendu une communication de M. François Trucy, rapporteur, sur le projet de loi relatif à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.

Procédant à l'aide d'une vidéoprojection, M. François Trucy, rapporteur, a exposé le contexte du projet de loi, ses grandes orientations et les principales modalités de l'ouverture du marché des paris sportifs sur Internet. Il a tout d'abord rappelé l' « état des lieux » de la politique des jeux d'argent et de hasard en France, caractérisée par une tutelle publique forte mais fragmentée entre plusieurs ministères. La dimension de santé publique a été jusqu'à présent peu abordée, et le Parlement longtemps tenu dans une relative ignorance des modalités d'application de cette politique d'encadrement des jeux. La législation est ancienne et réduite mais se révèle draconienne, tandis que la réglementation est foisonnante, tatillonne, obsolète et peu cohérente avec l'environnement économique de certains secteurs, en particulier les casinos.

Le marché des jeux est donc aujourd'hui figé et repose sur les monopoles de la Françaises des Jeux et du Pari mutuel urbain (PMU) - qui ont toutefois bénéficié d'une autorisation de proposer des jeux en ligne, les deux cents casinos et une dizaine de cercles de jeux. L'évolution du chiffre d'affaires des opérateurs est contrastée depuis quelques années : une croissance forte et régulière pour le PMU, une stagnation depuis 2007 pour la Française des Jeux, et une augmentation soutenue suivie d'une forte diminution à compter de 2008 pour les casinos.

M. François Trucy, rapporteur, a ensuite indiqué que l'ouverture du marché des jeux en ligne est aujourd'hui rendue nécessaire par les exigences de la Commission européenne, qui a adressé une mise en demeure à la France en octobre 2006, ainsi que par l'évolution récente de la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes. Le projet de loi organise donc une ouverture encadrée des paris sportifs, des paris hippiques et du poker sur Internet. L'ouverture du poker n'était pas explicitement demandée par la Commission, mais a été intégrée dans le projet de loi pour tenir compte de la croissance rapide de ce segment, en particulier auprès des jeunes joueurs.

Le PMU conservera son monopole sur les paris « en dur » tandis que les paris en ligne sur les courses organisées en France seront ouverts à de nouveaux opérateurs agréés, mais uniquement sous la forme de paris mutuels. Le monopole de la Française des Jeux sur les loteries sera également maintenu, et les paris sportifs qu'elle propose déjà sur Internet seront accessibles à des opérateurs concurrents, sous la forme de paris mutuels ou « à cote ». Concernant les casinos, seul sera ouvert à la concurrence le marché des jeux de cercle en ligne, tels que le poker, tandis que les jeux de table en ligne demeureront interdits. Enfin le régime des cercles de jeux n'est pas évoqué par le projet de loi et demeure donc entouré d'incertitudes.

M. François Trucy, rapporteur, a exposé les modalités des paris mutuels et à cote, ces derniers étant susceptibles, selon M. Jean Arthuis, président, de créer des occasions de fraude et de collusion entre l'opérateur de jeux et l'organisateur de l'événement sportif sur lequel sont organisés les paris.

Abordant l'objet de l'audition de M. Bernard Laporte, secrétaire d'Etat chargé des sports, M. François Trucy, rapporteur, a considéré qu'elle devait être l'occasion d'aborder des questions importantes sur le marché des paris sportifs, telles que la fiscalité, les limites des paris à cote fixe, l'affectation des recettes à la filière hippique et au mouvement sportif (via le Centre de développement du sport), la création des nouveaux droits d'exploitation au profit des organisateurs de manifestations sportives, et les partenariats commerciaux qui seront conclus entre les opérateurs de paris et les fédérations ou ligues sportives. Il a précisé certaines des conditions que prévoit le projet de loi pour l'organisation de tels paris :

- une liste de sports susceptibles de devenir le support de paris, établie par la future Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) et validée par le ministère des sports ;

- des paris limités à des épreuves sportives réelles et des résultats réels ;

- la possibilité d'offrir des paris en direct durant le déroulement de l'épreuve (« live betting ») ; toutefois, les paris ne pourront porter que sur le résultat final des compétitions sportives ou sur celui des différentes phases de jeu ayant une incidence sur le résultat final, ce qui conduira à interdire de facto le « spread betting ».

Il a enfin évoqué le niveau des prélèvements sociaux et fiscaux sur les paris sportifs et sur le poker en ligne, ainsi que des prélèvements qui seront opérés au profit de la filière équine - soit 8 % des mises sur les paris hippiques - et du mouvement sportif - soit 1 % des mises sur les paris sportifs, avant de considérer, à l'instar de M. Jean Arthuis, président, qu'un enjeu essentiel de ce futur marché encadré des jeux en ligne sera l'efficacité de la lutte contre les opérateurs qui n'auront pas été agréés et seront donc devenus illégaux.

Puis, en réponse à une question de M. François Marc, il a indiqué que la Commission européenne n'a pas imposé un recours à la loi pour ouvrir le marché des paris sur Internet, mais que cette voie juridique s'impose dès lors que sont abordées des questions relatives à l'ordre public, à l'organisation de la nouvelle autorité indépendante de régulation, ou aux prélèvements sociaux et fiscaux.

M. Jean Arthuis, président, a déploré que l'Etat ne puisse aujourd'hui réaliser aucun prélèvement sur des paris relatifs à des compétitions sportives organisées en France mais proposés par des opérateurs qui sont majoritairement installés à Malte ou dans des « paradis fiscaux ». Il a également évoqué une divergence entre la France et le Royaume-Uni concernant l'organisation des paris hippiques et les modalités de financement de la filière équine, en rappelant que celle-ci revendique légitimement un retour financier correspondant à ses droits sur l'organisation, en France, des courses hippiques qui servent de support aux paris.

M. François Trucy, rapporteur, a estimé que le système britannique des paris hippiques à cote est en réalité minoritaire puisque environ 80 % des paris hippiques dans le monde sont organisés sous la forme mutuelle. Il a également relevé que la France, avec ce projet de loi, sera le premier pays à mettre en place un droit d'exploitation au profit des organisateurs de compétitions sportives.

M. Jean Arthuis, président, a conclu en considérant que ce texte, à l'instar de la loi « Création et Internet », met avant tout en exergue la question de l'efficacité du contrôle des sites Internet illégaux.

Financement du sport en France, jeux d'argent et de hasard en ligne : audition de M. Bernard Laporte, secrétaire d'Etat chargé des sports -Contrôle budgétaire sur l'INSEP : communication

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Bernard Laporte, secrétaire d'Etat chargé des sports, sur l'avenir de l'Institut national du sport et de l'éducation physique (INSEP) et sur les dispositions concernant le financement du sport en France contenues dans le projet de loi relatif à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, et elle a entendu la communication de M. Michel Sergent, rapporteur spécial, sur l'INSEP.

M. Jean Arthuis, président, a précisé que l'audition portait sur deux sujets appelés à marquer le paysage sportif dans les années à venir. En effet, le milieu sportif est particulièrement concerné, en premier lieu, par le projet de loi relatif à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, qui ouvre le marché des paris sportifs sur Internet, dans leur forme aussi bien mutuelle que de paris à cote.

Par ailleurs, une fraction des mises sur les jeux de la Française des jeux finance d'ores et déjà le développement du sport amateur au travers du Centre national du développement du sport (CNDS), et ce pour un montant très significatif, de 163 millions d'euros, à rapporter au montant des crédits du CNDS votés en loi de finances pour 2009, de 224,7 millions d'euros. Il est prévu que cette contribution au CNDS soit complétée par un nouveau prélèvement de 1 % sur les mises des paris sportifs en ligne, introduit par le projet de loi. M. Jean Arthuis, président, a, dès lors, souhaité que le secrétaire d'Etat s'exprime sur les aspects de ce texte qui ont trait au financement du sport et à l'encadrement des paris à cote fixe.

Il a rappelé, en second lieu, que M. Michel Sergent, rapporteur spécial, vient de réaliser un contrôle budgétaire sur l'avenir de l'Institut national du sport et de l'éducation physique (INSEP), et a donc souhaité entendre les réactions du secrétaire d'Etat à ces travaux.

M. Bernard Laporte, secrétaire d'Etat chargé des sports, a considéré que le projet de loi relatif aux jeux en ligne propose une réforme de grande ampleur dans un domaine longtemps protégé par le contrôle des pouvoirs publics, mais qui apparaît aujourd'hui bouleversé par les évolutions technologiques. Cette réforme a ainsi pour objet principal d'offrir un cadre légal à la demande de jeu sur Internet, qui tend à se développer spontanément et rencontre une offre affranchie de toute régulation.

Il a indiqué que la préparation du projet de loi a nécessité l'étroite collaboration de plusieurs départements ministériels, le rôle principal étant logiquement confié au ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Il a déclaré soutenir fermement ce texte, auquel son secrétariat d'Etat a apporté une contribution active.

Il a ensuite abordé trois aspects distincts des conséquences de la réforme dans le domaine du sport. Concernant tout d'abord la préservation de l'intégrité des compétitions sportives, il a reconnu que le développement des paris en ligne suscite une certaine inquiétude dans le monde du sport, liée notamment à des incidents récents survenus dans plusieurs pays et différentes disciplines, qui peuvent faire craindre un développement de la corruption, des matches truqués et de l'emprise de la mafia. Dès lors, la technique dominante du pari à cote fixe est parfois mise en cause, ce qui justifie, selon lui, un effort d'encadrement et de contrôle des paris sportifs en ligne.

M. Bernard Laporte a exposé que le projet de loi entend en conséquence faire apparaître de nouveaux opérateurs légaux qui auront intérêt, pour préserver leur activité, à combattre les phénomènes de corruption et à collaborer avec les autorités. D'autres dispositions contribuent à limiter les risques éventuels du pari à cote fixe, en particulier l'établissement, par l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL), et après l'avis du ministre chargé des sports ainsi que des fédérations sportives concernées, d'une liste des compétitions d'un intérêt sportif suffisant, qui seules pourront être le support de paris.

Il a ensuite développé le deuxième aspect important du projet de loi, traité dans le cadre de son chapitre IX, et qui concerne la reconnaissance des droits des organisateurs sur les compétitions sportives. Ces droits sont, selon lui, justifiés par le fait que les paris sont une activité directement dérivée des compétitions sportives elles-mêmes, de sorte que l'exploitation de leurs résultats doit pouvoir profiter à l'économie du sport. Le projet de loi contraint donc l'opérateur de paris à négocier un accord commercial avec l'organisateur de la compétition sportive, sans toutefois permettre les accords d'exclusivité. L'autorisation des paris sportifs et la possibilité pour les sites légaux de recourir à la publicité offriront également de nouvelles opportunités de parrainage et de ressources aux clubs.

Cette disposition préserve les intérêts du sport et institue un équilibre fondé sur la négociation, bien qu'il soit aujourd'hui difficile d'estimer la valeur économique de ce droit, et donc s'il constituera ou non un élément majeur du budget des compétitions concernées.

M. Bernard Laporte a enfin évoqué les retombées positives de la réforme pour l'ensemble du sport français. Afin de préserver l'unité du mouvement sportif, les futurs paris sur les compétitions sportives devront pouvoir bénéficier à toutes les disciplines, et notamment aux moins riches d'entre elles. Le prélèvement sur l'ensemble des mises qui est affecté au CNDS concrétisera la solidarité du monde du sport et s'ajoutera à celui sur les sommes misées sur les loteries exploitées par la Française des Jeux, qui reste la principale ressource du CNDS. Le taux proposé pour ce nouveau prélèvement est de 1 % et tient compte des besoins du Trésor public et de la Sécurité sociale comme de la nécessité d'éviter un prélèvement total dissuasif, qui provoquerait l'échec de la réforme.

Cette intervention a été suivie d'un débat.

En réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, M. Bernard Laporte a précisé que le nouveau droit sera attribué aux seuls fédérations sportives et organisateurs des compétitions susceptibles de créer une masse suffisante de paris, mais que le prélèvement de 1 % des enjeux au profit du CNDS pourra être « fléché » vers d'autres sports moins médiatiques, de façon à concrétiser pleinement le principe de solidarité du mouvement sportif.

Puis, en réponse à une observation de M. François Trucy sur le lourd travail que devra accomplir l'ARJEL pour établir la liste des sports autorisés et proposer les clauses des cahiers des charges propres à chaque type d'agrément, il a indiqué que le nombre de sports et de compétitions qui pourront être le support de paris ne sera a priori pas limité, mais que l'ARJEL se fondera notamment sur les propositions des fédérations.

M. François Trucy s'est également demandé si le taux du prélèvement au profit du CNDS peut évoluer, et a relevé que certains représentants de la filière équine ont émis de fortes critiques à l'encontre du principe des paris à cote fixe, dont ils redoutent les risques et un « effet de contagion » sur les paris hippiques.

M. Bernard Laporte a souligné que, a contrario, une interdiction des paris sportifs à cote fixe réduirait sensiblement le nombre d'opérateurs agréés et pourrait inciter les joueurs à se tourner vers des sites illégaux. Il a accueilli favorablement l'hypothèse d'un relèvement du taux du prélèvement au profit du CNDS, qui pourrait à tout le moins s'établir, dans un souci de neutralité entre canaux de paris, au même niveau que celui assis sur les paris et jeux de la Française des Jeux, soit 1,8 %.

Soulignant une forme de contradiction entre la volonté de lutter contre les opérateurs illégaux et la perspective d'une augmentation du taux du prélèvement au profit du CNDS, qui conduira mécaniquement à minorer le taux de retour aux parieurs sur les sites légaux, M. Jean Arthuis, président, s'est demandé s'il existe aujourd'hui des moyens techniques de lutter contre l'accès à des sites illégaux.

M. Bernard Laporte a déclaré avoir reçu des appréciations très variées sur cette question. Si de tels moyens sont théoriquement concevables, la lutte contre les sites illégaux n'est en pratique pas opérationnelle à l'heure actuelle car elle requiert notamment de conclure des accords avec les banques.

M. Aymeri de Montesquiou a considéré qu'il sera difficile pour les futurs opérateurs légaux d'entrer en compétition avec les bookmakers britanniques comme avec des acteurs illégaux et ne supportant aucun prélèvement public. M. Jean Arthuis, président, a ajouté que la lutte contre ces opérateurs serait sans doute facilitée par l'émergence de quelques scandales, et a rappelé les risques de fraude sur le déroulement des compétitions que peut induire le système des paris à cote fixe.

M. Bernard Laporte a considéré que ce risque est réduit lorsque la cote ne concerne que le seul résultat final de l'épreuve, mais a appelé à la vigilance sur le pari en direct, qui présente des risques réels lorsqu'il repose sur une segmentation excessive des événements sportifs.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a pleinement approuvé la démarche consistant à préserver la solidarité dans le monde du sport, et s'est interrogé sur le positionnement des ligues et des organisateurs de manifestations sportives, tel Amaury Sport Organisation (ASO) pour le cyclisme, au regard du nouveau droit d'exploitation.

M. Bernard Laporte a indiqué que les ligues de sport professionnel pourront être propriétaires des futurs droits, le cas échéant sur délégation de la fédération correspondante, et que, en matière de cyclisme, ASO verse annuellement une somme substantielle à la fédération française de cyclisme au titre de l'organisation de ses compétitions.

M. Jean-Jacques Lozach, rapporteur pour avis de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » au nom de la commission des affaires culturelles, s'est interrogé sur le calendrier d'examen du projet de loi et sur la possibilité de voir la loi promulguée avant la fin de l'année 2009. Il s'est également demandé si les principaux bénéficiaires du futur droit d'exploitation ne seront pas les organisateurs d'événements sportifs, alors que les retombées financières des paris pour le CNDS au profit du sport amateur devraient être assez minimes.

M. Jean Arthuis, président, a confirmé que la révision constitutionnelle de 2008 a introduit une certaine « viscosité » dans le calendrier parlementaire.

M. Bernard Laporte a exprimé ses doutes sur la possibilité d'adopter le projet de loi avant la fin de 2009, et a insisté sur l'originalité du droit d'exploitation, que la France serait le seul pays à « monétiser ».

M. François Marc a fait part de ses craintes à l'égard des effets pervers du pari à cote fixe et s'est interrogé sur les moyens de fidéliser les joueurs au profit de sites « labellisés » par l'agrément de l'ARJEL, ainsi que sur les garanties apportées par le projet de loi au regard des risques de dérives que pourra comporter l'enchevêtrement des partenariats et des contrats commerciaux.

M. Bernard Laporte a indiqué que tout opérateur de paris ayant reçu un agrément pourra recourir à la publicité sur un événement sportif après en avoir acquis le droit d'exploitation, et ainsi acquérir une certaine visibilité auprès des joueurs. Il appartiendra cependant à l'ARJEL de faire preuve de vigilance sur les éventuelles collusions d'intérêts, notamment sur les contrats conclus avec les sportifs professionnels.

M. Jean Arthuis, président, a ensuite invité M. Michel Sergent, rapporteur spécial, à présenter les conclusions de son contrôle budgétaire sur l'INSEP.

Procédant à l'aide d'une vidéo projection, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a rappelé qu'il avait déjà effectué une communication relative à la rénovation de l'INSEP devant la commission, le 5 novembre 2008. Cette rénovation du « creuset » de la formation des sportifs d'élite français se fait pour partie au moyen d'un partenariat public-privé (PPP). Si le thème originel du contrôle était d'ailleurs la mise en oeuvre de ce PPP, il est apparu nécessaire d'en élargir le champ à l'avenir même de l'INSEP, ce qui a justifié des investigations supplémentaires et cette nouvelle communication.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a tout d'abord souligné la nécessité de rénover l'INSEP, dont les installations vieillissaient mal et étaient de moins en moins dignes de sa mission. Le précédent gouvernement, qui a lancé l'opération, a divisé le chantier en deux parties :

- l'une dédiée aux installations sportives, dite « partie Sud », sous maîtrise d'ouvrage publique, déléguée à l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC) par le ministère chargé des sports ;

- l'autre, pour les installations extra-sportives (hébergement, restauration, maintenance et autres services) et faisant l'objet d'un PPP. Ce contrat de partenariat a été signé le 21 décembre 2006 pour une durée de trente ans et son titulaire est le Groupement Sport Partenariat, constitué à 60 % par GTM Construction et à 40 % par une filiale du groupe Barclays.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a constaté que les délais semblent maîtrisés jusqu'à présent, même si l'incendie du complexe nautique, le 10 novembre 2008, nécessite une tranche particulière de travaux. A l'heure actuelle, il est donc toujours prévu que le dernier bâtiment de la partie « Nord » soit livré début janvier 2010, l'achèvement complet des travaux de la zone « Sud » devant également intervenir en 2010. En revanche, si les coûts des chantiers semblent stabilisés, l'écart avec la prévision initiale est significatif : + 39 % pour la partie « Sud », purement publique, et + 48 % pour la partie « Nord », en PPP. Cet écart s'explique par l'inscription d'une provision de 10,9 millions d'euros afin de couvrir un éventuel dédit de l'Etat, mais aussi par certaines erreurs de prévision.

Puis il a fait part de la préoccupation que lui ont exprimée plusieurs fédérations sportives face à l'augmentation notable des prix pratiqués par l'INSEP. Ainsi, pour une pension, les prix vont passer de 635 euros par mois en 2006 à 770 euros en 2009, soit + 21% en 3 ans. Pour les demi-pensions, les externes et les entraînements, la hausse atteindra même 45 % entre 2006 et 2009. Certes, le PPP semble avoir été davantage un catalyseur qu'un responsable de l'augmentation des prix. En effet, en remettant ses missions à plat pour conclure le PPP, l'INSEP a dû revoir ses pratiques. La hausse est donc avant tout l'aboutissement d'une opération « vérité des prix » dans un contexte de rénovation qui améliore la qualité des prestations. Toutefois, des responsables de fédérations ne cachent pas les difficultés que ces augmentations peuvent leur poser et disent parfois envisager de quitter l'INSEP.

Face à ces menaces, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a déclaré que l'Etat, qui vient de financer la rénovation de l'INSEP et qui est lié pour trente ans par le PPP conclu en 2006, doit user de sa force de conviction face aux fédérations. Cependant, il doit aussi et surtout être clair quant au contenu des missions qu'il assigne à l'INSEP. Le futur changement de statut de l'Institut, d'établissement public à caractère administratif (EPA) en établissement public scientifique culturel et professionnel (EPSCP), en fournit l'occasion. L'INSEP doit conserver ce qui fait sa force, c'est-à-dire le « double projet » de ses pensionnaires, à savoir une formation sportive et une formation secondaire et supérieure suivies en parallèle. Mais il doit aussi évoluer afin d'assurer au mieux le suivi du PPP. De plus, l'INSEP devrait tirer les conséquences de l'étroitesse de son site et se muter en « tête de réseau », assurant, au moyen de conventions, la cohérence avec les autres structures de formation. Une fois définies ces missions, il faudra s'assurer que l'INSEP dispose des moyens humains lui permettant de les remplir efficacement. S'agissant des tarifs, il convient d'envisager d'aider financièrement les fédérations qui ne pourraient en assumer l'augmentation. Une partie des économies réalisées sur le droit à l'image collective (DIC) des sportifs professionnels, dont la réforme s'appliquera à partir du 1er juillet 2010, pourrait être ainsi utilement employée.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur spécial et invité le secrétaire d'Etat à faire part à la commission de ses commentaires sur cette communication.

M. Bernard Laporte a tout d'abord exprimé son approbation du choix de conclure un PPP pour la rénovation de la partie « Nord » de l'INSEP, estimant que cette formule pourrait également être retenue pour la rénovation du site de Font-Romeu.

Il a déclaré souhaiter agir pour que les sportifs n'aient pas à subir personnellement les conséquences financières de l'augmentation des tarifs de l'INSEP. A cet égard, son changement de statut donnera à l'Institut la possibilité de créer une fondation, qui pourrait bénéficier du soutien financier de partenaires privés. Dans un tel schéma, les futures conventions d'objectifs liant le secrétariat d'Etat chargé des sports et les fédérations pourraient confier à ces dernières la responsabilité du seul développement de leur discipline, le soutien au haut niveau relevant de l'INSEP, qui pourrait s'appuyer sur les fonds collectés par sa fondation.

Répondant à une demande de précision de M. Jean Arthuis, président, M. Bernard Laporte a confirmé son souhait de faire appel au mécénat pour le soutien du sport de haut niveau en France. De plus, l'INSEP aura vocation à être une « tête de réseau », définissant une stratégie déclinée sur le terrain par les centres régionaux d'éducation populaire et de sports (CREPS).

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a approuvé les propos du secrétaire d'Etat, rappelant l'importance de l'INSEP dans le paysage du sport en France. Il conviendra de veiller à ce que, d'une façon ou d'une autre, l'Institut dispose des moyens financiers pour assurer efficacement ses missions.

M. Jean-Jacques Lozach, rapporteur pour avis de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » au nom de la commission des affaires culturelles, a souhaité connaître l'évolution du « maillage territorial » des CREPS.

M. Bernard Laporte a indiqué que le réseau des CREPS est en cours de réorganisation. Les fermetures ou les transferts de certains établissements aux régions ne traduisent pas une simple volonté de l'Etat de réaliser des économies, mais avant tout le souci de disposer d'un réseau adapté aux nouvelles réalités du sport. Ainsi des investissements seront réalisés outre-mer et, en métropole, les implantations des CREPS seront plus systématiquement rapprochées des établissements d'études supérieures.

M. Aymeri de Montesquiou, après avoir regretté la disparition du bataillon de Joinville, a remarqué que l'Italie s'est appuyée avec succès sur le mécénat d'entreprise pour développer sa filière d'athlétisme, au cours des années 1980. Par ailleurs, il est regrettable que le projet décliné par le secrétaire d'Etat ne vise pas à augmenter le nombre de « détecteurs » de jeunes talents sportifs.

M. Bernard Laporte a souligné que la détection relève des fédérations, observant, en outre, que cette question renvoie à la place insuffisante du sport à l'école.

A la demande de M. Jean Arthuis, président, M. Bernard Laporte a précisé que la partie « Nord » de l'INSEP regroupe notamment l'hébergement et la restauration. Sa gestion en revient au Groupement Sport Partenariat.

M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a insisté sur l'importance de contrôler avec rigueur la qualité des prestations fournies par le partenaire privé, ce qu'a approuvé M. Bernard Laporte.

Puis, en réponse à une interrogation de M. Jean Arthuis, président, M. Bernard Laporte a confirmé la stabilisation du coût financier du droit à l'image collective (DIC) des sportifs professionnels. Les clubs concernés ont compris que ce dispositif de soutien n'a pas vocation à être pérennisé, la future réforme du sport professionnel devant leur donner les moyens d'une plus grande autonomie financière.

Au sujet de l'avenir financier de l'INSEP, M. Michel Sergent, rapporteur spécial, a déclaré que la création d'une fondation ne doit pas être écartée a priori, mais qu'il conviendra de s'assurer de la stabilité de cette source de financement à moyen et à long termes.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte de sa communication au rapporteur spécial et a décidé, à l'unanimité, d'en autoriser la publication sous la forme d'un rapport d'information.