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COMPTES RENDUS DE LA MISSION COLLECTIVITES TERRITORIALES


Mercredi 20 mai 2009

- Présidence de M. Yves Krattinger, rapporteur -

Audition de M. Jean-Louis Sanchez, délégué général de l'observatoire national de l'action sociale décentralisée (ODAS)

Au cours d'une première réunion tenue le matin, la mission a procédé à l'audition de M. Jean-Louis Sanchez, délégué général de l'observatoire national de l'action sociale décentralisée (ODAS).

Après avoir rappelé les circonstances ayant conduit à la création de l'observatoire national de l'action sociale décentralisée (ODAS) vingt ans auparavant, M. Jean-Louis Sanchez, délégué général de l'ODAS, a souligné la qualité de l'implication des départements en matière d'action sociale depuis la mise en oeuvre des premières lois de décentralisation en 1982-1983.

L'évaluation de ces politiques permet d'établir trois constats. Tout d'abord, contrairement aux craintes exprimées lors du vote des lois de décentralisation, les départements ont considérablement développé leurs interventions dans le domaine social, ce qui a permis une forte réduction des inégalités au sein de ces territoires, mais également entre les différents départements. Cette évolution s'explique par le transfert de compétences spécifiques aux conseils généraux, mais également par le développement de politiques locales mieux adaptées aux besoins sociaux exprimés par les territoires. Enfin, le développement de cette politique sociale s'adresse à tous les publics, les personnes âgées et handicapées en priorité. Ces dernières ont d'ailleurs bénéficié d'une forte augmentation des crédits consacrés à la prise en charge du handicap.

Il a fait part de son inquiétude sur les modalités de financement de cette politique d'action sociale sur laquelle la marge d'autonomie des départements est réduite, alors que ces dépenses représentent près de 40 % des budgets départementaux.

M. Jean-Louis Sanchez a insisté sur la nécessité d'organiser une meilleure coopération entre les communes et les départements dans le domaine social, notamment au niveau des grandes agglomérations.

Il a fait valoir, en effet, que les communes développent à leur tour des politiques sociales importantes, dont l'approche est plus sociétale, plus globale, que celles des départements puisqu'elles incluent des dimensions culturelles ou sportives et développent la notion de « prévenance ». L'évaluation de l'action sociale des communes doit donc aller au-delà de la simple prise en compte de l'activité des centres communaux d'action sociale (CCAS).

Il a estimé que les pouvoirs publics ont eu tort de procéder à une décentralisation du financement de certaines prestations sociales, notamment du revenu minimum d'insertion (RMI). De telles allocations doivent, en effet, bénéficier d'un financement national garanti par l'Etat.

Il a indiqué que le schéma de la gouvernance de la caisse nationale pour la solidarité et l'autonomie (CNSA) fait l'objet d'une adhésion des collectivités territoriales. Ce mode de gouvernance pourrait être étendu à l'ensemble des branches de la sécurité sociale. Des problèmes de coopération sont en effet constatés entre les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale, notamment entre les communes et les caisses d'allocations familiales. Cette situation rend nécessaire l'instauration d'instances de coordination.

M. Jean-Louis Sanchez a estimé que, outre une réflexion sur la clarification des compétences entre les différents acteurs, les pouvoirs publics devaient également s'interroger sur l'objectif des politiques sociales.

En conclusion, il a jugé dangereux de bouleverser la répartition des compétences en matière d'action sociale en période de crise économique.

M. Yves Krattinger, rapporteur, a indiqué que la question du financement des minima sociaux constituait un sujet particulièrement important en matière de finances départementales. C'est effectivement le cas du RMI, mais également de l'APA, qui doit légalement être financé à 50 % par la solidarité locale. Or, des inégalités entre départements sont constatées, car les départements ayant les populations les plus âgées doivent supporter une charge financière plus lourde, alors que, parallèlement, leur dynamisme économique est moindre.

Abordant la question du rôle de la CNSA, il a rappelé que ses interventions au niveau départemental font l'objet de critiques de la part des acteurs locaux, qui se considèrent alors plus comme des services déconcentrés que comme des collectivités territoriales de plein exercice, tant la marge d'autonomie qui leur est laissée pour la gestion des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) est réduite.

Il a rappelé que 98 % des dépenses sociales engagées par les départements étaient des dépenses d'action sociale légale, ce qui signifie que le domaine d'intervention des départements est déterminé par la loi.

Enfin, il a souhaité connaître l'avis de l'ODAS sur le schéma proposé par le comité Balladur tendant à transférer des compétences sociales des départements aux métropoles, après avoir mis en doute l'avantage que cela représenterait en termes d'équité territoriale.

M. Jean-Louis Sanchez a rappelé que la part des dépenses prises en charge par l'Etat au titre du financement des prestations sociales est en baisse constante. Cette prise en charge représente aujourd'hui 30 % du financement de l'APA ; elle est passée en quelques années de 55 % à 46 % pour la prestation compensatoire du handicap. Il a souhaité que l'Etat respecte ses engagements.

Il a insisté sur la nécessité de mettre en oeuvre une meilleure coordination des interventions des départements et des agglomérations dans le domaine social. Cette collaboration doit permettre une optimisation des interventions de chacun des acteurs, et notamment des départements.

Il s'est déclaré réservé sur la question de la délégation des compétences des départements vers les métropoles, estimant que cette question devait faire l'objet d'une évaluation préalable. Il a indiqué que des exemples de collaborations efficaces pouvaient être mis en exergue mais sans être représentatifs de la situation réelle, qui se caractérise par une quasi-absence de collaboration entre départements et agglomérations urbaines. Il a néanmoins estimé que les métropoles pourraient se voir confier des compétences en matière d'action sociale.

M. Yves Krattinger, rapporteur, a estimé que le transfert de compétences sociales des départements vers les métropoles soulevait d'importantes interrogations, notamment au regard du potentiel fiscal de chacun des acteurs. Il a observé que les pouvoirs publics devaient être très attentifs à ne pas créer, d'une part, une collectivité territoriale dotée de moyens financiers conséquents en provenance de l'aire urbaine et capable de supporter le poids des politiques sociales, voire de mener une politique sociale propre au-delà de ce que la loi lui impose, et, d'autre part, une collectivité territoriale rurale, dotée de faibles moyens financiers mais devant mener une politique sociale active destinée à répondre aux besoins d'une population plus âgée.

Il a estimé que le rôle des métropoles devait plutôt être axé sur le développement économique qu'orienté vers les politiques sociales.

M. Jean-Louis Sanchez a rappelé que l'ODAS avait dressé un bilan particulièrement flatteur de l'action des départements en matière d'action sociale. Il a jugé que la prise en charge des prestations sociales constituait une question cruciale pour les finances départementales.

Il a indiqué que les transferts de compétences des départements vers les métropoles ne devaient pas concerner les domaines de la protection de l'enfance ou de l'action en direction des publics en détresse, mais plutôt permettre le développement de politiques sociales plus globales qui intègrent une dimension culturelle, sportive et tiennent compte des actions menées en matière de politique de la ville.

Il a indiqué que les maires souhaitaient une coopération approfondie avec les départements sur de tels sujets.

M. Yves Krattinger, rapporteur, s'est interrogé sur les effets de ces délégations en matière institutionnelle, la création de services redondants au niveau municipal se traduisant par des coûts financiers supplémentaires.

M. Claude Bérit-Débat a, à son tour, relevé qu'un transfert des compétences d'action sociale du département vers les métropoles posait un problème de solidarité financière entre les territoires, et notamment entre les zones urbaines et les zones rurales.

Il a souligné par ailleurs que toutes les agglomérations ne disposaient pas de moyens suffisants pour développer des politiques sociales novatrices.

Il a, par ailleurs, souhaité connaître la définition de la notion de « prévenance ».

M. Jean-Louis Sanchez a indiqué que la notion de prévenance, d'origine québécoise, définissait une politique active dont l'objectif est le bien-être des personnes.

Il a estimé que le rôle des communes en matière de politique sociale était sous-évalué et que la coopération entre communes et départements en la matière devait être renforcée. Les maires doivent être incités à développer des politiques plus ambitieuses afin de lutter contre le délitement du lien social et contenir l'augmentation des situations de grande précarité, cette évolution n'étant pas source de conflits d'intérêt entre les départements et les communes.

Audition de M. Guy Pustelnik, directeur de l'établissement public interdépartemental de Dordogne, délégué général de l'association française des établissements publics territoriaux de bassins (EPTB)

La mission a procédé, ensuite, à l'audition de M. Guy Pustelnik, directeur de l'établissement public interdépartemental de Dordogne, délégué général de l'association française des établissements publics territoriaux de bassins (EPTB).

M. Guy Pustelnik a rappelé, au préalable, que la création des EPTB, dès le milieu des années 1960, avait apporté une réponse institutionnelle à un besoin de coordination pour faire face aux problèmes de gestion de l'eau, dans un souci d'adaptation aux besoins du territoire, de planification, de solidarité et, le cas échéant, de coordination interdépartementale. Soulignant la nécessité d'aborder ces questions à partir de la bonne échelle, il a regretté que les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), en cours d'élaboration, soient peu axés sur la territorialisation de ces politiques et manquent de vision stratégique.

M. Yves Krattinger, rapporteur, a voulu savoir quelle pourrait être la répartition des compétences dans le domaine de l'eau, qui relève également de l'aménagement du territoire.

M. Guy Pustelnik ayant indiqué que les communes restaient au centre de ces politiques, notamment en matière d'assainissement, M. Yves Krattinger, rapporteur, a estimé que les intercommunalités devraient également être incitées à intervenir.

Puis M. Guy Pustelnik a souligné la pertinence, d'une part, du niveau départemental pour coordonner l'alimentation en eau potable, et, d'autre part, de l'échelle du bassin versant en matière de lutte contre les inondations, de protection coordonnée des zones humides et d'étiages. Par ailleurs, les conventionnements entre EPTB et communautés de communes présentent un grand intérêt. Il a fait observer qu'un grand nombre de syndicats de bassins rencontraient des difficultés financières, puis a rappelé que l'entretien des cours d'eau incombait aux riverains, en vertu du droit existant. Il a attiré l'attention sur les difficultés que rencontrent également les EPTB, en l'absence de modes de financement, et a souhaité que ces établissements deviennent des relais des agences de l'eau. Par ailleurs, il a regretté que ces dernières ciblent à présent leurs financements sur les priorités fixées par la directive européenne relative aux eaux résiduaires urbaines (ERU), au détriment, notamment, des eaux de baignade.

M. Yves Krattinger, rapporteur, s'est demandé s'il ne serait pas plus pertinent d'inciter à la coopération entre les intercommunalités plutôt que de recourir à des syndicats de bassins. Il a relevé une évolution des mentalités quant à l'obligation d'entretien des cours d'eau par les riverains. Enfin, il s'est interrogé sur le niveau du prix de l'eau.

M. Claude Bérit-Débat a souhaité que la mission intègre la question du financement dans ses préconisations, soulignant les problèmes liés au désengagement de l'Etat, notamment en termes d'impact sur les charges à supporter par les communes et de péréquation.

M. Guy Pustelnik a indiqué qu'il existait de grandes différences de prix de l'eau. Puis il a souhaité qu'une réflexion soit menée en vue de définir une stratégie sur les grands fleuves qui structurent notre territoire. Il a rappelé, par ailleurs, que l'Etat envisageait de transférer aux collectivités territoriales le domaine public fluvial, sans que soit réellement précisé le champ de ce transfert.

M. Yves Krattinger, rapporteur, a relevé que si ce transfert intervenait, il devrait également concerner les concessions. Puis M. Claude Bérit-Débat a insisté sur la nécessaire prise en compte de l'état du domaine concerné.

Audition de M. Jean-Pierre Dufès, vice-président de l'association des maires et élus des communes associées de France (AMECAF)

Puis la mission a procédé à l'audition de M. Jean-Pierre Dufès, vice-président de l'association des maires et élus des communes associées de France (AMECAF).

M. Jean-Pierre Dufès a expliqué qu'il existait 744 communes associées, dont 150 étaient membres de l'AMECAF. Il a indiqué qu'il était maire-délégué de Terves, commune associée à Bressuire.

Il a considéré que le dispositif de fusion-association créé par la loi Marcellin de 1971 constituait une étape transitoire avant la fusion, qui avait perdu beaucoup de son intérêt. Il a indiqué qu'il y avait eu beaucoup de séparations. Interrogé par M. Yves Krattinger, rapporteur, sur les évolutions à engager, il a évoqué le fait que le maire délégué d'une commune associée n'était pas forcément la personne la mieux élue sur le territoire considéré, ce qui pouvait constituer un problème. Il a également observé qu'il n'était pas opportun que la commune associée soit représentée au niveau de la communauté de communes seulement avec une voix consultative.

M. Jean-Pierre Dufès a fait trois propositions pour faire évoluer le statut de commune associée. Il a proposé, tout d'abord, que la population soit systématiquement consultée sur un projet de fusion simple. Dans l'hypothèse où la fusion serait refusée, il a préconisé le retour à l'indépendance pleine et entière de la commune associée, celle-ci devant néanmoins intégrer la communauté de communes dont était membre son ancienne commune de rattachement. Il a évoqué enfin la possibilité de s'inspirer de la loi PLM (Paris-Lyon-Marseille) afin de transformer les communes associées en arrondissements, certains élus siégeant également au conseil municipal de la commune et au conseil de la communauté de communes.

En réponse à M. Yves Krattinger, rapporteur, M. Jean-Pierre Dufès a estimé que les communes qui avaient appliqué le dispositif de fusion-association choisiraient aujourd'hui l'intercommunalité si elle n'avait pas précédemment fait ce choix.

Audition de M. Emile Blessig, député du Bas-Rhin, président, et de Mme Catherine Sadon, directrice de l'association de promotion et de fédération des pays

La mission a ensuite procédé à l'audition de M. Emile Blessig, député du Bas-Rhin, président, et de Mme Catherine Sadon, directrice de l'association de promotion et de fédération des pays.

M. Yves Krattinger, rapporteur, a d'abord rappelé que détracteurs et défenseurs des pays s'affrontaient dans le cadre des débats actuels sur l'évolution des structures territoriales. Dans ce contexte, il a souhaité connaître les réflexions menées sur l'avenir de ces institutions par l'association de promotion et de fédération des pays.

M. Emile Blessig a d'abord souhaité présenter quelques données chiffrées, permettant de mesurer l'ancrage des pays dans le paysage territorial français : 80 % du territoire est couvert par les pays, ce qui représente 47 % de la population, soit 23 millions de personnes et plus de 29 000 communes. Le plus grand pays (Rennes) compte 450 000 habitants et le plus petit 6 250 habitants. Leur superficie varie entre 150 et 4 700 km2 et ils rassemblent entre 1 et 20 groupements de communes. Il a ensuite rappelé que les pays n'étaient pas des collectivités territoriales. A cet égard, il ne lui est pas apparu légitime qu'ils soient évoqués dans le débat sur la réduction du nombre de niveaux de collectivités.

Les pays doivent être évalués en fonction des missions qu'ils remplissent : ce sont en effet, selon le souhait du législateur, des administrations de mission et non de gestion. Dans cette optique, les pays sont des outils à la disposition des intercommunalités et déploient leur activité sur un territoire infra-départemental ou infra-régional. La pertinence de ce territoire de mission se mesure à l'aune de quatre critères : une superficie suffisante, un nombre d'habitants de l'ordre de 100 000, la présence d'activités économiques et des services publics indispensables, ainsi que le sentiment, pour les habitants, d'appartenir à un territoire ayant une personnalité propre.

Il a jugé, par ailleurs, indispensable au bon fonctionnement d'un pays que la région et le département en comprennent et en appuient la démarche : c'est à cette condition que des projets peuvent être portés par ce pays à une échelle plus large que celle d'une seule communauté de communes.

M. Yves Krattinger, rapporteur, a estimé que certains pays faisaient preuve de beaucoup de dynamisme, notamment en matière de réflexion stratégique ou de coordination des actions des communautés de commune. D'autre pays, au contraire, ont seulement joué le rôle de « boîte aux lettres » pour la distribution ponctuelle de subventions à leurs membres. Il a, par ailleurs, évoqué l'éventualité d'une institutionnalisation de la coopération entre les départements et les régions par le biais d'un conseil des exécutifs. Compte tenu de ces éléments, il a interrogé l'intervenant sur l'utilité de préserver un cadre législatif pour les pays : ne suffit-il pas de faire confiance aux collectivités et à leur désir de coopérer dans un cadre plus large que celui de l'intercommunalité ?

M. Emile Blessig a estimé nécessaire de préserver les dispositions législatives concernant les conseils de développement, organes de réflexion stratégique d'une grande utilité, parfois vus d'un mauvais oeil par les collectivités de niveau supérieur. En outre, l'expérience montre que les collectivités territoriales, s'appuyant sur la clause de compétence générale, font souvent passer la défense de leur périmètre d'action avant la coopération inter-collectivités. Dès lors, il a souhaité le maintien d'un cadre législatif permettant de soutenir les initiatives de coopération entre groupements de communes, notamment en milieu rural, par exemple en matière de haut débit, d'aménagement sanitaire ou d'emploi, surtout lorsque ces initiatives ne sont pas reconnues par le département ou la région.

M. Yves Krattinger, rapporteur, a, par ailleurs, estimé que les pays pouvaient constituer des territoires à l'identité forte, que les citoyens s'approprient et dont les actions en matière de développement touristique s'avèrent souvent utiles.

M. Emile Blessig a confirmé que l'économie touristique pouvait recevoir un soutien efficace de la part des pays, en incitant les agents économiques à coopérer et à élargir leur action.

- Présidence de M. Pierre-Yves Collombat, premier vice-président -

Examen des propositions de la mission sur l'évolution de la répartition des compétences des collectivités territoriales

Au cours d'une seconde séance tenue l'après-midi, la mission a procédé à l'examen des propositions sur l'évolution de la répartition des compétences des collectivités territoriales.

M. Pierre-Yves Collombat, président, a tout d'abord présenté un bref compte rendu du déplacement effectué par la mission, sous la conduite de M. le Président du Sénat, dans le Tarn-et-Garonne et les Hautes-Pyrénées les jours précédents. Il a indiqué que les travaux de la mission rencontraient un écho favorable auprès des élus locaux, qui avaient exprimé le souhait de disposer d'outils efficaces propres à favoriser une meilleure coopération entre les collectivités territoriales, afin de répondre aux besoins exprimés par la population, sans pour autant développer des modes d'action uniformes sur l'ensemble du territoire national.

A titre d'exemple, il a cité l'observatoire du Pic du Midi, dont l'activité avait pu être maintenue grâce à l'intervention des collectivités territoriales, illustrant la capacité d'action de ces dernières, y compris dans des domaines qui ne relèvent pas de leurs compétences obligatoires.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a rappelé que le sous-groupe compétences s'était réuni à deux reprises les 5 et 13 mai afin d'examiner les domaines de compétences des collectivités territoriales et élaborer des propositions susceptibles d'être soumises à l'approbation de l'ensemble de la mission.

Elle a rappelé l'important débat auquel avait donné lieu la clause générale de compétence, que l'immense majorité des participants aux travaux de la mission souhaite pérenniser. Elle a fait valoir la nécessité pour les collectivités territoriales de conserver une capacité d'initiative, qu'elles devraient pouvoir mettre en oeuvre sur le fondement d'un intérêt territorial, dans le respect des compétences attribuées aux autres niveaux de collectivités.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a également rappelé que les débats avaient fait émerger la nécessité de mieux coordonner les interventions des collectivités territoriales et de renforcer la cohérence de leurs actions.

Elle a soutenu l'idée de constituer un conseil des exécutifs locaux qui, à l'intérieur d'une aire régionale, serait à même de répondre à ces préoccupations. Cette structure aurait vocation à se substituer à la conférence des exécutifs locaux, créée en 2004 et qui a plus ou moins bien fonctionné selon les régions, jusqu'à présent.

S'associant à ces propos, M. Yves Krattinger, rapporteur, a précisé que le conseil des exécutifs rassemblerait les présidents de la région, des départements et des communautés d'agglomération. La présidence reviendrait de droit au président du conseil régional. L'ordre du jour serait articulé autour de deux axes, les questions relatives aux compétences partagées et nécessitant un guichet unique pour l'instruction des dossiers, d'une part, tout sujet d'intérêt régional ou interdépartemental, d'autre part. L'ensemble des membres du conseil exécutif pourrait se voir reconnaître le droit de demander l'inscription à l'ordre du jour des points entrant dans l'un de ces champs.

La mise en oeuvre des décisions du conseil n'interviendrait qu'après délibération des assemblées locales concernées. En cas d'absence d'accord sur une politique publique ou de défaillance de l'acteur compétent, les autres collectivités territoriales pourraient se voir reconnaître la possibilité d'intervenir au nom du principe de l'intérêt territorial.

Ce conseil se réunirait au moins une fois par trimestre.

Il a relevé que ce mode de fonctionnement correspond peu ou prou à ce qui se passe dans les régions où la conférence des exécutifs fonctionne de manière optimale et parvient à organiser la gouvernance des territoires de façon harmonieuse.

Il a estimé que la création de cette structure répondait à un besoin et pourrait fournir un lieu de concertation officiel entre collectivités territoriales, indispensable par exemple en matière d'équipements touristiques ou culturels.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, s'est interrogée sur l'opportunité d'associer les communautés de communes aux travaux de ce conseil.

M. Yves Krattinger, rapporteur, a observé que les communautés de communes étaient très nombreuses. Or, la création de ce conseil doit répondre à une attente des présidents de conseils généraux et des présidents de communautés d'agglomérations de disposer d'une instance de concertation de haut niveau.

M. Pierre-Yves Collombat, président, a estimé que la présence de représentants de communautés de communes méritait de faire l'objet d'une réflexion spécifique.

M. Hervé Maurey a rappelé que les rapporteurs avaient souligné à plusieurs reprises leur volonté de définir des blocs de compétences cohérents susceptibles de clarifier la répartition des compétences entre collectivités territoriales. Il a jugé que les propositions soumises à la mission ne permettaient pas d'atteindre cet objectif.

Il s'est ensuite interrogé sur l'opportunité de définir un socle de compétences plus large pour les établissements publics de coopération intercommunale, notamment pour les communautés de communes afin d'éviter que les villes-centres soient contraintes de prendre en charge le financement des dépenses structurantes dont le coût est élevé.

Il a considéré que la création du conseil des exécutifs aurait pour conséquence de créer un échelon administratif supplémentaire, et s'est inquiété de l'absence des communautés de communes en son sein.

M. Pierre-Yves Collombat, président, a indiqué que l'intérêt communautaire devait être défini par les membres de l'EPCI.

M. Jean-François Voguet a estimé que la question du transfert des compétences ne pouvait pas être abordée sans évoquer le rôle de l'Etat, ni les moyens accordés pour prendre en charge les compétences transférées.

Il a souligné que la clause générale de compétence était un outil indispensable pour permettre à une collectivité territoriale de définir sa politique et s'est déclaré favorable à la création d'un lieu de concertation entre la région et les départements. Il a fait part de son souhait de ne pas exclure les communes de cette réflexion stratégique.

M. Pierre-Yves Collombat, président, a estimé indispensable que l'ensemble des transferts de compétences fassent l'objet d'une évaluation, y compris lorsqu'ils sont effectués d'une collectivité territoriale vers une autre.

M. Louis Pinton a exprimé son opposition à la méthode adoptée par la mission concernant la répartition des compétences, estimant qu'elle ne cherchait qu'à s'adapter à la complexité existante de l'organisation territoriale et administrative, et non pas à la simplifier, ce qui n'était pas conforme à la feuille de route de la mission. Il a plaidé pour une démarche visant à réduire la complexité de la répartition actuelle, afin de parvenir à une véritable clarification, telle que l'attendaient les citoyens, malgré la difficulté que pouvaient présenter les choix qu'elle exigeait.

M. Yves Krattinger, rapporteur, a réagi à ces propos en observant que la situation actuelle, dans bien des endroits, donnait satisfaction, et en rappelant que la mission avait jusqu'à présent travaillé de manière indépendante. Il a fait valoir la nécessité d'appuyer les propositions de réformes sur l'expérience des élus locaux, le Parlement étant libre de formuler ses propres propositions.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, lui demandant de faire part à la mission de propositions précises concernant les départements, M. Louis Pinton s'est prononcé en faveur de l'établissement d'un lien entre les départements et les régions, analogue à celui qui relie les communes aux intercommunalités. Il a proposé l'attribution de blocs de compétence au couple département-région.

Prenant l'exemple des progrès de l'intercommunalité, M. Pierre-Yves Collombat, président, a souligné que seule l'évolution des esprits était garante de la réussite des projets de réforme et que la mission participait à la recherche de points d'équilibre.

M. Claude Bérit-Débat a fait observer que la mission conduisait sa réflexion depuis plus de six mois et a demandé que ne soit pas remis en cause l'ensemble du travail effectué, au moment où les propositions communes résultant de ses travaux commençaient à se dessiner.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a indiqué que, conformément au souhait de M. le président Larcher, la mission conduisait ses travaux avec liberté et indépendance. Le Sénat étant la maison des collectivités territoriales, elle a fait valoir qu'il convenait de chercher un socle de propositions concertées avec les élus de tous groupes et de toutes régions. Enfin, elle a exprimé son ambition de parvenir à une clarification de la répartition des compétences et à une réforme de la fiscalité locale.

M. Bruno Retailleau a apporté son soutien à la proposition d'établissement d'un conseil des exécutifs chargé d'examiner les questions les plus importantes, ce qui rendait difficile à ses yeux d'y prévoir la présence des communes.

Puis, la mission a examiné les propositions relatives au développement économique.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a résumé les idées-forces apparues au cours des débats menés par la mission :

- renforcer le rôle fédérateur de la région en matière de développement économique ;

- prendre en compte le rôle de l'intercommunalité en termes de proximité et du département s'agissant de l'environnement des entreprises ;

- favoriser l'établissement de conventions avec des agences de développement économique régionales.

M. Bruno Retailleau a proposé que le département conserve la possibilité d'intervenir en faveur des commerces, notamment dans les zones rurales menacées d'une disparition complète des activités commerciales. Il a souhaité avoir des précisions sur le nombre d'agences de développement économique qui pourraient être créées au niveau régional.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a indiqué qu'il s'agissait de limiter le nombre d'agences de développement économique mises en place sur un même territoire, tout en s'adaptant à la situation de chaque région.

M. Jean-François Voguet s'est dit plutôt favorable aux propositions relatives, d'une part, à la création par la loi d'agences de développement économique au niveau régional, d'autre part, à la création d'un portail unique au niveau régional en faveur des aides à la création et au développement des entreprises. Il a suggéré que le rôle de chef de file de la région en matière économique soit clairement affirmé.

M. Yves Krattinger et Mme Jacqueline Gourault, co-rapporteurs, se sont également prononcés en faveur de cette dernière proposition. M. Yves Krattinger, rapporteur, a considéré que l'objectif était d'instaurer un guichet unique et une instruction partagée pour les demandes d'aides économiques.

Favorable aux propositions relatives à la création d'agences de développement économique et d'un portail unique au niveau régional, M. Jacques Mézard a craint que l'attribution à chaque niveau de collectivités d'un rôle dans le développement économique ne contribue à renforcer la complexité de l'organisation territoriale. Il s'est également opposé à une multiplication des agences de développement économique, préférant affirmer la prééminence de la région et de l'intercommunalité.

M. Hervé Maurey s'est associé à ces propos. Il a proposé de suivre la méthode consistant à donner une compétence à une collectivité, une autre collectivité pouvant la prendre en charge en cas de carence grâce au mécanisme du conseil des exécutifs.

M. Bruno Retailleau a souhaité rappeler que, au-delà de l'objectif de clarification de l'exercice des compétences, il existait également un impératif de développement des territoires qu'il ne fallait pas perdre de vue. Il a cité l'exemple de l'agence de développement économique « Ouest Atlantique », fondée par Olivier Guichard, qui n'avait pas pu répondre pleinement à l'objectif de développement de la Vendée, ce qui avait amené le conseil général à créer sa propre structure, faisant de ce département l'un des plus dynamiques de France.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a souligné que la liberté d'initiative des collectivités territoriales devait être maintenue et a évoqué l'exemple du syndicat mixte du Pic du Midi, que la mission avait pu étudier lors de son déplacement dans les Hautes-Pyrénées, pour considérer que le rôle des collectivités territoriales était fondamental pour assurer le développement économique.

M. Louis Pinton a estimé qu'il existait une multiplicité de collectivités qui intervenaient dans le domaine du développement économique, en s'interrogeant sur l'efficacité de ces interventions multiples. M. Pierre-Yves Collombat, président, a souhaité que l'examen de chaque compétence ne soit pas l'occasion de rouvrir le débat sur la simplification, d'autant plus qu'il pouvait apparaître qu'un transfert de compétence à un seul niveau de collectivité présentait également certains inconvénients.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a considéré qu'il existait un accord pour reconnaître le rôle de chef de file de la région en matière de développement économique et la vocation des intercommunalités à assurer le développement économique de proximité. Elle a évoqué également la proposition faite par certains membres de la mission de réserver le développement économique à la région et aux intercommunalités, amenant M. Claude Bérit-Débat à observer que l'investissement du département en matière de développement économique variait beaucoup selon les territoires. M. Louis Pinton a considéré que le développement économique pourrait être confié au couple départements-région, à charge pour lui de s'organiser en fonction des nécessités du territoire. M. Yves Krattinger, rapporteur, a souhaité que, dans tous les cas, les créateurs d'entreprises et les porteurs d'initiatives puissent toujours identifier un interlocuteur à un niveau suffisamment proche du terrain.

M. Jean-François Voguet a souhaité préciser que, dans son esprit, le chef de filat de la région ne devait pas être compris comme une forme de hiérarchie et que les intercommunalités devaient conserver leur liberté d'initiative.

M. Pierre-Yves Collombat, président, a ensuite évoqué la proposition de transférer à titre expérimental la compétence emploi de l'Etat aux régions. Un débat s'est ouvert sur ce sujet, M. Jean-François Voguet estimant que l'emploi devait rester une compétence de l'Etat, tandis que M. Yves Krattinger, rapporteur, plaidait pour une expérimentation dans une ou deux régions volontaires, en observant que les partenaires sociaux devraient être associés à cette expérimentation, et a proposé d'évoquer davantage une délégation plutôt qu'un transfert pour préserver la dimension nationale de la politique de l'emploi.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a évoqué les propositions concernant l'aménagement du territoire, et notamment le projet de transférer aux régions les fonds européens.

M. Edmond Hervé a souhaité que la mission retienne l'idée de pluralité des schémas régionaux en matière de couverture numérique et a apporté son soutien à la proposition concernant la nécessité de fournir une ingénierie publique au bénéfice des communes et des intercommunalités. Il a considéré que la disparition des services juridiques des préfectures était susceptible d'exposer les maires à un risque pénal. M. Yves Krattinger, rapporteur, a approuvé l'idée de renforcer la capacité de conseil à disposition des collectivités et s'est inquiété, dans le même esprit, du projet de suppression des chambres régionales des comptes.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a expliqué ensuite qu'il était nécessaire de clarifier les relations contractuelles entre intercommunalités, M. Edmond Hervé rappelant qu'il était tout à fait possible de développer des coopérations contractuelles entre intercommunalités sans pour autant engager un processus de fusion.

M. Jean-François Voguet a fait part de son accord sur les propositions relatives à l'élaboration d'un plan région-départements, pour décliner les objectifs du contrat de projet Etat-région (CPER), et à l'élaboration de schémas régionaux en matière de couverture numérique.

Abordant les propositions relatives au tourisme, M. Pierre-Yves Collombat, président, a suggéré que l'accueil et la promotion locale relèvent des communes et des intercommunalités et que soit élaboré un plan région-départements pour préciser les champs d'intervention de chaque niveau de collectivité et des communautés. En outre, si l'initiative des équipements structurants revient aux communes et intercommunalités, leur financement doit pouvoir également bénéficier du soutien des départements, voire des régions.

M. Claude Bérit-Débat a souligné que ce dernier point dépendait de l'échelle de l'équipement.

M. Yves Krattinger, rapporteur, a fait observer que les communes et intercommunalités assuraient l'essentiel du financement des missions d'accueil et de promotion locale. Il a souhaité faire référence à une convention ou un contrat plutôt qu'à un plan région-département.

M. Jacques Mézard a souhaité qu'il y ait une véritable clarification plutôt que l'élaboration d'un plan. Il a souligné, en matière de promotion des territoires, le gaspillage de moyens résultant actuellement d'un empilement des strates, et le caractère inadapté d'une promotion organisée département par département.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a insisté sur le besoin de coordination, dans le cadre d'un schéma à l'échelle régionale dans la mesure où le tourisme peut être considéré comme un volet du développement économique.

M. Yves Krattinger, rapporteur, a souligné la nécessité de favoriser l'inter-territorialité, permettant à chaque collectivité de s'enrichir de l'expérience des autres. Estimant primordial d'assurer le bon fonctionnement des territoires, il a indiqué qu'il fallait accepter une certaine complexité, sans pour autant admettre la confusion. Ainsi, tenter de ranger chacun des échelons dans des « cases » constituerait un retour en arrière.

Après les interventions de MM. Louis Pinton et Edmond Hervé, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a abordé les propositions relatives à la culture, avançant l'idée de confier un rôle de chef de file à la région en matière de formations supérieures artistiques, d'une part, et de relancer les possibilités de transfert de monuments historiques de l'Etat aux collectivités territoriales, sur la base du volontariat, d'autre part. Puis elle a souhaité savoir si la mission était d'accord pour reconnaître que l'organisation des compétences dans le domaine de la culture devait être le résultat d'une contractualisation.

Après une intervention de M. Jacques Mézard, concernant les formations supérieures artistiques, M. Bruno Retailleau a reconnu que la culture était une compétence nécessairement partagée et a souligné le rôle majeur des collectivités territoriales dans ce domaine.

M. Pierre-Yves Collombat, président, a estimé qu'il était cohérent d'affirmer le rôle des régions en matière de formations supérieures artistiques débouchant sur un emploi.

M. Jean-François Voguet a insisté sur la question du rôle du ministère en charge de la culture et de la place de l'Etat, soulignant la nécessité pour ce dernier de maintenir ses financements culturels à un niveau suffisant.

Abordant, ensuite, les propositions relatives aux transports, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a évoqué la création par la loi d'autorités régionales organisatrices des transports « partenariales », le transfert à la région du transport interurbain et la généralisation du versement transport.

Sur ce dernier point, M. Claude Bérit-Débat a indiqué que l'intérêt n'était pas de généraliser le versement transport mais de faire en sorte que les villes de moins de 100 000 habitants puissent bénéficier du même taux que celles de plus de 100 000 habitants, à condition qu'elles aient mis en place un plan de déplacement urbain. Enfin, il a attiré l'attention de la mission sur les débats concernant l'organisation des transports qui auront lieu dans le cadre de l'examen du projet de loi portant engagement national pour l'environnement.

M. Pierre-Yves Collombat, président, a indiqué que les propositions avancées portaient sur le financement, d'une part, et sur la clarification des compétences, d'autre part, en confiant la compétence du transport interurbain à la région et en supprimant, en parallèle, les interventions du département dans ce domaine. Il a ajouté que le transport scolaire serait assuré par les départements, par délégation.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, puis MM. Claude Bérit-Débat et Louis Pinton ont évoqué le débat sur la gratuité des transports scolaires.

M. Jacques Mézard a demandé à ce que la généralisation envisagée du versement transport soit précisée dans ses modalités.

M. Claude Bérit-Débat a estimé que, dans ce cas, il faudrait permettre aux zones moins peuplées de percevoir un montant du versement transport supérieur à celui auquel elles pourraient normalement avoir droit, en subordonnant cette possibilité à leur adhésion à un plan de déplacement urbain.

S'agissant de l'autorité partenariale, qui aurait vocation à exercer sa compétence sur l'ensemble du territoire concerné en matière de transport, M. Bruno Retailleau s'est inquiété de ce que certaines entreprises auraient à acquitter le paiement du versement transport sans que leurs salariés puissent bénéficier, en raison de l'implantation de la société, d'un service de transport adapté à leurs besoins.

En réponse à cette observation, M. Pierre-Yves Collombat, président, a fait valoir que le bénéfice de l'extension du versement transport aurait pour contrepartie le développement, sur le territoire, de nouveaux services de transports.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a donné acte à M. Jacques Mézard de ce que le terme de généralisation n'était peut-être pas le plus pertinent et elle a proposé que soit plutôt retenu celui d'extension du versement transport. Par ailleurs, elle a fait valoir que l'un des enjeux à prendre en considération dans cette discussion était celui du transport en milieu rural, qui pourrait justifier que le taux du versement transport soit modulé en fonction de la qualité du service apporté.

M. Pierre-Yves Collombat, président, a ensuite présenté les propositions du sous-groupe de travail sur la compétence éducation : transfert aux collectivités des gestionnaires chargés de la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) dans les collèges et lycées, transferts des dépenses de « premier équipement » restées à la charge de l'Etat, coordination par les régions des services d'orientation professionnelle et d'information sur les métiers. En outre, il a défendu deux des points restés en débat : le transfert de l'Etat aux départements de l'action médico-sociale en direction des publics scolaires et la concertation prévue entre les communes et les intercommunalités sur la petite enfance, en lien avec les caisses d'allocations familiales (CAF).

Sur le dernier point, M. Bruno Retailleau ayant jugé qu'il serait cohérent d'inclure les départements, qui interviennent dans le domaine de la petite enfance, dans la concertation envisagée, M. Pierre-Yves Collombat, président, a craint que cette proposition ne risque d'entraîner des coûts supplémentaires à la charge des conseils généraux.

M. Jacques Mézard s'est déclaré favorable à cette proposition, dans la mesure où elle se limitait à proposer une concertation.

Sur la question de la santé scolaire, M. Jean-François Voguet a souligné que l'Etat s'était désengagé de cette compétence et que, plutôt que d'en transférer la charge à une autre collectivité, il conviendrait d'amener l'Etat à s'y réengager, au nom de l'égalité des territoires.

M. Pierre-Yves Collombat, président, a estimé illusoire d'attendre cela de l'Etat, jugeant préférable d'obtenir le transfert de compétences avec les financements correspondants.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a déclaré comprendre la position exprimée par M. Jean-François Voguet. En outre, elle a noté que cela avait pour conséquence un transfert déguisé de la compétence santé scolaire, dans la mesure où les collectivités locales étaient amenées à prendre en charge une compétence dont l'Etat s'était désinvesti. S'attachant par ailleurs aux dépenses de « premier équipement », dont elle a relevé qu'elle avait déjà été formulée dans le rapport de M. Alain Lambert, elle a souhaité connaître l'opinion des membres de la mission sur ce point.

M. Bruno Retailleau a estimé qu'un tel transfert serait une bonne mesure, mais qu'elle serait coûteuse. Il a notamment remarqué que l'Etat avait privilégié le recrutement des infirmières scolaires au détriment des médecins dont le rôle était pourtant, dans ce cadre, essentiel.

En conclusion, M. Pierre-Yves Collombat, président, a estimé que le rapport coût / avantages d'un transfert en matière de médecine scolaire serait positif.