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COMPTES RENDUS DE LA MISSION COLLECTIVITES TERRITORIALES


Mercredi 3 juin 2009

- Présidence de M. Claude Belot, président -

Suite de l'examen par la mission des propositions relatives aux compétences

La mission a poursuivi l'examen des propositions relatives aux compétences.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a tout d'abord rappelé les grands principes sur lesquels la mission s'était mise d'accord :

- la reconnaissance d'une clause de libre initiative, par laquelle chaque collectivité peut intervenir sur les sujets qui présentent un intérêt territorial à son niveau ;

- la définition du rôle de chaque niveau de collectivité : la commune et l'intercommunalité constituent l'échelle de la proximité et des services de base rendus aux citoyens ; le département, niveau des solidarités sociales et territoriales, intervient également sur l'environnement économique des entreprises et soutient le monde rural ; enfin, la région a une mission stratégique et prépare l'avenir, s'agissant notamment de l'enseignement, de la recherche et de l'innovation et du développement économique ; elle a rappelé que la mission proposait d'y adjoindre la compétence concernant l'emploi.

Puis, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a précisé les caractéristiques du conseil des exécutifs dont la mission propose la mise en place : cet organisme, qui se réunirait quatre fois par an, serait le cadre dans lequel les collectivités élaborent les grandes politiques publiques infrarégionales et organisent l'exercice de leurs compétences partagées.

M. Claude Belot, président, a précisé que l'objectif était la recherche d'une meilleure coordination entre les collectivités et l'instauration d'un lieu où les décideurs seraient amenés à se réunir afin de définir les modalités de l'action publique.

M. François Patriat a mis l'accent sur la nécessité d'une clarification des compétences. Prenant l'exemple des pôles de compétitivité, il a considéré que ceux-ci pourraient, pour la plupart, être gérés dans le cadre régional. Il a plaidé pour que soit reconnu à la région un véritable rôle de chef de file en matière économique, tout en soulignant que le rôle de celle-ci dépend en grande partie des modes de scrutin utilisés : si les conseils régionaux n'étaient qu'une émanation des conseils généraux, la région perdrait selon lui son rôle stratégique au profit d'une vocation territoriale de proximité. Enfin, il a rappelé que l'Etat lui-même, malgré la volonté affirmée de clarification des compétences, persistait à demander aux régions de participer au financement des infrastructures relevant de sa compétence.

M. Claude Belot, président, a précisé que la mission comptait bien conforter le rôle de la région en matière économique.

M. Jacques Mézard s'est interrogé sur l'articulation, dans les propositions de la mission, entre la clause de libre initiative et le principe de clarification des compétences, souhaitant que la mission parvienne à des formulations claires.

M. Charles Guené a souligné la nécessité de mieux cerner la notion de chef de file.

M. Yves Krattinger, rapporteur, a d'abord rappelé que le conseil des exécutifs, selon la proposition de la mission, réunirait le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux et des communautés d'agglomération, ainsi qu'un représentant des communautés de communes.

Il a mentionné trois questions que le conseil des exécutifs pourrait régler. En premier lieu, le conseil pourrait discuter des modalités selon lesquelles les collectivités participent au financement, avec l'Etat, des infrastructures importantes.

En second lieu, s'agissant des compétences partagées, il s'est dit favorable à la désignation d'un chef de file, ainsi qu'à la mise en place d'un guichet unique et d'une instruction unique des dossiers. Le conseil des exécutifs faciliterait la conclusion d'accords tendant à cet objectif et à faciliter le dialogue entre les collectivités sur tous les sujets relatifs à l'exercice de leurs compétences.

Enfin, le conseil interviendrait pour mieux organiser la compatibilité entre les schémas définis à l'échelle régionale et les politiques conçues aux niveaux infrarégionaux.

M. Yves Krattinger, rapporteur, a souligné que la nouveauté de cette proposition consistait dans le caractère obligatoire et la périodicité régulière des réunions du conseil, ainsi que dans l'inscription des propositions de toutes les parties concernées à l'ordre du jour.

M. Charles Guéné ne s'est pas déclaré totalement opposé à ce principe de gouvernance. Il a souhaité, néanmoins, que soit également approfondi le travail sur la définition de compétences obligatoires, et que les modalités d'exercice des compétences ne soient pas seulement renvoyées à des décisions au niveau territorial ; M. Yves Krattinger, rapporteur, faisant observer que, à l'heure actuelle, la majorité des compétences ne sont pas partagées.

M. Bruno Retailleau a suggéré qu'il soit fait référence à une coordination régionale et non à une présidence de ce conseil des exécutifs par la région, afin de prévenir toute crainte de mise sous tutelle de la part des autres niveaux de collectivités.

M. Claude Belot, président, a fait valoir que le conseil régional des exécutifs compterait également un représentant du monde rural. Il a insisté sur l'intérêt d'instituer un tel lieu de dialogue permettant à tous de se parler, soulignant les fortes attentes que cela suscite chez de nombreux élus.

Abordant, ensuite, la compétence enseignement supérieur et recherche, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a proposé, d'une part, de confier à la région un rôle de chef de file, en partenariat avec l'Etat, et de prévoir une coordination avec les agglomérations ou avec les départements sur le volet vie étudiante. Elle a proposé, d'autre part, une consultation plus étroite des régions sur la carte des licences professionnelles.

M. Yves Krattinger, rapporteur, a souhaité que la mission aille plus loin sur ce dernier point, suggérant que les régions aient une capacité d'initiative plus forte en matière de formations supérieures professionnalisantes. M. Claude Belot, président, a partagé ce point de vue, jugeant essentiel pour l'Université française que les régions soient associées, par l'Etat, à la définition de la carte de ces formations.

M. Bruno Retailleau a rappelé, toutefois, le monopole de l'Etat en matière de collation des grades et diplômes. Mme Anne-Marie Escoffier a ajouté que l'Etat gardait, par ailleurs, la maîtrise des postes d'enseignants.

En matière d'action sociale et médico-sociale, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a rappelé, au préalable, que le projet de loi portant réforme de l'hôpital et relatif aux patients, à la santé et aux territoires, en cours d'examen par le Sénat, tendait à renforcer l'échelon régional en matière de planification, M. Yves Krattinger, rapporteur, précisant que certaines attributions du préfet de région, notamment, allaient être transférées aux agences régionales de santé (ARS).

Mme Anne-Marie Escoffier a ajouté que ce texte prévoyait de transférer certaines prérogatives du département en matière de planification de l'action médico-sociale à l'ARS, dans le cadre d'un schéma de cohérence régionale.

Dans ce contexte, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a proposé de prévoir, d'une part, l'élaboration conjointe par l'Etat et le département d'un schéma prescriptif pluriannuel fixant des objectifs partagés et, d'autre part, une contractualisation entre les différents acteurs, afin de déterminer en commun les modalités d'exécution des orientations fixées par le schéma départemental médico-social. Elle a proposé, en outre, de transférer aux départements le financement de l'allocation adultes handicapés et de l'ensemble du financement des établissements et services d'aide par le travail (ESAT).

M. Bruno Retailleau a estimé que la première proposition renvoyait, par sa formulation, à une vision centralisatrice, de nature à amputer certaines capacités de décision du département au profit de l'Etat. Il s'est interrogé, en outre, sur le champ de ce schéma prescriptif et sur l'opportunité d'insister sur une disposition qui figure dans le projet de loi relatif à l'hôpital, en cours d'examen par le Parlement.

M. Yves Krattinger, rapporteur, a estimé qu'évoquer une élaboration conjointe par l'Etat et le département constituait déjà une avancée par rapport aux craintes suscitées par le renforcement des pouvoirs des ARS. Il a précisé que ce schéma ne concernerait que le domaine de l'action médico-sociale.

Il s'est demandé, en outre, s'il serait opportun de suggérer une évolution des Maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), par un transfert de leurs personnels. M. Bruno Retailleau a relevé qu'il s'agissait d'une question de moyens et non d'une clarification des compétences. M. Claude Belot, président, a partagé le souhait que la mission ne s'engage pas dans cette voie.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a évoqué, enfin, l'éventuel transfert de la médecine scolaire aux collectivités territoriales, faisant observer, à titre personnel, qu'elle n'était pas favorable à cette proposition, estimant que cette responsabilité devait continuer d'incomber à l'Etat.

M. Philippe Dallier ayant rappelé les vives oppositions qu'une telle proposition avait suscitées au moment de l'examen du projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales, M. Pierre Jarlier a estimé que cette compétence régalienne de l'Etat n'avait pas lieu d'être transférée aux collectivités au motif que l'Etat l'exerce mal. M. Charles Guéné a attiré l'attention sur le coût que cela représenterait pour les collectivités. Puis Mme Anne-Marie Escoffier, tout en signalant le déficit de médecins scolaires, a rappelé que l'action médico-sociale recouvrait également un volet psychologie scolaire. M. Jean-François Voguet a insisté sur la compétence de l'Etat en matière d'enseignement et a relevé que le problème de la médecine scolaire renvoyait à une question de moyens.

Puis M. Claude Belot a rejoint la proposition de M. Yves Krattinger, rapporteur, visant à réaffirmer la responsabilité de l'Etat dans ce domaine tout en ouvrant la possibilité d'une expérimentation, par les collectivités volontaires, de l'exercice de cette compétence, au niveau d'une région et des départements qui la composent.

La mission a ensuite examiné les propositions concernant la formation professionnelle, M. Yves Krattinger, rapporteur, préconisant un transfert des ateliers de pédagogie personnalisée aux régions plutôt qu'une délégation et M. Claude Belot, président, s'interrogeant sur un élargissement de la validation des acquis de l'expérience par la région aux demandeurs d'emploi indemnisés. La mission a ensuite adopté la proposition confiant aux régions la responsabilité d'autoriser la création des centres de formation des apprentis (CFA).

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, et M. François Patriat se sont prononcés pour un transfert à la région de l'ensemble des dispositifs relatifs à la formation professionnelle.  M. Bruno Retailleau a considéré, pour sa part, qu'il n'était pas opportun que les entreprises se désintéressent complètement de la formation professionnelle et observé que les entreprises allemandes restaient très impliquées dans ce domaine.

M. François Patriat a relevé que le Gouvernement préparait une réforme de la formation professionnelle concernant notamment la taxe d'apprentissage et a préconisé que la mission se contente, dans ces conditions, de rappeler le principe du rôle de la région en matière de formation professionnelle. Il a considéré que la réforme devrait permettre de mieux assurer la péréquation des moyens entre les différents métiers. A ce sujet, M. Bruno Retailleau a souligné que la taxe d'apprentissage n'était pas la principale ressource des CFA et a insisté sur les difficultés de recrutement de certaines filières, notamment dans les métiers de service.

M. Pierre Jarlier a soulevé la question de la formation permanente des adultes à travers les centres de formation professionnelle et de promotion agricole (CFPPA) qu'il a souhaité ne pas voir dissociés des centres de formation pour adultes (CFPA). Mme Anne-Marie Escoffier a mentionné également les groupements d'établissements (GRETA) relevant de l'Éducation nationale. M. François Patriat a considéré qu'il était indispensable de confier aux régions l'ensemble de la formation professionnelle qu'il s'agisse des missions ou des locaux.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur, a présenté la proposition prévoyant que l'Etat assure le financement des infrastructures nationales, notamment les lignes ferroviaires à grande vitesse, le cofinancement étant limité aux seules régions.

M. François Patriat a d'abord noté que l'Etat sollicitait de plus en plus souvent la participation des régions pour financer les lignes ferroviaires à grande vitesse, Mme Anne-Marie Escoffier faisant le même constat pour les routes nationales. M. François Patriat a proposé que la mission réaffirme la compétence et la responsabilité de l'État pour la construction de lignes ferroviaires à grande vitesse et des autoroutes, dans un objectif de clarification. Il a également jugé nécessaire de simplifier le mode de gestion des gares, actuellement dispersé entre de nombreux intervenants différents.

Sur la question des lignes ferroviaires à grande vitesse, M. Claude Belot, président, a fait observer que l'État, qui a financé lui-même l'équipement des zones les plus peuplées, demandait à présent à des collectivités moins riches de participer au financement des nouvelles lignes.

M. Bruno Retailleau a donné la primauté à l'objectif d'efficacité et a considéré que, à ce titre, il convenait de ne pas s'interdire tout recours à des financements partagés.

M. Yves Krattinger, rapporteur, a également souhaité que la capacité d'initiative des territoires ne soit pas bridée, considérant qu'un dialogue serait de toute façon nécessaire.

M. Jacques Mézard a mis en cause la charge financière, jugée très lourde et disproportionnée, que fait peser sur certaines collectivités mal desservies la participation au financement ou à la mise à niveau des voies ferrées.

Tout en souscrivant à cette observation, Mme Anne-Marie Escoffier s'est appuyée sur l'idée d'une clause de libre initiative, estimant qu'elle permettrait d'affirmer que l'État dispose d'une compétence et doit l'exercer, tout en laissant à chaque collectivité la possibilité d'intervenir.

M. Bruno Retailleau a regretté la disparition, sous l'effet du principe communautaire d'une concurrence libre et non faussé, des mécanismes d'adossement qui permettaient à des lignes ferroviaires rentables de financer des lignes non rentables.

M. Yves Krattinger, rapporteur, s'est ensuite dit en accord dans l'ensemble avec les propositions tendant respectivement à :

- renforcer la compétence du département en matière de gestion des infrastructures routières, avec possibilité de délégation ;

- développer les ressources financières permettant aux collectivités territoriales de contribuer au financement des infrastructures de transport d'intérêt local ; à savoir la généralisation de la taxe sur les poids lourds, le transfert à l'agence pour le financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et aux collectivités territoriales de la part de l'Etat dans le produit des amendes pour infraction au code de la route, la mise en place d'une taxation des plus-values foncières et d'une modulation des péages ferroviaires pour les trains express-régionaux (TER).

S'agissant de la modulation des péages ferroviaires, il a précisé que des tarifs préférentiels pourraient être consentis dans des régions qui ont contribué au financement des voies ou à leur régénération.

La mission a ensuite adopté une proposition prévoyant une coordination des politiques environnementales au niveau régional sur les sujets d'intérêt régional concernant notamment la préservation et la restauration des continuités écologiques en cohérence avec les orientations nationales fixées par l'Etat.

Elle a examiné une proposition prévoyant la désignation du département comme échelon de référence pour la mise en oeuvre des politiques environnementales. M. Pierre Jarlier a approuvé la désignation de la région comme chef de file des politiques environnementales mais a souhaité que le rôle des intercommunalités soit rappelé dans la rédaction de la proposition tandis que M. Charles Guené a évoqué les difficultés rencontrées dans la gestion de la politique de l'eau.

Puis, la mission a examiné les propositions relatives au sport, en commençant par la proposition tendant à une contractualisation au niveau régional entre les acteurs afin d'assurer la coordination et la clarification des interventions ainsi que la simplification des modalités d'instruction et de financement des projets. Elle a adopté cette proposition après avoir précisé le rôle du conseil des exécutifs pour assurer cette coordination.

La mission a ensuite débattu de la proposition qui prévoit la construction et la gestion des équipements sportifs par les communes et leurs groupements et la mise à disposition des équipements sportifs des collèges et lycées par voie de conventions locales. M. Yves Krattinger, rapporteur, a rappelé qu'il existait des cas où les collectivités refusaient la mise à disposition des équipements aux associations, tandis que M. Pierre Jarlier a indiqué qu'il était fréquent que les régions utilisent les équipements municipaux sans participer à leur financement. M. Yves Krattinger, rapporteur, a expliqué que la collectivité qui finançait un équipement sportif avait toujours la possibilité d'obtenir, par voie de justice, une contribution des départements ou des régions pour l'usage de l'équipement, compte tenu de la jurisprudence administrative. Il a estimé qu'il pourrait être utile d'intégrer ce principe dans la loi, d'autant que, selon sa propre expérience, les collectivités territoriales recouraient davantage aux équipements sportifs locaux que l'Éducation nationale.

Examen par la mission des propositions relatives à l'Outre-mer et à Paris

La mission a ensuite examiné les propositions qu'elle serait susceptible de formuler sur l'Outre-mer.

M. Claude Belot, président, a considéré que la mission devait prendre en compte le fait que le Sénat avait mis en place, en écho aux événements survenus dans les départements d'Outre-mer, une mission commune d'information sur la situation des départements d'Outre-mer, présidée par M. Serge Larcher et que les travaux de cette dernière portaient notamment sur la situation financière des collectivités territoriales et sur les questions de gouvernance. Recueillant l'accord de M. Yves Krattinger, rapporteur, sur ce point, il a considéré en conséquence qu'il serait préférable que la mission s'abstienne de traiter de ces sujets et renvoie, pour les développements qu'elle souhaitait initialement y consacrer, à la mission présidée par M. Serge Larcher, et dont le rapporteur est M. Eric Doligé.

La mission a enfin débattu de la position qu'elle entendait adopter sur la question du Grand Paris.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur a soumis au débat la proposition visant à différer les choix en termes de gouvernance et à privilégier une démarche fondée sur le dialogue et la construction de projets communs, tout en dotant la métropole parisienne des instruments lui permettant, dans un cadre partenarial, de préparer l'émergence d'un intérêt métropolitain porteur, à terme, d'une dynamique institutionnelle nouvelle.

M. Philippe Dallier a indiqué qu'il regretterait l'absence d'engagement de la mission sur ce dossier et souligné le paradoxe qu'il y aurait à la voir promouvoir les métropoles en province et s'abstenir de toute proposition à Paris. Estimant que les principaux points de désaccords sur ce sujet tenaient à la définition du périmètre, au nombre des échelons territoriaux du Grand Paris et à la délimitation des compétences respectives de chaque collectivité, il a émis le souhait que les solutions attentistes soient écartées et que des propositions fortes soient formulées, même si, pour éviter les conflits, elles ne sont pas intégrées au détail du dispositif.

Faisant valoir qu'il lui semblait malgré tout possible de rappeler un certain nombre de principes, comme celui de la péréquation, M. Claude Belot, président, a considéré que la mission pourrait conclure à l'absolue nécessité d'une réforme importante du Grand Paris qui prendrait en compte l'ensemble de la zone francilienne.

M. Pierre-Yves Collombat a relevé que la notion de métropole recouvrait, selon les interlocuteurs ou selon le moment où ils en parlaient, deux réalités bien distinctes : soit une communauté urbaine aux prérogatives renforcées, soit un territoire étendu regroupant plusieurs entités disjointes qui correspondrait à l'espace pertinent pour mettre en oeuvre un certain nombre de politiques de développement urbain, économique ou autre, comme l'est la zone incluant Lyon, Saint-Etienne et Grenoble. Il a remarqué que, dans la première de ces acceptions, la métropole appelle à réfléchir sur les transferts de compétences possibles, tandis que, dans la seconde, elle impose de penser aux structures de coordination susceptibles d'être mises en place et de prendre pour périmètre de réflexion l'ensemble de la zone, c'est-à-dire, par exemple, toute l'Ile-de-France pour la région parisienne ou tout le littoral pour la région PACA.

M. Philippe Dallier a dénoncé l'analyse qui assimile la situation parisienne à celle du reste de la France, qui lui a semblé procéder d'une erreur d'interprétation, dans la mesure où la zone dense parisienne, qui regroupe sept millions d'habitants est unique en France. Rappelant qu'elle constituait, au moins dans un premier temps, le seul périmètre envisageable pour définir les politiques de développement économique ou social et de logement, il a estimé que la mise en place, à travers un conseil des exécutifs, d'une coordination régionale sera impuissante à répondre aux enjeux liés aux déséquilibres économiques et sociaux de ce territoire comme au morcellement de la gouvernance, éclatée en un nombre trop important de communes ou d'intercommunalités aux périmètres trop étroits.

Soulignant que la réflexion sur le Grand Paris et la région capitale intéressait toute la nation, M. Yves Krattinger a fait valoir que l'agglomération parisienne présentait des caractéristiques trop particulières et répondait à des problématiques trop spécifiques pour qu'on puisse lui appliquer le même schéma qu'aux autres parties du territoire français. Il a par ailleurs noté que la richesse de la région parisienne était plus le produit d'une rente de situation que celle de son dynamisme propre, ce qui commandait de s'interroger sur la compétitivité de cette zone économique. À cet égard, il a estimé que les questions essentielles en la matière étaient celles de l'attractivité du territoire, des équilibres économiques et sociaux établis en son sein et de la fluidité des déplacements de ses habitants et qu'il convenait de leur apporter des réponses avant de s'interroger sur la question de la gouvernance, car ni la solution du Grand Paris, ni celle de Paris Métropole ne lui paraissaient à même de régler les problèmes soulevés. Sur ce dernier point, il a considéré que, à terme, il sera nécessaire que soit mise en place une gouvernance réduite à un groupe restreint d'élus importants, sur un territoire suffisamment étendu pour prendre en charge les principales dynamiques de la zone. Constatant cependant que la question de la suppression des départements suscitait un nombre trop important de désaccords, il a préconisé que la mission s'abstienne de toute proposition sur le Grand Paris.

M. Claude Belot, président, a fait valoir que, le Gouvernement ayant décidé de traiter le dossier du Grand Paris dans le cadre d'un texte législatif distinct dont l'examen n'interviendra pas à l'automne, la mission d'information avait fait le choix de ne pas mener une investigation très approfondie sur ce sujet.

Le rapport définitif de la mission devrait néanmoins souligner l'anomalie que constitue la région parisienne en termes de gouvernance, sans omettre d'énumérer les défis spécifiques de la région capitale. La mission pourrait à cette occasion se prononcer en faveur d'un gouvernement coordonné du Grand Paris dont les compétences comprendraient les questions de solidarité.

M. Pierre Jarlier a souligné à son tour les anomalies de l'organisation territoriale de la région capitale. Il a estimé qu'il serait choquant que la mission émette des préconisations relatives à la clarification de l'organisation territoriale de la France en écartant la région parisienne de sa réflexion.

M. Philippe Dallier a rappelé que le Grand Paris constituait un territoire particulier qui nécessite une gouvernance spécifique. Il a souhaité que la mission puisse, sans entrer dans les détails, déterminer les grands principes susceptibles d'encadrer le gouvernement de la région capitale.

M. Claude Belot, président, a estimé que la mission devait établir un bilan sans complaisance de la situation actuelle et fixer les principes structurants qui encadreront les évolutions futures de la région capitale.